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Timestamp: 2018-07-20 16:29:34+00:00
Document Index: 20536829

Matched Legal Cases: ["l'article 8", "l'article 10", "l'article 8", "l'article 8", "l'article 10", "l'article 8", "l'article 8", "l'article 10", "l'article 10", "l'article 10", 'art. 7']

Traités, États parties et Commentaires - Convention de Genève (III) sur les prisonniers de guerre, 1949 - 10 - Substituts des Puissances protectrices - Commentaire de 1960
[p.120] Généralités et Historique
Cet article est un complément de l'article 8 .
La Puissance protectrice, rappelons-le, n'est nullement une création des Conventions de Genève. Elle est une institution - ou plus exactement un simple usage - de droit international bien antérieur aux Conventions. La constitution du mandat de Puissance protectrice reste une affaire privée entre la Puissance d'origine, mandante, la Puissance protectrice, mandataire, et l'Etat de résidence, auprès duquel le mandat doit être exercé. Les Conventions de 1949 n'y interviennent pas. Elles ne font que désigner, en la personne du mandataire privé qu'est la Puissance protectrice, le tiers qualifié pour recevoir, non plus de la seule Puissance d'origine, [p.121] mais cette fois des mains de l'ensemble des Hautes Parties contractantes, un mandat supérieur, celui de concourir à l'application des Conventions et d'en contrôler l'observation.
Or, le cas s'est présenté à maintes reprises pendant la deuxième guerre mondiale. Lorsque la Puissance protectrice elle-même venait à manquer, on pouvait y remédier : la Puissance d'origine chargeait un autre Etat neutre de lui succéder. C'est ainsi que, vers la fin de la guerre, la Suisse et la Suède réunissaient à elles seules la presque totalité des mandats de Puissance protectrice. Mais lorsque c'était l'une des deux parties belligérantes à qui l'existence, réelle ou légale, ou la capacité d'agir faisaient défaut, des millions d'individus au pouvoir de l'ennemi étaient livrés à la discrétion, bonne ou mauvaise, de celui-ci.
Le Comité international de la Croix-Rouge ne pouvait subordonner à des considérations juridiques l'intérêt qu'il porte aux victimes de la guerre. Pour lui, les victimes de la guerre sont toujours des êtres souffrants, indépendamment du fait que l'Etat dont ils sont ressortissants est ou non reconnu par son adversaire. La sollicitude que réclame leur situation souvent difficile ne dépend pas de l'entrée en vigueur ou de la caducité d'une convention.
C'est dans cet esprit que le Comité international s'efforça, avec des succès divers et généralement limités, de procurer son assistance humanitaire traditionnelle aux prisonniers de guerre à qui le bénéfice de la Convention de 1929 était contesté (1). Il fit même plus : dans quelques cas où la Puissance protectrice faisait défaut, il parvint à exercer, soit spontanément, soit sur demande d'une des Parties, certaines activités réservées à la Puissance protectrice (2). C'est ainsi qu'à plusieurs occasions, il visita des internés civils auprès desquels, pour une raison quelconque, la Puissance protectrice n'avait pas eu accès.
Lorsqu'il entreprit l'étude de la revision des Conventions et l'élaboration d'un projet de convention nouvelle, le Comité international de la Croix-Rouge tint compte de ces situations. Après avoir envisagé diverses solutions et consulté la Conférence d'experts [p.122] gouvernementaux de 1947 (3), il élabora un projet d'article commun qui, approuvé par la Conférence de Stockholm, devint le texte de base de la Conférence diplomatique de 1949 (4).
Ce projet donna lieu à des discussions laborieuses, souvent confuses. Si le principe n'était guère combattu, sa rédaction provoqua le dépôt de nombreux amendements (5).
Pour certains, le deuxième alinéa n'était pas assez précis ; ils voulaient distinguer les différents cas de remplacement de la Puissance protectrice et soutenaient que l'on ne pouvait pas mettre sur le même pied, en qualité de substitut, un Etat neutre et une organisation humanitaire.
