Source: https://judicialis.de/Hessischer-Verwaltungsgerichtshof_2-A-717-01_Urteil_12.12.2002.html
Timestamp: 2018-03-25 05:08:04
Document Index: 17921347

Matched Legal Cases: ['§ 1', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 47', '§ 48', '§ 43', '§ 47', '§ 43', 'Art. 19', '§ 42', '§ 43', 'Art. 2', '§ 43', '§ 47', '§ 47', '§ 74', '§ 32', '§ 32', '§ 27', '§ 32', 'Art. 80', '§ 27', '§ 27', '§ 29', '§ 27', '§ 154', '§ 167', '§ 708']

Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 12.12.2002 mit dem Az.: 2 A 717/01	/* Banner Ads */
Aktenzeichen: 2 A 717/01
1. Der Verordnungsgeber übt seinen Gestaltungsspielraum nicht abwägungsfehlerhaft aus, wenn er bei der Festlegung einer Flugroute das in Relation zu seiner Umgebung relativ dicht besiedelte Gebiet einer größeren Stadt von erheblichem Fluglärm verschont, auch wenn dadurch die Bevölkerung in weniger stark besiedelten Gebieten zusätzlich durch Fluglärm belastet wird.
2. Das Abwägungsgebot verpflichtet den Verordnungsgeber bei der Festlegung von Flugverfahren nicht zu einem großräumigen Lärmlastenausgleich ("noise sharing").
2 A 717/01
Verkündet am 12.12.2002
wegen Feststellung der Rechtswidrigkeit von Abflugrouten vom Flughafen Frankfurt am Main in südöstlicher Richtung
auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 26. November 2002 für Recht erkannt:
Die Kläger zu 1) bis 5) haben die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu je 1/5 - die Eheleute untereinander als Gesamtschuldner - zu tragen.
Das Urteil ist wegen der außergerichtlichen Kosten der Beklagten und der Beigeladenen vorläufig vollstreckbar. Die Kläger können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungsbetrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Kläger wenden sich gegen die Ausweisung bzw. Beibehaltung bestimmter Abflugrouten von dem Flughafen Frankfurt am Main in südöstlicher Richtung.
Sie sind Miteigentümer von Grundstücken, die in den Stadtteilen Arheiligen und Wixhausen der Stadt Darmstadt liegen und mit Wohnhäusern bebaut sind. Die Anwesen befinden sich im Einwirkungsbereich der Abflugrouten, die auf kurzem Weg zu dem Funkfeuer KNG (bei Bad König) führen. Genutzt werden diese Flugrouten hauptsächlich von Flugzeugen, die auf der Startbahn 18 mit südöstlichem Reiseziel starten, aber auch von Flugzeugen, die auf einer der Parallelbahnen bei Betriebsrichtung 25 (in westlicher Richtung) starten und danach einen südöstlichen Kurs aufnehmen.
Diese Flugverfahren, d. h. insbesondere die Flugwege und -höhen, sind in der 177. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrsordnung - 177. DVO-LuftVO - (Festlegung von Flugverfahren für An- und Abflüge nach Instrumentenflugregeln zum und vom Flughafen Frankfurt am Main) vom 28. Februar 1997 ausgewiesen. Diese Verordnung ist von dem Direktor des Luftfahrt-Bundesamtes (LBA) - Verwaltungsstelle Flugsicherung Offenbach - erlassen worden. In § 1 Abs. 1, 3 und 4 der Verordnung werden Melde- und Wegpunkte nach Koordinaten im geodätischen Bezugssystem WGS 84 definiert. In § 3 Abs. 2 Nr. 1 werden die Abflugverfahren bei Benutzung der Startbahnen 25 R und 25 L und in Nr. 3 die Abflugverfahren von der Startbahn 18 festgelegt.
Nachdem Wegepunkte und Funkfeuer durch die 16., 17. und 18. Änderungsverordnung - ÄndVO - zur 177. DVO-LuftVO vom 5. September, 14. Dezember 2001 und 22. März 2002 teilweise umbenannt und geändert worden sind, führen von der Startbahn 18 folgende Flugverfahren auf kurzem Weg zu dem Funkfeuer KNG:
DKB 1 S, NDG 7 S, ROTEN 9 S und KULOK 1 S
Diese Flugverfahren führen gemeinsam vom Start zunächst in Richtung des Funkfeuers RID in südlicher Verlängerung der Startbahn 18. Bei dem Abdrehpunkt 12 DME RID (12 Nautische Meilen vor dem Entfernungsmessgerät der Bodennavigationsanlage RID - Distance Measuring Equipment -) schwenken sie in einer Linkskurve auf Kurs 120° bis zu der Bodennavigationsanlage KNG, um sich dann zu verzweigen. Für diese Flugverfahren ist eine Mindestflughöhe von 2.500 ft bei Überqueren des Radials R 202 FFM (südlich von Mörfelden) vorgeschrieben. Wenn die Höhenbeschränkung nicht eingehalten werden kann, ist der Flugverkehrskontrolldienst vor dem Start zu informieren und mit einer anderen Streckenführung zu rechnen.
Die Abflugstrecken von den Startbahnen 25 R und 25 L
DKB 9 G, NDG 7 G, ROTEN 7 G und KULOK 2 G
führen zunächst in südwestlicher Richtung und schwenken in einer Linkskurve zu dem Abdrehpunkt 12 DME RID in die oben beschriebene Routenführung ein.
Der Abdrehpunkt 12 DME RID auf Kurs 120° ist durch § 3 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 der 25. ÄndVO zur 64. DVO-LuftVO vom 10. April 1990 eingeführt worden. In der Zeit vom 3. Februar 1993 (137. DVO-LuftVO vom 29. Dezember 1993) bis zum 2. März 1995 (2. ÄndVO zur 137. DVO-LuftVO vom 17. Januar 1995) war vorübergehend der Kurs 122° festgesetzt.
