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Timestamp: 2018-10-21 22:04:49+00:00
Document Index: 55222532

Matched Legal Cases: ['art. 119', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 16', 'art. 119', 'art. 16', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 9', 'art. 7', 'art. 8', 'art. 10', 'art. 7', 'art. 8', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 7', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 9', 'art.9', 'art. 9', 'art. 8', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 8', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 9', 'art. 8', 'art. 9', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 8', 'art. 13', 'art. 9', 'art. 7', 'art. 8']

Il finanziamento delle regioni nella legge delega in materia di federalismo fiscale: alcune prime osservazioni | Crusoe
Il finanziamento delle regioni nella legge delega in materia di federalismo fiscale: alcune prime osservazioni
05/06/2009 di Enrico Buglione
Uno degli elementi caratteristici della legge delega in materia di federalismo fiscale (l. 5 maggio 2009 n. 42) è quello di prevedere forme differenziate di finanziamento non solo, come è necessario, tra livelli di governo (regioni, comuni, province, città metropolitane), ma anche rispetto alle tipologie di spesa gestite da ciascun livello di governo.
Questo impianto – indubbiamente peculiare nel quadro dei sistemi di finanziamento degli enti territoriali adottati dalla maggior parte degli altri paesi – contribuisce a rendere complesso il funzionamento del modello di federalismo fiscale, nonché a indebolire, nei confronti delle regioni e degli enti locali, il fondamentale principio dell’unità del bilancio. Anche per questi motivi, l’Alta commissione di studio per il federalismo fiscale – nella proposta del settembre 2005 – aveva optato, invece, per un sistema di finanziamento differenziato tra livelli di governo, ma uniforme in relazione all’insieme delle spese di competenza di ciascuno.
Qui non si intende mettere in discussione tale scelta, ma sottolineare l’ambiguità del contenuto di alcune norme che, proprio per questo, potrebbero risultare di difficile attuazione. Il testo riproduce, con alcune modifiche, la risposta, elaborata dallo scrivente, ad una indagine conoscitiva – promossa dalla Commissione Bilancio della Camera – sul testo licenziato dal Senato, indagine che aveva coinvolto anche l’Istituto sui sistemi regionali federali e sulle autonomie del CNR[1]. Le modifiche si sono rese necessarie in quanto alcune delle questioni inizialmente sollevate sono state opportunamente risolte nel corso dell’esame da parte della Camera.
Va anche preliminarmente sottolineato che la questione del finanziamento differenziato per funzioni verrà esaminata soprattutto con riferimento alle regioni, perché è proprio in questo caso che essa assume connotati di particolare interesse.
2. Tipologie di spesa rilevanti per il sistema di finanziamento
La giustificazione “ufficiale” della scelta di forme di finanziamento diverse a seconda delle tipologie di spesa è quella di rendere quest’ultimo coerente con la “diversa natura delle funzioni spettanti alle regioni” e con il principio di autonomia di entrata e di spesa fissato all’art. 119 della Costituzione” (art. 8/1)[2]. Sempre in base all’art. 8, le tipologie di spesa rilevanti dal punto di vista delle regole del finanziamento sono tre: quelle “riconducibili al vincolo dell’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione” (da qui in poi “spese Lep”); quelle “non riconducibili al vincolo di cui al numero 1” (da qui in poi “altre spese”); quelle “finanziate con i contributi speciali, con i finanziamenti dell’Unione europea e con i cofinanziamenti nazionali di cui all’articolo 15” (da qui in poi “interventi speciali”).
A ben vedere, tuttavia, in base alle “regole di finanziamento” descritte nella legge delega, le tipologie di spesa rilevanti sono cinque, dovendosi aggiungere alle precedenti quella per il “trasporto pubblico locale” (da qui in poi “spese TPL”) e quella, sempre delle regioni, per la perequazione nei confronti degli enti locali compresi nel territorio di ciascuna (da qui in poi “spese PREL”).
