Source: http://www.senate.be/www/?MIval=/publications/viewPubDoc&TID=16791521&LANG=fr
Timestamp: 2019-06-25 06:41:31+00:00
Document Index: 70985353

Matched Legal Cases: ["l'article 151", "l'article 151", "l'article 151", "l'article 143", "l'article 151", "l'article 151", "l'article 151", "l'article 151", "l'article 152", "l'article 152", "l'article 151", "l'article 152", "l'article 151", "l'article 152", "l'article 151", "l'article 152", "l'article 151", "l'article 152", "l'article 151", "l'article 152", "l'article 151", "l'article 151", "l'article 151", "l'article 152", "l'article 6", "l'article 151", "l'article 151", "l'article 151", "l'article 152", "l'article 151", "l'article 151", "l'article 151", "l'article 151", "l'article 151", "l'article 152", "l'article 151", "l'article 151", '§ 1', '§ 1', '§ 6', '§ 5', '§ 1', '§ 3', '§ 5', '§ 6', '§ 5', "l'article 151"]

HERZIENING VAN ARTIKEL 151
M. le président. ­ Nous abordons l'examen de la disposition portant révision de l'article 151 de la Constitution.
We vatten de bespreking aan van de bepaling tot herziening van artikel 151 van de Grondwet.
Conformément à notre Règlement, le texte adopté par la commission servira de base à notre discussion. (Voir document nº 1-1121/4 de la commission des Affaires institutionnelles du Sénat. Session 1998-1999.)
Volgens het Reglement geldt de door de commissie aangenomen tekst als basis voor de bespreking. (Zie document nr. 1-1121/4 van de commissie voor de Institutionele Aangelegenheden van de Senaat. Zitting 1998-1999.)
M. Lallemand (PS), rapporteur. ­ Monsieur le président, la réforme de l'article 151 de la Constitution est assurément importante. En effet, elle va modifier la structure de la justice.
Les parlementaires ont entendu les magistrats et les chefs de corps. Des débats approfondis ont eu lieu et, incontestablement, on peut dire que cette réforme a été mûrement réfléchie.
En commission des Réformes institutionnelles, le premier ministre en a indiqué les finalités. Je cite : « Il s'agit de susciter une dynamique au sein du pouvoir judiciaire, d'assurer et d'affirmer la fonction spécifique des chefs de corps qui a trop souvent été perçue comme une étape de la carrière; il s'agit enfin de délimiter, et de limiter surtout, les risques de corporatisme, notamment par l'instauration d'un contrôle externe. »
Au cours des débats, l'esprit de la réforme a été souligné à plusieurs reprises. Contrairement à ce que certains ont pu penser, cette réforme a eu pour souci permanent de préserver l'autonomie et l'indépendance de chaque juge. À cet égard, on peut d'ailleurs rappeler l'histoire de la cohabitation entre les pouvoirs; elle témoigne de cette tradition d'autonomie du pouvoir judiciaire mais aussi du respect de cette autonomie par le pouvoir politique. On a souvent tendance à oublier cet aspect fondamental d'une très longue tradition.
Examiné sous cet angle, l'article 151 conforte cette tradition. En effet, le principe de l'indépendance du pouvoir judiciaire n'est pas reconnu de manière explicite dans la Constitution. Le nouvel article 151 remédie à cette lacune. Ces principes qui, bien sûr, avaient déjà été pleinement appliqués trouvent ainsi un ancrage constitutionnel. Comme cela a été suggéré, il sera sans doute opportun, lors d'une prochaine réforme institutionnelle, d'isoler le paragraphe premier du nouvel article 151 et de l'inscrire à un autre endroit dans la Constitution pour lui donner une place spécifique.
Il est un fait plus significatif et moins évident dans le contexte de la réforme constitutionnelle ; en effet, l'indépendance du ministère public a également été consacrée, mais avec les précisions suivantes : le ministère public est indépendant dans l'exercice des recherches et des poursuites individuelles mais, comme le précise le paragraphe premier, sous réserve du pouvoir d'injonction positive du ministre et donc, sans préjudice du pouvoir que celui-ci a d'ordonner des poursuites et de déterminer la politique criminelle par des directives contraignantes.
À cet égard, le débat a permis une précision de sens quant à la portée des termes employés dans le paragraphe premier qui, en français, parle du droit du ministre d'arrêter « des directives contraignantes en matière de politique criminelle ». Dans le texte néerlandais, on peut lire : « Het recht van de bevoegde minister... om de bindende richtlijnen van het strafrechtelijk beleid... vast te leggen. »
À ce sujet, le premier ministre a déclaré que les textes s'inspirent de l'article 143ter de la loi qui institue le Collège des procureurs généraux. Aux termes de cet article, il est précisé que le ministère de la Justice arrête les directives de politique criminelle, y compris en matière de politique de recherche et de poursuite. Le premier ministre ajoute que c'est le ministre de la Justice qui fixe les directives après consultation du Collège des procureurs généraux.
Les auteurs de l'article 151 ont donc voulu transférer au niveau de la Constitution l'ensemble de la philosophie qui est devenue la loi instituant le Collège des procureurs généraux et créant la fonction de procureur général. Pour le premier ministre, qui n'a pas été contredit, le sens du paragraphe premier est donc bien celui défini par le texte néerlandais.