Le Comité international de la Croix-Rouge faisait remarquer qu'il était disposé, en cas d'absence de Puissance protectrice, à se substituer à elle dans toute la mesure du possible pour exercer les tâches ' humanitaires ' confiées par les Conventions aux Puissances protectrices. Cependant, précisait-il, l'indépendance qui conditionne son action ne lui permet pas d'agir comme le mandataire particulier d'une Puissance déterminée. En outre, si la plupart des tâches incombant à la Puissance protectrice dans le cadre des Conventions de Genève sont d'ordre humanitaire, il en est d'autres, en dehors de ces Conventions, de caractère administratif ou même politique, qu'il ne saurait remplir.
D'autres délégations craignaient qu'un substitut désigné par la Puissance détentrice ne jouît pas de l'indépendance nécessaire, ou qu'il ne perdît de vue les intérêts de la Puissance d'origine. D'autres encore redoutaient de voir une Puissance occupante [p.123] éluder les dispositions de l'article, au moyen d'un accord spécial conclu avec le Gouvernement - tombé sous sa domination ou peut-être même créé par elle - du pays occupé.
Enfin, reprenant une opinion exprimée par la Conférence d'experts gouvernementaux à propos de la Convention nouvelle sur la protection des civils, la délégation française fit valoir à plusieurs reprises qu'en cas de guerre généralisée ne laissant plus subsister aucun Etat neutre, les dispositions de l'article resteraient inopérantes, à moins que l'on n'eût créé, dès le temps de paix, un organisme spécial.
spéciaux entre la Puissance occupante et le Gouvernement adverse
La première proposition française, adoptée, eut pour effet d'insérer, dans toutes les Conventions, l'alinéa 5 prévu primitivement pour la IIIe Convention seule. Quant à la seconde, si l'idée en était retenue par les uns, d'autres faisaient valoir toutes les difficultés pratiques auxquelles s'en heurterait la réalisation. Elle fut transformée en un projet de simple recommandation et adoptée sous cette forme comme Résolution n° 2 (7).
[p.124] Finalement, à la Commission mixte, les alinéas 1, 5 et 6 furent adoptés à l'unanimité, tandis que les alinéas 2, 3 et 4, ainsi que l'article dans son ensemble, ne l'étaient qu'à la majorité. A la séance plénière, l'article fut définitivement adopté par 30 voix contre 8. Une opposition tenace, renouvelée à tous les stades de la discussion, et encore confirmée par des réserves lors de la signature (8), se manifesta tout spécialement à propos des alinéas 2 et 3. Plusieurs délégations refusaient d'admettre que la Puissance détentrice - donc ennemie - pût désigner un substitut de son choix sans l'accord de la Puissance d'origine. Soit en raison de la confusion des débats, ou des imperfections inévitables dans la traduction d'une discussion orale, cette opinion était fondée sur une appréciation inexacte de la portée des alinéas 2 et 3, les opposants partant de l'idée qu'il suffirait que la Puissance protectrice choisie par la Puissance d'origine cessât d'exercer son mandat pour que la Puissance adverse fût seule qualifiée pour lui trouver un successeur (9).
Il est vrai que, dans l'énumération des cas successifs d'absence de protection, la Conférence semblait oublier un chaînon : celui qui eût précisé que si la Puissance protectrice vient à manquer, la Puissance d'origine en désigne une autre. Si elle n'a pas introduit ce chaînon, c'est qu'il ne lui appartenait pas de créer ni de réglementer l'institution de la Puissance protectrice, institution régie par les usages internationaux. Elle n'avait qu'à fixer la tâche particulière - le concours et le contrôle - à confier à la Puissance protectrice et, en cas d'absence de toute Puissance protectrice, à décider à qui et comment les tâches de celle-ci seraient dévolues.
[p.125] Par son alinéa premier, l'article 10 donne aux Parties contractantes la faculté de confier le mandat de Puissance protectrice à un organisme spécial. Cette protection toutefois ne s'étend qu'aux seules tâches prévues par la Convention. Elle n'affecte en rien le droit de la Puissance d'origine de désigner une Puissance protectrice dans les conditions ordinaires, ni les tâches habituelles de la Puissance protectrice, c'est-à-dire la sauvegarde des intérêts diplomatiques, commerciaux, financiers auprès de l'adversaire, la protection des individus et de leurs biens, en dehors de celle prévue par les Conventions. Cela reste affaire privée entre les Parties.
