Source: http://www.assemblee-nationale.fr/budget/plf2001/b2624-31.asp
Timestamp: 2019-08-23 02:56:06+00:00
Document Index: 138822553

Matched Legal Cases: ["l'article 10", "l'article 70", 'in fine', "l'article 16", "l'article 4", "l'article 6", "l'article 11", "l'article 10", "l'article 11", "l'article 17", "l'article 30", "l'article 43", "l'article 10", "l'article 10"]

N° 2624.- Rapport de M. Tony Dreyfus, rapporteur spécial, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2001.- Annexe 31 : Intérieur et décentralisation - Sécurité.
I.- LES CRÉDITS AFFECTÉS À LA POLICE NATIONALE EN 2001 CONFORTERONT LA MISE EN _UVRE DE LA POLICE DE PROXIMITÉ 9
A.- LE REPYRAMIDAGE DES CORPS DES SERVICES ACTIFS ET LA PROGRESSION DES EFFECTIFS DES CORPS DES SERVICES ADMINISTRATIFS SE POURSUIVENT 9
1.- la poursuite du repyramidage des corps des services actifs de la police nationale 10
2.- L'amélioration de l'administration de la police 11
3.- les autres mesures relatives aux emplois et le bilan des emplois de la police nationale 14
B.- LA POURSUITE DE LA POLITIQUE DE RATIONNALISATION DE LA POLITIQUE INDEMNITAIRE 16
1.- La rationalisation du régime indemnitaire des corps des services actifs 16
2.- L'amélioration des rémunérations des agents des services administratifs, scientifiques et techniques 19
C.- LA FORTE PROGRESSION DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT DE LA POLICE NATIONALE 20
II.- LE BILAN D'ETAPE DE LA GÉNERALISATION DE LA POLICE DE PROXIMITÉ EST POSITIF 25
A.- LA POLICE DE PROXIMITÉ EST DÉSORMAIS UNE RÉALITÉ INCONTOURNABLE POUR LES AGENTS DES SERVICES 25
1.- Un effort substantiel de formation initiale a été réalisé afin de diffuser la doctrine de la police de proximité 26
2.- L'important effort de formation continue consenti sera amplifié 28
3.- La recherche et la formation des cadres 30
B.- LA POLICE DE PROXIMITÉ S'APPUIE D'ORES ET DÉJÀ SUR DES RÉALISATIONS CONCRÈTES ET DES RÉSULTATS ENCOU-RAGEANTS 31
1.- La gestion territoriale de la sécurité publique a été modifiée 32
2.- Les premiers résultats concrets de la police de proximité sont globalement encourageants 34
III.- LES SERVICES DE POLICE CONNAISSENT DES PROBLEMES RECURRENTS QUE LES CREDITS POUR 2001 NE RÉGLERONT PAS 39
A.- LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DE LA POLICE NATIONALE DEMEURE PROBLEMATIQUE 39
1.- La gestion des horaires des policiers est très complexe et mal contrôlée 40
2.- Certains problèmes relatifs à la gestion nationale des ressources humaines ne sont pas réglés 42
B.- LES PROBLÈMES RELATIFS À L'ÉQUIPEMENT DES SERVICES DE POLICE ET À L'INVESTISSEMENT 44
1.- Le parc automobile de la police nationale 44
2.- L'investissement immobilier de la police nationale 45
3.- Les investissements concernant le système de transmission ACROPOL 47
IV.- LES CREDITS DE LA SECURITÉ CIVILE TRADUISENT NOTAMMENT LA POURSUITE DE LA POLITIQUE DE PROFESSIONNALISATION DES PERSONNELS 49
A.- LES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT 51
1.- Les crédits de rémunération 51
2.- Les crédits de fonctionnement des services 53
3.- Les crédits affectés aux interventions publiques 53
B.- LES INVESTISSEMENTS ÉXÉCUTÉS PAR L'ETAT 54
V.- L'EXECUTION DES BUDGETS DE LA POLICE NATIONALE ET DE LA SECURITÉ CIVILE EN 1999 ET EN 2000 55
A.- L'EXECUTION DES BUDGETS DE LA POLICE NATIONALE EN 1999 ET EN 2000. 55
1.- L'exécution du budget de la police nationale en 1999 55
2.- L'exécution du budget de la police nationale en 2000 58
B.- L'EXÉCUTION DU BUDGET DE LA SÉCURITÉ CIVILE EN 1999 ET EN 2000 60
1.- l'exécution du budget de la sécurité civile en 1999 60
2.- L'exécution du budget de la sécurité civile en 2000 62
LES CRÉDITS DE LA POLICE NATIONALE
ET DE LA SÉCURITÉ CIVILE
Les crédits consacrés à la police nationale seront en 2001 en augmentation de 1,86% par rapport à 2000, soit une hausse moindre que celle observée en 2000 (+ 3,02%) par rapport à 1999. Les crédits progresseront de 556,5 millions de francs, passant ainsi de 29,99 milliards de francs à 30,59 milliards de francs.
Les crédits de fonctionnement de la police nationale progressent en 2001 de 1,77% contre 2,48% en 2000. Les crédits de rémunération progressent de 0,94% et atteignent 25 milliards de francs. Les crédits de fonctionnement progressent de 6,83% et atteignent 4,34 milliards de francs. Les premiers constitueront 81,86% des crédits de paiement de la police nationale. En 2001, la police nationale disposera de 800 agents des services administratifs, scientifiques et techniques supplémentaires. S'agissant des rémunérations, les crédits pour 2001 prévoient 160 millions de francs, destinés à la création d'une prime de police de proximité au profit notamment des gardiens de la paix. Les moyens de fonctionnement supplémentaires sont destinés à accompagner la généralisation de la police de proximité.
Les crédits d'équipement de la police nationale progressent de 3,92% en crédits de paiement, atteignant ainsi 1,2 milliard de francs, et de 18,54% en autorisations de programme. Quatre grandes réalisations immobilières (hôtels de police de Strasbourg, Bordeaux, Montpellier et Bobigny) seront prochainement mises en _uvre. Les crédits de paiement affectés au déploiement du système de transmission numérique ACROPOL sont maintenus à un montant de 400 millions de francs.
S'agissant de la sécurité civile, les crédits de fonctionnement augmentent de 5,81% et atteignent 998 millions de francs. Les crédits affectés à la rémunération des personnels, les crédits alloués au fonctionnement des services ainsi que les crédits d'intervention publique sont en augmentation, atteignant respectivement 391 millions de francs (+8,11%), 606 millions de francs (+4,38%) et 81 millions de francs (+2,52%). La poursuite de la professionnalisation des services se traduit par la création de 368 emplois budgétaires et par la suppression de 410 postes occupés par des appelés. Les crédits d'investissement, en augmentation de 5,2% à 283 millions de francs en crédits de paiement et de 68,25% à 355 millions de francs en autorisations de programme, permettront notamment de financer les premières livraisons d'hélicoptères BK 117 à compter de juin 2001.
L'étude des crédits de la sécurité n'a rien d'un rituel : ils'agit en effet d'autoriser le financement, de contrôler et d'observer la mise en _uvre de la politique qui constitue la deuxième des priorités du Gouvernement et de la majorité, après les problèmes relatifs à l'emploi. Le présent rapport a donc pour objet de suivre avec attention le passage du discours aux actes, de la doctrine à la pratique.
Ce discours et cette doctrine sont aujourd'hui bien connus. S'agissant de la police nationale, la mise en _uvre de la police de proximité constitue le grand dessein de l'actuelle législature. Au-delà des querelles en paternité sur l'idée de la police de proximité, il faut admettre que le mérite de sa mise en _uvre revient sans conteste à l'actuel Gouvernement et ce, à la suite des orientations décidées lors du colloque de Villepinte de l'automne 1997.
Alors que la deuxième phase de la généralisation de la police de proximité sera initiée au début de l'année 2001 et que la troisième et dernière phase s'achèvera à la fin de l'année 2002, un bilan d'étape peut être tiré à grands traits sur la partie du processus déjà achevée, au-delà de l'étude de l'adéquation entre les crédits proposés pour 2001 et l'ambition d'une meilleure sécurité pour tous et en tous lieux.
Globalement, le présent budget répond aux besoins que cette ambition appelle et ce, de façon plus appréciable que les budgets précédents. Le budget de la police nationale demeure cependant marqué par des problèmes récurrents auxquels seul un effort budgétaire important permettrait de mettre fin. Il est nécessaire que les prochaines années soient mises à profit afin de remédier au vieillissement du parc automobile de la police nationale et de traiter le problème du logement des policiers, notamment des gardiens de la paix, à Paris et dans sa banlieue.
L'étude de la sécurité sur le territoire français implique par ailleurs d'évoquer les forces humaines qui contribuent aux missions de défense et de sécurité civiles, ainsi que les moyens matériels qui leur sont alloués. Les mesures du présent projet de budget, en termes de personnel et d'investissement, constituent des améliorations substantielles.
Enfin, le contrôle parlementaire ne serait pas complet sans un travail rétrospectif relatif à l'exécution des budgets précédents. Il est en effet essentiel que les parlementaires disposent d'une vision synthétique de l'utilisation des crédits par les services durant l'exercice précédent et durant l'année en cours.
L'année dernière, votre Rapporteur spécial avait qualifié le budget pour 2000 de « première volonté du Gouvernement de se donner les moyens de son ambition ». Le présent projet de budget réaffirme cette volonté et l'amplifie sur certains points. Il reste que la vigilance des parlementaires doit demeurer soutenue afin que le cap soit maintenu et que les engagements pris se concrétisent.
I.- LES CRÉDITS AFFECTÉS À LA POLICE NATIONALE EN 2001 CONFORTERONT LA MISE EN _UVRE
DE LA POLICE DE PROXIMITÉ
Les crédits affectés à la police nationale n'évolueront pas a priori en 2001 de manière spectaculaire. Ils progresseront ainsi de 1,86% par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2000, alors que ceux-ci étaient en progression de 3,02% par rapport à la loi de finances initiale pour 1999. L'évolution mesurée des crédits affectés aux rémunérations explique en grande partie ce constat. Il faut rappeler que ces crédits représentent plus de 80% des crédits de la police nationale.
Ce premier constat traduit des évolutions positives qui contribueront à la réussite de la généralisation de la police de proximité. Ainsi, le repyramidage des effectifs de police, la rationalisation des rémunérations des personnels ainsi que l'amélioration des moyens mis à leur disposition constituent quelques-uns des éléments opportuns du projet de budget pour la police nationale.
A.- LE REPYRAMIDAGE DES CORPS DES SERVICES ACTIFS ET LA PROGRESSION DES EFFECTIFS DES CORPS DES SERVICES ADMINISTRATIFS SE POURSUIVENT
La composition des effectifs de la police nationale constitue depuis de nombreuses années une difficulté majeure. Le diagnostic est connu :
· en premier lieu, les corps des services actifs souffrent d'effectifs trop fournis en termes d'encadrement et, a contrario, d'un manque de personnel s'agissant des agents territoriaux de proximité ;
· en deuxième lieu, la proportion des agents administratifs et des agents de la police technique et scientifique de la police nationale est trop faible.
Les évolutions des emplois proposées par le Gouvernement permettent de mieux répondre à ces problèmes.
1.- la poursuite du repyramidage des corps des services actifs de la police nationale
a) Une nécessité reconnue depuis longtemps mais dont la mise en _uvre fut longtemps retardée
La loi n° 95-73 du ? ? ?d'orientation et de programmation relative à la sécurité (LOPS) a établi le diagnostic aujourd'hui incontesté de la nécessité d'une recomposition, à effectif constant, des personnels des services actifs de la police nationale. Il s'agissait, et il s'agit encore de compenser la baisse des effectifs des deux corps de conception et de direction et de commandement et d'encadrement par une progression des effectifs du corps de maîtrise et d'application.
Cette nécessité n'a longtemps été qu'un v_u pieux et n'a connu un début de réalisation qu'à compter de la loi de finances initiale pour 1998. Pour chacune des années 1999 et 2000, les effectifs du corps de maîtrise et d'application ont été étoffés d'environ 450 emplois, compensant en cela la décrue des effectifs des deux autres corps. Il faut d'ailleurs noter que l'effet, en année pleine, de la transformation effectuée en 2000 entraîne une économie en 2001 d'un montant de 14,4 millions de francs.
Par ailleurs, le recrutement depuis 1997 de 20.000 adjoints de sécurité (ADS) a permis de compléter ces évolutions insuffisantes au regard des objectifs fixés par la loi. En effet, en 2000, le corps de maîtrise et d'application était constitué de 94.960 emplois budgétaires, au lieu des 100.000 emplois que la loi avait envisagé que les effectifs atteignent à cette date. Néanmoins, le recrutement de 20.000 ADS permet de parvenir sur le terrain à un résultat satisfaisant, sachant que durant la même période les 10.000 policiers auxiliaires ont progressivement disparus.
Il reste cependant nécessaire de prévoir la poursuite du repyramidage engagé depuis 1998. On ne peut en effet considérer que les ADS sont des substituts aux gardiens de la paix. Leur formation, leur qualification et leurs missions ne sont pas similaires.
De plus, il n'est pas certain que la police nationale puisse compter à court terme sur un nombre d'ADS aussi significatif. Le ministère de l'intérieur estime que 5.000 ADS sont d'ores et déjà sortis du dispositif. 3.000 d'entre ont réussi un concours permettant l'accès à la profession de gardien de la paix. Les autres ont, en général, trouvé un emploi de droit privé. In fine, 15.000 ADS « seulement » sont en réalité opérationnels et déployés sur le terrain.
b) Une poursuite modérée du repyramidage du corps des services actifs
En premier lieu, il faut noter que les crédits pour 2001 tiennent compte de l'extension en année pleine des transformations, des créations et des suppressions d'emplois effectuées en 2000, qui correspondent au repyramidage des corps des services actifs :
· on a déjà évoqué la substitution de 469 postes de gardiens de la paix à 459 postes d'officiers et de 10 postes du corps de direction et de conception ;
· il faut y ajouter le coût en année pleine du recrutement de 4.150 adjoints de sécurité effectué en 2000. Ce coût s'élève en 2001 à 33,1 millions de francs. Il faut noter que ce coût ne constitue que 20% du coût réel de ces emplois jeunes. Le solde est inscrit au budget de l'Emploi. Ce coût est d'ailleurs compensé par l'économie réalisée du fait de la suppression de 2075 postes de policiers auxiliaires, d'un montant de 36,5 millions de francs. L'année 2001 marque ainsi la fin de la possibilité pour les appelés d'accomplir leur service national au sein de la police nationale.
En 2001, le processus de repyramidage est amplifié par la transformation de 200 emplois du corps de commandement et d'encadrement en 50 emplois de brigadiers-majors de police et de 150 emplois de gardiens de la paix. Cette mesure permet, en 2001, une économie de 4,3 millions de francs.