Le point ayant suscité le plus d'attention concerne l'instauration du Conseil supérieur de la justice. Le deuxième paragraphe est consacré à ce conseil et à sa composition. On l'a relevé, le conseil est, à proprement parler, un organe sui generis inclassable sur la base du modèle de la séparation des pouvoirs. Toutefois, le premier ministre l'a rappelé, dans l'exercice de ses compétences, le Conseil supérieur de la justice doit respecter l'indépendance du pouvoir judiciaire consacrée au paragraphe premier. Cette limitation fondamentale est unanimement admise.
Le débat a mis en évidence les spécificités de la structure du Conseil supérieur de la justice. D'abord, quant à sa composition, puisque le conseil respecte différents équilibres entre francophones et néerlandophones, entre magistrats et non-magistrats. Chaque collège est composé de juges et d'officiers du ministère public et de non-magistrats. Ensuite, les membres de l'ordre judiciaire sont élus directement ; les non-magistrats sont quant à eux nommés par le Sénat à une majorité des deux tiers des membres.
Plusieurs considérations ont été émises sur cette composition.
Un membre a souligné que cette structuration du conseil assure la coopération entre les différents pouvoirs et qu'elle marque une évolution importante. En vérité, comme certains membres l'ont souligné, l'attention est portée sur l'aptitude et la compétence des chefs de corps, fait nouveau, si je puis dire. Le nouvel article 151 a pour finalité de sous-tendre une politique de formation et d'aide à la gestion des cours et tribunaux.
Par ailleurs, l'objectivation des nominations est un fait significatif d'une longue évolution des rapports entre le politique et le judiciaire. Il a été relevé d'abord que le pouvoir politique entendait, par les nominations de non-magistrats au sein du Conseil supérieur de la justice, éviter les choix partisans ou, en tout cas, tentait de les rendre plus difficiles.
La nomination des non-magistrats sera faite par le Sénat à la majorité des deux tiers. En réalité, cette règle a déjà été retenue pour la désignation des membres de l'actuel collège de recrutement des magistrats. Un sénateur a cependant regretté que l'on n'ait pas retenu l'exigence d'une majorité simple. Redoutant que l'exigence d'une majorité des deux tiers ne conduise à des blocages, voire à l'immobilisme, il en a proposé la suppression par voie d'amendement. Celui-ci a été rejeté par sept voix et une abstention.
En outre, l'importance du rôle du Conseil supérieur de la justice dans les nominations des magistrats a été soulignée. Ce rôle est considérable puisque le conseil a le monopole dans la présentation des candidats à la nomination. Il ne présente qu'un candidat ce qui limite considérablement le pouvoir du ministre qui n'a d'autres possibilités que d'accepter ou de rejeter la proposition du conseil. Le refus du ministre doit être motivé et il entraînera une nouvelle présentation du Conseil supérieur de la justice.
Certains membres ont évoqué la possibilité de blocage du système mis en place, mais d'autres ont souligné l'évolution que consacrait l'article 151 de la Constitution. Le Roi nomme toujours les magistrats mais son rôle est considérablement réduit. Cette considération est peut-être de nature à mettre en évidence l'orientation de la réforme. En effet, le législateur n'intervient pas pour accroître l'intervention du politique dans le judiciaire mais bien pour la réguler davantage. Comme plusieurs membres l'ont souligné, la réforme consacre une dépolitisation connexe à la restructuration de la justice.
Pour le surplus, à l'occasion de la distinction opérée entre magistrats et non-magistrats, il a été précisé que la distinction structurelle entre le ministère public et la magistrature assise était, par contre, estompée dans le texte de l'article 151.
Plusieurs orateurs ont insisté sur la distinction entre ministère public et pouvoir judiciaire. Ils ont estimé que le ministère public devenait de plus en plus un organe collaborant à la politique criminelle ; le collège des procureurs généraux est impliqué dans l'élaboration de la politique pénale. Un amendement a été déposé par M. Boutmans qui entendait créer des collèges électoraux distincts pour le ministère public et le pouvoir judiciaire proprement dit.
Il faut le souligner, le premier ministre n'a ni approuvé ni rejeté cette proposition. Il a indiqué que la question pouvait être réglée dans la loi d'exécution. L'article 151, a-t-il dit, n'empêche pas la réforme proposée. À la suite de cette remarque, l'amendement a été retiré et le débat reporté.
Le cinquième paragraphe de l'article 151 a fait l'objet de très nombreuses considérations. Il consacre le mandat temporaire pour la fonction de chef de corps. Comme le premier ministre l'a souligné, cette réforme vise à revaloriser cette fonction et à la rendre plus efficace. Mais certains ont pu voir dans cette modification une atteinte au principe de la nomination à vie des magistrats consacré par l'article 152 de la Constitution, voire une atteinte indirecte à l'indépendance des magistrats. Plusieurs interventions ont eu lieu. Aucune n'a consacré ou soutenu la thèse d'une atteinte indirecte à l'article 152 de la Constitution.