Il ne lui est pas loisible de désigner n'importe quel organisme à son gré. Certaines conditions sont nécessaires : il faut l'accord des deux Parties et l'organisme désigné doit présenter toutes garanties ' d'impartialité ' et ' d'efficacité '.
On a vu plus haut comment il fallait entendre l'impartialité (10). Quant à l'efficacité, il est difficile d'en vouloir préciser ici les conditions. Elles dépendraient de la nature, de l'ampleur, de la localisation du conflit. Les garanties d'efficacité résideront principalement dans les moyens financiers, matériels dont l'organisme dispose, et plus encore peut-être dans ses disponibilités en personnel qualifié. L'indépendance dont il jouit à l'égard des Parties au conflit, l'autorité qu'il s'est acquise dans le monde et qui permettrait à ses représentants de parler d'égal à égal avec les Puissances, son bagage d'expériences enfin joueront un rôle déterminant pour décider les Parties à le désigner d'un commun accord. Car, dans le cas de l'alinéa premier, cet organisme spécial ne peut être choisi que par accord. Tant qu'il n'y a pas entente, les tâches prévues par la Convention sont assumées, de plein droit, par les Puissances protectrices.
a) Dès le temps de paix, les Parties contractantes conviennent
entre elles, par un accord ad hoc, qu'en cas de conflit armé le
rôle attribué par la Convention aux Puissances protectrices sera
découlant de l'article 8 . Les Puissances protectrices désignées
b) Au début des hostilités, les Parties au conflit, en même temps
qu'elles désignent leurs Puissances protectrices respectives,
conviennent de recourir, pour l'application de la Convention, à
un organisme spécial. Cet accord, en mettant à la charge de
l'organisme la mission prévue par l'article 8 , en libère du
même coup les Puissances protectrices, dont le rôle est limité
à leurs autres activités découlant des usages internationaux.
Notons que, dans l'une ou l'autre de ces trois éventualités, les Parties au conflit seraient libres de confier également à l'organisme spécial, s'il y consentait, les autres fonctions, donc non conventionnelles, de la Puissance protectrice. La Convention n'avait pas à envisager ce point. Cela reste de la compétence exclusive des Parties intéressées.
La Conférence diplomatique a renoncé à désigner plus précisément, même par analogie, l'organisme visé. Il peut s'agir aussi bien d'une institution créée exclusivement aux fins de l'article 10 que d'un organisme déjà existant. Celui-ci peut être spécialisé ou non; il peut être de caractère officiel ou privé, international ou national. Ce qui compte, c'est son impartialité et son efficacité.
[p.127] Alinéa 2. - Absence de puissance protectrice
Ce texte, on l'a vu, a provoqué une sérieuse opposition, qui s'est traduite par des réserves (11). On exprimait la crainte qu'une Puissance détentrice ne pût désigner un substitut de son choix, ' contre ' l'agrément de la Puissance d'origine première intéressée, après avoir simplement amené la Puissance protectrice désignée par cette dernière à renoncer à son mandat.
Cette crainte n'est pas fondée. Remarquons d'abord que le texte ne parle pas de l'activité de ' la ' Puissance protectrice désignée au début du conflit, mais de l'activité ' d'une ' Puissance protectrice. Et redisons sans crainte de nous répéter, car c'est l'essentiel, que la Convention n'a aucun effet sur le mécanisme de la désignation de la Puissance protectrice, lequel est réglé par les usages internationaux. Or, la disparition, la renonciation ou la récusation de la Puissance protectrice originairement choisie par la Puissance d'origine ne privent nullement celle-ci de la faculté de désigner un autre Etat neutre pour succéder au premier, et un troisième ou un quatrième s'il le faut. Ces mandataires successifs ne sont pas des « substituts » du premier. Ils sont des Puissances protectrices au premier degré, au même titre que lui. Tant qu'il y a une Puissance protectrice quelconque, et que les adversaires n'ont pas fait usage de la faculté prévue au premier alinéa, seul l'article 8 est applicable. Il en est de même si, les
Parties au conflit ayant fait usage de l'alinéa premier, l'organisme choisi par elles vient à disparaître pour une raison ou une autre. Cette disparition ne les prive en aucune manière du droit de désigner, chacune en ce qui la concerne, une Puissance protectrice dans les conditions ordinaires. Bien mieux, les Puissances protectrices qu'elles auraient ainsi désignées deviendraient automatiquement chargées, en vertu de l'article 8 , des tâches prévues par les Conventions.