Diese Abflugverfahren sind seit vielen Jahren Gegenstand von Anträgen, Beratungen und Entschließungen in der Kommission zur Abwehr des Fluglärms an dem Flughafen Frankfurt am Main - Fluglärmkommission - und ihrer Unterausschüsse gewesen. Teilweise zielten die Anträge auf eine Rückverschiebung des Abdrehpunktes auf 11 oder 11,5 DME RID oder auf eine Wiedereinführung des Kurses 122° oder auf die Einführung eines variablen höhenabhängigen Abdrehpunktes mit der Folge, dass die Luftfahrzeugführer den Kurs in Richtung RID - jedenfalls in der Nacht - erst bei Erreichen einer Mindesthöhe von 3.000 oder 3.500 ft verlassen dürfen. Dagegen wurde eingewandt, dass andere Ortsteile (insbesondere Worfelden) überdurchschnittlich mit Lärm belastet würden. Im Juni 1991 beschloss die Kommission nach einer Testphase mit Lärmmessungen, den Abdrehpunkt 12 DME RID beizubehalten. Im Oktober 1996 fasste sie den Beschluss, die Bündelung der Flüge auch im Bereich Darmstadt sowie den Kurs 120° nicht zu verändern.
Im Januar 2001 beantragte die Stadt Darmstadt (in der 175. Sitzung der Fluglärmkommission), die Abflüge - ähnlich wie im Raum Wiesbaden - zu streuen. Daraufhin erstellte die DFS mit Hilfe eines Simulationsmodells (TAAM 48 - Total Airspace and Airport Modeller) eine Ausarbeitung über die Auswirkungen variabler Abflugverfahren auf die Verkehrsverteilung im südlichen Nahbereich des Flughafens Frankfurt am Main (vom 5. Oktober 2001) mit dem Ergebnis, dass zwar die Ortsteile Wixhausen, Arheiligen und Kranichstein entlastet würden, die übrigen Ortschaften aber einer erhöhten Anzahl von Flugbewegungen ausgesetzt seien. Insbesondere würden die Städte Darmstadt und Griesheim durch die Einführung eines Verfahrens mit variablem Abdrehpunkt bei 3.500 ft negativ betroffen. Daraufhin beschloss die Fluglärmkommission am 5. Dezember 2001 (ohne Gegenstimme und Enthaltung), sie sehe sich "in ihrer bisherigen Beschlusslage, die 'Bündelung' der Abflüge auf der KNG-Route beizubehalten, bestätigt."
Bereits am 9. März 2001 haben die Kläger bei dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof Klage erhoben. Sie tragen vor: Sie seien durch den Flugverkehr auf den Flugrouten 18 KNG und 25 KNG (kurz) einer massiven Lärmbelastung ausgesetzt. Die Steigerung des Fluglärms beruhe zum einen auf der zunehmenden Bündelung der Flüge. Infolge der technischen Entwicklung, insbesondere seit Einführung der Satellitennavigation, finde eine Konzentration der Flugbewegungen auf die von der Flugsicherung vorgegebene Route statt. Dieser Bündelungseffekt sei nicht nur Folge der technischen Entwicklung, sondern sei auch von der Fluglärmkommission gewollt (als sog. MNR - Minimal-Noise-Route -). Zum anderen habe in den letzten Jahren die Anzahl der Flugbewegungen ständig zugenommen. Die Lärmbelastung sei in mehreren Gutachten auf Grund von Berechnungen und Messungen ermittelt worden. Danach seien sie einer unzumutbaren und gesundheitsgefährdenden Belastung durch Fluglärm ausgesetzt. Insbesondere die Messungen des Umweltamtes Darmstadt hätten ergeben, dass ein maximaler Außenpegel von 75 dB(A) mehr als sechsmal in der Nacht überschritten werde (sog. Jansen-Kriterium). Auch der äquivalente Dauerschallpegel liege über der Zumutbarkeitsschwelle.
Die Ausweisung der angegriffenen Flugrouten, meinen die Kläger, verletze das Abwägungsgebot. In formeller Hinsicht sei die Entscheidung schon deshalb fehlerhaft, weil das LBA als die die Rechtsverordnung erlassende Behörde überhaupt keine eigene Abwägung getroffen, sondern diese Entscheidung der DFS Deutsche Flugsicherung GmbH - DFS - überlassen habe. Diese Privatisierung der Abwägung genüge nicht den Anforderungen, die das Bundesverwaltungsgericht für den Abwägungsvorgang aufgestellt habe. Die angefochtenen Flugverfahren seien auch materiell abwägungsfehlerhaft. Die Anordnung eines festen Abdrehpunktes verfolge allein das Ziel, eine möglichst hohe Abflugkapazität zu erreichen. Diese Planung vernachlässige die Lärmschutzbelange der Betroffenen. Im Übrigen treffe der Aspekt eines Kapazitätsengpasses ohnehin nur auf bestimmte Tageszeiten zu, so dass er nicht geeignet sei, das Verfahren zu den sonstigen Tageszeiten und insbesondere während der Nachtstunden zu rechtfertigen. Aus Lärmschutzgründen sei es geboten, entweder variable Abdrehpunkte zuzulassen oder mehrere Abdrehpunkte zeitlich zu variieren. Ein solches variables Abflugverfahren werde im Bereich Wiesbaden seit langem praktiziert. Die Untersuchung der DFS vom Oktober 2001 sei aus zeitlichen und sachlichen Gründen nicht geeignet, die streitigen Flugrouten zu rechtfertigen. Darüber hinaus betrachte das LBA den Zielpunkt KNG zu Unrecht als Zwangspunkt; seit Einführung der Satellitennavigation könne nämlich jeder beliebige Punkt als Wegpunkt verwendet werden. Eine gerechte Abwägung aller Belange, tragen die Kläger weiter vor, sei nur auf der Basis einer Verteilung der Lärmbelastung möglich. Ein derartiger Lastenausgleich könne und müsse zumindest für bestimmte Zeitspannen während eines Tages oder eines Jahres vorgenommen werden.