Lors des débats, certains ont souligné que la réforme vise la fonction du président du corps intéressé en tant qu'elle concerne la gestion des tribunaux qui n'est pas, au sens strict, une fonction judiciaire mais une fonction exécutive. En ce sens, la réforme n'a pas d'incidence sur la fonction judiciaire. Plusieurs membres ont tenu à le souligner. Les chefs de corps exerceront la fonction exécutive de manière temporaire, mais ils exerceront leur fonction judiciaire à vie.
Beaucoup de critiques formulées sur certains aspects de la réforme ont été réfutées par les intervenants. D'abord, en ce qui concerne la suppression de l'élection des chefs de corps par les cours. Il a été souligné que, dans le droit actuel les chefs de corps des tribunaux de première instance ne sont pas élus par les membres du tribunal. Cette caractéristique n'a pourtant pas suscité dans le passé ­ on l'a relevé à plusieurs reprises ­ de considérations négatives ni quant à la qualité de la gestion ni quant à l'indépendance des magistrats.
Si l'on considère, par ailleurs, les juridictions supérieures, on peut constater que les premiers présidents des cours du travail ne sont pas élus. Selon certains intervenants, cette situation ne paraît pas non plus avoir posé de grands problèmes de principe.
Partant d'autres considérations, certains membres ont relevé l'histoire des pratiques des assemblées générales des cours. Certains ont relevé le fait que les chefs de corps ont très généralement été nommés sur la base de l'ancienneté. D'aucuns ont fait remarquer l'absence de volonté véritable de choisir le chef de corps. On constate plutôt le refus d'entrer dans cette logique et ce, depuis très longtemps.
Une autre objection s'est manifestée dans les débats au sujet du mandat à terme des chefs de corps. La commission peut certes comprendre la portée des critiques de principe du mandat temporaire. Plusieurs membres ont d'ailleurs fait remarquer qu'il est tout à fait exceptionnel, aujourd'hui comme hier, que dans les cours d'appel, un magistrat soit élu chef de corps pour plus de sept ans. En vérité, la pratique de la nomination sur la base de l'ancienneté a généré, de fait, des mandats souvent plus courts, beaucoup plus courts que ceux que la réforme veut consacrer.
Un débat s'est aussi instauré sur les critiques évoquées dans la note du professeur Scholsem, note communiquée à la commission des Réformes institutionnelles par le premier président et le procureur général de la Cour de cassation. Selon le professeur Scholsem, la réforme de l'article 151 impliquerait également la modification de l'article 152 de la Constitution qui consacre la nomination à vie des magistrats. Plusieurs considérations ont été émises à ce sujet. Il a été souligné que ces deux articles se trouvaient d'ailleurs dans un rapport particulier. Selon un intervenant, l'article 151 de la Constitution définit le champ d'application de l'article 152. L'article 152 stipule que la fonction judiciaire est inamovible, mais l'inamovibilité ne vise pas toutes les fonctions que les juges sont appelés à exercer.
Un intervenant a pu dire que si l'on ajoutait à l'article 151 que les juges d'instruction et les juges de la jeunesse, par exemple, sont nommés pour un temps limité à ces fonctions, tout le monde conviendrait que l'on ne modifierait pas implicitement l'article 152 de la Constitution. Or, ces juges d'instruction et ces juges de la jeunesse sont aujourd'hui nommés à ces fonctions pour un mandat à temps sans que cela ne justifie de critiques.
Par ailleurs, des membres ont fait remarquer que la note du professeur Scholsem ne conforte pas les revendications des chefs de corps des cours d'appel. En effet, selon le professeur, le terme « nommer » qui figure à la fois dans l'article 151 et dans l'article 152, aurait le même sens. La nomination visée à l'article 151 serait donc une nomination à vie comme dans l'article 152.
Si l'on suit le professeur Scholsem dont l'autorité est invoquée par des hauts magistrats, il faut relever que selon l'article 151 actuel, seuls sont nommés les présidents et les vice-présidents des tribunaux. En effet, les présidents et les vice-présidents des cours d'appel ne sont pas nommés : selon l'article 151 actuel, ils sont élus. Leur nomination à terme de sept ans ne tomberait donc pas sous le coup de la critique d'inconstitutionnalité du professeur Scholsem, à supposer même que celle-ci soit fondée.
Selon tous les intervenants, la révision de l'article 151 ne modifie pas, même implicitement, l'article 152. Le premier ministre a développé ce point de vue assez longuement, dans son intervention. Il a à cet égard déposé deux notes qui sont jointes au rapport et qui apportent des précisions utiles sur la problématique. Je ne les développerai pas ici car je pense qu'elles seront lues avec intérêt par tous ceux que la problématique intéresse.
D'autres considérations sur la problématique des nominations à vie ont été faites. Plusieurs membres ont relevé qu'une nomination à titre temporaire n'est pas nécessairement une atteinte à l'indépendance des juges. À différents niveaux, dans le droit comparé, le statut des magistrats ne suscite aucune critique alors que leur mandat est d'une durée limitée, qu'il s'agisse d'un mandat de chef de corps voire de juge. Un membre de la commission qui connaît bien la matière a relevé que les membres de la Cour constitutionnelle en France, les magistrats siégeant à la Cour de justice des Communautés européennes ou encore à la Cour européenne des droits de l'homme, ne sont nommés qu'à temps. Cette circonstance a-t-il souligné, n'a pas justifié de critiques quant à leur indépendance et leur impartialité.