S'agissant du corps de commandement et d'encadrement, il faut noter la suppression de 11 emplois de capitaine de police et 26 emplois de lieutenant de police.
2.- L'amélioration de l'administration de la police
a) La police française n'est pas suffisamment administrée
En matière d'administration de la police, le constat de carence fut établi dès la loi de 1975, constat réitéré de nombreuses fois, sans que de réels progrès aient eu lieu. Il était apparu que les emplois administratifs représentaient environ 10% du total des emplois de la police nationale. Or, chez nos voisins européens notamment, ce taux s'élève à environ 20%. Parallèlement, il fut observé que de nombreux emplois « de bureau » étaient occupés par des agents des services actifs.
L'amélioration du taux d'administration de la police doit apporter des réponses à plusieurs problèmes liés à cette situation :
· il s'agit en premier lieu d'affecter les membres des services actifs de la police nationale à des tâches en rapport avec leur fonction. Chaque nouvel emploi administratif signifie la présence supplémentaire, sur le terrain d'un policier. Dès lors que la réussite de la police de proximité dépend en partie d'une présence constante des agents des services actifs sur le territoire, on comprend l'impérieuse nécessité d'une amélioration de l'administration de la police ;
· cette évolution permet, par définition, des économies budgétaires importantes à effectifs constants. Un emploi d'adjoint administratif est moins « coûteux » qu'un emploi de gardien de la paix à hauteur de plus du tiers de la rémunération de ce dernier, du fait notamment des indemnités que ce dernier perçoit au titre des sujétions propres aux tâches qui lui incombent ;
· il n'est précisément pas équitable que les membres des services actifs de la police nationale affectés à des emplois administratifs bénéficient des contreparties afférentes à la difficulté de tâches dont ils sont concrètement exonérés.
La loi de 1975 avait envisagé la création de 5.000 emplois administratifs et scientifiques en cinq ans, dont 4.300 emplois d'agents administratifs stricto sensu. De 1995 à 1999, seuls 1.003 emplois administratifs et scientifiques ont été créés dont 424 emplois administratifs au sens strict.
Votre Rapporteur spécial avait dénoncé cette situation dans son précédent rapport sur les crédits de la sécurité () ainsi que dans les conclusions adoptées en 1999 par la Mission d'évaluation et de contrôle ()(document n° 1781, annexe 2, « la gestion des effectifs et des moyens de la police nationale »). La Cour des comptes, dans son rapport paru au mois de décembre 1999 sur la fonction publique de l'État, avait à son tour souligné ce problème.
b) Les crédits pour 2001 constituent un réel progrès s'agissant de l'administration de la police
Les propositions du Gouvernement marquent la volonté réelle d'améliorer l'administration de la police. Ainsi, on peut estimer que 836 emplois des corps administratifs, techniques et scientifiques seront créés en 2001. Ces créations se décomposent ainsi :
· création de 550 emplois du cadre administratif, dont 450 emplois d'adjoint administratif et 100 emplois de secrétaire administratif ;
· création de 100 emplois de police technique et scientifique. Au total, ces deux mesures ont un coût budgétaire de 96,4 millions de francs en 2000.
Par ailleurs, il faut noter :
· la création de 150 emplois techniques dont 130 emplois de contrôleurs des transmissions et 20 emplois d'ingénieurs des télécommunications. Cette mesure a un coût budgétaire de 28,6 millions de francs en 2001 ;
· la création de 36 emplois d'attachés de police, dont 10 emplois d'attachés principaux en substitution de la suppression déjà évoquée de 37 emplois d'officier des services actifs.
Ces progrès doivent certes être relativisés. Ils ne s'inscrivent pas dans un plan pluri-annuel de développement de l'administration de la police. Il n'est donc pas certain que cet effort sera poursuivi, ce qui est pourtant nécessaire. Par ailleurs, l'effort ainsi réalisé sur un an reste en deçà des objectifs de la loi de 1975 qui avait fixé une moyenne de 1.000 créations d'emplois administratifs par an pendant cinq ans.
Cependant, le choix ainsi fait pour 2001 permettra une réelle amélioration de l'administration de la police :
· quantitativement, 836 recrutements d'agents des services administratifs, techniques et scientifiques, signifient qu'autant d'agents des services actifs seront de nouveau affectés à des missions de police et, ainsi, présents sur le terrain, sans que les tâches administratives de la police soient négligées ;
· qualitativement, le maintien d'un recrutement proportionnel-lement plus important d'agents administratifs de catégorie A (attachés et attachés principaux de police) permet de renforcer le niveau d'encadrement des corps administratifs dont la faiblesse reste cependant patente. En 1997, la proportion des agents de catégorie A au sein des effectifs des corps administratifs s'établissait à moins de 1%. Cette proportion devrait atteindre 2% en 2001 et demeurera ainsi à un niveau faible. Concrètement, l'encadrement des agents des services administratifs est assuré par des membres des corps des services actifs.
3.- Les autres mesures relatives aux emplois et le bilan des emplois de la police nationale
a) Les propositions du Gouvernement contiennent d'autres mesures ponctuelles relatives aux emplois
S'agissant des corps des services actifs de la police nationale, il faut noter :
- la transformation de 40 emplois de commandant en 40 emplois de commandant fonctionnel pour un coût budgétaire de 1,62 million de francs. En conséquence, un plus grand nombre d'agents du corps de commandement et d'encadrement sera en charge de responsabilités qui incombaient jusqu'à présent aux agents du corps de direction et de conception ;
- l'augmentation du nombre de bénéficiaires de l'échelon exceptionnel de gardiens de la paix. En loi de finances initiale pour 2000, ce nombre était passé de 3.900 à 4.500. Durant l'année 2000, ce nombre a été relevé de 1.400 unités atteignant ainsi 5.900, en utilisant une dotation de 7,47 millions de francs, initialement destinée au versement d'une prime destinée aux gardiens de la paix chargés de l'encadrement des adjoints de sécurité. Le présent projet prévoit l'augmentation du nombre des bénéficiaires de 1000 unités en 2001, pour atteindre ainsi 6.900 bénéficiaires de l'échelon exceptionnel de gardien de la paix. Le coût de cette mesure s'élèvera en 2001 à 5,25 millions de francs. Il faut rappeler que, d'une part, le bénéficiaire de l'échelon exceptionnel reçoit un traitement relevé de 3,1% et que, d'autre part, il s'agit de rendre plus attractive la fin de carrière des gardiens de la paix expérimentés, afin de les inciter à retarder leur départ à la retraite.
S'agissant des agents des corps des services administratifs, techniques et scientifiques, le présent projet prévoit les évolutions suivantes :
· la suppression de 14 emplois d'agent administratif et de 8 emplois d'ouvriers d'Etat de la direction générale de l'administration du ministère de l'intérieur a permis la création de 6 emplois d'agents des services techniques de la police et 16 emplois d'ouvriers-cuisiniers, affectés dans les compagnies républicaines de sécurité. Cette mesure, dont le coût est nul, a été réalisée dès la fin de l'année 1999 et est ainsi pris en compte dans les crédits pour 2001 ;
· il est par ailleurs inscrit une mesure de repyramidage du corps des ouvriers-cuisiniers, pour un coût de 1,25 million de francs. La mesure concerne au total 62 emplois ;
· la qualification des emplois des corps administratifs est améliorée par la substitution de 236 emplois d'adjoint administratif à 236 emplois d'agent administratif.
b) Le bilan des emplois de la police nationale
Le bilan des emplois de la police nationale figure dans le tableau suivant :
ÉVOLUTION DES EFFECTIFS BUDGÉTAIRES DE LA POLICE NATIONALE DE 1999 À 2001
(y compris transformation et transferts d'emplois)
Hauts fonctionnaires de police
Agents à statut local
s/t actifs
s/t adm.et techn.
Total hors PA et ADS
(1) Plus création de 150 postes d'informaticiens relevant de l'agrégat administration générale.
La proportion du nombre des agents des services administratifs, techniques et scientifiques dans l'effectif total de la police nationale hors ADS et policiers auxiliaires, augmente modérément chaque année. Ce taux s'établit à 11,46% et 11,54% en 1999 et en 2000 et s'établira en 2001 à 12,01%.
B.- LA POURSUITE DE LA POLITIQUE DE RATIONNALISATION DE LA POLITIQUE INDEMNITAIRE
Les rémunérations des agents des services de la police nationale constituent un sujet essentiel de la mise en _uvre de la police de proximité.
En effet, la fidélisation des agents des services actifs dans les zones sensibles et très sensibles nécessite des contreparties en termes de rémunérations. Il est essentiel de parvenir à créer, dans ces zones, des équipes d'agents motivés et efficaces.
Globalement, la politique indemnitaire doit être conduite uniquement en fonction de la quantité et de la difficulté des sujétions de chacun, dans les services actifs et dans les services administratifs, techniques et scientifiques.
1.- La rationalisation du régime indemnitaire des corps des services actifs
a) un processus initié depuis quelques années
La première étape de ce processus fut la création par le décret du 25 mars 1996 de l'allocation de service des commissaires, entrée en vigueur le 25 mars 1996. Elle est attribuée à tous les membres du corps de conception et de direction. Son montant mensuel varie selon les grades de 3.000 à 10.300 francs. En contrepartie, les membres de ce corps ne sont plus concernés par certaines primes, comme les indemnités pour travail de nuit, pour travail intensif de nuit, ou pour travail dimanche et jours fériés. On ne peut que saluer cet effort de transparence, de simplification et de globalisation. Il n'en reste pas moins qu'il s'agit d'une forfaitisation d'indemnités dont l'origine était pourtant l'existence de sujétions particulières. L'amélioration n'est donc pas issue d'une sélectivité accrue dans le versement d' indemnités. Il s'agit simplement de rendre officiel leur caractère forfaitaire.
S'agissant du corps de conception et de direction, la création de l'allocation de services a par ailleurs été financée par le rattachement par fonds de concours des vacations par lesquelles les agents étaient susceptibles d'être rémunérées, au titre de certaines opérations funéraires ou de l'assistance portée aux huissiers de justice. La LOPS a en effet interdit les versements par des tiers de rémunérations aux agents des services actifs. Le rattachement par fonds de concours a donc constitué un progrès, même si l'appréciation de la Cour des comptes sur celui-ci laisse penser que l'Etat a en fait surestimé le montant de ses vacations afin de contourner l'hostilité des agents à leur remplacement par une rémunération budgétaire.
Une démarche analogue de simplification et de globalisation a été mise en _uvre à compter du 1er janvier 1998 au profit des agents du corps de commandement et d'encadrement, par un décret à effet rétroactif du 27 février 1998. Il s'agit de la création de la prime de commandement au profit de chaque membre du corps, qui regroupe diverses indemnités. Son montant annuel varie selon les grades de 1.400 francs à 2.500 francs. Il faut noter qu'une circulaire du 12 mars 1998 prévoit deux modulations possibles :
· une majoration de 20% au plus pour les agents soumis au régime cyclique de travail et non au régime hebdomadaire, supposé moins pénible ;
· une modulation à la hausse ou à la baisse de 10% des taux de base en fonction de la manière de servir, dans la limite d'un quart des effectifs. Cette innovation est tout à fait pertinente. Selon les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, cette disposition est mise en _uvre de façon concrète. Il est en effet tout à fait souhaitable qu'une partie des indemnités de chaque agent soit ainsi modulable, en fonction de la qualité du service rendu.
b) La poursuite du processus au profit des agents du corps de maîtrise et d'application
Une profonde réforme du régime indemnitaire des agents du corps de maîtrise et d'application sera mise en _uvre à compter du 1er janvier 2001. Il s'agit d'organiser ce régime en trois indemnités :
· en premier lieu, une allocation de service sera accordée à chaque agent du corps de maîtrise et d'application. Cette allocation réunira les primes existantes pour travail de nuit, pour travail pénible de nuit ou travail le dimanche et jours fériés, dont le versement était organisé de fait de façon forfaitaire. L'allocation de maîtrise sera donc mise en _uvre sur le modèle de l'allocation de service et de la prime de commandement. A priori, le coût budgétaire de cette mesure sera nul ;
· en deuxième lieu, une prime « île de France » sera créée au profit des agents exerçant dans les zones des SGAP de Paris et de Versailles, dont parmi eux, les fonctionnaires des services centraux. Cette prime globalisera les indemnités existantes pour postes difficiles, pour sujétions exceptionnelles et pour charge d'habitation. Le coût budgétaire de cette mesure sera équivalent au niveau du rattrapage mis en _uvre au profit des agents du SGAP de Versailles, dont le régime au regard de ces indemnités est aujourd'hui moins avantageux que celui des agents des services centraux et du SGAP de Paris ;
· enfin, une prime de police de proximité sera accordée aux agents affectés à l'exercice des tâches relatives à celle-ci.
Les crédits pour 2001 prévoient une somme de 124,75 millions de francs pour la mise en _uvre de ce dispositif. Votre Rapporteur spécial n'a pas en sa possession les informations relatives à la répartition de cette somme entre le rattrapage partiel du régime indemnitaire des agents du SGAP de Versailles sur le régime dont bénéficient les agents du SGAP de Paris et la mise en _uvre de l'indemnité de police de proximité.
A tout le moins, votre Rapporteur spécial souhaite que cette répartition soit publiée avant son entrée en vigueur, soit avant le 1er janvier 2001. Il est par ailleurs impératif que la répartition choisie privilégie réellement la police de proximité.
c) Les autres mesures catégorielles mises en _uvre en 2000 et en 2001
Le régime de la prime de fidélisation des personnels du corps de maîtrise et d'application a été modifié dans le courant de l'année 2000. Cette prime, versée aux agents de chacun des corps des services actifs exerçant dans le SGAP de Paris, dans une partie du SGAP de Versailles ainsi que dans 13 circonscriptions de sécurité publique très sensibles, a été créée en 1995 et son régime actuel est décrit dans un décret du 15 décembre 1999. Elle est versée au terme de cinq années de service dans une de ces zones. Un arrêté du 8 juin 2000 prévoit un versement anticipé au terme de deux ans de service, au profit des membres du corps de maîtrise et d'application exerçant des fonctions opérationnelles.
Le tableau suivant décrit pour chaque catégorie de personnel le montant annuel de la prime de fidélisation :
en secteur difficile
du corps de maîtrise et d'application
exerçant des fonctions opérationnelles
de commandement et d'encadrement
et autres personnels du corps de maîtrise et d'application
de conception et de direction
Le budget prévoit par ailleurs :
· une provision de 12,6 millions de francs au profit d'une revalorisation des rémunérations des agents du corps de commandement et d'encadrement.
· une provision d'un montant de 3,7 millions de francs au profit des fonctionnaires du corps de conception et de direction.
Il n'est pas aujourd'hui possible de connaître les modalités de répartition de ces sommes. Elles représentent des relèvements des salaires moyens nominaux bruts mensuels de 100 francs dans le premier cas et de 200 francs dans le second cas.