3. In che termini le regole di finanziamento si differenziano per tipologia di spesa?
3.1 Spese finanziate con fondi vincolati
In primo luogo si può fare una netta distinzione tra spese per interventi speciali e spese PREL da un lato e le rimanenti tipologie dall’altro, in quanto solo per le prime due è previsto il finanziamento tramite trasferimenti vincolati. Sicuramente di questa natura, come risulta in modo esplicito dall’art. 16/1/a, sono i “contributi speciali” volti a finanziare “gli interventi finalizzati agli obiettivi di cui al quinto comma dell’art. 119 della Costituzione”, contributi tra i quali rientreranno sia quelli provenienti dall’Unione europea ed i relativi cofinanziamenti nazionali, sia quelli autonomamente stanziati dallo Stato, rispetto ai quali è tuttavia previsto il raggiungimento di intese “sugli obiettivi” e “sui criteri di utilizzazione” in sede di Conferenza unificata (art. 16/1/e).
L’espressione “fondi vincolati” non viene invece usata per le risorse assegnate alle regioni per le spese PREL, anche se di questo in effetti si tratta. In base all’art. 13/1/a, infatti, ciascuna regione riceverà dallo Stato somme pari a quelle da trasferire agli enti locali del proprio territorio come fondi perequativi volti a garantire l’esercizio delle funzioni di questi ultimi. La regione potrà, a certe condizioni, modificare il riparto di tali somme tra gli enti locali rispetto a quanto previsto dallo Stato, ma in ogni caso dovrà trasferire tutte le somme ricevute e dovrà farlo “entro venti giorni dal ricevimento” (art. 13/1/h), pena l’intervento sostitutivo dello Stato. Per essere più chiari, le risorse in oggetto nei bilanci degli enti locali saranno a tutti gli effetti trasferimenti perequativi liberi da vincoli di destinazione. Nei bilanci delle regioni, invece, saranno risorse necessariamente da usare per la perequazione nei confronti degli enti locali e, quindi, vincolate[3].
3.2 Tipologie di spesa ed entrate tributarie
Tutte le altre tre tipologie di spesa delle regioni di cui al precedente elenco sono finanziate con entrate formalmente libere da vincoli di destinazione, costituite dal gettito di tributi e, a certe condizioni, da trasferimenti del fondo perequativo di cui all’art. 9. Anche per queste, tuttavia, si può parlare di forme diverse di finanziamento, sia perché a ciascuna sono assegnate specifiche entrate tributarie, sia perché risultano differenziate le regole per la perequazione.
Per quanto riguarda le entrate tributarie, la legge delega si preoccupa di individuare i tipi principali, restando invece nel vago circa gli specifici tributi che concorreranno al finanziamento delle spese delle regioni. In base all’art. 7, le tipologie di entrate tributarie sono le seguenti:
a) compartecipazioni a tributi erariali (da qui in poi CTE), attribuite in base al criterio geografico. In quanto “erariali”, su questi tributi alle regioni non è attribuito alcun potere tranne quello di concorrere a combattere l’evasione. In base all’art. 8/1/d il principale tributo erariale compartecipato sarà l’Iva (anche se, per questa imposta, l’effettiva territorializzazione del gettito è un’operazione piuttosto complessa) ma ad essa, in base all’art. 10/1/c, potrebbe aggiungersi una compartecipazione al gettito Irpef;
b) tributi propri derivati (da qui in poi TPD), istituiti e regolati da leggi statali. Con propria legge, le regioni potranno “modificare le aliquote e disporre esenzioni, detrazioni e deduzioni nei limiti e secondo criteri fissati dalla legislazione statale e nel rispetto della normativa comunitaria” (art. 7/1/c)[4]. Nell’ambito della categoria in esame, la legge delega menziona l’Irap, fino a che non venga sostituita con altri tributi (art. 8/1/d).