Les considérations de ce membre, relatives notamment à la conformité avec l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme à propos des mandats temporaires, paraissent judicieuses. L'impartialité et l'indépendance du juge telles qu'elles sont prescrites par cet article 6 portent, a dit ce membre, sur la fonction du juge, qui consiste à rendre la justice ; elles ne portent pas sur la durée ni sur la nature du mandat. L'intervenant a invoqué la jurisprudence de la cour. Certes, celle-ci requiert que le mandat ait une durée suffisante pour garantir l'indépendance du juge. Un système, dit-il, dans lequel les juges ne seraient nommés que pour une année ne remplirait pas cette condition. Mais, selon le nouveau régime défini par l'article 151, les juges sont nommés à vie et les chefs de corps sont désignés pour un terme de sept ans. Cette nouvelle disposition, dit-il, ne porte en rien atteinte à l'indépendance des juges et l'on peut considérer que cette appréciation a été suivie par la quasi-totalité des membres.
Le pouvoir d'enquête qui est attribué au Conseil supérieur de la justice a suscité quelques remarques au sein de la commission. On a tout d'abord souligné qu'il ne s'agit pas d'un pouvoir d'enquête comparable à celui du pouvoir judiciaire ni à celui d'une commission parlementaire d'enquête. On a pu parler de fonction sui generis. Le pouvoir d'enquête porte sur le fonctionnement de l'ordre judiciaire. Le Conseil supérieur de la justice n'a aucune compétence disciplinaire ou pénale.
Le premier ministre l'a rappelé, en réponse à un amendement déposé par M. Boutmans. Cet amendement entendait donner au Conseil supérieur de la justice une sorte de droit d'injonction qui conduirait à l'intentement d'actions disciplinaires ou d'actions pénales. Le premier ministre a estimé que l'amendement pouvait entraîner une confusion sur les diverses fonctions du Conseil supérieur de la justice.
Selon le premier ministre, une immixtion du Conseil supérieur de la justice dans la procédure disciplinaire ne paraît pas du tout indiquée. Il a ajouté qu'en cette matière, le ministre de la Justice s'est engagé à réformer en profondeur le droit disciplinaire. Cet amendement a été rejeté par neuf voix et une abstention.
Le rapport fait également état d'autres amendements qui ont été rejetés à une quasi-unanimité.
Je voudrais encore signaler que dans le texte néerlandais du rapport figure une erreur, plus précisément au quatrième alinéa de la page 18. Il y est écrit erronément que : « ...het nieuwe artikel 151 van de Grondwet afbreuk mag doen aan de bevoegdheid van de kamer van inbeschuldigingstelling inzake het bevelen van de vervolging. » Il est évident qu'il faut lire : « ...het nieuwe artikel 151 van de Grondwet geen afbreuk mag doen aan de bevoegdheid... » Le texte français, quant à lui, est parfaitement correct.
En conclusion, je voudrais dire combien je me réjouis à titre personnel de la réforme qui intervient. En 1996, les propositions de réforme s'étaient limitées à des modifications secondaires, par exemple la présentation des magistrats par les conseils provinciaux. La réforme actuelle va bien au-delà et je pense que nous sommes nombreux ­ particulièrement les membres de mon groupe ­ à nous réjouir de l'instauration d'un Conseil supérieur de la justice que nous appelons de nos voeux depuis longtemps, très exactement depuis dix ans.
Il est clair que cette réforme suscite ce qu'on peut appeler un choc culturel, et même un choc culturel profond. On peut le comprendre puisque la crainte de l'inconnu suscite toujours l'incertitude et même l'angoisse, particulièrement dans le contexte d'institutions qui sont marquées par la stabilité. Il faut faire preuve, à mon sens, de compréhension face à la réaction de certains membres du pouvoir judiciaire, mais il faut reconnaître que le gouvernement et le Parlement ont établi des contacts et qu'ils ont tenu compte, dans la discussion des diverses réformes actuellement en cours, de certaines propositions qui leur ont été faites. Il me paraît utile de le rappeler.
Il est clair aussi que la réussite de la réforme dépendra de la qualité des personnes qui siégeront notamment au sein du Conseil supérieur de la justice. La dynamique et le rayonnement de cette institution seront en effet fonction des personnes qui la composeront. Il faut donc espérer que les choix qui seront opérés permettront à cette institution d'une importance considérable de remplir les objectifs que le législateur entend lui assigner.
Pour terminer, je voudrais souligner la nécessité de maintenir la concertation avec les magistrats pour la mise en application de toutes les réformes. Depuis longtemps, le Sénat a joué ce rôle en établissant des contacts avec les magistrats et les chefs de corps. En effet, la commission de la Justice du Sénat a fréquemment été l'intermédiaire entre le pouvoir judiciaire et le pouvoir exécutif. En tout cas, ce dialogue devra être élargi pour réduire les incompréhensions. Il devra se perpétuer, se développer, mais dans le respect des compétences et des prérogatives constitutionnelles de chacun, respect qui doit être au coeur de toutes les initiatives et de tous les contacts. (Applaudissements.)