Tout cela, comme la rédaction même de l'alinéa 2, ainsi que le fait qu'on charge la Puissance la moins qualifiée en apparence, à savoir la Puissance détentrice, d'assurer la protection de personnes ennemies tombées en son pouvoir, tout cela montre bien que cet alinéa 2 ne peut - et ne doit - être appliqué que lorsque toutes les possibilités d'assurer cette protection par le système de la [p.128] Puissance protectrice ou de l'organisme spécial, moyens qui impliquent l'un et l'autre la volonté exprimée de la Puissance d'origine, ont été épuisées.
Une telle éventualité ne pourrait guère se produire, en pratique, que si la Puissance d'origine disparaissait complètement. Dans ce cas, on ne saurait faire grief à la Puissance détentrice de choisir un substitut sans l'agrément de la Puissance d'origine. Il en serait de même si la Puissance d'origine s'abstenait ou refusait systématiquement de désigner une Puissance protectrice.
L'Etat neutre ou l'organisme ainsi désigné par la Puissance détentrice ne sont pas de véritables Puissances protectrices. Leur désignation - exceptionnelle - n'est faite qu'aux fins de l'application de la Convention. Elle les habilite à remplir toutes les fonctions dévolues par cette Convention aux Puissances protectrices, mais celles-là seulement (12).
[p.129] Alinéa 3. - Défaut de substitut
C'est le dernier stade : celui où aucun organisme n'ayant été désigné conformément au premier alinéa, et la Puissance d'origine n'ayant aucune possibilité de se constituer une Puissance protectrice, la Puissance détentrice, désireuse d'appliquer les dispositions de l'alinéa 2, n'a elle-même trouvé aucun Etat neutre. Il n'y a plus de substitut possible. Alors - dernière ressource - la Convention fait appel à un organisme humanitaire.
La Convention ne demande plus, ici, « d'assumer les fonctions dévolues à la Puissance protectrice ». Elle ne parle que des « tâches humanitaires ». Cette distinction est logique : il ne s'agit plus d'un véritable substitut, et l'on ne saurait exiger d'une institution humanitaire qu'elle fût en mesure d'assumer toutes les fonctions conventionnelles d'une Puissance protectrice. Ce qu'on lui demande, dans ce chaos où se trouverait le monde s'il n'y avait plus aucun Etat neutre, c'est d'assumer au moins les activités apportant directement et immédiatement aux personnes protégées par la Convention, les soins que réclame leur état. De plus, cette distinction a l'avantage de marquer que l'organisme humanitaire du troisième alinéa agit sur un autre plan que la Puissance protectrice ou son substitut. Il n'apparaît plus comme un mandataire, il est un auxiliaire bénévole. Et cela a une grande importance - pour le Comité international de la Croix-Rouge en tout cas - en ce que cela sauvegarde l'indépendance de cet organisme, condition
essentielle de son activité humanitaire.
L'obligation est inconditionnelle. Par conséquent, une Puissance détentrice qui serait fondée à décliner les offres de service de l'organisme humanitaire, n'en serait pas libérée pour autant. Elle devrait demander le concours d'une autre institution. Elle y serait obligée aussi dans le cas où le premier organisme, invité par elle ou s'étant offert, viendrait à cesser son activité pour une raison quelconque.
En revanche, l'obligation d'accepter les offres de service est stipulée « sous réserve des dispositions du présent article ». Ces dispositions ne peuvent être que celles du présent alinéa et de l'alinéa 4. La Puissance détentrice ne peut donc refuser ces offres de service que si elle a déjà demandé et obtenu le concours d'un [p.130] autre organisme humanitaire qualifié ; ou bien si l'organisme qu'il se propose ne fournit pas les garanties suffisantes prévues à l'alinéa 4.