2.- L'amélioration des rémunérations des agents des services administratifs, scientifiques et techniques
Cette amélioration se traduit notamment par une mesure de revalorisation d'un montant de 6 millions de francs, au profit des personnels administratifs de la police nationale. Cela représente une progression, modérée, d'un peu moins de 500 francs du salaire brut moyen nominal annuel de chacun des membres du corps des services administratifs. Il convient cependant de remarquer que s'ajoute à cette mesure la transformation évoquée de 236 emplois d'agent administratif en 236 emplois d'adjoint administratif, ce qui constitue une amélioration sensible des rémunérations de chacun des intéressés.
Par ailleurs, il faut noter la provision de 1,8 million de francs destinée à la réforme statutaire des corps des ingénieurs de laboratoire et des aides techniques de laboratoire.
C.- LA FORTE PROGRESSION DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT DE LA POLICE NATIONALE
Les moyens de la police nationale constituent un enjeu central de la réussite de la police de proximité. Certes, le budget de la police nationale est en effet en grande partie un budget de main d'_uvre. Rien ne pourra remplacer la présence des policiers sur le terrain et, par ailleurs, la réussite de la police de proximité a pour condition la construction d'un lien personnalisé entre l'agent de police et chacun de ses interlocuteurs. Il n'est donc pas étonnant que les crédits de la police nationale soient à plus de 80% des crédits de rémunération.
Cependant, les moyens de fonctionnement ne peuvent être considérés comme une variable d'ajustement du budget de la police nationale. Les crédits pour l'année 2000 constituaient un progrès sensible puisque les moyens de fonctionnement évoluaient de façon plus marquée que les rémunérations. Cette tendance est confirmée et amplifiée dans les propositions du Gouvernement pour 2001. En effet, si les crédits de rémunération progressent de 0,93%, les crédits affectés aux moyens d'action augmentent de 6,83%, et atteignent ainsi 4,34 milliards de francs, soit une progression de 277 millions de francs.
Les crédits ouverts sur le chapitre 34-41, qui regroupent les moyens d'action de la police nationale hors les dépenses d'informatique et de télématique, les participations de l'Etat aux dépenses de la préfecture de police de Paris ainsi qu'aux dépenses de certains organismes de formation professionnelle, augmentent de 6,93% et atteignent ainsi 4 milliards de francs.
Il apparaît que les orientations choisies dans les choix d'emploi de ces crédits supplémentaires bénéficieront à la mise en _uvre de la police de proximité.
a) Les moyens de fonctionnement stricto sensu : les crédits du chapitre 34-41
La somme inscrite à ce chapitre représente plus de 92% des moyens de fonctionnement du budget de la police nationale. Il contient 17 articles. Au regard de la diversité des intitulés de ces articles, la cohérence d'un tel chapitre est problématique. En effet, le Gouvernement peut opérer au sein de chaque chapitre budgétaire et donc entre articles, des ajustements de crédits sans avoir à en rendre compte au Parlement, dont l'autorisation budgétaire n'est contraignante qu'entre les chapitres.
Il apparaît cependant que l'existence de ce chapitre est pertinente. En effet, si le gestionnaire d'un service territorial, dont les crédits apparaissent à l'article 10, décide de l'achat d'un véhicule, un virement d'un montant correspondant est opéré de cet article sur l'article 70 « secrétariats généraux pour l'administration de la police : dépenses effectuées pour le compte des services de police », afin que le SGAP responsable procède à l'appel d'offres nécessaire et in fine à la dépense. Il n'est pas concevable d'imposer aux services gestionnaires la publication d'une mesure réglementaire afin de mettre en _uvre des opérations aussi banales.
De plus, en 2001, la présentation des crédits de ce chapitre est améliorée, puisque les crédits affectés aux SGAP afin d'opérer les dépenses des services de police leur sont initialement distribués à ces derniers. Cela permet d'observer la part que prend chacun des services dans cette procédure centralisée de dépenses. On ne sera pas étonné de constater que les services territoriaux en sont les utilisateurs les plus importants, afin notamment de renouveler leur parc automobile.
Les crédits imputés à ce chapitre sont en forte progression de 259,67 milliards de francs et atteignent ainsi 4 milliards de francs.
Cette progression est due en premier lieu, à l'inscription d'un crédit de 100 millions de francs, destiné à compléter la mesure nouvelle de l'année 2000 d'un montant similaire, qui avait pour objet d'accompagner la généralisation de la police de proximité. Chacune des phases de la généralisation se traduit en effet par la mise en place de nouveaux points de contact avec la population et l'utilisation d'outils nouveaux comme les vélos tout terrain. Au total, 200 millions de francs par an sont désormais affectés à l'accompagnement de la généralisation de la police de proximité en moyens d'action.
L'affectation du solde des crédits supplémentaires fera l'objet d'un arbitrage interne au ministère de l'intérieur, dans le cadre des orientations fixées par le ministre pour l'établissement du programme d'emplois des crédits de la police nationale pour 2001. Selon les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, les affectations probables de cette somme seraient :
· en premier lieu, les équipements de la police technique et scientifique. Il s'agirait notamment de permettre le développement de l'office central de la répression de la criminalité liée aux technologies de l'information et de la communication, créé par un décret du 15 mai 2000, et de financer les travaux d'analyse des laboratoires de police scientifique, dont le coût s'accroît ;
· en deuxième lieu, les augmentations des coûts de fonctionnement courant de l'ensemble des services, les travaux retenus par les comités d'hygiène et de sécurité départementaux, ainsi que les actions nouvelles visant à redéployer sur la voie publique les personnels actifs de la police nationale affectées à des tâches administratives ou d'ordre public. S'agissant de ces actions d'externalisation, il faut noter que 25 et 10 millions de francs ont été respectivement affectés en 2000 à des expérimentations relatives à l'entretien du parc automobile et à l'installation de systèmes de surveillance par vidéo. En 2001, les projets d'externalisation concerneront l'entretien des matériels informatiques et bureautiques, ainsi que la gestion administrative et technique du parc automobile.
b) Les dépenses d'informatique et de télématique
Les crédits du chapitre 34-82 sont en augmentation de 6,63% et atteignent ainsi 247,24 millions de francs et ce, malgré la chute des crédits affectés aux dépenses liés aux accords de Schengen qui passent de 18 millions de francs à 2 millions de francs.
Les programmes informatiques initiés en 2000 seront poursuivis en 2001. Il s'agit des programmes suivants :
· l'architecture CHEOPS permet l'intercommunication des différents systèmes de transmission utilisés par la police et permet d'offrir aux agents sur un même poste de travail plusieurs applications différentes. Son adaptabilité est constamment améliorée, afin d'intégrer chacune des nouvelles applications ou chacun des nouveaux fichiers élaborés et mis en _uvre dans les services de la police nationale ;
· le système de traitement des infractions constatées (STIC) permet d'une part, la saisie et l'édition de documents de procédure et d'autre part, l'accès à une base de données nationale regroupant les informations relatives aux procédures, aux infractions, aux victimes et aux personnes mises en cause. En 2001 aura lieu la livraison du premier lot des fonctionnalités du système local. Ces fonctionnalités porteront sur les statistiques et les procès-verbaux locaux. Par ailleurs, une étude approfondie relative à la réalisation des fonctionnalités de l'application de recueil de la documentation opérationnelle et d'information statistique sur les enquêtes (ARDOISE) sera réalisée. Enfin auront lieu des tests de transmission d'informations à EUROPOL ;
· le fichier automatisé des empreintes digitales (FAED) vise à disposer d'un fichier national permettant l'identification des individus mis en cause lors des procédures judiciaires. En 2001, l'équipement des services régionaux d'identité judiciaire de Clermont-Ferrand, de Nancy, des Antilles et de la Guyane sera poursuivi. Une étude sera mise en _uvre afin d'étudier les modalités de raccordement et d'utilisation du FAED par les services territoriaux de l'identité judiciaire ;
· le prototype d'un fichier national automatisé des empreintes génétiques sera développé. L'alternative à cette mise en _uvre est l'achat d'un tel logiciel possédé par le federal bureau of investigation (FBI) des Etats-Unis ;
· le projet d'élaboration d'un fichier national des détenteurs d'armes fera l'objet de travaux d'approfondissement.
II.- LE BILAN D'ETAPE DE LA GÉNERALISATION
DE LA POLICE DE PROXIMITÉ EST POSITIF
Il est encore un peu tôt pour établir des conclusions définitives sur la mise en _uvre de la police de proximité. Néanmoins, il est d'ores et déjà possible de faire trois observations :
- en premier lieu, la généralisation de la police de proximité n'est remise en question par personne. Le scepticisme de certains a cédé la place à l'impatience des mêmes personnes, soit pour demander des moyens supplémentaires pour la police de proximité, soit pour que son extension soit menée plus rapidement ;
- en deuxième lieu, si « la révolution culturelle » appelée de ses v_ux par le ministre de l'intérieur n'est pas encore accomplie, il est certain que les efforts d'explication et de formation des personnels ont abouti à une mobilisation des agents, sinon à une modification de leurs pratiques professionnelles quotidiennes ;
- en troisième lieu, il semble que les premiers résultats concrets de l'application de la nouvelle doctrine de sécurité publique que constitue la police de proximité soient encourageants.
Ces deux derniers points méritent d'être développés.
A.- LA POLICE DE PROXIMITÉ EST DÉSORMAIS UNE RÉALITÉ INCONTOURNABLE POUR LES AGENTS DES SERVICES
Chaque agent des corps de la police nationale connaît désormais les principes fondamentaux de la police de proximité. Ces principes se déclinent en trois objectifs que rappelle une brochure de la direction générale de la police nationale et du service d'information et des relations publiques du ministère de l'intérieur :
« - une police qui sait anticiper et prévenir les difficultés pour ne plus seulement réagir à l'événement ;
- une police qui connaît son territoire et qui est bien connue de ses habitants. Bien intégrée dans le tissu urbain, elle en a identifié tous les problèmes ;
- une police qui répond au mieux aux attentes de la population. Par un dialogue constant et une écoute attentive des citoyens, elle veille à être en phase avec les besoins de sécurité exprimés par les habitants ».
Il convient de préciser quelle a été l'efficacité des moyens mis en _uvre pour la diffusion la plus large de ces objectifs.
1.- Un effort substantiel de formation initiale a été réalisé afin de diffuser la doctrine de la police de proximité
a) La formation des recrues de la police nationale
Le colloque de Villepinte de l'automne 1997 avait identifié la formation comme l'un des enjeux majeurs de la réussite de la police de proximité. C'est pourquoi le Gouvernement a estimé nécessaire l'organisation d'assises de la formation et de la recherche dans la police nationale, qui se sont tenues à la Villette le 1er février 1999. Le schéma directeur de la formation a été élaboré au regard des conclusions de ces assises. Il couvre les quatre années de la période 1999-2002. Il a été accepté par le comité technique paritaire central de la police nationale le 8 juillet 1999.
Aux côtés, d'une part, de l'option d'un lien plus fort entre la formation et le déroulement des carrières et, d'autre part, de la volonté de stimuler le réseau de formation de la police nationale, la police de proximité constitue une priorité du schéma directeur de la formation.
S'agissant de la formation initiale, la première orientation en rapport avec la police de proximité se propose de mettre en _uvre des méthodes de recrutement permettant de rapprocher la composition de la police du milieu social dans lequel ces agents devront s'immerger :
· cette politique a notamment été mise en _uvre s'agissant du recrutement des adjoints de sécurité. Selon le ministère de l'intérieur, 30% des ADS exercent leur activité professionnelle dans les quartiers dans lesquels ils résident ;
· en 1999, la direction de la formation de la police nationale a organisé en collaboration avec l'administration de l'éducation nationale une préparation au concours de gardien de la paix dans six lycées professionnels situés dans des zones sensibles. Une partie de ces préparations a partiellement lieu dans les écoles de police. En 2000, cette initiative a été étendue à six nouveaux lycées professionnels ;
· la direction de la formation de la police nationale a négocié avec les services de l'éducation nationale une convention permettant la mise en _uvre d'une préparation au concours de gardien de la paix au profit d'aides éducateurs exerçant leur profession dans des zones sensibles.
La seconde orientation a consisté en une refonte complète des programmes de formation initiale :
· dès 1999, l'enseignement dispensé aux élèves de chacun des trois corps des services actifs de la police nationale a comporté une partie exclusivement relative à la police de proximité équivalente à 30% à 40% du volume total d'enseignement. Par ailleurs, les stages des élèves des écoles de gardiens de la paix ont été organisés en grande partie dans des zones sensibles ou très sensibles ;
· à l'avenir, la formation des agents des services administratifs, scientifiques et techniques comportera un volet relatif à la police de proximité.
b) Une formation initiale dispensée à de nombreuses recrues
Ces évolutions qualitatives sont renforcées par le profond renouvellement des personnels auquel la police nationale est confrontée. En effet, ce renouvellement constitue une occasion unique de sensibiliser les agents des services actifs aux problématiques de la police de proximité. Les principes qui orientent la pratique d'un métier peuvent être plus facilement enseignés à de jeunes recrues, sans qu'il soit besoin dès lors de remettre en cause des éléments d'une expérience antérieurement acquise.
Plus précisément, d'ici 2009, en admettant que les effectifs de chaque corps des services actifs soient stabilisés, la police nationale devra de nouveau former la moitié des membres du corps de conception et de direction et du corps de commandement et d'encadrement ainsi que plus du tiers des membres du corps de maîtrise et d'application.
Il semble que les mesures nécessaires aient été mises en _uvre, afin de procéder aux recrutements nécessaires :
· en premier lieu, il faut noter l'ouverture de l'école nationale de police de Montbéliard. 400 élèves y seront accueillis dans le courant de l'année 2001. Il s'agit d'un élément important du renforcement des capacités de formation de la police nationale ;
· par ailleurs, le nombre des places offertes aux concours de gardiens de la paix a fortement augmenté. En 1999 et 2000, 6.131 et 5.432 places ont respectivement été offertes dans le cadre de ces concours. Lors de ces deux années, le ministre de l'intérieur a été autorisé par le Premier ministre à opérer le recrutement anticipé de 2.600 gardiens de la paix. Votre Rapporteur spécial estime pertinente la demande du ministre de l'intérieur pour procéder au recrutement anticipé de 1.000 gardiens de la paix en 2001. Il s'agit de compenser la déflation des effectifs et de permettre par ailleurs aux écoles de police d'utiliser complètement leur potentiel ;
· il est enfin nécessaire de préciser que le Gouvernement tend à privilégier les adjoints de sécurité dans sa politique de recrutement des gardiens de la paix. Le principe d'un concours réservé aux ADS semble acquis pour 2001, puisque le décret du 19 octobre 1999 a étendu aux ADS ayant au moins trois ans d'ancienneté les dispositions dont bénéficient les policiers auxiliaires s'agissant de l'organisation de concours spécifiques. Au regard de la généralisation de la police de proximité, cet élément est essentiel car la formation des adjoints de sécurité est déjà orientée vers les problématiques qui sont propres à cette doctrine de sécurité publique. Selon le ministère de l'intérieur, 3.000 ADS ont d'ores et déjà réussi le concours de gardien de la paix.