festzustellen, dass § 3 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 der 177. DVO-LuftVO vom 28. Februar 1997, zuletzt geändert durch Verordnung vom 14. Dezember 2001 (17. ÄndVO zur 177. DVO LuftVO) insoweit rechtswidrig ist und sie in ihren Rechten verletzt, als sie die Abflugverfahren
DKB 1 S, NDG 7 S, ROTEN 9 S und KULOK 1 S sowie
Die Beklagte erwidert: Die Flugverfahren Richtung KNG seien nicht erst durch die 177. DVO-LuftVO vom 28. Februar 1997 eingeführt worden, sondern bestünden prinzipiell seit Inbetriebnahme der Startbahn 18 im Jahr 1984. Der Abdrehpunkt 12 DME RID sei bereits 1991 nach einer ca. einjährigen Testphase festgelegt worden, und zwar von 11,5 auf 12 DME RID, wodurch die Route leicht nach Norden verschoben worden sei. Die Beibehaltung des festen Abdrehpunktes sei als gerechter Interessenausgleich anzusehen. Das hätten auch die Erörterungen in der Fluglärmkommission sowie die Untersuchung der DFS vom Oktober 2001 ergeben. Jede Verschiebung der Route in südlicher Richtung habe zur Folge, dass nicht nur weitere Gebiete zusätzlich belastet würden, sondern auch die Lärmbetroffenheit im Hinblick auf die Bevölkerungsdichte insgesamt erhöht werde. Eine Verteilung nach Zeitabschnitten sei nicht praktikabel. Eine vollständige Verlagerung des nächtlichen Flugverkehrs auf die südliche Route sei den dort betroffenen Gebieten nicht zuzumuten. Die Ausrichtung der Routen auf das Funkfeuer KNG beruhe entgegen der Auffassung der Kläger nicht nur auf technischen Erwägungen. Die Ausweisung der Flugrouten orientiere sich nicht an Kapazitätszielen; die Flugsicherung habe die Aufgabe, die tatsächlich vorhandene Verkehrsmenge sicher, geordnet und flüssig abzuwickeln. Hinsichtlich der tatsächlichen Flughöhen über den Grundstücken der Kläger lasse sich keine klare Aussage treffen, eine Schwerpunktbildung sei jedoch im Bereich von 4.000 ft bis 6.000 ft (über Flughafenniveau = 360 ft) festzustellen, wie die vorgelegten Flugspuraufzeichnungen bestätigten. Hinsichtlich der Zahl der Flugbewegungen werde auf eine Statistik des Lärmschutzbeauftragten bei dem Hessischen Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung verwiesen (vgl. Bl. 300 f. d. A.). Danach liege die Zahl der Abflüge von den Startbahnen 25 R und 25 L bei derzeit vier Flügen am Tag (von insgesamt knapp 200) und zehn Flügen in der Nacht (von insgesamt 34). Von der Startbahn 18 starteten in Richtung KNG täglich ca. 130 (von insgesamt ca. 330) Flugzeugen und in der Nacht ca. 15 (von insgesamt 35) Flugzeugen.
Die Beigeladene trägt vor: Die Klage sei schon unzulässig; insbesondere sei sie nicht innerhalb der Frist des analog geltenden § 47 Abs. 2 VwGO erhoben worden. Jedenfalls stehe der Klage der Einwand der Verwirkung entgegen. Die Klage sei auch unbegründet. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts komme es hier nicht auf die Zumutbarkeit von Fluglärm, sondern allein auf die Frage an, ob der infolge der Planfeststellung hinzunehmende Fluglärm nach den Maßstäben des Abwägungsgebots fehlerfrei verteilt worden sei. Insoweit stehe dem LBA als Verordnungsgeber ein weiter Gestaltungsspielraum offen. Hier habe die Behörde den Sachverhalt zutreffend ermittelt und mit Hilfe des Simulationsprogramms NIROS mögliche Streckenführungen in Relation zur Bevölkerungsdichte bewertet; sie habe die gesetzlichen Vorgaben hinsichtlich des Lärmschutzes berücksichtigt. Das LBA habe auch eine eigene Abwägung getroffen; es sei ohne Weiteres in der Lage, Entwürfe zu beanstanden oder gemeinsam mit der DFS zu ändern oder zu verbessern. Da die Flugrouten im Wesentlichen unverändert seit 1984 genutzt würden, müssten die Kläger eine tatsächliche Lärmvorbelastung gegen sich gelten lassen. Sie, die Kläger, seien auch keiner unzumutbaren Lärmbelastung ausgesetzt. Auch nach den Messungen des Umweltamtes Darmstadt werde im Monatsdurchschnitt das sog. Jansen-Kriterium nicht überschritten. Messungen am Messpunkt 75 (Gräfenhausen-Bürgerhaus) hätten ergeben, dass die äquivalenten Dauerschallpegel in der Nacht von 47 dB(A) und am Tag von 52 dB(A) trotz einer Zunahme der Flugbewegungen seit 1998 nicht gestiegen seien (vgl. Tabelle Bl. 362 d. A.).
Wegen des Sachverhalts und Vorbringens der Beteiligten im Einzelnen wird auf deren Schriftsätze sowie auf die Behördenvorgänge der Beklagten (1 Heft und 1 Ordner) Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.
Sie ist mit Einschränkungen zulässig.
Das Gericht fasst das Begehren der Kläger dahingehend auf, dass Gegenstand ihres Feststellungsbegehrens die Flugverfahren in derjenigen Gestalt sind, die sie durch die im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung geltende, aktuelle Fassung der 177. DVO-LuftVO, also durch die 18. ÄndVO vom 22. März 2002, erhalten haben, obwohl diese Änderungsverordnung im Klageantrag nicht ausdrücklich erwähnt ist.
Die sachliche und örtliche Zuständigkeit des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs folgt aus §§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 und 52 Nr. 1 VwGO. Die An- und Abflugverfahren betreffen den Betrieb des Flughafens; sie stehen in einem engen räumlichen und betrieblichen Zusammenhang mit dem Flughafen selbst (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000, NJW 2000 3584).