De heer Goris (VLD). ­ Mijnheer de voorzitter, alvorens mijn uiteenzetting aan te vatten, feliciteer ik de rapporteur, de heer Lallemand, die door zijn ervaring als befaamd jurist en als voorzitter van de senaatscommissie voor de Justitie op een schitterende wijze verslag heeft uitgebracht.
Reeds in de jaren '80 werd duidelijk dat er iets schortte aan de werking van de justitie en de politie. Zowel kleine als grote misdrijven geraakten niet opgelost. Een schoolvoorbeeld hiervan zijn de moorden van de bende van Nijvel, waarvoor een parlementaire commissie werd aangewezen om het gerechtelijk onderzoek zelf te onderzoeken.
De rechterlijke macht, haar samenstelling en haar werking, vormen het voorwerp van kritiek en zelfs het mikpunt van regelrechte aanvallen. De procedures zijn te ingewikkeld, het aanvatten van een gerechtelijke procedure vergt veel tijd en geld, de taal van magistraten en advocaten is moeilijk te begrijpen en vele mensen zijn van oordeel dat de justitie machtigen en kapitaalkrachtigen bevoordeelt.
De polemiek rond politieke benoemingen, de tanende onafhankelijkheid en kwaliteit van de gerechtelijke macht en de trage en onefficiënte werking van het gerecht liggen aan de basis van het geschonden vertrouwen van de burger in het gerechtelijk apparaat.
Nog vóór de dramatische gebeurtenissen rond de vermoorde en vermiste kinderen, had de VLD een pakket drastische maatregelen uitgewerkt voor een grondige herstructurering en modernisering van politie en gerecht.
Het beleid bleef echter te lang doof en blind voor de dringende noodzakelijkheid van de hervormingen die uiteindelijk via de onderhandelingen tussen meerderheid en oppositie in de steigers zijn gezet.
Met de oprichting van de Hoge Raad voor de Justitie wordt de benoemingsprocedure van de rechters, raadsheren en leden van het openbaar ministerie gewijzigd. Aangezien deze benoemingsprocedure is vastgelegd in de Grondwet, moet ook de Grondwet worden gewijzigd.
Toen na de ontsnapping van Dutroux de dringende noodzakelijkheid van de hervormingen tot de regering was doorgedrongen, hebben vier oppositiepartijen ­ VLD, VU, PRL en FDF ­ zich bereid verklaard de regering bij te springen. Zo ontstond de Octopusgroep, die de hervormingen op het vlak van de politie en de justitie vaste vorm gaf.
Ik zal de aspecten van deze grondwetsherziening die de VLD het belangrijkst acht, op een rijtje zetten.
Terwijl het huidige artikel 151 essentieel betrekking heeft op de benoeming en de bevordering van bepaalde magistraten, heeft het nieuwe artikel een veel ruimere bedoeling. Het maakt een einde aan de gemengde voordrachten door respectievelijk de hoven en de politieke organen. Met deze nieuwe grondwettelijke regeling wil men tot volstrekt objectieve benoemingen en aanwijzigingen komen. Voorts wordt het principe van het mandaat ingevoerd voor de uitoefening van de functie van korpschef. Tevens wordt de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en het openbaar ministerie plechtig geponeerd, maar tegelijkertijd worden een vorm van externe controle en een evaluatie ingevoerd.
Verder wordt er een orgaan sui generis gecreëerd, namelijk de Hoge Raad voor de Justitie. De nieuwe Hoge Raad voor de Justitie zal in de toekomst de benoemingen en bevorderingen binnen de magistratuur voorbereiden. De minister van Justitie zal bij voordracht van een geschikte kandidaat over zeer weinig speelruimte beschikken en slechts mits een duidelijke motivering kunnen afwijken van het advies van de Hoge Raad. De bedoeling is de tot nu toe bestaande politisering van het gerechtelijk apparaat definitief uit de wereld te helpen.
Een grote nieuwigheid is de tijdelijkheid van de mandaten van de korpschefs, die managers worden met een beleidsplan. Dat zal ongetwijfeld een betere werking van de justitie voor gevolg hebben.
Ten slotte wordt in het kader van de responsabilisering van de magistratuur om de drie jaar een evaluatie ingevoerd, die betrekking heeft op de wijze van ambtsuitoefening en dus niet op het rechterlijk oordeel of de publieke vordering.
Deze bloemlezing van de belangrijkste aspecten van een van de meest ingrijpende hervormingen uit de Belgische rechtsgeschiedenis toont aan dat de wetgever, meer bepaald de Octopuspartijen, hun verantwoordelijkheid opnemen. De fractie van de Vlaamse Liberalen en Democraten zal deze herziening van artikel 151 van de Grondwet dan ook goedkeuren. (Applaus.)
M. Foret (PRL-FDF). ­ Monsieur le président, la révision de l'article 151 de la Constitution institue une réforme fondamentale au sens premier du terme : une réforme de fond d'une importance considérable. Premier pilier d'une ample réorganisation de la justice consacrée par les accords de l'Octopus, le texte dont nous débattons aujourd'hui est axé sur deux idées maîtresses qui m'inspirent les réflexions suivantes.