c) le addizionali su basi imponibili dei tributi erariali (da qui in poi ADDTE). Nel testo licenziato dal Senato, questa tipologia di entrata tributaria era correttamente inclusa tra i TPD. Il fatto che ora le sia stata data un’autonoma rilevanza è da attribuire, da un lato all’esigenza di coprire il vuoto lasciato dalla eliminazione della tipologia – in precedenza prevista – “aliquote riservate alle regioni a valere sulle basi imponibili dei tributi erariali” e, dall’altro, all’esigenza di limitare ulteriormente, rispetto ai TPD, i poteri di manovra riconosciuti alle regioni[5]. In questo caso, infatti, con propria legge le regioni potranno solo “introdurre variazioni percentuali delle aliquote delle addizionali” e “disporre detrazioni entro i limiti fissati dalla legislazione statale” (art. 7/1/c). L’unica addizionale citata nella legge delega è quella, già ora esistente, sull’Irpef;
d) tributi propri istituiti dalle regioni con proprie leggi (da qui in poi TPA, dove A sta per autonomi). Nel disegno di legge delega in materia di federalismo fiscale predisposto dal precedente governo, l’effettiva istituzione di tali tributi era condizionata, come del resto previsto in diverse sentenze della Corte costituzionale, all’emanazione di una legge statale di coordinamento del sistema tributario della quale venivano anche precisati i contenuti essenziali. Nella legge delega qui in esame, ciò non è esplicitamente previsto. Già il fatto che tali tributi possano essere istituiti solo “in relazione a presupposti non già assoggettati ad imposizione erariale” (art. 7/1/b/3) costituisce, tuttavia, un importante (e giusto) limite ad una eccessiva proliferazione di imposte di questo tipo. E’, inoltre, probabile che ulteriori limiti vengano introdotti con i decreti delegati di cui all’art. 2, visto che, per quando riguarda l’ordinamento tributario, essi dovranno garantire: la “razionalità e coerenza dei singoli tributi e del sistema tributario nel suo complesso; (la) semplificazione del sistema tributario, (la) riduzione degli adempimenti a carico dei contribuenti, (la) trasparenza del prelievo, (l’)efficienza nell’amministrazione dei tributi; (il) rispetto dei princìpi sanciti dallo statuto dei diritti del contribuente di cui alla legge 27 luglio 2000, n. 212;” (art. 2/2/c); nonché la “salvaguardia dell’obiettivo di non alterare il criterio della progressivita` del sistema tributario” e il “rispetto del principio della capacita` contributiva ai fini del concorso alle spese pubbliche” (art. 2/2/l).
Come si è già detto, la legge delega non solo individua, nei termini di cui sopra, le categorie di entrate tributarie di spettanza delle regioni ordinarie, ma tenta anche di precisare la loro distribuzione tra le diverse tipologie di spesa di questo livello di governo, in pratica considerandole una sorta di entrate di scopo, pur affermandosi esplicitamente che “il gettito dei tributi regionali derivati e le compartecipazioni a tributi erariali sono senza vincolo di destinazione” (art. 7/1/e).
Le entrate tributarie destinate a concorrere al finanziamento delle “altre funzioni”, sono definite in modo piuttosto vago (cfr. prospetto 1). La legge delega, infatti, all’art. 8/1/e, fa riferimento a tutti i tipi di entrate tributarie, escluse le compartecipazioni a tributi erariali. In base all’art. 8/1/h, tuttavia, appare certo che al loro finanziamento concorrerà l’addizionale Irpef, essendo essa destinata a sostituire le risorse attualmente ricevute dalle regioni per queste funzioni attraverso trasferimenti dello Stato ed essendo essa destinata anche a finanziare lo specifico fondo perequativo previsto per queste funzioni, come meglio si vedrà più avanti. Maggiori dettagli si riscontrano, invece, per le entrate tributarie relative alle funzioni Lep. In base all’art. 8/1/d, innanzi tutto è sicuro che una parte (probabilmente consistente) di esse deriverà da CTE e, in particolare, dalla compartecipazione all’Iva. A garantire l’indispensabile manovrabilità del gettito da parte delle regioni provvederanno, poi, i TPD (escludendo, quindi, i TPA) e una specifica addizionale a tributi erariali, di nuovo quella sull’Irpef.