Statthafte Klageart ist die Feststellungsklage nach § 43 VwGO. § 47 VwGO, der auf Bundesrechtsverordnungen nicht anwendbar ist, entfaltet keine Sperrwirkung. Der Begriff des Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO ist verfassungskonform (Art. 19 Abs. 4 GG) weit auszulegen. Die Kläger können sich darauf berufen, durch die Norm selbst, d. h. ohne weitere hoheitliche Umsetzungsakte in ihren Rechten verletzt zu sein. Das Rechtsverhältnis wird nicht allein durch Norm und Normadressat, sondern durch die Rechtsbehauptung konkretisiert, durch die Norm selbst in subjektiven Rechten verletzt zu sein.
Das Feststellungsinteresse (bzw. allgemeine Rechtsschutzbedürfnis) ist nur eingeschränkt gegeben. Das ergibt sich daraus, dass die KNG-Routen zumindest in der tatsächlichen Ausgestaltung nicht erst durch die 177. DVO-LuftVO in der Fassung der nachfolgenden Änderungsverordnungen eingeführt worden sind, sondern im Wesentlichen - d. h. nach der Definition des Abdrehpunktes und des einzuhaltenden Kurses - seit 31. Mai 1990 (25. ÄndVO zur 64. DVO-LuftVO vom 10. April 1990) bestehen, allerdings mit der Unterbrechung, dass vom 3. Februar 1994 bis 2. März 1995 der Kurs 122° festgelegt war. Wenn also das Gericht die Rechtswidrigkeit und rechtsverletzende Wirkung der 177. DVO-LuftVO (in der Fassung der 18. ÄndVO) mit der rechtlichen Konsequenz aussprechen würde, dass die durch diese Rechtsverordnung festgelegten Flugverfahren nicht mehr angewendet werden dürfen, würde die frühere Regelung, also die 137. DVO-LuftVO mit nachfolgenden Änderungsverordnungen, wieder aufleben. Dadurch allein würde sich weder die rechtliche noch die tatsächliche Situation der Kläger ändern.
Der Senat hat davon abgesehen, eine Erweiterung der Klage dahin anzuregen, dass die Kläger auch die früheren Rechtsverordnungen in ihr Feststellungsbegehren einbeziehen. Denn abgesehen davon, dass dann die noch zu erörternde Frage der Verwirkung in einem ganz anderen Licht zu prüfen wäre, würde sie auch nicht dem Rechtsschutzbegehren der Kläger gerecht werden. Denn ein Wiederherstellen der Rechtslage, die bei Inbetriebnahme der Startbahn 18 bestanden hat, würde die tatsächliche Lärmbetroffenheit der Kläger nicht oder allenfalls marginal verbessern. Es geht ihnen, wie sie auch in der mündlichen Verhandlung hervorgehoben haben, nicht um eine Wiederertüchtigung des früheren Zustandes, sondern sie wenden sich vor allem gegen die aus ihrer Sicht unzumutbare Steigerung der Lärmbelastung, die insbesondere in den letzten zehn Jahren durch eine gravierende Erhöhung der Zahl der Flugbewegungen in Verbindung mit der zunehmenden Bündelung der Flugwege entstanden sei. Sie sind der Auffassung, dass das LBA spätestens bei Verabschiedung der 177. DVO-LuftVO diesem Umstand durch eine grundsätzliche Neugestaltung der streitgegenständlichen Abflugrouten habe Rechnung tragen müssen. Sie begehren also in der Sache die Feststellung, dass die 177. DVO-LuftVO, soweit sie die streitigen Flugverfahren betreffe, sie, die Kläger, gerade deshalb in ihren Rechten verletze, weil das LBA eine gebotene Neugestaltung dieser Flugverfahren unterlassen habe.
Mit dieser Konkretisierung rückt das Feststellungsbegehren der Kläger zwar in die sachliche Nähe einer - generell unstatthaften - Klage auf Erlass oder Änderung einer Rechtsnorm (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2000, a.a.O. S. 3584), sie ist gleichwohl mit dieser Zielrichtung zulässig, weil das LBA die streitigen Flugverfahren durch Erlass der 177. DVO-LuftVO neu festgesetzt hat, so dass das klägerische Begehren in formeller Hinsicht auf die Überprüfung einer erlassenen Rechtsverordnung - allerdings mit eingeschränktem Prüfungsmaßstab - gerichtet ist. Eine derartige gerichtliche Feststellung wäre grundsätzlich geeignet, die Kläger zumindest faktisch zu begünstigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. April 2002, NuR 2002, 679).
Die Klagebefugnis, die entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO auch bei der Feststellungsklage nach § 43 VwGO vorliegen muss (BVerwG, a.a.O.), ist hier gegeben. Sie folgt aus dem subjektiven Recht der Kläger auf gerechte Abwägung ihrer Lärmschutzbelange, die ihrerseits verfassungsrechtlich geschützt sind (Art. 2 Abs. 2 und 14 Abs. 1 GG). Es ist jedenfalls nicht ausgeschlossen, dass die Kläger einer ihnen nicht zumutbaren Lärmbelastung ausgesetzt sind (vgl. auch insoweit BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2000, a.a.O. S. 3585).
Die Klage ist weder verfristet noch verwirkt. Die Feststellungsklage nach § 43 VwGO unterliegt keiner gesetzlichen Klagefrist. Es besteht entgegen der Auffassung der Beigeladenen auch keine Veranlassung, die Zweijahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO analog anzuwenden. Denn zum einen hat das Feststellungsbegehren zwar die Überprüfung einer Rechtsnorm zum Gegenstand, das Verfahren stellt sich aber nicht als eine prinzipale Normenkontrollklage dar. Denn es zielt letztlich auf die Feststellung, dass die Kläger unmittelbar durch die Norm in ihren Rechten verletzt werden; insoweit ist die Streitigkeit kein reines Beanstandungs-, sondern ein subjektives Rechtsschutzverfahren.
Zum anderen besteht auch kein Bedürfnis für eine analoge Anwendung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Denn die Feststellungsklage unterliegt wie jeder Rechtsbehelf der prozessualen Verwirkung mit der Folge, dass die Beklagte und Dritte, die durch die Norm begünstigt werden, ausreichend gegen eine illoyal verspätete Klageerhebung geschützt sind.