Le premier axe du nouvel article 151 est la consécration expresse d'un principe implicitement reconnu depuis la naissance de l'État belge : l'indépendance de la magistrature.
La Constitution de 1831 définissait déjà certains éléments structurels permettant aux magistrats d'exercer leur fonction en dehors de toute pression : nomination à vie, inamovibilité, traitement fixé par la loi. Aujourd'hui, par l'insertion expresse du principe même de l'indépendance de la magistrature dans la Constitution, il s'agit de renforcer et de consacrer sans ambiguïté une nécessité qui n'apparaissait jusqu'à présent que de manière indirecte.
Or, l'indépendance du juge est la clef de voûte de l'État de droit : seul un pouvoir judiciaire assuré d'être à l'abri de toute pression peut accomplir sereinement sa mission : appliquer le droit, dans toute son équité mais aussi dans toute sa sévérité, à tous les sujets de droit, qu'ils soient citoyens anonymes ou pouvoirs publics.
Ce principe de l'indépendance judiciaire est unanimement reconnu dans les pays démocratiques. Il est, par exemple, un élément central de la Convention européenne des droits de l'homme.
Je me réjouis donc que nous choisissions de faire de ce principe une règle d'or et de lui accorder une place indiscutable dans notre État.
Le second axe de la proposition que nous étudions aujourd'hui est un corollaire du premier : la création d'un Conseil supérieur de la justice chargé du recrutement des magistrats et du contrôle externe des instances judiciaires, c'est-à-dire la mise en oeuvre concrète du principe d'indépendance sur deux points importants.
Le Conseil supérieur est un organe sui generis qui ne relève et n'est placé sous la tutelle d'aucun des trois pouvoirs constitutionnellement organisés mais qui, par le fait de sa composition et de ses missions, est en contact avec chacun d'eux. Ce n'est donc pas une instance isolée, mais ce n'est pas non plus un organe soumis à l'autorité d'une quelconque hiérarchie. Disposant de sa légitimité propre, ce conseil fait, en réalité, le lien entre les citoyens, le Parlement, l'exécutif et le judiciaire. C'est là, à mon sens, son atout majeur : être au-dessus de la mêlée tout en en ressentant les élans. Il ne faut, en effet, pas imaginer que le conseil sera isolé de toute influence des différents milieux politiques ou judiciaires. Il lui appartiendra plutôt d'être le relais des diverses sensibilités, d'en faire la synthèse et le tri.
Le conseil se voit confier deux tâches : proposer au Roi les candidats à la nomination ou à la promotion en tant que magistrats et procéder au contrôle externe des instances judiciaires.
La nomination et la promotion des magistrats tout d'abord : le conseil devra garantir, par l'intermédiaire de son avis contraignant à l'égard du Roi, le recrutement des personnes les mieux à même d'exercer les fonctions de magistrats ou de chefs de corps. Pour ce faire, le conseil se référera à des portraits types qu'il aura préalablement établis. Les choix du conseil se feront donc sur une base objective.
Je n'ignore pas certaines craintes manifestées par d'éminents magistrats. Les représentants des juridictions supérieures ­ les cours d'appel et la Cour de cassation ­ se sont en effet inquiétés de voir disparaître le système constitutionnel de présentation qui leur donnait la conviction de participer directement à l'organisation de leurs juridictions. Estimant que ces dernières seront moins représentées que d'autres au sein du conseil, ils craignaient que les nominations à ce niveau ne soient opérées par des personnes peu au fait du travail qui y est mené. Avec raison, leurs craintes ont été entendues et des mesures ont été prises pour les apaiser : ces juridictions rendront au conseil un avis préalable sur toute nomination ou promotion qui doit intervenir en leur sein. Le conseil ne pourra que bénéficier de ces informations dictées par l'expérience et cela sera, à mon sens, fort bénéfique.
Il m'apparaît que le Parlement a, sur ce point, apporté un bonus indéniable au texte qui lui avait été proposé.
D'autres remarques ont été formulées. Malgré leur importance, elles n'ont pas eu le même écho. Le problème soulevé était le suivant : il n'est ni sain ni souhaitable que la participation au conseil paisse éventuellement servir de tremplin injustifié pour une promotion. Or, une proximité trop grande des membres du conseil pourrait laisser craindre d'éventuelles tentations de passe droit en vue d'une promotion. Ne fallait-il pas dès lors imposer aux membres du conseil issus de la magistrature un délai de viduité pendant lequel, après la cessation de leurs fonctions au sein du conseil, toute promotion leur serait impossible ? Le texte n'a pas été adapté spécialement sur ce point, mais je ne suis pas sûr que les réponses fournies pour refuser les adaptations souhaitées soient entièrement satisfaisantes.
Enfin, certains juristes ont émis des doutes quant à la constitutionnalité des mandats temporaires appliqués aux chefs de corps actuellement en place. Pour certains, la révision de l'article 151 induit une révision implicite de l'article 152 de la Constitution. La question, très technique sur le plan juridique, reste controversée et ce n'est pas le lieu de reproduire ici les arguments développés par les uns et les autres.