Per le spese TPL, la legge delega – in questo e, come si vedrà, in altri casi – non fornisce indicazioni e, quindi, potrebbe valere quanto stabilito per le “altre spese”. Per eliminare ogni dubbio in proposito, sarebbe stato tuttavia opportuno esplicitare, con un’apposita disposizione, che, ove per il TPL non siano previste regole specifiche circa le modalità di finanziamento, valgono quelle fissate in generale per le altre funzioni.
Prospetto 1 – Attribuzione delle categorie di entrate tributarie alle tipologie di spesa (1)
Categorie di entrate tributarie e, in parentesi, gli specifici tributi assegnati ad ogni tipologia di spesa, ove indicato
Spese per Funzioni Lep
CTE (Iva) (art. 8/1/d)
TPD (tra i quali, provvisoriamente, l’Irap) (art. 8/1/d)
ADDTE (addizionale regionale Irpef)
Altre spese (escluso TPL)
TPD, TPA e ADDTE (quota del gettito dell’addizionale regionale Irpef) (art. 8/1/e, h)
Non specificato, ma, presumibilmente, le stesse indicate per le “altre spese”
(1) Le categorie di entrate tributarie sono quelle a cui si fa riferimento nel testo.
3.3 Tipologie di spesa e sistemi di perequazione
Come si è detto, non solo le entrate tributarie, ma anche i trasferimenti perequativi, destinati a integrarne il gettito nelle regioni a minore capacità fiscale, risultano differenziati per tipologie di spesa, in particolare per gli aspetti seguenti (cfr. prospetto 2):
– A) tipo della perequazione: A1, verticale (lo Stato eroga i trasferimenti perequativi alle regioni con minore capacità fiscale); A2, orizzontale (i trasferimenti perequativi sono erogati direttamente dalle regioni “ricche”;
– B) obiettivi della perequazione: B1, garanzia ad ogni regione delle risorse necessarie a coprire il gap esistente tra gettito tributario standardizzato e costi standard di esercizio delle funzioni; B2, semplice riduzione dei divari tra regioni in termini di gettito tributario pro capite standardizzato; B3, per le spese correnti, ridurre le differenze tra i territori con diverse capacità fiscali per abitante; B4, per le spese in conto capitale, assicurare l’integrale copertura del fabbisogno standard;
– C) fonti di finanziamento dei trasferimenti perequativi: C1, specifiche entrate tributarie; C2, fiscalità generale;
– D) natura economica delle spese rilevanti ai fini della perequazione: D1, non specificata; D2, specificata;
– E) condizioni per aver diritto al trasferimento: E1, capacità fiscale pro capite inferiore a quella della regione più ricca; E2, capacità fiscale pro capite inferiore alla media nazionale.
Prospetto 2 – Caratteristiche della perequazione per le varie tipologie di spesa delle regioni (1)
A – Tipo
B – Obiettivi
C – Fonte di finanziamento
D – Natura economica delle spese
E – Condizioni)
Spese Lep
A1(art. 9/1)
B1 (art.9/1/c/1)
C1 (comp. Iva (art. 9/1/a)
E1 (art. 8/1/g)
A1 (art. 9/1), ma, in teoria, anche A2 (art. 9/1/g/2)
B2 (art. 9/1/g/2)
C1 (gettito aliquota di equilibrio dell’add. Irpef) (artt. 9/1/a, e 8/1/h)
Non rilevante, dato il tipo di perequazione
E2 (art. 9/1/g)
B3 (art. 9/1/f)
B4 (art. 9/1/f)
Mancano indicazioni al riguardo
D2 (art. 9/1/f)
(1) Per il significato delle sigle si rimanda al testo.