Hier haben die Kläger ihr Klagerecht jedoch nicht verwirkt. Die Klage ist zwar knapp vier Jahre nach dem Inkrafttreten der 177. DVO-LuftVO am 27. März 1997 erhoben worden, allein dieser Zeitablauf begründet aber noch keine Verwirkung. Vielmehr muss die verspätete Klageerhebung gegen Treu und Glauben verstoßen, d. h. zu einem Zeitpunkt erfolgen, in dem der Beklagte oder Dritte nicht mehr mit einer Klage rechnen mussten (vgl. Kopp/Schenke VwGO, 12. Aufl., § 74 Rdnrn. 18 und 19). Allein die Untätigkeit der Kläger hätte aber nur dann aus der Sicht der Beklagten und der Beigeladenen die Schlussfolgerung zugelassen, dass sie, die Kläger, von einem Klagerecht überhaupt keinen Gebrauch machen würden, wenn zu diesem Zeitpunkt eine Klageerhebung überhaupt ernsthaft in Betracht zu ziehen war. Die Möglichkeit des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes gegenüber Rechtsverordnungen über die Festlegung von Flugrouten ist aber - bei zumutbarem Prozessrisiko - erst durch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Juni 2000 eröffnet worden. Vor dem Bekannt werden dieser Entscheidung durfte weder die Beklagte noch die Beigeladene mit der Erhebung einer verwaltungsgerichtlichen Klage rechnen und deshalb auch nicht wegen einer Untätigkeit bestimmter Betroffener darauf vertrauen, dass diese auch künftig keinen Gebrauch von einer Klagemöglichkeit machen würden.
Die nach allem zulässige Feststellungsklage ist jedoch nicht begründet. Nach der unter dem Aspekt des Feststellungsinteresses gebotenen Konkretisierung des Rechtsschutzziels der Kläger ist ihr Feststellungsbegehren nur begründet, wenn das LBA bei Erlass der 177. DVO-LuftVO tatsächlich gehalten war, die südöstlichen Abflugrouten neu - mit der Zielsetzung einer deutlichen Entlastung der Kläger - zu gestalten. Dazu war das LBA jedoch nicht verpflichtet.
Angesichts der oben dargelegten sachlichen Einschränkung des Feststellungsbegehrens der Kläger erscheint zweifelhaft, ob ein eventueller formeller Fehler bei Erlass der Rechtsverordnung - einschließlich eines Fehlers im Abwägungsvorgang - der Feststellungsklage überhaupt zum Erfolg verhelfen könnte. Diese Frage bedarf jedoch keiner abschließenden Entscheidung, weil die 177. DVO-LuftVO in der Gestalt der 18. ÄndVO auch unter diesem Aspekt rechtlich nicht zu beanstanden ist.
Die streitigen Rechtsverordnungen sind formell rechtmäßig. Rechtsgrundlage der angefochtenen Rechtsverordnungen ist § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftVG, der das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen dazu ermächtigt, die Flugverfahren durch Rechtsverordnung festzusetzen. Diese Befugnis wiederum hat das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen aufgrund der gesetzlichen Ermächtigung in § 32 Abs. 3 Satz 3 LuftVG durch § 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO auf das LBA delegiert. Diese Rechtsgrundlagen sind in den streitigen Rechtsverordnungen genannt. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Regelung sind durch § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftVG hinreichend konkret vorgegeben, so dass die Verordnungen den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG genügen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22. März 2002 - 8 S 1271/01 - <teilweise veröffentlicht in ZUR 2002, 415>, S. 17 f.; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 4. März 2002 - 20 D 120/97.AK - <teilweise veröffentlicht in NZV 2002, 478>, S. 13 f.).
Die streitgegenständlichen Rechtsverordnungen sind hinreichend bestimmt. Allerdings ist der Inhalt dieser Verordnungen insgesamt für jemanden, der nicht mit Fragen der Flugsicherung vertraut ist, nur schwer zu verstehen. Das allein führt jedoch nicht dazu, dass die Verordnungen als nicht hinreichend bestimmt oder nicht hinreichend klar anzusehen wären. Eine eindeutige Festlegung der Flugrouten ist einerseits aus Gründen der Sicherheit des Flugverkehrs zwingend geboten, andererseits aber ohne Rückgriff auf spezifische vermessungs- und flugsicherungstechnische Fakten und Begriffe nicht möglich. Die Verordnungen über die Ausweisung von Flugrouten richten sich an die Flugverkehrskontrolldienste und die einzelnen Luftfahrzeugführer, also an Personengruppen, die mit diesen Begriffen und Zusammenhängen hinreichend vertraut sind. Außerdem nehmen die Verordnungen Bezug auf das Luftfahrthandbuch, in dem die Flugverfahren in Kartenform dargestellt sind. Aber auch Dritte können - wenn auch mit gewisser Mühe - die Flugrouten anhand des verwendeten Koordinatensystems räumlich zuordnen. Insoweit unterscheiden sich die Durchführungsverordnungen nach § 27a LuftVO nicht von anderen technischen Regelwerken, wie z. B. den zahlreichen Ausführungsverordnungen zum Bundesimmissionsschutzgesetz, die auch nicht wegen fehlender Bestimmtheit oder fehlender Rechtsklarheit als nichtig angesehen werden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22. März 2002, a. a. O., S. 19 f.).