2.- L'important effort de formation continue consenti sera amplifié
a) Les acquis de la formation continue relative à la police de proximité
S'il est bénéfique que la formation concernant la police de proximité soit avant tout opérée par l'intermédiaire de la formation des recrues, il était nécessaire qu'un projet ambitieux de formation continue soit élaboré afin que les agents en place soient sensibilisés aux pratiques nouvelles qu'elle induit et ce d'autant plus qu'elles nécessitent parfois la remise en cause de routines profondément ancrées dans les habitudes professionnelles quotidiennes.
C'est pourquoi le schéma directeur de la formation dans la police nationale a prévu un important volet relatif à la formation professionnelle continue dans le cadre de la priorité donnée à la police de proximité.
Il faut noter en premier lieu la mise en _uvre de l'opération destinée à former de nombreux membres du corps de maîtrise et d'application à la qualification d'officier de police judiciaire, telle qu'elle est définie par l'alinéa 5 de l'article 16 du code de procédure pénale (c'est pourquoi cette qualification est communément appelée OPJ 16, s'agissant des membres du corps de maîtrise et d'application de la police nationale). La police de proximité nécessite en effet qu'un plus grand nombre d'agents, plus proches humainement et géographiquement des victimes, soient en mesure de recueillir des actes simples de procédure comme les dépôts de plainte.
Pour acquérir la qualification OPJ 16, l'agent doit être volontaire, doit suivre une formation appropriée et subir avec succès un examen technique d'aptitude. Le premier cycle de formation, achevé en 1999, a permis à 596 agents du corps de maîtrise et d'application d'acquérir cette qualification. 1.238 candidats supplémentaires ont subi le test d'aptitude en octobre 2000. La direction de la formation de la police nationale estime que le taux de réussite devrait s'élever à 70%. Les agents ainsi qualifiés obtiennent une prime mensuelle de 220 francs.
Il semble cependant que les besoins futurs en termes d'agents qualifiés OPJ 16 ne pourront être satisfaits. Ils sont en effet estimés à 1.600 nouveaux agents qualifiés OPJ 16 par an pour les quatre exercices de la période 2000 à 2003. Or, la capacité de formation de la direction de la formation de la police nationale est limitée à 1.350. De plus, les lois de finances successives, y compris la loi de finances pour 2001, ne prévoient que les crédits nécessaires à une progression de 1.000 unités par an du nombre des agents ainsi qualifiés.
Par ailleurs, un programme de formation continue à la doctrine et aux pratiques de la police de proximité a été élaboré à la fin de l'année 1999 et commence à être mis en _uvre. Il s'agit notamment d'un stage de quatre modules de trois heures destinés aux agents du corps de maîtrise et d'application. Les dispositifs de formation à l'îlotage et aux pratiques professionnelles à mettre en _uvre face à la délinquance des mineurs ont été amplifiés.
b) Un programme ambitieux de formation professionnelle continue pour les années à venir
Ce dispositif devrait concerner 40.000 agents jusqu'à l'année 2002.
Des stages d'intégration à la police de proximité sont proposés aux agents de tous les corps des services actifs :
· les membres du corps de maîtrise et d'application bénéficient des quatre modules de trois heures, élaborés et testés en 1999. Ces modules sont par ailleurs le socle de la formation continue des ADS recrutés en 1997 et 1998, pour lesquels la formation initiale à la police de proximité avait été insuffisante ;
· les membres du corps de commandement et d'encadrement reçoivent une formation théorique de trois jours, suivis, quelques mois plus tard, de deux jours de formation sur le terrain ;
· les membres du corps de conception et de direction bénéficient d'une formation spécifique, dispensée à l'école nationale supérieure de la police de Lyon.
Ces dispositifs de formation peuvent être complétés par des stages dont les thèmes sont plus précis. Ces thèmes concernent notamment la médiation de quartier, les techniques de recueil des attentes de la population ou de démarche de résolution des problèmes.
3.- La recherche et la formation des cadres
La police de proximité est une pratique dont les éléments doivent être et seront, comme on l'a vu, diffusés au profit de chacun des praticiens quotidiens de la police. La police de proximité est aussi une doctrine de sécurité publique. Il est donc naturel qu'elle fasse l'objet de recherches et d'études.
Les crédits de la police nationale sont en partie consacrés à des établissements dont l'objet est de promouvoir la réflexion à haut niveau concernant la police et, plus généralement, les problématiques de la sécurité.
Le rôle de l'école nationale supérieure de la police a déjà été évoqué. Elle assure la formation initiale et continue des agents du corps de conception et de direction. Il faut noter que les crédits de la police nationale prévoient que l'Etat lui verse une dotation de 10,15 millions de francs en 2001, à un montant ainsi égal à celui atteint en 2000.
L'objet de l'institut des hautes études de la sécurité intérieure est différent (IHESI). Le décret du 13 septembre 1991 a fixé quatre missions à l'IHESI, la recherche, la formation, la publication et la documentation, auxquelles s'est ajoutée l'ingénierie en matière de sécurité intérieure, s'agissant notamment des diagnostics préalables à l'élaboration d'un contrat local de sécurité.
S'agissant précisément de la formation, l'objectif est de parvenir à créer une vision des problèmes relatifs à la sécurité intérieure, commune à l'ensemble des hauts fonctionnaires concernés par elle. L'IHESI est par nature un lieu privilégié de partenariat entre les administrations, par la rencontre de leurs fonctionnaires respectifs. Votre Rapporteur spécial tient à souligner l'importance des modules de formation concernant l'islam, l'immigration et les problèmes géopolitiques de la sécurité, dont il serait intéressant qu'ils soient la préfiguration d'une sensibilisation à ces problèmes de tous les agents des services de police au cours de leur formation respective.
Par ailleurs, il faut noter la grande qualité des travaux de recherche et de publication de l'IHESI. Les cahiers de la sécurité intérieure constituent une publication importante. Ils abordent des sujets aussi variés que la situation des polices des anciennes démocraties populaires dix ans après le début du processus de démocratisation (n° 41) ou la mise en _uvre de différentes acceptions du concept de proximité dans les démocraties occidentales (n° 39).
Par ailleurs, au dernier trimestre 2000 et au premier trimestre 2001, l'IHESI jouera un rôle essentiel dans la préfiguration du futur institut européen de police. La création de cet institut a été décidée lors du Conseil européen de Tampere en octobre 1999. La France met en _uvre actuellement deux initiatives dans le cadre de l'exercice de la présidence du conseil des ministres de l'Union européenne :
· en premier lieu, un cycle de formation sera organisé à partir de la fin de l'année 2000 jusqu'au milieu de l'année 2001. Il comportera six sessions de trois jours. Cinq d'entre elles seront organisées à Lyon et la sixième à Munster en Allemagne ;
· en second lieu, un projet de décision concernant la forme définitive de l'institut européen de police a été adressé à chacun des partenaires de la France. Il propose que cet institut soit créé par la mise en réseau des instituts supérieurs de formation existants. Si la question du siège du secrétariat de l'institut n'a pas encore été tranchée, votre Rapporteur spécial approuve l'opinion exprimée le 23 juin dernier par le ministre de l'intérieur, en faveur d'une implantation à Lyon. Le pôle de haut niveau relatif à la sécurité que cette ville abrite d'ores et déjà, constitué du siège d'Interpol, de la police technique et scientifique de la direction centrale de la police judiciaire et de l'école nationale supérieure de police, serait renforcé de façon pertinente.
B.- LA POLICE DE PROXIMITÉ S'APPUIE D'ORES ET DÉJÀ SUR DES RÉALISATIONS CONCRÈTES ET DES RÉSULTATS ENCOU-RAGEANTS
Si le concept de police de proximité occupe une place désormais centrale dans la formation et la pratique des agents de la police nationale, il convient d'observer l'état sur le terrain de son processus de généralisation dans les services ainsi que l'état des réorganisations territoriales nécessaires à sa mise en _uvre efficace.
Par ailleurs, il est désormais possible d'établir les éléments d'un premier bilan quant à l'apport de la mise en _uvre de la police de proximité s'agissant, d'une part, de la valorisation des tâches quotidiennes des agents de la police et, d'autre part, des résultats concrets en termes de délinquance et d'insécurité.
1.- La gestion territoriale de la sécurité publique a été modifiée
a) La généralisation de la police proximité est un processus désormais irréversible
Aujourd'hui, plus de 13 millions de résidents sur le territoire national vivent sous le régime de la police de proximité :
· il s'agit en premier lieu de la population de Paris, dont les services de police ont mis en pratique la nouvelle doctrine de sécurité publique à compter du 18 avril 1999 ;
· il s'agit aussi des 350.000 habitants des cinq premiers sites d'expérimentation, pour lesquels la mise en _uvre de la police de proximité a eu lieu durant la première moitié de l'année 1999. Il s'agit des circonscriptions de sécurité publique de Beauvais, Châteauroux, Garges les Gonnesses, Palaiseau et Nîmes ;
· il s'agit par ailleurs des 2 millions d'habitants des 62 sites d'expérimentation pour lesquels la police de proximité a été mise en _uvre de mai 1999 à octobre 1999. Ces 62 sites concernent majoritairement des zones très sensibles. Par ailleurs, ils ne recouvrent pas tout le territoire des zones de sécurité publique choisies, mais seulement un quartier ou un secteur ;
· il s'agit enfin des 10 millions d'habitants de la première phase de généralisation de la police de proximité, mise en _uvre depuis le mois d'avril 2000. Cette première phase a consisté à étendre à tout le territoire des 62 circonscriptions de sécurité publique évoquées précédemment.
La deuxième phase de généralisation de la police de proximité sera mise en _uvre au début de l'année 2001. Elle concernera 10 millions d'habitants, comme la troisième et dernière phase de généralisation qui devrait débuter en octobre 2001 et s'achever en juillet 2002.
Le processus d'application progressive de la police de proximité s'accompagne d'une allocation plus pertinente des moyens humains à la disposition des services. Entre le 31 décembre 1999 et le 31 décembre 2000, 1.216 agents du corps de maîtrise et d'application supplémentaires serviront en zones sensibles et très sensibles.
b) L'administration territoriale de la sécurité a été profondément modifiée
La mise en _uvre de la police de proximité a nécessité des modifications dans la gestion territoriale de la sécurité. Votre Rapporteur spécial s'était attaché l'année dernière à présenter la réforme territoriale de la gestion de la sécurité à Paris. Le point le plus significatif est la création des circonscriptions de police urbaine de proximité dans chacun des arrondissements de la capitale. Chacune de ces circonscriptions est le siège d'un commissariat central de quartier dans lequel le service de l'accueil, de la recherche et de l'investigation judiciaire est en mesure d'accueillir le public à toutes les heures du jour et de la nuit.
La réorganisation territoriale de la sécurité publique est par ailleurs mise en _uvre par le transfert de zones de compétence entre la police nationale et la gendarmerie. Le programme élaboré conjointement par les ministres de la défense et de l'intérieur est sur le point d'être achevé.
Le transfert sous la responsabilité de la gendarmerie des circonscriptions de sécurité publique des Andelys et de Hirson est effectif depuis le 2 mai 2000. La même opération a été réalisée pour les circonscriptions de sécurité publique d'Aubusson à compter du 1er septembre 2000 par un décret du 17 août 2000, de Vitry-le-François à compter du 1er octobre 2000 par un décret du 24 août 2000 et de Bagnères-de-Bigorre à compter du 1er novembre 2000 par un décret du 28 août 2000. Le transfert de la circonscription de saint-Junien sera effectif à compter du 1er janvier 2000.
Ces opérations significatives sont accompagnées de mesures plus limitées qui permettent néanmoins de renforcer la cohérence des sectorisations existantes. On peut citer, parmi d'autres :
· le transfert sous la responsabilité de la police nationale de la commune de Villers-saint-Paul à la circonscription de sécurité publique de Creil ;
· les transferts croisés des communes de Saint-Christol-les-Alès et de la Grand Combe autour de la circonscription de sécurité publique d'Alès ;
· le rattachement de la commune de Pont Evêque à la circonscription de sécurité publique de Vienne.
La réforme de la sectorisation de la gestion de la sécurité publique a aussi pour vecteur l'élaboration des contrats locaux de sécurité qui permettent la création de réseaux locaux regroupant chacun des acteurs de la sécurité.
A la date du 10 août 2000, 415 contrats locaux de sécurité avaient été signés. Parmi eux, 132 concernent plus d'une commune et 12 sont exclusivement relatifs au transport. 296 contrats sont par ailleurs en cours d'élaboration. Parmi eux, 62 concerneront plus d'une commune et 5 seront spécifiques au transport. Selon le ministère de l'intérieur, la déclinaison concrète en actions des objectifs définis dans le contrat local de sécurité s'améliore.
Le ministère de l'intérieur a analysé de façon approfondie 137 contrats locaux de sécurité. Ils prévoient la mise en _uvre de plusieurs milliers d'actions. Parmi celles-ci, 545 prévoient spécifiquement un engagement de chacune des parties prenantes au contrat en faveur du développement de la police de proximité. Elle n'est cependant pas l'unique objet de ces contrats. Parmi les actions les plus innovantes, on peut noter celles qui permettent l'association des bailleurs sociaux ou des responsables de zones commerciales.
2.- Les premiers résultats concrets de la police de proximité sont globalement encourageants
a) Les premiers éléments du bilan de la mise en _uvre de la police de proximité dans les 67 premiers sites expérimentaux
L'inspection générale de la police nationale (IGPN) a été chargée par le ministre de l'intérieur le 8 octobre 1999 d'une évaluation de la police de proximité dans les 67 sites expérimentaux, soit les sites où elle fut mise en _uvre avant le lancement de la première phase de généralisation. L'objectif était d'élaborer un rapport complet à la date des assises de la police de proximité du mois de mars 2000. Les travaux de L'IGPN ont été organisés en deux phases, en octobre et novembre de l'année 1999 et en janvier et février de l'année 2000. Trente personnes chargées de l'évaluation ont visité 48 sites d'expérimentation et rencontré 700 agents de chacun des grades des trois corps des services actifs, ainsi que 300 représentants des organisations syndicales.
Il convient de synthétiser les constats présentés par l'IGPN. Les facteurs de satisfaction sont les suivants :
· s'agissant de la démarche, la mise en _uvre des projets d'expérimentation a partout été effective. Le sens du projet de police de proximité a reçu l'approbation presque générale. La constitution d'une équipe itinérante de chargés de mission de la direction centrale de la sécurité publique, destinée à expliquer le sens du projet, s'est ainsi avérée une idée pertinente ;
· s'agissant de la mise en _uvre des principes d'action, l'IGPN relève que la visibilité sur le terrain des effectifs de police s'est dans l'ensemble améliorée. Les contacts avec la population sont plus fréquents, même s'ils ne sont pas toujours de meilleure qualité. A tout le moins, l'amélioration de la qualité du service rendu au public est sensible, qu'il s'agisse de l'extension des plages horaires de présence et d'accueil ou de la mise en place de l'assistance personnelle aux victimes.