Tipo di perequazione. In base alla legge delega, la perequazione dovrebbe essere sempre verticale, cosa generalmente considerata positiva, soprattutto per un paese come l’Italia dove gli ampi divari di sviluppo economico tra il nord e il sud necessariamente richiedono interventi finanziari consistenti a favore degli enti territoriali collocati nel mezzogiorno. L’art. 9/1 fa infatti riferimento ad un fondo perequativo “statale di carattere verticale a favore delle regioni (ordinarie, n.d.r.), in attuazione degli articoli 117, secondo comma, lettera e), e 119, terzo comma della Costituzione”. In merito a tale disposizione va in primo luogo osservato che, in realtà, la legge delega disciplina, nelle norme successive a quella citata, non un unico fondo, ma più fondi ( o più quote di uno stesso fondo), le risorse provenienti dai quali, tra l’altro, dovranno essere “distintamente indicate nelle assegnazioni annuali” (art. 9/1/h) e quindi, si presume, distintamente indicate nei bilanci delle regioni. In secondo luogo appare dubbio che il tipo di perequazione verticale valga effettivamente in ogni caso. In particolare, per il fondo relativo alle “altre spese” destinato esclusivamente alle regioni con entrate tributarie standard pro capite inferiori alla media nazionale (come meglio si vedrà più avanti), l’art. 9/1/g/2 prevede che sia “alimentato da una quota del gettito (dell’addizionale Irpef, n.d.r.) prodotto nelle altre regioni”. Ora, se le regioni “ricche” incassassero effettivamente il gettito dell’addizionale e, poi, dovessero cederlo a quelle a minore capacità fiscale, il sistema di perequazione diventerebbe di fatto orizzontale. L’unico modo per evitare questo risultato è che l’addizionale Irpef sia incassata dallo Stato e, poi, attribuita alle regioni ricche già al netto della quota da utilizzare per i trasferimenti perequativi[6]. Quanto appena detto dovrebbe valere anche per la perequazione relativa alle spese TPL, ma solo a patto che all’art. 9/1/g/2 queste ultime siano considerate all’interno delle “altre spese”, cosa che, però, non risulta in modo esplicito.
Obiettivi della perequazione. Il fondo perequativo per spese relative a funzioni Lep (sanità, assistenza pubblica, istruzione) prevede la copertura integrale del gap esistente in ogni regione tra entrate tributarie standard e costi standard. Le prime sono costituite dal gettito della compartecipazione all’Iva (necessariamente standard in quanto non manovrabile da parte delle regioni), nonché da quello ottenibile applicando alla base imponibile locale con un’aliquota standard l’addizionale Irpef e altri tributi propri derivati da individuare successivamente (art. 8/1/d). Ancora tutti da definire sono pure i costi standard, a meno che, alla fine, non si adotti il metodo attualmente utilizzato per la sanità, dove il fabbisogno stimato di ogni regione corrisponde ad un ammontare pro capite fissato a livello nazionale, tenendo conto delle esigenze di spesa ma anche dei vincoli di bilancio, corretto per tener conto delle caratteristiche locali della popolazione assistita.
Per le spese relative alle altre funzioni, invece, il fondo perequativo non prenderà in considerazione i costi standard di esercizio e sarà solo finalizzato ad incrementare una quota del gettito pro capite standard dell’addizionale Irpef, nelle regioni a minore capacità fiscale, in modo che esso si avvicini a quello medio nazionale (art. 9/1/g/2). In altre parole, le regioni del sud, a parità di pressione fiscale, anche dopo la perequazione disporranno di entrate per le “altre spese” inferiori, in termini pro capite, a quelle delle regioni del nord, nonostante il loro fabbisogno di spesa possa essere oggettivamente considerato maggiore, visto che le “altre spese” riguardano materie come la formazione professionale, la tutela del territorio e dell’ambiente, gli incentivi alle attività produttive. Questo approccio, inoltre, potrebbe mettere in pericolo l’utilizzazione dei fondi comunitari nelle regioni del sud (dove essi hanno la massima concentrazione) in quanto essa richiede non solo un cofinanziamento nazionale – assicurato dai contributi speciali di cui si è già detto – ma anche un cofinanziamento autonomo da parte degli enti territoriali beneficiari.