Materieller Maßstab für die Überprüfung der Flugrouten ist das Abwägungsgebot. Die Geltung des Abwägungsgebots hängt weder von einer fachgesetzlichen Normierung noch von einer bestimmten Handlungs- oder Verfahrensform ab. Es folgt vielmehr aus dem Wesen einer rechtsstaatlichen Planung und gilt dementsprechend allgemein. Es begrenzt die planerische Gestaltungsfreiheit, die einerseits unerlässlich ist, um widerstreitende private und öffentliche Belange auszugleichen, andererseits im Rechtsstaat nicht schrankenlos gilt, sondern rechtlich gebunden und gerichtlich kontrollierbar sein muss (BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000, a. a. O., S. 3585). Die Belange, die bei der Festlegung von An- und Abflugverfahren in die planerische Abwägung einzustellen sind, lassen sich unmittelbar aus den gesetzlichen Bestimmungen ableiten. Auf der einen Seite zu berücksichtigen ist das Interesse an einer sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs (§ 27c Abs. 1 LuftVG). Auf der anderen Seite haben die Luftfahrtbehörden, also auch das LBA, und die für die Flugsicherung zuständigen Stellen nach § 29b Abs. 2 LuftVG auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm hinzuwirken. Während die Sicherheit des Luftverkehrs vordringlichstes Ziel der Flugsicherung ist, besteht zwischen den Bezugspunkten Flüssigkeit des Luftverkehrs einerseits und Lärmschutz der Bevölkerung andererseits ein Spannungsverhältnis, in dem die Ermächtigung, aber auch die Verpflichtung des LBA, eine abwägende Entscheidung über die Routenführung zu treffen, besonderes Gewicht erlangt.
Allerdings eröffnet der planerische Gestaltungsspielraum dem LBA die Möglichkeit und bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen auch die Verpflichtung, sich für ein lärmminderndes Verfahren zu entscheiden, auch wenn darunter die Flüssigkeit der Abwicklung des Flugverkehrs leidet und sich dieses Phänomen mittelbar auf die Kapazität eines Flughafens auswirkt. Die Beklagte trägt zwar zu Recht vor, dass die Flugsicherung keinen Einfluss auf die aktuell zu bewältigende Flugmenge hat, langfristig aber spielt das Argument der Flüssigkeit der Verkehrsabwicklung bei der Festsetzung der Koordinierungseckwerte (Slots), die die abstrakte Kapazität eines Flughafens bestimmen, eine erhebliche Rolle (vgl. § 27a Abs. 2 Satz 2 LuftVG). Insoweit bedarf die oben getroffene Aussage, die Flugroutenbestimmung erfülle in Bezug auf den Fluglärm eine reine Verteilungsfunktion, einer Ergänzung. Unter engen Voraussetzungen, die hier nicht erörtert werden müssen, kann über lärmmindernde Ab- und vor allem Anflugverfahren eine Reduzierung des Lärms insgesamt erreicht werden, wenn auch mit Einbußen bei der Flüssigkeit der Verkehrsabwicklung und damit letztlich bei der Kapazität des Flughafens.
Eine zweite Abweichung von dem fachplanerischen Abwägungsgebot besteht bei der Festlegung von Flugrouten darin, dass keine "parzellenscharfe" Ermittlung und Bewertung der Belange der Betroffenen geboten, sondern eine generalisierende Betrachtung ausreichend ist. Das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 28. Juni 2000, a. a. O., S. 3586) leitet diesen Aspekt aus dem Umstand her, dass Flugrouten im Gegensatz zu Verkehrswegen am Boden nur eine "Ideallinie" beschreiben würden, denen ein "Flugerwartungsgebiet" zuzuordnen sei. Demgegenüber ist die Flugsicherung aufgrund der neueren Entwicklung der Navigationstechnik in der Lage, die Fluglinien, wenn es erwünscht ist, auf einen relativ engen Raum zu bündeln, wie die Flugspuraufzeichnungen der hier streitigen Flugrouten belegen.
Die generalisierende Betrachtung rechtfertigt sich aber auch aus der Dimension des durch die Flugroutenbestimmung betroffenen Raumes. Der Überflug eines Strahlflugzeugs wird auch bei relativ großer Höhe als störendes Schallereignis empfunden. Wegen der großen Streuwirkung des Fluglärms und des Fehlens natürlicher Schallhindernisse werden zwar einerseits Lebensräume von erheblicher Ausdehnung betroffen, andererseits trifft die Belastung die Wohnbevölkerung, die sich in annähernd gleicher Lage zur Flugroute befindet, auch in annähernd gleicher und typischer Weise. Ferner kommt es, wie oben dargelegt, für die Überprüfung der Flugroutenbestimmung grundsätzlich nicht auf die absolute Belastung (gemessen in bestimmten Mittelungs- oder Maximalpegeln), sondern die relative Belastung im Verhältnis zu anderen Gebieten und anderen Routenführungen an. Aus diesen Erwägungen heraus ist es gerechtfertigt, wenn sich der Verordnungsgeber auf eine generalisierende Betrachtung beschränkt. Das gilt um so mehr, als die Rahmenbedingungen für die Lärmbelastung, z. B. die Zahl der Flugbewegungen und die meteorologischen Verhältnisse, einem ständigen Wechsel unterworfen sind.
Hier sehen die Kläger einen Fehler im Abwägungsvorgang schon darin, dass die planerische Entscheidung über die Festsetzung der Flugrouten nicht von dem dafür zuständigen LBA - Verwaltungsstelle Flugsicherung -, sondern in Wirklichkeit von der DFS getroffen worden sei. Dem vermag sich der Senat im Ergebnis nicht anzuschließen.
Ob allerdings die Verwaltungspraxis der Beklagten unter diesem Aspekt generell einer Überprüfung standhält, erscheint sehr zweifelhaft. Diese Frage bedarf angesichts der besonderen Umstände der Festsetzung der streitigen Abflugverfahren im vorliegenden Verfahren keiner Entscheidung. Denn es wurde bereits dargelegt, dass die von den Klägern angegriffenen Flugverfahren seit vielen Jahren praktiziert werden. In diesem Zeitraum sind diese Flugrouten immer wieder Gegenstand von Erörterungen und Anträgen in der Fluglärmkommission gewesen. Hierauf hat der Verordnungsgeber mit der Erprobung von leicht veränderten Alternativen reagiert. Unter anderem wurde in den Jahren 1994/95 als Testphase der Kurs 122° vorgegeben, danach aber wieder in den früheren Kurs 120° abgeändert. All diese Veränderungen waren von dem Willen getragen, eine Verbesserung der Gesamtlärmsituation zu erzielen. Auf Grund dieser langjährigen Flugroutendiskussion mit dem Ziel einer Minderung der Lärmbelastung kann davon ausgegangen werden, dass sich auch das LBA bei der Umsetzung dieser Veränderungen durch Rechtsverordnungen der abwägungserheblichen Belange der Kläger bewusst war und diese in den Entscheidungsprozess einbezogen hat.