L'IGPN relève cependant des difficultés :
· la communication interne a été insuffisante. Certaines structures de concertation n'ont pas été constituées ou activées. En conséquence, la réception satisfaisante de la doctrine de la police de proximité par les personnels des corps de maîtrise et d'application pose problème. Elle a en effet souvent été appréhendée comme une simple amélioration de l'îlotage traditionnel. Dans certains cas, rares, le manque de communication interne a abouti à une défiance regrettable à l'égard de la nouvelle doctrine de sécurité ;
· les agents mettent rarement en pratique le concept de polyvalence dans leur activité professionnelle quotidienne. Les interventions sur le terrain demeurent souvent l'exclusivité des unités expressément affectées à ces missions.
Il convient de noter qu'aucune de ces observations, même les plus réservées sur la mise en _uvre de la police de proximité, ne remet en cause son bien-fondé. Au contraire, L'IGPN estime que les résultats les meilleurs en termes de services rendus à la population se situent dans les zones où les principes de la police de proximité ont été intégrés de façon satisfaisante par les agents.
b) Les résultats de la mise en _uvre de la police de proximité par la préfecture de police de Paris sont prometteurs
Le 28 avril 1999, le territoire de la ville de Paris est passé sous le régime de la police de proximité. S'agissant des structures internes à la préfecture de police de Paris, cette évolution s'est accompagnée de la création de la direction de la police urbaine de proximité (DPUP). Ses missions et ses moyens sont ainsi clairement distingués des missions et moyens de la direction de l'ordre public et de la circulation (DOPC) et de la direction de la police judiciaire (DPJ). On peut remarquer que la distinction fonctionnelle entre ces trois directions constitue presque à elle seule une définition des objectifs de la sécurité publique.
S'agissant de l'étanchéité entre les moyens attribués à chacune des directions, votre Rapporteur spécial est en mesure de réitérer le constat valable il y a un an. La direction de la police urbaine de proximité a effectivement à sa disposition les moyens qui lui sont officiellement attribués. Certes, les contraintes liées à l'ordre public sont trop lourdes à Paris pour éviter des prélèvements ponctuels sur les effectifs de la DPUP. Ils sont cependant de plus en plus rares. De plus, La DPOC dispose désormais d'un service spécialisé pour assumer les charges très lourdes de gardes statiques et de gardes des détenus hospitalisés. Enfin, selon la préfecture de police de Paris, le solde des mises à disposition d'effectifs entre la DPUP et la DPOC est à l'avantage de la première. En effet, les effectifs de la DPOC sont parfois affectés à des missions de police de proximité.
S'agissant de la perception des forces de police et de la réforme par les Parisiens, la préfecture de police a commandé un sondage que la société spécialisée IFOP lui a livré en avril 2000. Ce sondage a été réalisé du 3 au 6 mars 2000, par appel téléphonique de 1.002 résidents âgés de 18 ans et plus de la capitale, choisis selon la méthode des quotas après stratification par arrondissement. Les résultats constituent un encouragement fort pour la police de proximité :
· 85% des parisiens sondés se déclarent spontanément en sécurité, contre 79% en janvier 1998. Le taux varie de 82% à 88% selon les arrondissements ;
· comme en 1998, 65% des personnes interrogées se déclarent satisfaites de l'action de la préfecture de police de Paris. Par ailleurs, 73% des personnes ayant eu un contact avec un commissariat de police à Paris sont satisfaites de l'accueil qui leur fut réservé, contre 66 en 1998. 27% des personnes interrogées estiment que l'accueil dans les commissariats s'est amélioré durant les derniers mois ;
· 51% des Parisiens interrogés déclarent avoir entendu parler de la réforme de la police de proximité à Paris. Ce taux de notoriété est jugé « satisfaisant » par l'IFOP « comparé à ce que l'on a l'habitude de mesurer ».
S'agissant des statistiques relatives à la délinquance, les résultats sont aussi encourageants. Il faut noter que le nombre des faits délictueux a d'abord fortement augmenté, consécutivement à la mise en _uvre de la police de proximité. Il semble que cette progression a eu pour origine la capacité améliorée de recueillir les informations relatives aux faits délictueux, capacité améliorée du fait de la mise en _uvre de la police de proximité. En quelque sorte victime de son succès, la DPUP a enregistré au deuxième trimestre de l'année 1999 un nombre très élevé de délits.
Depuis, le nombre des délits de voie publique avec appropriation décroît de façon prononcée. Il s'agit des délits les plus courants comme les vols à main armée, les vols avec violence, les cambriolages, les vols d'automobiles, les vols à la roulotte et les vols à la tire. Selon la préfecture de police, au cours des huit premiers mois de l'année 2000, les délits de voie publique décroissent de 8,5% par rapport à la même période en 1999. Ces baisses atteignent les niveaux importants de 21% pour les cambriolages, 15,5% pour les vols à la roulotte et 13% pour les vols d'automobile.
Ces progrès constituent incontestablement les premiers résultats tangibles issus de la mise en _uvre de la police de proximité. Il convient cependant de les relativiser. Certaines évolutions demeurent préoccupantes :
· les vols avec violence ont progressé à Paris sur les sept premiers mois de l'année 2000 de 13% par rapport à la même période de l'année 1999. Le nombre des vols à main armée est passé de 405 à 670. Sur les huit premiers mois de l'année, le nombre des infractions commises dans le métro a progressé de 14,80% ;
· la préfecture de police de Paris enregistre une très forte augmentation des délits économiques et financiers, notamment due à la progression des escroqueries dans le domaine de la téléphonie mobile par l'utilisation frauduleuse des numéros des cartes de crédit. La sous-direction des affaires économiques et financières de la préfecture de police a récemment été réorganisé, en partie afin de mieux répondre à cette nouvelle délinquance.
La tendance demeure positive. Sur les huit premiers mois de l'année, le taux d'élucidation s'élève à 17% contre 14,60% pour la même période en 1999. Il s'agit d'un progrès substantiel, même s'il est compréhensible que le citoyen estime que ces résultats demeurent insuffisants.
III.- LES SERVICES DE POLICE CONNAISSENT DES PROBLEMES RECURRENTS QUE LES CREDITS POUR 2001 NE RÉGLERONT PAS
Le choix d'une police nationale demeure aujourd'hui pertinent. Il s'agit avant tout de garantir en chaque point du territoire un traitement indifférencié des problèmes de sécurité. Chaque idée qui tend peu ou prou à localiser les décisions stratégiques de sécurité et les choix concernant la mobilisation des moyens signifie que le traitement de la sécurité sera en quelque sorte à la merci de la volonté de tel acteur local ou de la richesse fiscale de tel territoire. A contrario, La police nationale permet la mise en _uvre d'une doctrine unique de sécurité publique adaptée à chaque réalité locale et organise la péréquation des moyens. Ce choix entraîne cependant des difficultés de gestion des ressources humaines pour lesquelles il est nécessaire d'observer attentivement si des progrès ont été réalisés.
Par ailleurs, les crédits d'investissement de la police nationale constituent chaque année un motif d'inquiétude, qu'il s'agisse de son parc automobile, de l'installation du réseau de transmission ACROPOL ou du logement des policiers.
A.- LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DE LA POLICE NATIONALE DEMEURE PROBLEMATIQUE
Dans les conclusions adoptées par la Mission d'évaluation et de contrôle en 1999, votre Rapporteur spécial avait énuméré les éléments relatifs à la gestion des ressources humaines pour lesquels des éclaircissements étaient indispensables. Il s'agissait :
· du contrôle des horaires de travail des policiers ;
· de rendre prioritaire le paiement des heures supplémentaires en substitution des récupérations ;
· de rendre le régime indemnitaire plus cohérent.
Votre Rapporteur spécial ne peut que constater que les progrès réalisés sur chacun de ces points demeurent limités.
1.- La gestion des horaires des policiers est très complexe et mal contrôlée
a) La gestion des horaires des policiers est très complexe
L'action des agents des services actifs de la police nationale doit être adaptée aux besoins spécifiques d'une zone ou d'un site. L'existence de plusieurs rythmes de travail permet en principe de répondre à ces impératifs.
La multiplicité des rythmes de travail a pour fondement réglementaire, l'arrêté du 22 juillet 1996 portant règlement général d'emploi de la police nationale, et l'instruction du 26 juillet 1996 relative à l'organisation du travail dans la police nationale.
Ces textes renvoient d'abord à la possibilité générique de l'alternative entre régime hebdomadaire ou cyclique, « selon que le rythme des temps de travail correspond ou non à la semaine civile ». Sont ensuite fixés les critères d'application en fonction des emplois et missions, qui réservent ainsi a priori :
· le régime hebdomadaire, à l'ensemble des fonctionnaires actifs des corps de commandement et d'encadrement et de maîtrise et d'application appelés à des missions de commandement, de soutien et de gestion, d'investigation, ainsi que dans tous les emplois non assujettis à un régime cyclique ;
· le régime cyclique par roulement, aux fonctionnaires de ces corps affectés à des missions ou emplois exigeant une continuité de fonctionnement. Sont à distinguer dans ce cadre plusieurs schémas de cycle pouvant couvrir 24 heures ou non, « en fonction des situations locales, des contraintes opérationnelles et de l'importance des effectifs du poste ou du service concerné ». Ces schémas ont pour base en sécurité publique le cycle en 4/2, lui-même déclinable en plusieurs variantes de répartition des vacations.
Ces critères permettent de répondre à la nécessité d'une adaptabilité opérationnelle et de souplesse de gestion voulue par la LOPS, confirmée par l'arrêté du 22 mai 2000 modifiant le règlement d'emploi de la sécurité publique dans le cadre de la police de proximité. Celui-ci fixe, en effet, en ce domaine le double objectif d'un « souci d'adaptation aux exigences du service public et de la police de proximité, et de répondre aux contraintes et particularités locales ».
Il faut noter que ces conditions de travail sont soumises :
· à des révisions régulières du cycle et/ou des horaires de travail, voire au changement du régime de travail lui-même ;
· concurremment, à des décalages ponctuels d'horaires, ainsi que le prévoit le règlement d'emploi de la sécurité publique « en tant que de besoin, et pour répondre à des contraintes spécifiques événementielles ».
b) En conséquence, les horaires de travail des agents des services actifs sont mal contrôlés
Un système aussi complexe de rythme de travail exige des moyens adéquats afin de le contrôler. Avant la mise en _uvre du logiciel GEOPOL, il semble que les contrôles aient été simplement ponctuels et à tout le moins insuffisants.
GEOPOL permet d'établir le planning prévisionnel d'emploi de chaque fonctionnaire selon son régime de travail, hebdomadaire ou cyclique. En fonction des dérogations ponctuelles à ce régime dues par exemple à des absences ou à des dépassements d'horaires, GEOPOL permet l'imputation des repos ou des astreintes correspondantes sur le compte horaire de chaque fonctionnaire.
Le logiciel GEOPOL permet aujourd'hui de gérer l'emploi du temps de 80.000 agents. Une version spécifique à la préfecture de police permettra prochainement la couverture de 14.000 fonctionnaires supplémentaires.
GEOPOL constitue ainsi un outil efficace et d'ores et déjà opérationnel. Votre Rapporteur spécial estime qu'il devrait permettre une connaissance fine et accessible à chacun des rythmes de travail des agents des services actifs, au regard des missions et des sujétions qui sont les leurs. Il pourrait constituer à termes une banque de données des pratiques en termes de gestion des ressources humaines et ainsi devenir un outil de prospective efficace.
Or, il est évident que la saisine manuelle des données relatives aux horaires de travail des agents entraîne la perte de la crédibilité du système. Il est indispensable d'élaborer un système de saisine de ces informations par des cartes magnétiques individualisées. Seule la mise en _uvre de cette solution mettra fin aux critiques lancinantes relatives à l'opacité des régimes horaires des agents des services de police et aux soupçons de dissimulation qui les accompagnent.
2.- Certains problèmes relatifs à la gestion nationale des ressources humaines ne sont pas réglés
Au 31 décembre 1999, le montant des heures supplémentaires dues aux personnels des services actifs de la direction centrale de la sécurité publique s'élevait à 5.430.716. Ce montant représente un coût de 305,64 millions au regard du taux de l'indemnité horaire pour services supplémentaires fixé par le décret par le décret du 3 mars 2000 à 56,28 francs.
Cette situation demeure préoccupante et contraire à l'intérêt du service et ce, malgré un effort de rationalisation du système des heures supplémentaires mis en _uvre à compter du 1er janvier 1997. Le principe est celui d'une récupération des heures supplémentaires lors de l'année civile pendant laquelle elles ont été effectuées, hors un volant de 30 heures qu'il est possible de transférer d'une année sur l'autre. Par ailleurs, les heures supplémentaires « effectuées au titre de la permanence et de l'astreinte » doivent en principe être récupérées d'une semaine sur l'autre.
Il faut cependant constater que ces règles équilibrées et pertinentes ne s'appliquent pas :
· en premier lieu, le problème des heures supplémentaires existantes au 1er janvier 1997 n'a pas été traité. Elles ne sont pas concernées par les nouvelles règles ;
· la limite du volant de 30 heures supplémentaires dont la récupération peut être transférée d'une année civile sur la suivante n'est pas appliquée. Cette situation a en partie pour origine l'insuffisance des crédits affectés à la rémunération de ces heures supplémentaires, qui constitue pourtant l'unique alternative à leur récupération.
Par ailleurs, il semble que ces règles ne soient pas intégrées dans la culture des agents des services actifs qui, globalement, estiment intangibles des éléments dont la mise en _uvre empêche de fait l'application des règles décrites :
· certains agents des services actifs capitalisent les récupérations durant toute leur vie professionnelle, afin de bénéficier d'un départ anticipé à la retraite. Ils sont dès lors rémunérés comme tout autre agent des services actifs jusqu'à la date officielle de la retraite ;
· le ministère de l'intérieur observe que les agents des services actifs apprécient « le confort psychologique » procuré par l'existence d'un stock d'heures libres qu'il leur est loisible d'utiliser comme bon leur semble. Par exemple, selon les services du ministère de l'intérieur, « il est d'observation constante que les premiers mois de l'année sont plus « travaillés » que la période estivale et la fin d'année ».
Une expérimentation a été menée dans les circonscriptions de sécurité publique de Palaiseau, de Carcassonne, ainsi que dans les 11ème et 18ème arrondissements de Paris. Elle consiste, sur la base du volontariat, à indemniser les repos compensateurs. Les agents des services actifs ont été très peu sensibles à l'opportunité ainsi offerte. De manière générale, et pour les raisons précédemment développées, ils privilégient l'accumulation des repos compensateurs, afin d'en disposer, le jour venu, à leur convenance.