Sempre per quanto riguarda gli obiettivi della perequazione, accanto alla differenza a cui sopra si è fatto riferimento, ne esiste un’altra. Per le spese relative al TPL, la legge delega distingue, infatti, tra la perequazione destinata a sostenere le spese correnti e quella destinata agli investimenti: in base all’art. 9/1/f, per le prime l’obiettivo è quello di “ridurre le differenze tra i territori con diverse capacità fiscale per abitante”; per le seconde, sul modello delle spese Lep, si dovrà tenere conto “del fabbisogno standard di cui è assicurata l’integrale copertura”. Tale approccio appare, tuttavia, particolarmente problematico da applicare in quanto: per le spese correnti non è chiaro quali siano le differenze da ridurre (ad esempio potrebbe trattarsi di quelle tra le spese correnti pro-capite, ma non è specificato); per le spese in conto capitale – forse con l’unica eccezione della manutenzione ordinaria – la determinazione di fabbisogno standard è praticamente impossibile, essendo esse estremamente variabili di anno in anno e da ente ad ente.
Fonti di finanziamento dei trasferimenti perequativi. Per gli enti locali, in base all’art. 13 della legge delega, una volta determinato l’importo dei fondi perequativi ad essi destinati (uno per i comuni, uno per le province ed uno per le città metropolitane) il loro finanziamento è affidato alla fiscalità generale (art. 13/1/a). Nel caso delle regioni, invece, si è scelto di legare il finanziamento dei fondi perequativi previsti per le varie tipologie di spesa di questo livello di governo a specifiche entrate tributarie.
In base all’art. 9/1/a, il fondo relativo alle funzioni Lep dovrà essere finanziato da una compartecipazione all’Iva, evidentemente diversa da quella di cui all’art. 8/1/d, attribuita – come entrata tributaria e secondo il criterio della territorialità – per le stesse funzioni.
Il fondo per le altre spese sarà invece finanziato con l’aliquota “di equilibrio” dell’addizionale Irpef, così definita perché essa dovrà essere individuata in modo da fornire un gettito pari, per il complesso delle regioni, all’ammontare delle risorse attualmente trasferite dallo Stato a sostegno delle spese in oggetto (art. 9/1/a e art. 8/1/h).
Quanto appena detto varrà pure per il TPL? Nella legge delega mancano indicazioni al riguardo, ma, se così fosse, sorgerebbero seri problemi applicativi. Il sistema di perequazione per le altre spese, infatti, è finalizzato semplicemente alla riduzione dei divari tra regioni in termini di gettito pro capite standardizzato dell’addizionale Irpef. Quello relativo al TPL mira, invece, a ridurre i divari tra territori in termini di spese correnti e, per le spese in conto capitale, all’integrale copertura del fabbisogno standard in ogni regione.
Natura economica delle spese rilevanti ai fini della perequazione. Uno dei punti di forza della legge delega è quello di razionalizzare il sistema di finanziamento degli enti territoriali strutturandolo in modo da garantire l’esercizio delle funzioni di loro competenza, facendo tuttavia ricadere sui cittadini di ciascuno di essi i costi legati ad una gestione inefficiente delle risorse. Nel caso delle regioni tale obiettivo è particolarmente perseguito in relazione alle funzioni Lep, rispetto alle quali il sistema di perequazione è concepito in modo da assicurare ad ogni ente trasferimenti pari alla differenza tra il gettito tributario standardizzato e i costi standard di gestione di tali funzioni. Nella legge non viene tuttavia precisato rispetto a quali spese dovranno essere calcolati i costi standard, cioè se con riferimento alle spese correnti o anche a quelle di investimento.
In materia fa eccezione il sistema di perequazione per il TPL, dove, invece, la natura economica delle spese influisce, come si è già detto, sugli obiettivi della perequazione e dove solo per le spese in conto capitale dovrà essere garantita ad ogni regione la copertura del fabbisogno standard.
Condizioni per aver diritto ai trasferimenti perequativi. Anche l’accessibilità ai trasferimenti perequativi a favore delle regioni è diversa a seconda delle tipologie di spesa.
Per quelle Lep, è esclusa dalle assegnazioni la regione a maggiore capacità fiscale per abitante, quella cioè nella quale il gettito standard dei TPD e delle ADDTE destinati al finanziamento di tali funzioni, sommato a quello della compartecipazione geografica all’Iva (la misura della quale sarà identica per tutte le regioni) assicurerà la copertura del relativo fabbisogno standard (art. 8/1/g).
Per le altre spese, sono invece escluse dai trasferimenti perequativi tutte le regioni nelle quali il gettito pro capite (prodotto localmente) dell’aliquota media di equilibrio dell’addizionale regionale all’Irpef “supera il gettito medio nazionale per abitante” (art. 9/1g/1). Una parte dell’eccesso di gettito in queste regioni dovrà poi essere trasferito (dallo Stato o direttamente dalle amministrazioni regionali) a quelle nelle quali il gettito locale pro capite dell’addizionale Irpef (prodotto dall’aliquota media di equilibrio) è inferiore alla media nazionale, in modo da ridurre tale gap fino a un limite da stabilire successivamente (art. 9/1/g/2). Inoltre – e solo per le altre funzioni – è previsto un premio a favore delle regioni di piccola dimensione (art. 9/1/g/3).
Per la perequazione relativa al TPL, la legge delega, anche in questo caso, non contiene indicazioni specifiche[7].
E’ qui stata presa in esame solo una parte del modello di federalismo fiscale delineato nella legge delega, quella concernente le regioni, e si è considerato soprattutto l’aspetto riguardante la differenziazione del sistema di finanziamento in relazione alle tipologie di spesa di questo livello di governo. Ciononostante i punti non chiari, e quindi di difficile attuazione, sono diversi e almeno i più importanti sembrano essere i seguenti.
In primo luogo, essendosi optato per un sistema di finanziamento differenziato per tipo di funzioni, è grave che, dall’elenco delle stesse, contenuto nell’art. 8, ne siano state omesse due. Quella del trasporto pubblico locale e quella della perequazione regionale nei confronti degli enti locali. Per la perequazione nei confronti degli enti locali, tuttavia, il sistema di finanziamento è comunque definito, prevedendo l’art. 13 l’assegnazione alle regioni di trasferimenti vincolati dello Stato. Per il trasporto locale – nel quale le regioni hanno attualmente un ruolo importante, contribuendo ad assicurare a comuni e province le risorse necessarie a finanziare i livelli essenziali di servizio, per la parte non coperta da tariffe – la legge delega è, invece, estremamente vaga su come tale funzione dovrà essere finanziata. A prescindere da alcuni accenni in merito agli obiettivi che, con i trasferimenti perequativi, dovranno essere in questo caso soddisfatti, molti altri aspetti restano indeterminati. Ad esempio quali tributi concorreranno al finanziamento delle spese, quali regioni avranno diritto ai trasferimenti perequativi, quale sarà il tipo di perequazione che verrà adottato e come sarà finanziato il relativo fondo.
In secondo luogo, in materia di entrate tributarie vanno sottolineate almeno due questioni. La prima è il mancato condizionamento del potere delle regioni di istituire autonomamente nuovi tributi all’emanazione di una legge dello Stato sul coordinamento del sistema tributario. Anche se, come sottolineato in precedenza, il problema appare comunque affrontato in modo indiretto, la delicatezza della materia avrebbe richiesto la preventiva definizione di principi generali con un apposito provvedimento. La seconda riguarda il fatto che, in alcuni casi, lo stesso tributo è chiamato a finanziare funzioni diverse. Per l’addizionale Irpef ciò è evidente: da un lato, essa dovrà concorrere al finanziamento delle funzioni Lep e il gettito standard da essa ricavato – insieme a quello di altri tributi – sarà preso in considerazione dal sistema di perequazione previsto per queste funzioni; dall’altro, il gettito da essa ricavabile con una predeterminata aliquota standard, dovrà concorrere al finanziamento delle “altre spese” (cioè quelle attinenti a funzioni non lep), sostituendo gli attuali trasferimenti dello Stato. Inoltre, una parte del gettito di questa imposta spettante alle regioni ricche, servirà a finanziare lo specifico sistema di perequazione previsto per le altre spese a favore delle regioni a minore capacità fiscale.