Ni l'alinéa 2, ni l'alinéa 3 ne donnent de précisions au sujet du délai dans lequel doivent s'effectuer les différentes désignations de substituts de la Puissance protectrice. On peut envisager deux situations : la première serait celle où les adversaires ne désignent pas de Puissance protectrice ou n'arrivent pas à s'entendre sur la désignation d'une telle Puissance. C'est la situation visée par les mots « si des personnes protégées ne bénéficient pas... ». Une telle situation ne saurait se prolonger très longtemps et il nous semble que la désignation d'un substitut devrait intervenir dans un délai d'un mois au maximum.
L'autre hypothèse est celle où une Puissance protectrice cesse son activité pour une raison quelconque sans qu'une autre Puissance protectrice soit désignée; c'est l'éventualité envisagée par les mots « ou ne bénéficient plus... ». La recherche d'un substitut peut être dans ce cas plus difficile, mais il ne paraît pas que le délai devrait dépasser six semaines à deux mois.
La Puissance protectrice est, avant tout, le mandataire particulier de la Puissance d'origine, dont elle sauvegarde les intérêts auprès de l'adversaire. La Convention la charge, à ce titre, d'une mission humanitaire. En lui demandant de remplir cette mission aussi impartialement que possible, elle ne lui enlève pas sa qualité primaire de représentant de la Puissance d'origine. Or, en cas de carence de Puissance protectrice, le substitut, tout au contraire, est désigné par l'ennemi de la Puissance d'origine. La crainte a donc été exprimée, au cours des débats à la Conférence diplomatique, que la Puissance détentrice n'ait tendance à désigner un Etat neutre ou un organisme à sa dévotion. D'où le désir de rappeler au substitut que, s'il a été choisi par la Puissance détentrice, c'est à titre exceptionnel et faute de mieux; qu'il n'est pas pour autant le mandataire particulier de cette Puissance; qu'il est chargé par l'ensemble des Parties contractantes de concourir loyalement à l'application de la Convention envers les
adversaires de cette Puissance. Ce rappel était-il indispensable ? Sans effet sur un substitut de mauvaise foi, ne risque-t-il pas d'apparaître, aux yeux du [p.131] substitut de bonne foi, comme une suspicion blessante ? Nous pensons plutôt qu'il est une arme donnée au substitut pour exiger de la Puissance détentrice les moyens et l'indépendance nécessaires à l'accomplissement de sa tâche avec l'impartialité demandée par la Convention.
Cependant, on doit admettre que cette disposition tient compte largement des craintes exprimées par les auteurs de la réserve mentionnée ci-dessus. Une Puissance neutre ou un organisme humanitaire sollicité par une Puissance belligérante de remplir la fonction de Puissance protectrice devra toujours s'assurer, lorsque cela est possible, que cette désignation n'est pas contestée par la Puissance d'origine. Certes, comme nous l'avons vu plus haut (13), la désignation d'un substitut n'interviendra le plus souvent que dans les cas où, précisément, la Puissance d'origine n'est pas ou n'est plus en mesure d'exprimer un avis ou de désigner une Puissance protectrice. Cependant, il pourrait se produire des cas où la désignation d'une Puissance protectrice se heurterait à d'autres obstacles, par exemple si le Gouvernement de la Partie adverse n'était pas reconnu comme légitime par la Puissance détentrice. Dans de tels cas, les Puissances neutres ou les organismes sollicités devront procéder à la consultation, ne fût-ce
qu'à titre officieux, des autorités même non officielles qui pourraient représenter les intérêts des personnes à protéger.
Quant aux « garanties suffisantes » exigées ici, nous renvoyons à ce qui a été dit plus haut à propos de l'alinéa premier. C'est une condition dont la Puissance détentrice sera, dans la pratique, seule juge. Il s'ensuit qu'elle resterait seule responsable d'une application insuffisante de la Convention, par manque de capacité ou d'impartialité du substitut invité ou agréé par elle.