Darüber hinaus würde ein Fehler bei dem Abwägungsvorgang, falls er vorliegen sollte, nach einem im Fachplanungsrecht allgemein geltenden Grundsatz nur dann zur Beanstandung der planerischen Entscheidung führen, wenn er für diese ursächlich sein kann (BVerwG, Beschluss vom 20. Februar 2002, UPR 2002, 275 <276>). Das ist hier nicht der Fall. Es kann angesichts der langjährigen Überprüfung der KNG-Routen, angesichts der - zuletzt einstimmigen - Beschlüsse der Lärmschutzkommission und angesichts der Ermittlungen der DFS vom Oktober 2001 ausgeschlossen werden, dass das LBA bei einer anderen Einschätzung seiner Verantwortlichkeit eine inhaltlich andere Festlegung - z. B. eine Route mit variablen Abdrehpunkten - getroffen hätte.
Die streitigen Rechtsverordnungen sind auch unter dem Aspekt des Abwägungsergebnisses nicht zu beanstanden. Es wurde oben dargelegt, dass das Feststellungsbegehren der Kläger nur unter der Voraussetzung Erfolg haben kann, dass das LBA anlässlich der Neufestsetzung der Flugrouten durch Erlass der 177. DVO-LuftVO und der nachfolgenden Änderungsverordnungen gehalten war, die Abflugverfahren in südöstlicher Richtung im Interesse einer Lärmentlastung der Kläger neu zu gestalten, etwa durch Einführung variabler Abdrehpunkte (nach dem Vorbild der Taunus-Routen) oder durch eine nach Zeitabschnitten wechselnde großräumige Aufteilung der Flugverfahren ("noise sharing").
Eine derartige Verpflichtung des LBA lässt sich jedoch nicht feststellen. Der Senat vermag sich nicht der Auffassung der Kläger anzuschließen, das LBA habe es abwägungsfehlerhaft unterlassen, einen variablen Abdrehpunkt einzuführen. Gerade bei der Auswahl unter mehreren grundsätzlichen Lärmverteilungsprinzipien wirkt sich der dem Verordnungsgeber eingeräumte Gestaltungsspielraum in besonderem Maße aus. Es kommt hier nicht darauf an, welche Alternative aus der Sicht des Gerichts die bessere oder gerechtere ist, sondern allein darauf, ob die Entscheidung des LBA nach den oben dargelegten Grundsätzen mit dem Abwägungsgebot vereinbar oder mit anderen Worten vertretbar ist. Hier hat sich das LBA im Wesentlichen von der Erwägung leiten lassen, dass ein variabler Abdrehpunkt, der sich nach der Flughöhe (z. B. 3.500 ft.) richtet, zwar die Bewohner der Stadtteile Wixhausen, Arheiligen und Kranichstein entlasten, aber zu einer Mehrbelastung der Bewohner der Kernstadt Darmstadt führen und vor allem ganz erheblich mehr Menschen beeinträchtigen würde. Diese Erwägung ist rechtlich nicht zu beanstanden. Der Verordnungsgeber übt seinen Gestaltungsspielraum nicht abwägungsfehlerhaft aus, wenn er bei der Festlegung einer Flugroute das in Relation zu seiner Umgebung relativ dicht besiedelte Gebiet einer größeren Stadt von erheblichem Fluglärm verschont, auch wenn dadurch die Bevölkerung in weniger stark besiedelten Gebieten zusätzlich durch Fluglärm belastet wird. Das entspricht nicht nur dem allgemeinen - freilich nicht ausnahmslos geltenden - Grundsatz der Bündelung von Verkehrswegen, sondern führt hier auch insgesamt zu einer Reduzierung der Lärmbelastung, wenn man Fluglärm als Lärmkontingent betrachtet, indem man ihn in Bezug setzt zu der Zahl der durch ihn betroffenen Personen. Angesichts der deutlichen Unterschiede in der Siedlungsstruktur der nördlichen Stadtteile einerseits und der Kernstadt Darmstadt andererseits bedurfte es entgegen der Auffassung der Kläger hier keiner näheren Untersuchung der Siedlungsräume. Das gilt um so mehr, als die Aufgabe des festen Abdrehpunktes 12 DME RID auf Kurs 120° zugunsten eines höhenabhängigen variablen Abdrehpunktes nicht nur die Kernstadt Darmstadt, sondern auch die Lebensräume Worfelden, Büttelborn und Griesheim einer Mehrbelastung aussetzen würde, obwohl sie durch die nach Süden bis zum Funkfeuer RID führenden Flugrouten schon erheblich beeinträchtigt sind.
Die Effekte der Einführung eines höhenabhängigen Abdrehpunktes sind in der Untersuchung der DFS vom Oktober 2001 anschaulich dargestellt (vgl. insbesondere die Abbildungen 14 bis 17). Sie zeigen, dass sich die Flugspuren in jedem Falle nach Süden verlagern, wobei das Maß der Verlagerung mit steigender Lufttemperatur zunimmt. Zwar ist über dem Innenstadtbereich von Darmstadt eine Massierung der Flugspuren nur bei sehr hohen Temperaturen zu erwarten (vgl. Abbildung 17), das ändert aber nichts daran, dass schon bei deutlich niedrigeren Lufttemperaturen eine Massierung der Flugbewegungen über der nördlichen Kernstadt mit einer Auswirkung der Lärmbelastung auf die Innenstadt zu erwarten ist.