Infine, non appare chiaro se i sistemi di perequazione previsti saranno effettivamente tutti “verticali”, come dichiarato all’art. 9/1. Sicuramente di questo tipo dovrebbe essere quello relativo alle spese per le funzioni Lep. Seri dubbi esistono, invece, per quello relativo alle altre spese che, è bene sottolinearlo, comprendono forse il trasporto locale e, sicuramente, altre materie importanti come l’amministrazione generale, la tutela del territorio e dell’ambiente, l’edilizia pubblica, gli interventi a sostegno delle attività produttive. Se per queste funzioni dovessero essere effettivamente le regioni ricche ad assegnare a quelle svantaggiate le risorse del fondo, la posizione di queste ultime, già resa precaria dal particolare sistema di perequazione previsto in questo caso, verrebbe ad aggravarsi ulteriormente.
[1] Il documento citato è reperibile nel sito web dell’Istituto. Nel testo, i riferimenti ad esso verranno effettuati in termini di “documento ISSiRFA”.
[2] Allo scopo di semplificare i richiami, necessariamente molteplici, alle norme della legge delega, essi saranno effettuati indicando il numero dell’articolo e poi, separati da barre, il numero del comma, le lettere in cui il comma risulti diviso e, infine, i numeri in cui le lettere del comma risultino, a loro volta, divise.
[3] Come sottolineato nel documento ISSiRFA, nel testo licenziato dal Senato l’espressione “fondi vincolati” non veniva mai usata, forse perché considerata politically incorrect . Nel testo attuale, tuttavia, almeno per i contributi speciali, come si è visto, tale incongruenza è stata risolta. Vengono, inoltre, ampliate le finalità per le quali questa fonte di finanziamento può essere utilizzata, essendo state aggiunte: l’esigenza di tutela del patrimonio storico e artistico ai fini della promozione dello sviluppo economico e sociale e l’azione per la rimozione degli squilibri strutturali di natura economica e sociale a sostegno delle aree sottoutilizzate.
[4] Come sottolineato nel documento ISSiRFA, nel testo licenziato dal Senato alle regioni venivano riconosciuti poteri di manovra solo su “alcuni” dei tributi propri derivati, nonostante il fatto che un tributo possa essere definito “proprio” solo se manovrabile. Nel testo attuale, tuttavia, questa evidente contraddizione è stata eliminata. Sempre nel testo attuale, inoltre, risultano meglio definiti e delimitati i poteri di intervento delle regioni.
[5] Nel documento Issirfa, si era osservato che, nel testo licenziato dal Senato, le riserve di aliquote su tributi erariali erano trattate in modo ambiguo e, comunque, che non era chiaro in cosa dovessero consistere.
[6] Come sottolineato nel documento ISSiRFA, in base al testo a suo tempo approvato al Senato, una procedura di questo tipo sarebbe stata in contraddizione con quanto previsto all’art. 7/1/d, in base al quale i TPD (tra i quali era compresa l’addizionale all’Irpef) e le compartecipazioni dovevano comunque essere attribuite in “conformità al principio di territorialità”. In base al testo attuale tale principio dovrà essere applicato ugualmente per le compartecipazioni ed i TPD, ma l’addizionale Irpef non fa più parte di questi ultimi.
[7] Nel testo licenziato dal Senato, all’art. 8/1/c si stabiliva che “per il trasporto pubblico locale l’attribuzione delle quote del fondo perequativo è subordinata al rispetto di un livello di servizio minimo, fissato a livello nazionale”. Nel documento ISSiRFA già citato, si era sottolineata l’ambiguità di questa disposizione che, ora, risulta opportunamente eliminata.