Cet alinéa, ajouté aux projets du Comité international de la Croix-Rouge par la Conférence de Stockholm, en ce qui concerne la IIIe Convention seulement, a été étendu par la Conférence diplomatique aux quatre Conventions. Il tend à assurer le contrôle neutre en toutes circonstances, et même lorsqu'une Partie au conflit est tombée sous la domination de l'autre. Une Puissance occupante, momentanément ou définitivement victorieuse ne pourrait plus, à l'avenir, éluder les dispositions de l'article 10 en organisant, d'accord avec le Gouvernement adverse tombé sous [p.132] son influence ou créé par elle, un système de substitut spécial qui, étant à ses ordres, livrerait en fait les personnes protégées à sa merci et rendrait tout contrôle illusoire. La Puissance détentrice ne peut exciper valablement d'aucun arrangement avec son adversaire. Elle est tenue ou de continuer à accepter l'intervention de la Puissance protectrice ou, s'il n'y a plus de Puissance protectrice, de pourvoir au remplacement de celle-ci.
L'alinéa 6 n'appelle aucun commentaire.
Il serait vain de le nier, l'article 10 laisse à désirer. En dépit d'un visible effort de logique, il reste encore incomplet, confus. Comment en serait-il autrement, d'ailleurs, puisque la matière est si difficile, les situations envisagées si confuses elles-mêmes ? Ses dispositions permettent peut-être des interprétations divergentes. Ne cherchons pas ici à les imaginer. Recherchons plutôt ce qu'il en ressort de positif.
Une seule chose compte : les principes énoncés par le Titre II dont toutes les autres dispositions de la Convention ne sont que l'application. Mais elle compte tellement que même la guerre - c'est la signification de la Convention - ne peut rien contre elle. Alors, si plusieurs interprétations de l'article 10 sont possibles, une seule est bonne : celle qui permet le mieux de donner effet au Titre II.
Notes: (1) [(1) p.121] Voir ' Rapport du Comité international
pp. 537 ss.;
(2) [(2) p.121] Ibid., vol. I, chap. VII, pp. 363 et ss.;
(3) [(1) p.122] Voir ' Rapport sur les travaux de la
Conférence d'experts gouvernementaux ', pp. 277-282;
(4) [(2) p.122] Ce texte (article 8/9/9/9 du Projet de
Stockholm) se lit ainsi : « Les Etats contractants
pourront, en tout temps, s'entendre pour confier à
un organisme présentant toutes garanties
d'impartialité et d'efficacité les tâches
dévolues par la présente Convention aux Puissances
protectrices. - En outre, si des personnes
protégées ne bénéficient plus de l'activité
d'une Puissance protectrice ou de l'organisme
ci-dessus mentionné, la Partie au conflit, au
pouvoir de laquelle elles se trouvent, aura
l'obligation de suppléer à ce manque de protection
en demandant soit à un Etat neutre, soit à un
organisme humanitaire impartial, tel que le Comité
international de la Croix-Rouge, d'assumer à leur
égard les tâches dévolues par la présente
Convention aux Puissances protectrices. - Toutes les
fois qu'il est fait mention dans la présente
Convention de la Puissance protectrice, cette mention
désigne également les organismes qui la remplacent
au sens de cet article »;
(5) [(3) p.122] Voir Actes, II-B, pp. 342 à 349;
(6) [(1) p.123] Voir Actes, II-B, p. 63;
(7) [(2) p.123] Voir Actes, II-B, art. 7 A,
(8) [(1) p.124] Quinze Etats ont jusqu'ici formulé des
réserves sur ce point lors de la signature, de la
ratification ou de l'adhésion. Nous citons ici
celles de la Tchécoslovaquie :
consentement »;
(9) [(2) p.124] Voir Actes, II-B, notamment p. 347;
(10) [(1) p.125] Voir pp. 117-118;
(11) [(1) p.127] Voir pp. 122-124;
(12) [(1) p.128] Dans la guerre de Corée (1950-1952), les
Parties au conflit n'étaient pas liées par les
Conventions de Genève de 1949. Elles ont cependant
manifesté leur intention d'en appliquer les
principes, mais aucune Puissance protectrice n'a
été désignée. Le système de contrôle établi en
1949 n'a donc pas été mis à l'épreuve pendant ce
(13) [(1) p.131] Voir pp. 127-128.