Diese Untersuchung ist entgegen der Auffassung der Kläger verwertbar. In zeitlicher Hinsicht ist zu berücksichtigen, dass die Kläger, wie bereits erwähnt, in der Sache eine Änderung der seit 1995 bestehenden Flugroute durch Einführung eines variablen Abdrehpunktes erreichen wollen, und zwar anlässlich des Erlasses der 177. DVO-LuftVO und der nachfolgenden Änderungsverordnungen. An die Beklagte ist dieses Begehren, soweit für das Gericht ersichtlich, erstmals 2001 durch den Antrag der Stadt Darmstadt herangetragen worden, so dass die Beklagte vorher keine unmittelbare Veranlassung hatte, sich mit dieser Argumentation näher auseinander zu setzen. Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass sich diese Alternative schon bei der Neudefinition der Flugrouten im Februar 1997 als ernsthafte Alternative aufgedrängt hat, weil die oben beschriebenen Verlagerungseffekte vorhersehbar und einschätzbar waren. Die inhaltlichen Angriffe der Kläger gegen diese Ausarbeitung sind ebenfalls nicht begründet. Denn es kommt hier nicht auf die absolute Zahl der Flugbewegungen, sondern auf die Verteilung im Untersuchungsraum an. Daher durfte sich die DFS auch auf die von der Startbahn 18 aufsteigenden Flugzeuge beschränken. Dadurch wird nicht die Relation der Lärmbelastungen bei unterschiedlichen Alternativen in erheblicher Weise berührt.
Die Beklagte war auch nicht gehalten, Flugverfahren einzuführen, die die Überflüge im Interesse eines großräumigen Lastenausgleichs nach Zeitabschnitten oder nach sonstigen Kriterien auf unterschiedliche Bereiche nach Art eines "noise sharing" aufteilen. Zum einen wurde oben ausgeführt, dass die Entscheidung über die Grundprinzipien der Lärmverteilung von dem Verordnungsgeber im Rahmen des ihm eingeräumten weiten - legislativen - Gestaltungsspielraums zu treffen ist. Dazu gehört die grundsätzliche Frage, ob der Fluglärm - ständig oder zeitlich wechselnd - im Interesse eines großräumigen Lastenausgleichs möglichst gleichmäßig verteilt wird oder ob und ggfs. in welchem Umfang eine Lärmbelastung gebündelt oder auf mehrere Gebiete konzentriert wird, um die Verlärmung einer gesamten Region zu vermeiden.
Zum anderen weist auch diese Alternative keine so erheblichen Vorzüge auf, dass sich jede andere Routenführung als abwägungsfehlerhaft erweist. Soweit diese Alternative so ausgestaltet werden würde, dass die Kernstadt Darmstadt ähnlich wie bei einem variablen Abdrehpunkt betroffen oder mitbetroffen wird, gilt das oben Gesagte zum Gesamtlärmkontingent entsprechend. Auch spräche die Mehrbelastung von Worfelden, Büttelborn und Griesheim gegen diese Planungsvariante. Soweit der wechselnde Abdrehpunkt noch weiter nach Süden verlagert werden sollte, würde das eine zusätzliche Belastung der Wohngebiete bedeuten, die durch die nach Süden führenden Flugrouten betroffen sind. Gerade in Bezug auf die nächtliche Lärmbelastung ist hier zu beachten, dass die nördlichen Stadtteile von Darmstadt durch die Flugverfahren entlastet werden, die den Wegpunkt KNG auf langem Weg (südlich von Pfungstadt) erreichen.
Die Kläger können sich nicht mit Erfolg darauf berufen, die Beklagte habe es unterlassen, die konkrete Lärmsituation in den Gebieten zu ermitteln, in denen sie, die Kläger, wohnen. Wie bereits oben dargelegt, kann sich der Verordnungsgeber bei der Festlegung der Flugverfahren auf eine generalisierende und lediglich vergleichende Betrachtung beschränken mit der weiteren Folge, dass er über die allgemeinen Lärmparameter - Zahl, Höhe und Art der Flugzeuge - hinaus keine Ermittlungen bezüglich der konkreten Belastung einzelner Wohngebiete oder gar einzelner Grundstücke anzustellen braucht. Etwas anderes kann sich allerdings ergeben, wenn hinsichtlich eines Bereichs eine unzumutbare Lärmbeeinträchtigung wahrscheinlich ist, während sich eine alternative Routenführung aufdrängt, von der eine solche Belastung nicht zu erwarten ist. Eine derartige Alternative drängt sich hier jedoch nicht auf. Es ist zu berücksichtigen, dass die Abflüge in südlicher Richtung auf im Wesentlichen drei Richtungen aufgeteilt sind. Die durch die südöstlichen und südlichen Routen betroffenen Menschen sind keiner oder jedenfalls keiner in erheblichem Umfang geringeren Lärmbelastung ausgesetzt als die Kläger und sonstigen Bewohner der nördlichen Stadtteile Darmstadts. Das ergibt sich aus den von den Klägern vorgelegten Lärmgutachten der (damaligen) Hessischen Landesanstalt für Umwelt vom März 1999 (Bl. 39 ff. d. A.) und des DLR vom Dezember 2000 (Bl. 91 ff. d. A.), insbesondere aus den Abbildungen der Lärmkonturen (Bl. 54 ff. und 107 ff. d. A.). Im vorliegenden Zusammenhang kommt es nicht darauf an, ob den Aussagen dieser Gutachten in jeder Hinsicht zu folgen ist, es kann aber davon ausgegangen werden, dass die Lärmverteilung auf die verschiedenen Flugkorridore hinreichend sicher wiedergegeben ist, so dass diese Gutachten eine vergleichende Betrachtung der hier streitigen Routen mit potentiellen Alternativrouten erlauben.
Der Einwand der Kläger, die Ausweisung der kurzen KNG-Routen diene allein der Kapazitätssteigerung, ist nicht plausibel dargelegt, geschweige denn belegt. Die Beklagte ist diesen Ausführungen mit sachlichen Gründen entgegengetreten. Entsprechendes gilt für die Behauptung der Kläger, die Beklagte halte an dem Navigationspunkt KNG als Zwangszielpunkt fest, obwohl das technisch überholt sei. Insoweit hat die Beklagte nachvollziehbar entgegnet, dass bei der hier anzutreffenden Flughöhe nicht vollständig auf die Bodennavigation verzichtet werden könne.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 i.V.m. 162 Abs. 3 und 154 Abs. 3 VwGO.
Die Vollstreckbarkeitserklärung folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO.