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Timestamp: 2019-01-16 10:14:37+00:00
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Non è impugnabile in via autonoma e immediata un bando recante specifiche tecniche il cui particolare grado di dettaglio renda impossibile o difficoltosa la partecipazione alla gara di Marco Lesto
Non è impugnabile in via autonoma e immediata un bando recante specifiche tecniche il cui particolare grado di dettaglio renda impossibile o difficoltosa la partecipazione alla gara
Tar Basilicata, Sez. I, 6 febbraio 2018, n. 108
14 Feb 2018 di Marco Lesto
1. L’immediata impugnazione del bando o del disciplinare di gara è possibile solo in caso di clausole escludenti, ovverosia quelle che impediscono la partecipazione alla gara, nonché le regole che rendano la partecipazione incongruamente difficoltosa o addirittura impossibile e quelle disposizioni abnormi o irragionevoli che rendano impossibile il calcolo di convenienza tecnica ed economica ai fini della partecipazione alla gara, ovvero le condizioni negoziali che rendano il rapporto contrattuale eccessivamente oneroso e obiettivamente non conveniente.
2. Le altre clausole ritenute lesive vanno, invece, impugnate unitamente all’atto di approvazione della graduatoria che definisce la procedura ed identifica in concreto il soggetto leso dal provvedimento, rendendo attuale e concreta la lesione della situazione soggettiva.
3. L’ordinanza del Consiglio di Stato, sez. III, 7 novembre 2017 n. 5138 non costituisce un caposaldo delle ragioni che propendono per la sussistenza nel caso di specie di un interesse a ricorrere, connotandosi per la mera rimessione all’Adunanza Plenaria della questione della immediata impugnazione delle clausole del bando di gara riguardanti la definizione del criterio di aggiudicazione, dell’eventuale individuazione di ulteriori ipotesi in cui possa ritenersi sussistente l’onere di immediata impugnazione di atti della procedura precedenti l’aggiudicazione, nonché, se del caso, delle modalità temporali di applicazione di tale innovativo indirizzo.
Il bando di gara, in quanto atto amministrativo generale, non è, in via tendenziale, immediatamente e autonomamente impugnabile. La sua presunta illegittimità deve, dunque, essere fatta valere insieme all’impugnazione dell’atto con il quale si dà applicazione alle clausole contestate.
Tale regola subisce delle deroghe e dei temperamenti allorquando le clausole hanno un’autonoma capacità lesiva della situazione giuridica dei soggetti che intendono concorrere alla gara.
Il tema dell’impugnazione dei bandi di gara è stato affrontato dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza n. 1 del 29/01/2003, nella quale è stato affermato che l’onere di immediata impugnazione deve essere, sostanzialmente, limitato alle sole clausole riguardanti i requisiti soggettivi di partecipazione e che ostano all’ammissione dell’interessato alla gara.
L’Adunanza plenaria ha, inoltre, ritenuto sussistente un onere di immediata impugnazione del bando di gara con riferimento a quelle prescrizioni della lex specialis che impongano, ai fini della partecipazione, requisiti od adempimenti assolutamente incomprensibili o manifestamente sproporzionati rispetto all’oggetto della procedura concorsuale e che comportino la sostanziale impossibilità o estrema difficoltà per l’interessato di accedere alla procedura[1].
A parere del supremo Collegio, l’unico interesse dei partecipanti (o degli aspiranti tali) al quale l’ordinamento riconosce tutela nell’ambito delle procedure concorsuali è quello all’aggiudicazione e, di conseguenza, l’interesse a ricorrere per ottenere l’annullamento di una prescrizione illegittima può ritenersi sussistente soltanto laddove il concorrente (o aspirante tale) subisca una lesione immediata, concreta e attuale di tale interesse sostanziale.
I principi che regolano l’ammissibilità del ricorso giurisdizionale (o amministrativo) richiedono, infatti, “che sia l’interesse sostanziale (a tutela del quale si agisce) che l’interesse ad agire siano caratterizzati dai requisiti della personalità e della attualità”. Correlativamente, “la lesione subita dall’interesse sostanziale del ricorrente (ed in conseguenza della quale egli agisce in giudizio) deve, in linea di stretta conseguenzialità, essere contrassegnata dai caratteri della immediatezza, della concretezza e dell’attualità”[2].
Secondo questa linea di pensiero, le clausole che fissano i requisiti soggettivi di partecipazione sono le uniche in grado, per la loro particolare struttura, di comprimere immediatamente e definitivamente l’interesse all’aggiudicazione, precludendo esse stesse definitivamente la partecipazione dell’interessato privo dei requisiti alla procedura di gara. Infatti, la loro asserita lesività non si manifesta e non opera per la prima volta con l’aggiudicazione, bensì nel momento anteriore nel quale tali requisiti sono stati assunti come regole per l’amministrazione.
In tal senso si è, ad esempio, affermato che la prescrizione che impone un determinato requisito professionale per la partecipazione ad una gara pubblica ha carattere “escludente” e deve essere immediatamente impugnata dall’impresa che non è in possesso del requisito[3].
Sotto altro profilo viene in considerazione l'ipotesi di un bando che, discostandosi macroscopicamente dall’onere di clare loqui, al quale, per i suoi intrinseci caratteri, ogni bando deve conformarsi, risulti indecifrabile nei suoi contenuti, così impedendo all’interessato di percepire le condizioni alle quali deve sottostare precludendogli, di conseguenza, direttamente ed immediatamente la partecipazione[4].
L'orientamento giurisprudenziale formatosi in seguito alla richiamata sentenza dell’Adunanza Plenaria, ponendosi su una linea di continuità con le coordinate ermeneutiche in essa tracciate, ha elaborato un principio che può compendiarsi nell’impugnabilità immediata, non solo delle clausole che “impongano, ai fini della partecipazione, oneri assolutamente incomprensibili o manifestamente sproporzionati ai caratteri della gara o della procedura concorsuale, e che comportino sostanzialmente l’impossibilità per l’interessato di accedere alla gara ed il conseguente arresto procedimentale” (giusto quanto affermato nella decisione 1/2003), ma anche delle clausole che rendono la partecipazione (possibile ma) inutile, contra ius, eccessivamente gravosa sul piano tecnico ed economico[5].
In quest'ottica, oltre alle eccezioni al principio della necessaria postergazione della contestazione delle clausole del bando, già richiamate dalle Plenaria, è stato specificato che l’impugnazione immediata è ammessa – e imposta - per:
- le disposizioni abnormi o irragionevoli, che rendano impossibile il calcolo di convenienza tecnica ed economica ai fini della partecipazione alla gara, ovvero prevedano abbreviazioni irragionevoli dei termini per la presentazione dell’offerta[6];
- le condizioni negoziali indicate nello schema di contratto, che rendano il rapporto contrattuale eccessivamente oneroso e obiettivamente non conveniente[7];
- l’imposizione di obblighi contra ius (come, ad esempio, la cauzione definitiva pari all’intero importo dell’appalto[8]);
- le gravi carenze nell’indicazione di dati essenziali per la formulazione dell’offerta (come quelli relativi al numero, alle qualifiche, alle mansioni, ai livelli retributivi e all’anzianità del personale destinato ad essere assorbiti dall’aggiudicatario[9], ovvero la presenza di formule matematiche del tutto errate (come quelle per cui tutte le offerte conseguono comunque il punteggio di “0” punti);
- gli atti di gara privi della prescritta indicazione, nel bando, dei costi della sicurezza “non soggetti a ribasso”[10].
Recentemente la III sezione del Consiglio di Stato, nella ordinanza di rimessione n. 5138 del 7 novembre 2017, ha proposto una lettura evolutiva dei principi espressi dall’Adunanza Plenaria alla luce del nuovo codice dei contratti pubblici e della normativa europea di riferimento. In proposito è stato osservato che “nella disciplina eurounitaria manca una puntuale indicazione del momento in cui deve essere consentito alla parte l’esercizio del diritto di ricorso, ma prevale un indirizzo orientato a dilatare e anticipare l’ambito della legittimazione e dell’interesse all’impugnazione, anche in un’ottica di protezione generale della concorrenza e di rispetto della legalità delle gare. Risulta anche manifesto l’intento di accelerare la definizione del contenzioso, evitando che i rapporti giuridici, una volta avviati, siano rimessi in discussione: in questo senso si pongono le regole riguardanti il termine sospensivo per la stipulazione del contratto e i limiti alla obbligatoria inefficacia del contratto.”[11]
A parere della Sezione vi sono, inoltre, nel Codice dei contratti una serie novità normative (gli artt. 83, comma 8, 211, comma 2, e 204, come integrato dal comma 2 bis dell’art. 120 c.p.a) che concorrono in definitiva a profilare una nozione di “bene della vita” meritevole di protezione, più ampia di quella tradizionalmente riferita all’aggiudicazione, che sebbene non coincidente con il generale interesse alla mera legittimità dell’azione amministrativa, è nondimeno comprensiva del “diritto” dell’operatore economico a competere secondo i criteri predefiniti dal legislatore, e conseguentemente a formulare un’offerta che possa validamente rappresentare la qualità delle soluzioni elaborate ed essere giudicata in relazione anche a tali aspetti, oltre che sulla limitativa e limitante (se isolatamente considerata) prospettiva dello “sconto”[12].
A questa nuova linea interpretativa non sembra aderire la I sezione del Tar Basilicata che nella pronuncia in rassegna è chiamato a decidere sull'impugnazione di un bando di gara per l'affidamento di una fornitura suddivisa in più lotti.
Il ricorso è stato presentato da una ditta sul rilievo dell'eccessivo grado di dettaglio con cui il capitolato aveva definito i requisiti che i prodotti oggetto di aggiudicazione dovevano possedere a pena di esclusione, al punto da rendere, di fatto, particolarmente difficile se non addirittura impossibile una fruttuosa partecipazione alla procedura di gara da parte degli operatori economici presenti sul mercato, tanto in aperto contrasto con il canone della concorrenza e del favor partecipationis.
Il ricorso è stato dichiarato inammissibile dal tribunale lucano in ragione dell'assenza di un interesse immediato e diretto all’impugnazione degli atti di gara.
La Sezione ha, quindi, aderito all'ampio indirizzo pretorio, innanzi delineato, secondo cui l’immediata impugnazione del bando o del disciplinare di gara è possibile solo in caso di clausole escludenti, ovverosia quelle che impediscono la partecipazione alla gara, nonché le regole che rendano la partecipazione incongruamente difficoltosa o addirittura impossibile e quelle disposizioni abnormi o irragionevoli che rendano impossibile il calcolo di convenienza tecnica ed economica ai fini della partecipazione alla gara, ovvero le condizioni negoziali che rendano il rapporto contrattuale eccessivamente oneroso e obiettivamente non conveniente.
Le altre clausole ritenute lesive vanno, invece, impugnate unitamente all’atto di approvazione della graduatoria che definisce la procedura ed identifica in concreto il soggetto leso dal provvedimento, rendendo attuale e concreta la lesione della situazione soggettiva.
Nel caso di specie l’impresa ricorrente è stata ammessa al prosieguo della gara. Essa dunque risulta potenzialmente aggiudicataria della procedura, per cui non è ancora titolare di un interesse attuale all’impugnazione, poiché non sa ancora se l’astratta o potenziale illegittimità della clausola si risolverà in un esito negativo della sua partecipazione alla procedura di gara, e quindi in una effettiva lesione della situazione soggettiva che solo da tale esito può derivare[13].
Il Collegio non ha tenuto in considerazione ai fini della decisione il nuovo indirizzo interpretativo proposto dalla III sezione del Consiglio di Stato nella citata ordinanza n. 5138 del 7 novembre 2017, non ritenendolo un caposaldo delle ragioni dell’ammissibilità del ricorso, connotandosi per la mera rimessione all’Adunanza Plenaria della questione della immediata impugnazione delle clausole del bando di gara riguardanti la definizione del criterio di aggiudicazione, dell’eventuale individuazione di ulteriori ipotesi in cui possa ritenersi sussistente l’onere di immediata impugnazione di atti della procedura precedenti l’aggiudicazione, nonché, se del caso, delle modalità temporali di applicazione di tale innovativo indirizzo.
[1] Cfr., ex multis, tra le più recenti, Cons. Stato, sez. V, 18/06/2015, n. 3104; Cons. Stato, sez. III, 02/02/2015, n. 49; Id., 23/01/2015, n. 293; Cons. Stato, sez. IV, 27/01/2015, n. 361; Cons. Stato, sez. V, 27/10/2014, n. 5282.
[2] Cfr. Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, sentenza n. 1 del 29/01/2003 cit.
[3] Cfr, ex multis, Consiglio di Stato, sez. V, 20/04/2015, n. 2005; Consiglio di Stato, sez. III, 10/11/2014, n. 5507.
[4] Cfr. Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, sentenza n. 1 del 29/01/2003 cit.
[5] Cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 02.02.2015, n. 591; Consiglio di Stato, sez. IV, 11 ottobre 2016, n. 4180; Consiglio di Stato, sez. III, 18.04.2017, n. 1809
[6] Cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 24.02.2003, n. 980; Consiglio di Stato, sez. V, 30.08.2005, n. 4414; C. StatoConsiglio di Stato, sez. V., 03.06.2010, n. 3489
[7] Cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 21.11.2011 n. 6135; C.G.A., 20.12.2016, n. 474.
[8] Cfr. Consiglio di Stato, sez. II, 19 febbraio 2003, n. 2222.
[9] Cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 19.06.2017, n. 1362.
[10] Cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 26.11.2009, n. 7441; Consiglio di Stato, sez. III, 3.10.2011, n. 5421; Consiglio di Stato, sez. IV, 14.11.2012, n. 5761.
[11] Cfr. Consiglio di Stato sez. III, ordinanza 7 novembre 2017, n. 5138 cit..
[12] Cfr. Consiglio di Stato sezione III , sentenza 2 maggio 2017, n. 2014 richiamata nell'ordinanza 7 novembre 2017, n. 5138 cit.
[13] In termini, Consiglio di Stato, sez. V, 12 novembre 2015, n. 5181.