Le problème des heures supplémentaires constitue peut-être l'un des domaines pour lesquels « la révolution culturelle » appelée de ses v_ux par le ministre de l'intérieur est absolument nécessaire. Il suffit d'observer les difficultés actuelles relatives au remplacement des agents des services actifs qui exercent leur droit à la retraite, pour en conclure que la possibilité de capitaliser des repos compensateurs durant la totalité d'une carrière afin d'anticiper le départ à la retraite, n'est pas conforme à l'intérêt des services.
Du fait de la complexité du système des rythmes de travail, du manque de crédibilité du contrôle des horaires effectués et du problème spécifique de l'accumulation des repos compensateurs d'heures supplémentaires, les négociations relatives à l'application dans les services actifs de la police nationale de la réduction du temps de travail vont s'engager dans un cadre mal défini.
En tout état de cause, le décret du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique pose des principes dont l'application dans la police nationale sera en soi intéressante, au-delà de la fixation du temps hebdomadaire de travail à 35 heures dans la fonction publique à compter du 1er janvier 2002 :
· à l'article 4, il est précisé que les heures supplémentaires « font l'objet d'une compensation horaire dans un délai fixé par arrêté [...]. A défaut, elles sont indemnisées » ;
· le dernier alinéa de l'article 6 précise qu'« un décompte exact du temps de travail accompli chaque jour par chaque agent doit être opéré. Tout agent est tenu de se soumettre à ces modalités de contrôle ».
Votre Rapporteur spécial suivra avec attention les étapes et les conclusions des négociations relatives à la réduction du temps de travail dans la police nationale, qui devraient s'engager dans le courant de l'année 2001.
B.- LES PROBLÈMES RELATIFS À L'ÉQUIPEMENT DES SERVICES DE POLICE ET À L'INVESTISSEMENT
Il est important que les services de police soient équipés de matériel de grande qualité pour au moins deux raisons :
· les résultats concrets en termes de sécurité publique en dépendent directement. Les opérations de maintien de l'ordre exigent des véhicules lourds spéciaux dont le fonctionnement doit être irréprochable. L'efficacité des services ne peut être effective que si leurs activités sont protégées par un système de transmission souple et inviolable ;
· la crédibilité des services de police et, plus largement celle de toute l'administration, se construit en partie par l'image donnée aux administrés par les locaux et les principaux outils qui leur sont affectés.
Globalement, les crédits d'équipement de la police nationale demeurent insuffisants.
1.- Le parc automobile de la police nationale
Le parc automobile de la police nationale est composé en premier lieu de véhicules dont l'acquisition n'est pas considérée comme un investissement au regard de la comptabilité publique. Il s'agit des véhicules à deux roues comme les cyclomoteurs, les scooters et les motos, des véhicules légers et breaks, comparables aux voitures de tourisme, et des véhicules utilitaires.
L'âge moyen de ces véhicules s'est élevé en 1999, par rapport à 1998, hormis le cas des cyclomoteurs et des scooters. Ainsi au 31 décembre 1999, l'âge moyen des motos de la police nationale s'élevait à six ans. Il était de 3,41 ans et de 5,84 ans s'agissant respectivement des véhicules légers ou breaks et des véhicules utilitaires.
L'âge moyen élevé de ces véhicules a en grande partie pour origine l'insuffisance des crédits affectés au renouvellement de ces véhicules. Il est regrettable qu'aucune amélioration ne soit perceptible. Les besoins sont évalués chaque année au regard de critères de réforme qui sont fixés pour les véhicules évoqués en kilomètres parcourus.
Les montants nécessaires au remplacement ayant atteints les limites des critères de réforme varient chaque année mais s'établissent en moyenne sur les sept dernières années à 351 millions de francs. Or le montant des dépenses correspondantes s'est établi en moyenne sur la même période à 299 millions de francs par an. En conséquence, le montant des besoins non satisfaits depuis 1993 s'élèvera en 2001 à 393,5 millions de francs, soit un montant désormais supérieur aux besoins nouveaux moyens annuels. En 2000, le montant des crédits affectés au remplacement de ce parc automobile ne représente que 38% des besoins identifiés, nouveaux ou relevant du stock de besoins non satisfaits des années antérieures.
On en conclut que la situation se détériore un peu plus chaque année et qu'une action massive doit être envisagée, en notant qu'elle sera moins massive, c'est-à-dire moins coûteuse, si elle est mise en _uvre rapidement. Le ministère de l'intérieur estime qu'une dotation exceptionnelle de 250 millions de francs est nécessaire afin de procéder aux opérations les plus urgentes et d'engager un processus qui permettrait dans un premier temps de stabiliser en valeur absolue le montant des besoins non satisfaits.
Le constat n'est pas différent s'agissant des véhicules lourds de la police nationale, qui sont souvent des véhicules de maintien de l'ordre, dont les dépenses d'acquisition sont comptabilisées comme des dépenses d'investissement. Ainsi, le montant des besoins nouveaux de réforme s'est établi en moyenne annuelle sur les sept dernières années à 333 millions. Le montant des crédits de paiement effectivement dépensés pour ces acquisitions, sur la même période, s'est établi en moyenne annuelle à 77 millions de francs.
2.- L'investissement immobilier de la police nationale
a) L'investissement immobilier au profit du logement des policiers
Le chapitre 65-51 permet d'assurer la politique de réservation de logements sociaux au profit des agents des services actifs. 455 millions de francs ont été inscrits à ce titre en loi de finances initiale sur les quatre dernières années, dont 50 millions de francs pour chacune des deux années 2000 et 2001, ce qui signifie que les crédits ainsi affectés ont été limités depuis quelques années.
Ces ressources ont permis de réserver 537 appartements en 1997, 616 en 1998, 402 en 1999 et l'estimation pour 2000 est de 330. Compte tenu du délai de réalisation des programmes de logements, le nombre d'appartements livrés a été successivement de 422 en 1997, 492 en 1998, 350 en 1999 et les prévisions pour l'an 2000 sont d'environ 400 mises à dispositions nouvelles.
Les programmes de construction sont sélectionnés par référence aux demandes enregistrées par les services en charge du logement au ministère de l'intérieur et à la préfecture de police. La localisation et la typologie des appartements sont les principaux critères étudiés, de manière à réaliser l'adéquation entre l'offre et la demande et ainsi éviter toute difficulté de placement. Une attention particulière a été portée en 2000 à la situation des jeunes gardiens de la paix affectés en région parisienne pour lesquels des studios meublés ont été réservés. La politique actuelle vise la réservation de logements à caractère familial, minimum de type F2.
Pour 2001, les livraisons devraient rester supérieures à 500 du fait de certains programmes réservés antérieurement et pour lesquels la livraison sera donc effectuée en 2001.
S'agissant du patrimoine du ministère de l'intérieur, les opérations de réhabilitation actuellement menées, financées sur le chapitre 57-40, doivent permettre de livrer, en 2001, 21 nouveaux logements dans Paris. Seulement 1 million de francs seront consacrés à ces opérations en 2001, ce qui est notoirement insuffisant.
Globalement, l'effort de l'Etat en faveur du logement des agents des services de police demeure insatisfaisant et ce, notamment à Paris. Or le logement est l'un des éléments qui permettront la fidélisation sur la région parisienne des jeunes recrues des services de police. Une politique ambitieuse et cohérente serait un complément important aux avantages de rémunérations réservés aux membres des services actifs qui servent dans le ressort du SGAP de Paris. S'il est essentiel que l'Etat assume un effort financier plus significatif que celui consenti aujourd'hui, il semble que la ville de Paris n'exploite pas encore toutes les possibilités qu'un partenariat ambitieux avec la préfecture de police de Paris pourraient receler s'agissant du logement des fonctionnaires de la police nationale.
b) L'investissement immobilier au profit des services de la police nationale
Le montant des crédits de paiement relatifs à ces opérations baisse en 2001 de 7,53% et atteint ainsi 529 millions de francs. Ils demeurent cependant nettement supérieurs aux crédits de l'année 1999 qui s'élevaient à 428 millions de francs. Le montant des autorisations de programme est en nette hausse pour la deuxième année consécutive. Elles progressent en 2001 de 18,04% par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2000 et atteignent ainsi 700 millions de francs.
Le financement des opérations futures, accompagnement indispensable de la généralisation de la police de proximité, semble ainsi assuré. Les opérations immobilières les plus significatives devraient concerner en 2001 les hôtels de police de Strasbourg, de Bordeaux, de Montpellier et de Bobigny. Le coût de chacune de ces opérations est élevé puisqu'il varie entre 120 et 250 millions de francs. Les phases d'étude s'agissant de la construction ou de la reconstruction des hôtels de police de Lille, de Nantes et de Lyon seront mises en _uvre. Le coût de ces opérations sera analogue à celui évoqué précédemment.
En 2000, les opérations immobilières les plus importantes ont concerné deux hôtels de police à Paris pour un total de 141 millions de francs, le service régional des transmissions et de l'informatique de Versailles pour 18 millions de francs, les commissariats de police de Deauville et de Draveil pour respectivement 17 et 20 millions de francs, la base de la compagnie républicaine de sécurité de Cenon pour 17,5 millions de francs et l'école nationale de police de Montbéliard pour 60,5 millions de francs.
L'investissement immobilier au profit des locaux opérationnels des services de police constitue le secteur des dépenses d'investissement le plus satisfaisant. Les crédits inscrits à l'article 11 du chapitre 57-40 semblent en effet correspondre aux objectifs fixés. Les motifs d'insatisfaction, contre lesquels il n'est peut-être pas possible de lutter, concernent les délais de livraison des nouveaux locaux. Le nécessaire respect des règles de passation des marchés public et le délai propre à la construction séparent souvent de plusieurs années le moment où le citoyen et l'agent de police nationale sont informés d'une opération les concernant et le moment de sa réalisation effective.
3.- Les investissements concernant le système de transmission ACROPOL
Le dispositif ACROPOL devrait être l'un des éléments opérationnels de la police nationale les plus significatifs de son efficacité. Il s'agit en effet de mettre à disposition des services de la police nationale un système numérique de communication cryptée, et donc inviolable. Par ailleurs, il est prévu que les terminaux ACROPOL puissent être utilisés afin de rentrer en contact avec les bases de données du ministère de l'intérieur. La mise en _uvre opérationnelle d'ACROPOL relève de l'urgence, au regard de la vétusté, voire de la dangerosité des matériels analogiques actuellement utilisés par les services de la police nationale.
Le montant des autorisations de programme et des crédits de paiement s'établit en 2001 à 400 millions de francs, comme pour les années 2000 et 1999, conformément à l'engagement du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie d'assurer ce montant de financement jusqu'à l'exercice 2003 compris.
ACROPOL est à ce jour déployé en région Picardie, dans les départements du Rhône, de la Loire, de l'Isère ainsi qu'à Paris et dans les départements de la petite couronne, la Seine-Saint-Denis, le Val-de-Marne et les Hauts-de-Seine. La mise en _uvre fonctionnelle du logiciel a cependant été retardée jusqu'à l'automne 2000 dans le Val-de-Marne. Elle n'est prévue qu'au cours du premier semestre 2001 s'agissant de Paris.
En 2001, le réseau devrait être déployé dans les quatre départements de la grande couronne et dans la région Nord-Pas-de-Calais. Il est prévu qu'il en soit de même en 2002 au profit de la région Provence-Alpes-Côte-d'Azur et des départements de la région Rhône-Alpes qui n'ont pas été traités jusqu'à présent. Si ces objectifs sont atteints, le déploiement aura été réalisée au profit de 80% des zones criminogènes du territoire métropolitain. Il faut noter que ces résultats, dont l'effectivité n'est pas garantie, doivent être relativisés, puisqu'il est nécessaire de distinguer les dates de déploiement d'ACROPOL des dates auxquelles le système est opérationnel.
Dans l'attente de la possibilité d'utiliser ACROPOL sur la totalité du territoire, l'Etat doit maintenir opérationnel les systèmes auxquels il se substituera, afin d'assurer la continuité des services. Le montant des crédits ainsi utilisés n'est pas négligeable. L'article 46 du chapitre 57-60 est doté de 155,43 millions de francs en crédits de paiement, soit une augmentation de 180,41% par rapport à 2000, et 152 millions de francs en autorisation de programme, soit une augmentation de 192,31% par rapport à 2000.
Si ces fortes progressions ont avant tout pour origine l'effort d'équipement informatique consenti dans le cadre de la mise en _uvre de la police de proximité, une partie des sommes évoquées a pour affectation la maintenance de matériel destiné à disparaître au terme du déploiement du réseau ACROPOL. Tant que celui-ci ne sera pas achevé, il sera donc nécessaire de mobiliser les crédits évoqués. Dans ce contexte, l'achèvement dans les meilleurs délais du déploiement du réseau ACROPOL constitue une urgence certes opérationnelle, mais aussi financière.
IV.- LES CREDITS DE LA SECURITÉ CIVILE TRADUISENT NOTAMMENT LA POURSUITE DE LA POLITIQUE DE PROFESSIONNALISATION DES PERSONNELS
Avant l'étude des crédits de la défense et de la sécurité civiles, il convient de rappeler de façon liminaire le rôle important et remarquable de la sécurité civile. L'activité de la direction de la défense et de la sécurité civiles est extrêmement diversifiée, et souvent difficilement quantifiable.
On peut néanmoins discerner trois axes majeurs, caractérisant cette activité. Il s'agit de la prévention, de l'organisation des services d'incendie et de secours et des sapeurs-pompiers et de la coordination des opérations de secours. L'évocation de l'activité de la direction de la défense et de la sécurité civiles en 1999 et en 2000 permet de mieux caractériser ces axes.
S'agissant en premier lieu de la prévention de sécurité civile, les travaux ont porté en 1999 et 2000, souvent dans un cadre interministériel, sur la diversité des risques naturels et technologiques, des risques de la vie courante, des risques liés aux activités de loisirs, des risques spécifiques à l'outre mer ainsi que du risque nucléaire. Par ailleurs, la réglementation relative à l'incendie et aux risques pour le public est évaluée de façon constante et modifiée en tant que de besoin.
Toujours en matière de prévention, certains grands chantiers ont été ouverts en 1999 et 2000, relatifs aux risques liés aux véhicules fonctionnant au moyen du gaz de pétrole liquéfié, aux tunnels routiers et ferroviaires et aux grandes infrastructures de transport.
Les catastrophes majeures subies depuis deux ans ont donné lieu à des missions d'enquête et de retour d'expérience, dans lesquelles la dimension de sécurité civile a été systématiquement présente. On peut ainsi citer les missions interministérielles qui ont été diligentées à la suite de l'incendie du tunnel du Mont Blanc, des inondations de l'Aude et du Sud de la France en novembre 1999, des grandes tempêtes de décembre 1999, et de la pollution par hydrocarbure due au naufrage de l'Erika. Ces missions ont donné lieu à des rapports circonstanciés, notamment en matière de prévention et d'organisation des secours. Le bilan d'activité se traduit dans ce secteur en terme d'amélioration de la prévention, de l'information des populations ainsi que de gestion opérationnelle des crises.
Le passage à l'an 2000 a été l'occasion d'un très vaste chantier d'adaptation à l'anticipation d'un évènement technologique majeur, des systèmes informatiques et des règles de sécurité pour le public.
S'agissant en deuxième lieu de l'organisation des services de secours et des sapeurs-pompiers, l'activité des services a consisté à poursuivre la mise en _uvre des lois du 3 mai 1996 relatives à la départementalisation et au volontariat des sapeurs-pompiers.
Dans le cadre de la période transitoire de mise en place de la départementalisation, les services d'incendie et de secours et la professionnalisation des sapeurs pompiers ont fait l'objet, en 1999, de 8 décrets majeurs. Par ailleurs, la formation initiale a été organisée par 4 arrêtés. En 2000, deux textes de lois spécifiques ont été adoptés. Il s'agit de la loi du 14 mars 2000 relative aux volontariats civils notamment dans le cadre de la sécurité civile et de la loi du 7 juillet 2000 concernant la prise en compte de la situation spécifique des sapeurs pompiers âgés de plus de 50 ans.
En décembre 1999, a été installée la commission présidée par notre collègue Jacques Fleury, chargée de dresser le bilan de la mise en oeuvre de la réforme issue des lois du 3 mai 1996. Le rapport de la commission a été remis en juin 2000 au Premier ministre. Le ministre de l'intérieur a annoncé le 7 octobre 2000, lors du congrès de la fédération national des sapeurs-pompiers, le dépôt d'un projet de loi relatif à la sécurité civile dans son ensemble à l'automne 2001, sans qu'il soit exclu que des mesures spécifiques aux services départementaux d'incendie et de secours qui tiennent compte des observations du rapport évoqué, soient mises en _uvre plus rapidement.
S'agissant en troisième lieu de la coordination opérationnelle en matière de sécurité civile, l'activité des services s'est notamment traduite en 1999 et 2000 par des opérations de coordination nationale interministérielle portant sur des évènements majeurs, comme les catastrophes naturelles ou technologiques que la France a subies ou sur la gestion des crises potentielles anticipées telles que l'éclipse du 11 août 1999 ou le passage à l'an 2000. S'y ajoute, bien sûr, la gestion opérationnelle de la campagne estivale de lutte contre les feux de forêts, particulièrement dramatique en 2000, compte tenu des nombreuses pertes humaines subies par les différents services participant à la lutte contre les feux.
L'activité opérationnelle nationale s'est également traduite par cinq missions réalisées au profit de nos compatriotes d'outre mer lors des passages de cyclones à la Réunion et aux Antilles et à l'occasion d'un glissement de terrain en Guyane.
En outre, onze missions humanitaires d'assistance internationale ont été conduites au nom de la France en 1999 et 2000. On peut notamment rappeler l'intervention humanitaire dans les Balkans, plus précisément en Albanie, en Macédoine et au Kosovo, qui a mobilisé 250 hommes de la sécurité civile pendant plusieurs semaines, et l'assistance apportée à la Turquie après le tremblement de terre de Golcuk, avec 180 hommes ayant permis de sauver 16 victimes retirées des décombres.
Cette activité opérationnelle intense a été relayée par les moyens aériens. Les avions de la sécurité civile ont réalisé 8.507 heures de vol en 1999 et procédé à 8668 larguages d'eau, de produits moussants et retardants. Les 33 hélicoptères de secours ont effectué 13.489 heures de vol au profit de 8.833 personnes secourues. En 1999, les démineurs de la sécurité civile ont collecté 426 tonnes de munitions anciennes et 549 tonnes ont été détruites. Ils ont réalisé par ailleurs 476 missions de contrôle et de neutralisation d'engins explosifs improvisés.
S'agissant des crédits de la sécurité civile pour 2001, Il faut noter qu'ils progressent de 15,83% par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2000. Cette forte hausse peut être observée tant pour les crédits de fonctionnement que pour les crédits d'équipement.
A.- LES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT
Les crédits de fonctionnement augmentent de 5,81%, passant de 943 millions de francs à 998 millions de francs.
Les crédits affectés à la rémunération des personnels, les crédits alloués au fonctionnement des services ainsi que les crédits d'intervention publique sont en augmentation en 2001, atteignant respectivement 391 millions de francs, 606 millions de francs et 81 millions de francs, soit des progressions de 8,11%, 4,38% et 2,52%.
1.- Les crédits de rémunération
L'augmentation des crédits affectés aux rémunérations des personnels est due avant tout à la poursuite du processus de professionnalisation des unités d'intervention et d'instruction de la sécurité civile (UIISC). En conséquence, 368 emplois d'engagés et de volontaires de grades différents sont créés pour un coût budgétaire de 38,42 millions de francs.
Concomitamment, les services de la sécurité civile perdront le soutien apporté par 410 appelés à compter de 2001. Il n'y aura ainsi plus d'appelés du contingent dans ces services. L'économie budgétaire correspondante s'élève en 2001 à 6,22 millions de francs.
Il faut noter la création de 2 emplois de pilote d'hélicoptère et de 2 emplois de mécanicien navigant, afin de doter en personnel qualifié la nouvelle base d'hélicoptères de la Guadeloupe. Le coût budgétaire de cette mesure s'élève en 2001 à 1,5 million de francs. Une opération de redéploiement interne des effectifs permettra de doter cette nouvelle base d'hélicoptères d'effectifs supplémentaires.
Une économie du même montant sera réalisée du fait de la suppression de 10 emplois d'ouvrier d'Etat.
Au total, le nombre des emplois budgétaires de la direction de la défense et de la sécurité civiles du ministère de l'intérieur passent de 1527 à 1889, soit une augmentation substantielle de 362 emplois. Cependant, les effectifs à disposition des services sont en régression de 48 unités, du fait de la disparition évoquée des 410 appelés du contingent.
L'évolution favorable des crédits affectés aux rémunérations des personnels a par ailleurs pour origine une série de mesures indemnitaires, dont le coût budgétaire s'élève en 2001 à 5,63 millions de francs. Ces mesures se répartissent ainsi :
· 0,6 million de francs sont affectés à la troisième et dernière tranche de la compensation financière accordée à certaines professions suite à la suppression de la déduction fiscale accordée à certaines professions en 1997 ;
· 2 millions de francs permettront de financer la troisième et dernière tranche du plan de revalorisation du régime indemnitaire des pilotes d'avions et de la rémunération des fonctions spécifiques des pilotes d'avions et d'hélicoptères ;
· 2 millions de francs sont alloués au financement de la deuxième tranche du plan de revalorisation du régime indemnitaire des pilotes d'hélicoptères. Le coût total de cette mesure s'élèvera à 6 millions de francs sur trois ans ;
· enfin, la revalorisation du régime indemnitaire des 156 démineurs de la sécurité civile aura un coût global de 1,8 million de francs, dont la moitié sera financée par le transfert de crédits du chapitre 34-31 qui concerne les crédits de fonctionnement de la sécurité civile. Cette opération devrait donner lieu à la publication d'un arrêté de transfert durant l'exercice 2001.
2.- Les crédits de fonctionnement des services
S'agissant des moyens de fonctionnement stricto sensu, dont le montant s'élèvera à 202 millions de francs en 2001, la seule évolution notable est une augmentation de 5 millions de francs des crédits alloués aux services centraux, au soutien logistique et aux dépenses communes. Ces crédits devraient permettre la modernisation du service de déminage, la mise aux normes européennes de certains équipements des sapeurs-pompiers ainsi que le financement des premières formations des pilotes sur les hélicoptères BK 117.
Les dépenses d'informatique et de télématique sont en baisse de 12,45% et atteignent ainsi 3,11 millions de francs. Cette évolution reflète l'évolution à la baisse des besoins en termes de maintenance et d'achat des matériels.
Une grande partie des crédits alloués au fonctionnement des services est affectée à la brigade des sapeurs pompiers de Paris (BSPP). Ces crédits atteindront 368,57 millions de francs en 2001, soit une augmentation de 4,29%. Cette progression résulte de l'extension en année pleine de la deuxième tranche de la professionnalisation de cette unité et de la mise en _uvre de la troisième tranche par la transformation de 214 emplois d'engagés et de volontaires en personnels professionnels. Ainsi en 2001, l'effectif de la BSPP s'établira à 6849 officiers, sous-officiers et militaires de rang.
Enfin la forte hausse de la subvention de fonctionnement attribuée à l'institut national d'études de la sécurité civile (INESC), qui passe de 14,84 millions de francs à 20,89 millions de francs, est due au transfert de la gestion des rémunérations de certains des personnels de cet institut. Il s'agit de 13 officiers de sapeurs-pompiers professionnels et de 24 agents. Par ailleurs, les moyens de fonctionnement attribués à l'INESC régressent de 2 millions de francs.
3.- Les crédits affectés aux interventions publiques
Ces crédits augmentent de 2,52% et atteignent ainsi 81 millions de francs.
Les subventions pour les dépenses des services d'incendie et de secours sont majorées de 2 millions de francs.
Les crédits inscrits pour les secours d'extrême urgence pour les victimes de calamités publiques restent stables à un peu plus d'un million de francs. Ces crédits sont bien sûr ajustés en cours d'exercice si les circonstances l'exigent.
La dotation consacrée au paiement des pensions, des prestations rattachées et des indemnités des victimes d'accidents en service demeure au montant atteint en 2000, soit 65,3 millions de francs.
B.- LES INVESTISSEMENTS ÉXÉCUTÉS PAR L'ETAT
Les crédits consacrés aux investissements de l'Etat au profit des services de la défense et de la sécurité civiles sont en forte augmentation. Les autorisations de programme passent de 269 millions de francs à 283 millions de francs, soit une augmentation de 5,2%. Les crédits de paiement s'élèvent à 355 millions de francs en 2001 contre 211 millions de francs en 2000, soit une augmentation de 68,25%.
S'agissant plus précisément des investissements immobiliers, le montant des dotations s'élève à 30 millions de francs pour les autorisations de programme et à 31 millions de francs pour les crédits de paiement. Ces crédits permettront la poursuite de la modernisation des installations des unités d'intervention et d'instruction de la sécurité civile, la mise à niveau des installations de déminage, l'acquisition de terrains et l'adaptation des hangars des bases de la Rochelle et de Montpellier aux nouveaux hélicoptères BK 117.
Par ailleurs, la très forte progression évoquée des crédits de paiement a avant tout pour origine l'inscription d'un crédit de 125 millions de francs dont l'objet précis est le paiement relatif aux neufs premières livraisons à compter de juin 2001 des hélicoptères BK 117 de nouvelle génération.
Un crédit de 19 millions de francs est ouvert afin de financer les premières opérations de maintenance afférentes à ces acquisitions. Les crédits d'investissement consacrés à la maintenance des aéronefs atteignent ainsi 230 millions de francs.
V.- L'EXECUTION DES BUDGETS DE LA POLICE NATIONALE ET DE LA SECURITÉ CIVILE EN 1999 ET EN 2000
A.- L'EXECUTION DES BUDGETS DE LA POLICE NATIONALE EN 1999 ET EN 2000.
1.- L'exécution du budget de la police nationale en 1999
Au terme d'un exercice budgétaire, le montant des crédits qui a été disponibles peut différer substantiellement du montant des crédits adoptés en loi de finances initiale. S'agissant de la police nationale, on peut observer chaque année des modifications importantes relatives aux crédits de fonctionnement et aux dépenses en capital.
Au total, les crédits ouverts au titre de la police nationale se sont élevés en 1999 à 32.579.2 milliards de francs, soit 3.468,2 milliards de francs et 11,9% de plus que les crédits votés en loi de finances initiale.
24.235,2
+ 2.287,0
3.905,5
+ 285,4
+ 97,0
dont chapitre 34-41
+ 145,3
28.140,7
+ 139,5
+ 2.305,3
30.966,7
+ 371,7
+ 219,1
. Equipement immobilier
+ 186,1
+ 183,4
. Equipement matériel
29.111,0
+ 159,6
+ 2.276,6
+ 316,1
32.610,7
Ce taux d'évolution est analogue à celui constaté en 1998. Cela révèle une certaine inertie des motifs d'évolution des crédits disponibles au cours d'un exercice. En effet, 66,16% du solde constaté a pour origine deux transferts de gestion constatés chaque année qui, par ailleurs, n'affectent pas les moyens d'action de la police nationale :
· il s'agit en premier lieu du transfert du montant des cotisations patronales d'assurance maladie du budget des Charges communes sur les chapitres de rémunérations des agents des services de la police nationale. Ce montant s'est élevé en 1999 à 1.437,9 millions de francs ;
· il s'agit en second lieu du transfert de 80% des rémunérations des emploi-jeunes employés par le ministère de l'intérieur, du budget de l'Emploi à celui du ministère de l'intérieur. Ce transfert s'établit à 857,3 millions de francs sur l'article 10 du chapitre 31-96 pour lequel la dotation initiale s'élevait à 275,8 millions de francs.
Les montants de crédits disponibles ont par ailleurs été affectés par des reports de crédits non consommés de l'exercice 1998 pour un montant de 719,9 millions de francs. Ces reports concernent avant tout les titres V et VI relatifs aux dépenses d'investissement, pour lesquels les reports de crédits d'un exercice à l'autre sont de droit commun. Néanmoins, 285 millions de francs ont été reportés sur les chapitres des dépenses de fonctionnement, plus précisément sur les articles des dépenses des services logistiques et des dépenses d'informatique.
Les fonds de concours ont contribués à augmenter le montant des crédits disponibles à hauteur de 159,6 millions de francs, soit un montant inférieur de 43,3 millions de francs au montant de l'apport des fonds de concours durant l'exercice budgétaire 1998. Cette évolution est due notamment à l'extinction du fonds de concours n° 09.1.6.710 « Participation de la ville de Paris à certains frais de fonctionnement de la police nationale », dont l'abondement avait apporté 30 millions de francs en 1998 à des chapitres relatifs aux rémunérations des agents des services.
L'exercice budgétaire 1999 est marqué pour les crédits de la police nationale par l'absence d'annulations de crédits et de mouvements de crédits consécutifs à un décret d'avance. Le décret d'avance du 2 septembre 1999 n'a donc pas affecté les crédits disponibles de la police nationale.
Enfin, la loi de finances rectificative du 30 décembre 1999 a modifié les crédits disponibles de la police nationale à hauteur de 316,1 millions de francs. Les montants disponibles de trois chapitres ont été modifiés à cette occasion :
· en premier lieu, 97 millions de francs ont été inscrits au chapitre 34-41 relatif aux moyens de fonctionnement des services. Ces crédits ont été affectés à la police de proximité ainsi qu'à l'externalisation du traitement de certaines tâches jusqu'ici assumées par les personnels des services ;
· en deuxième lieu, 183,4 millions de francs ont été inscrits à l'article 11 du chapitre 57-40, article relatif à l'équipement immobilier de la police nationale. Ces crédits ont permis le financement d'opérations coûteuses de construction d'hôtels de police.
· enfin, 35,7 millions de francs ont été inscrits aux articles 45 et 46 du chapitre 57-60 relatif à l'équipement informatique de la police nationale. Ces crédits ont été affectés à hauteur des deux tiers au programme ACROPOL et à hauteur d'un tiers à l'équipement en matériel analogique de transmission.
La consommation des crédits a atteint en 1999 97,04% des crédits finalement disponibles, contre 95,2% en 1998. Ce taux élevé est satisfaisant car, inférieur à 100%, il signifie que l'autorisation budgétaire du Parlement a été respectée dans sa lettre, et, proche de 100%, il signifie par ailleurs qu'elle a été respectée dans son esprit.
CONSOMMATION DES CRÉDITS OUVERTS EN 1999
Disponible au 31 décembre 1998
3.805,9
30.520,5
_ Equipement immobilier
_ Equipement matériel
_ Informatique
31.647,8
La consommation des dépenses de personnel se situe bien sûr à un niveau très élevé. Il s'agit d'ailleurs des dépenses les plus prévisibles sur un exercice. Les crédits de fonctionnement ont été consommés à un niveau similaire à celui atteint en 1998. Il faut noter que ce taux atteindrait 96,79%, et non 94,57%, s'il n'était pas tenu compte dans les crédits disponibles des crédits ouverts par la loi de finances rectificative, crédits qui n'ont pu être consommés que très partiellement durant l'exercice 1999, au regard de la date tardive d'entrée en vigueur de cette loi.
Le taux de consommation des crédits de paiement relatifs aux dépenses d'investissement s'établit à 61,59%. Le montant des crédits consommés atteint 715,6 millions de francs. Il ne s'agit pas d'un inconvénient au regard du droit budgétaire, puisque l'article 17 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 précise que les reports relatifs aux crédits de paiement des dépenses d'investissement sont automatiques. Par ailleurs, le taux de consommation des crédits s'établit à 71,35% s'il n'est pas tenu compte des crédits inscrits en loi de finances rectificative.
2.- L'exécution du budget de la police nationale en 2000
Le montant des crédits disponibles s'élevait au 30 juin 2000 à 32.985,6 millions de francs contre 29.992,2 millions de francs en loi de finances initiale. Ainsi, à cette date, les crédits disponibles ont déjà progressé de 9,07%.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DISPONIBLES EN 2000 AU 30 JUIN 2000
(en m0,illions de francs)
24.776,1
+2.146,9
26.923,0
4.063,5
4.407,3
3.740,3
3.861,3
28.839,6
+2.211,4
31.330,5
+380,2
+275,8
29.992,2
+735,2
+2.208,8
32.985,6
Cette progression est due avant tout au versement des cotisations patronales d'assurance maladie en provenance du budget des Charges communes, à hauteur de 1,15 milliard de francs, et au versement des rémunérations des ADS en provenance du budget de l'Emploi, à hauteur de 1 milliard de francs. Ces deux éléments constituent 72% de la progression évoquée des crédits.
735,2 milliards sont issus des reports de l'exercice 1999. Ces reports s'expliquent en grande partie par la non-consommation des crédits inscrits dans la loi de finances rectificative du 30 décembre 1999.
49,4 milliards de francs ont d'ores et déjà été rattachés par voie de fonds de concours au budget de la police nationale. Il est probable qu'au cours de l'exercice budgétaire 2000, le montant des rattachements de crédits par voie de fonds de concours baisse fortement par rapport au montant observé en 1999, soit 159,6 milliards de francs. En effet, les produits des fonds de concours n° 09.2.2.039 « Redevances perçues pour la surveillance des établissements de jeux, hippodromes et cynodromes au titre du fonctionnement et des indemnités d'habillement de la police nationale », n° 09.2.2.865 « Produits des recettes perçues en cas de concours à huissier de la police nationale » et n° 09.2.2.866 « Produits des vacations prévues à l'article L° 2213-14 du code général des collectivités territoriales, en cas d'intervention de la police nationale » sont budgétisés à compter de l'exercice budgétaire 2000. Les produits de chacun d'eux s'élevaient en 1999 à 10 millions de francs, 5 millions de francs et 45 millions de francs.
La consommation des crédits disponibles de rémunérations et de fonctionnement a fortement augmenté sur les six premiers mois de l'année 2000, au regard de la consommation des crédits disponibles en 1999 sur la même période. La tendance est inverse s'agissant des crédits disponibles d'investissement.
ÉVOLUTION DU TAUX DE CONSOMMATION
Au juin 1999
Au 30juin 2000
B.- L'EXÉCUTION DU BUDGET DE LA SÉCURITÉ CIVILE EN 1999 ET EN 2000
1.- l'exécution du budget de la sécurité civile en 1999
L'augmentation en 1999 des crédits disponibles au profit de la défense et de la sécurité civiles est plus forte que celle observée pour la police nationale. En 1999, la progression s'élève à 28,84% des crédits disponibles initiaux, soit un montant de 352,1 millions de francs. Les crédits disponibles atteignent ainsi 1572,7 milliards de francs. En 1998, cette progression s'était élevée à 32,2%.
+ 169,4
+ 133,2
+ 176,8
+ 327,7
- 168,5
+ 344,6
+ 357,1
L'augmentation des crédits disponibles a pour origines principales :
- le montant des reports des crédits de l'exercice budgétaire 1998. Ils atteignent 357,1 millions de francs, dont la majeure partie est imputée sur les dépenses d'investissement relatives à l'équipement matériel des services. Il s'agit plus précisément des articles 43 et 44 du chapitre 57-50 relatifs à l'acquisition des aéronefs et à leur maintenance ;
- le transfert sur les crédits de rémunération des agents de la défense et de la sécurité civile des cotisations patronales d'assurance maladie en provenance du budget des Charges communes. Leur montant s'établit en 1999 à 131,8 millions de francs. Par ailleurs, 64,9 millions de francs ont été imputés par transfert sur l'article 30 du chapitre 36-51 relatif à la participation de l'Etat aux dépenses des brigades de sapeurs-pompiers de Paris.
Ces augmentations ont été minorées par des mesures de baisse ou de blocage des crédits :
· 172 millions de francs ont été transférés des articles déjà évoqués 43 et 44 du chapitre 57-50. De plus, Il faut noter que le tableau ne tient pas compte du fait que l'article 43 a subi un « gel » des crédits disponibles d'un montant de 140 millions de francs. Ce « gel » a eu pour objet de tenir compte du fait que cette somme serait inutilisée en 1999. En effet les échéances du marché de renouvellement des hélicoptères ont été retardées ;
· par ailleurs, 44,4 millions de francs ont fait l'objet d'un décret de virement durant l'exercice budgétaire 1999.
La loi de finances rectificative du 30 décembre 1999 n'a pas modifié le montant des crédits de la défense et de la sécurité civiles.
S'agissant de la consommation des crédits, le taux de consommation des crédits relatifs aux dépenses ordinaires reste élevé, à 97,1%, mais est en baisse au regard du taux atteint en 1998 qui s'élevait à 98,3%.
Ces taux élevés s'expliquent certainement pour des motifs différents s'agissant des dépenses de personnel et des dépenses de fonctionnement des services :
· le caractère prévisible des dépenses de rémunération suffit à expliquer la forte consommation des crédits les concernant ;
· la forte consommation des crédits de fonctionnement a certainement pour origine le rôle de contrainte des ressources que jouent les crédits ouverts par l'autorisation budgétaire, éventuellement modifiée cependant par les moyens réglementaires de gestion des crédits que l'ordonnance du 2 janvier 1959 a attribués au Gouvernement.
Le taux de consommation des crédits d'investissement reste faible à 31,54%. Il est cependant sensiblement plus élevé qu'en 1998, année au terme de laquelle il avait atteint 6,4%.
2.- L'exécution du budget de la sécurité civile en 2000
Du 1er janvier 2000 au 30 juin de la même année, les crédits disponibles pour la défense et la sécurité civiles ont augmenté de 431 millions de francs, passant ainsi de 1.271,2 millions de francs à 1.702,6 millions de francs, soit une augmentation de 33,90% des crédits disponibles initiaux.
Transferts et réparti-tions
Décrets de dépenses acciden-telles
+ 108,7
+ 289,8
+ 293,9
+ 342,1
On retrouve les motifs précédemment évoqués comme le transfert des cotisations patronales d'assurance maladie en provenance du budget des Charges communes à hauteur de 108,7 millions de francs, ainsi que les reports de l'exercice budgétaire 1998, à hauteur de 342,1 millions de francs.
Par ailleurs, en 2000 comme en 1999, les crédits d'investissement affectés à l'acquisition d'aéronefs ont été réduits par répartition. Les premières livraisons d'hélicoptères BK 47 n'auront lieu en effet qu'à compter de juin de l'année 2001.
Enfin, les crédits d'intervention ont été fortement augmentés au début de l'année 2000, afin de financer les opérations de secours dues aux diverses catastrophes naturelles et écologiques que la France a subies à la fin de l'année 1999 et au début de l'année 2000. Ainsi, 20 millions de francs ont été inscrits à l'article 10 du chapitre 41-31 « service de lutte contre l'incendie et le secours », et 163 millions de francs ont été inscrits à l'article 10 du chapitre 46-91 concernant les secours d'extrême urgence aux victimes des calamités publiques. Ces crédits ont permis de mener des opérations concernant les tempêtes des 25 et 29 décembre 2000, la marée noire consécutive au naufrage de l'Erika le 12 décembre 2000, les inondations du sud-ouest de la France en novembre 1999 et le passage du cyclone Leny aux Antilles du 17 au 20 novembre 1999.
CONSOMMATION DES DOTATIONS DE 2000 ET 1999
Les crédits d'intervention ont été consommés à hauteur de 60,64% au 30 juin 2000. Ainsi, le montant des crédits consommés à cette date représente plus du double des crédits initialement disponibles. Ce constat justifie pleinement les mesures d'urgence mise en _uvre par le Gouvernement à l'occasion des catastrophes naturelles et écologiques évoquées.
Au cours de sa séance du 31 octobre 2000, la commission des Finances, de l'Economie générale et du plan a examiné les crédits de la Sécurité.
Après l'exposé de votre Rapporteur spécial, M. Tony Dreyfus, un débat a suivi.
M. Jean-Louis Dumont a noté que la mise en _uvre de la police de proximité dans les moyennes et petites communes nécessiterait une mobilisation de l'encadrement de la police et des gardiens de la paix. Par ailleurs, le respect des principes républicains par ces personnels suscite parfois l'inquiétude. Un ministre doit savoir rendre hommage à son administration sans en être le prisonnier. Les investissements immobiliers nécessaires à la généralisation de la police de proximité doivent s'intensifier. Il a salué la réalisation du commissariat de police de Verdun, pour un montant de 30 millions de francs, et a exprimé le v_u que les ministres de l'intérieur et de la défense puissent coopérer à l'avenir, afin que les grands rassemblements annuels, comme ceux des gens du voyage, soient organisés, de façon convenable, chaque année dans un lieu différent. Si l'on veut que le citoyen respecte l'administration, il faut qu'il ait, à son tour le sentiment d'être respecté.
M. Pierre Méhaignerie a estimé que les recommandations faites par la Mission d'évaluation et de contrôle en 1999 ne pouvaient être considérées comme satisfaites. On est aussi très loin des observations de la Cour des comptes. S'agissant des modifications budgétaires demandées par le Rapporteur spécial, il a souligné que leur aboutissement ne pouvait être étranger à la nomination du maire du 18ème arrondissement de Paris, candidat à sa propre réélection, au poste de ministre de l'intérieur.
Votre Rapporteur spécial a répondu que le travail qu'il avait engagé sur ces crédits notamment en songeant au Xème arrondissement, avait été initié avant que M. Daniel Vaillant ait été nommé à ses nouvelles fonctions.
M. Pierre Méhaignerie a par ailleurs proposé que des expérimentations tendant à la municipalisation de la police de proximité soient mises en _uvre. Les difficultés exprimées par les magistrats pour l'application de la loi sur la présomption d'innocence illustrent la nécessité de mettre fin aux modifications constantes de la législation.
Il a pu constater, lorsqu'il était Garde des sceaux, à quel point cette demande de pause législative était une constante de la part de tous les magistrats, dont la tâche est rendue très ardue du fait de la complexité croissante des normes juridiques. Il a enfin souhaité que la police de proximité puisse être mise, aussi, à la disposition des maires.
M. Jean-Jacques Jégou, Président, a approuvé les propos de M. Pierre Méhaignerie concernant la mise en _uvre des recommandations de la Mission d'évaluation et de contrôle. Il est par exemple regrettable de ne pas pouvoir connaître précisément le temps de travail des policiers. Cette question est pourtant cruciale si l'on veut mesurer l'efficacité de la police.
Votre Rapporteur spécial a exprimé son accord avec l'inquiétude de M. Jean-Louis Dumont, s'agissant des problèmes de formation. Ceux-ci sont de plus accentués par la reprise économique qui permet aux jeunes diplômés de trouver plus facilement qu'il y a quelques années un emploi, les métiers de la police ayant ainsi perdu une part de leur attractivité. Il faut s'inquiéter du manque de formation des jeunes gardiens de la paix à la prévention. Il conviendrait d'assurer une telle préparation en assurant une formation concrète auprès des acteurs du terrain, associatifs, voire religieux, de manière à permettre à la police de mieux prévenir les problèmes posés par l'exclusion et la délinquance. La complexité des procédures judiciaires aujourd'hui est, en effet, très forte. On peut à cet égard citer l'exemple du divorce, où les délais de jugement sont, de ce fait, trop longs. La bonne application des lois nouvelles concernant les procédures civile ou pénale par les magistrats nécessite avant tout un effort de formation.
La Commission a ensuite rejeté un amendement de M. Michel Bouvard, tendant à minorer pour un montant de 2,6 millions de francs, les crédits du chapitre 31-12 du budget du ministère de l'intérieur, afin d'ajuster le versement des collectivités locales à l'Etat au niveau effectif de la prestation, réalisée par celui-ci, dans le domaine du contrôle de la sécurité des remontées mécaniques dans les régions de montagne, votre Rapporteur spécial ayant estimé que la sécurité des remontées mécaniques ne justifiait pas la réduction des crédits proposés et, qu'au contraire, il était nécessaire d'insister pour que l'Etat assume au mieux la mission ainsi mise à sa charge.
La Commission a ensuite adopté, sur la proposition de votre Rapporteur spécial, les crédits de la Sécurité et vous demande d'émettre un vote favorable à l'adoption de ces crédits.
() Document n° 1861, annexe n° 32
() Document n° 1781, annexe n° 2 « La gestion des effectifs et des moyens de la police nationale »