Permettez-moi, cependant de regretter que, vu la gravité des remarques formulées ­ à savoir, une révision d'un article constitutionnel sans respect de la procédure constitutionnelle adéquate ­ les raisons du choix opéré n'aient pas été mieux justifiées juridiquement.
Le contrôle externe est la seconde mission confiée par la constitution au Conseil supérieur de la justice.
Si la justice doit être indépendante, elle reste néanmoins un élément de l'organisation de l'État : elle doit donc s'y intégrer et, comme toute autre institution, rendre compte de son fonctionnement dans sa globalité. C'est la consécration d'un contrôle externe. Trouver un juste équilibre entre contrôle et indépendance est évidemment un exercice difficile. J'ai pourtant la conviction que le système mis en place réussit cette délicate synthèse.
D'une part, le conseil est, dans son fonctionnement, autonome à l'égard des trois pouvoirs constitutionnels. Cependant, par sa composition, il est en contact direct avec chacun d'eux. Son contrôle sera donc le contrôle de tous.
D'autre part, les limites de ce contrôle externe ont été clairement définies par l'article 151. Pas question d'interférer d'aucune manière dans les décisions de justice où la liberté et l'indépendance du juge restent totales. C'est sur le fonctionnement global de l'institution judiciaire perçue comme ensemble que portera le contrôle : généralité et abstraction seront donc les maîtres mots de l'intervention du conseil.
Monsieur le premier ministre, c'est une réforme ambitieuse et attendue qui est soumise à notre vote aujourd'hui. Le 28 mai dernier, à cette tribune, lors de la discussion portant sur les décisions de principe arrêtées par les négociations Octopus, j'avais exposé que notre responsabilité de parlementaires serait de concrétiser ces principes dans des textes constitutionnels et législatifs fouillés et détaillés, et qu'un minutieux travail juridique et légistique nous attendait au sein de nos assemblées parlementaires pour traduire en règles applicables les accords de principe intervenus.
Je suis aujourd'hui heureux de voir aboutir la première avancée significative vers la nouvelle justice que nos concitoyens ont appelées de leurs voeux une justice plus efficace et plus transparente.
Il va s'en dire que le groupe PRL-FDF votera en faveur de cette modification de la Constitution. Je tiens à cet égard à vous faire part de notre satisfaction car, une fois n'est pas coutume, nous avons pu ­ dans cette matière et dans quelques autres ­ transcender les traditionnels clivages entre majorité et opposition. Nous nous réjouissons donc de l'aboutissement de cet accord conclu par huit formations politiques. Il permettra d'améliorer de manière substantielle le fonctionnement de la justice de notre royaume. (Applaudissements.)
De heer Vandenberghe (CVP). ­ Mijnheer de voorzitter, ik wil mijn uiteenzetting aanvangen met de rapporteur te danken voor het uitstekend verslag. Ik zou een citaat willen aanhalen. « De gebeurtenissen gaan snel. De mensen volgen hun tempo en gaan het af en toe zelfs vooraf. In deze tijd, algemener en spoediger ingelicht, willen zij zich niet neerleggen bij geaarzel en vertragingen in de aanpassing van instellingen. Zij verlangen duidelijkheid en streven naar efficiëntie. Zoals de eerste voorzitter Aydalot op de zitting van het Franse Hof van Cassatie zegde : de tijd is voorbij dat de rechter dode antwoorden op levende vragen kan geven. Een ruime en grondige hervorming van de Justitie is noodzakelijk als men wil dat zij haar opdracht volledig kan vervullen. (...) Laten we goed opletten, Mijne Heren, wat ons betreft, dat de werking van de Justitie, daar waar zij van doorslaggevende betekenis is, door de loop der gebeurtenissen niet achterhaald wordt. »
Dit waren de woorden die de eminente toenmalige procureur-generaal bij het Hof van Cassatie, de heer Ganshof van der Meersch, 25 jaar geleden, uitsprak tijdens zijn mercuriale op de plechtige zitting van 3 september 1973. Over het al dan niet profetische karakter van deze bewoordingen wil ik mij niet uitspreken, maar deze uitspraak toont wel aan dat justitie in een veranderende samenleving niet kan overleven zonder zich aan te passen aan de gewijzigde omstandigheden.
De herziening van artikel 151 van de Grondwet, dat sinds 1831 bijna niet werd gewijzigd, mag als een historische gebeurtenis worden beschouwd. In het voorliggend ontwerp wordt artikel 151 van de Grondwet volledig herschreven en herschapen tot een van de grondvesten waarop de herstructurering van de justitie moet worden gebaseerd.
Nogmaals uitweiden over de noodzakelijke hervorming van de justitie is overbodig. Wel belangrijk is dat de nieuwe regeling, in tegenstelling tot wat soms wordt voorgehouden, niet hals over kop is tot stand gekomen. De gebeurtenissen van de afgelopen jaren hebben ontegensprekelijk hun stempel gedrukt op de hervormingen, zeker wat de snelheid en de eensgezindheid waarmee ze worden doorgevoerd, betreft. Deze gebeurtenissen kunnen nochtans niet worden beschouwd als het beginpunt van waaruit de huidige hervormingen zijn gegroeid.
Alhoewel we vandaag voor een historische gebeurtenis staan, zouden we de geschiedenis geweld aandoen mochten we de in het verleden reeds gerealiseerde initiatieven ontkennen. In dit verband kan worden verwezen naar het door de wet van 18 juli 1991 opgerichte Wervingscollege voor de magistratuur, dat op het ogenblik de examens organiseert die toegang verlenen tot het ambt van magistraat. Deze evolutie, die in de richting gaat van geobjectiveerde benoemingen, wordt thans verdergezet door de oprichting van een Hoge Raad voor de Justitie.
Daarenboven werd het debat over de herziening van artikel 151 van de Grondwet langdurig voorbereid. Zowel in de Kamer als in de Senaat vond een uitvoerige studie plaats. De Kamer heeft daarnaast ook een reeks hoorzittingen georganiseerd. Voorts hebben de werkzaamheden van de onderzoekscommissie naar de Bende van Nijvel in de Kamer en de onderzoekscommissie naar de Georganiseerde Criminaliteit in de Senaat bijgedragen tot de rijping van het probleem.
Nochtans stuit deze hervorming op enig verzet en tegenkanting in sommige geledingen van de magistratuur. Zonder de argumenten van de tegenstanders te kunnen bijvallen, kan ik toch begrip opbrengen voor sommige reacties. Zoals collega Lallemand reeds heeft beklemtoond, beleeft de magistratuur vandaag een cultuurschok. De gerechtelijke molen heeft meer dan 160 jaar lang op een nagenoeg identieke wijze het koren gemalen. Daardoor is onvermijdelijk de indruk ontstaan dat de afwezigheid van verandering in de natuur der dingen ligt. Het breken met gebruiken roept steeds vragen en reacties op, soms zelfs persoonlijk verzet. Niet iedere verandering is noodzakelijk een verbetering. Het formuleren van kritische vragen is echter een kenmerk van een democratische samenleving.
Misschien is het goed onze eigen houding ten aanzien van veranderingen in de werking van het Parlement of in het statuut van parlementslid eens kritisch onder de loep te nemen. We onthalen ze evenmin altijd met een goed gemoed.
Het komt er nu op aan de bezwaren die werden geformuleerd, ernstig te onderzoeken en er zo objectief mogelijk op te reageren met een gemotiveerd antwoord.
Over de scheiding der machten is er veel te doen. Reeds in 1690 formuleerde John Locke in zijn On Civil Government het beginsel van de scheiding der machten. Dit 300 jaar oude beginsel vormt ongetwijfeld het onaantastbare fundament van de rechtsstaat. Opdat het recht echter een levende werkelijkheid zou zijn, dat wordt toegepast op de omstandigheden van het ogenblik, moet aan het beginsel van de scheiding der machten een actuele interpretatie worden gegeven, zoals het Europees Hof voor de Rechten van de Mens ons steevast voorhoudt. De scheiding der machten impliceert ongetwijfeld het respect voor de autonomie van elk der machten, maar veronderstelt tevens een behoorlijke samenwerking bij het bewerkstelligen van de rechtsstaat. In een rechtsstaat houden de drie machten elkaar immers in evenwicht. De wetgevende macht heeft een wetgevende opdracht en de uitvoerende macht moet de vereiste middelen ter beschikking stellen van de rechterlijke macht opdat deze haar opdracht zou kunnen uitvoeren, te weten, in onafhankelijkheid recht spreken.
Volgens sommigen zou de hervorming de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in het gedrang kunnen brengen. Zoals collega Lallemand in zijn verslag aangeeft, heeft de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht betrekking op de functie van het rechtspreken, maar niet op de organisatie van de rechterlijke macht of haar geledingen, noch op de bescherming van bepaalde privileges. De onafhankelijkheid mag niet het beginsel zijn waarachter men zich schuilt om het falen van de werking te verdoezelen. De onafhankelijkheid heeft enkel betrekking op de rechtsprekende functie, zoals uitdrukkelijk bepaald in artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens.
Voor zover geen afbreuk wordt gedaan aan de rechtsprekende functie van de rechter, belet bijgevolg geen enkele bepaling dat binnen de hoven en de rechtbanken bijvoorbeeld aandacht wordt besteed aan het managementsbeleid. Het idee dat het organiseren van het rechtsprekend gebeuren andere dan juridische bekwaamheden vereist, een idee dat thans in het ontwerp wordt voorgesteld, is geenszins strijdig met het beginsel van de scheiding der machten. Integendeel, de rechterlijke macht kan maar ten volle haar specifieke, onafhankelijke rol vervullen indien zij op adequate wijze wordt georganiseerd en « gerund ». De gebeurtenissen van de afgelopen dagen hebben dit nogmaals duidelijk gemaakt. De onafhankelijkheid van de rechterlijke macht is met andere woorden ongetwijfeld een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde voor de goede werking van de rechterlijke macht.
Het idee dat er in de hoven en in de rechtbanken nood is aan management is al evenmin recentelijk in de geesten van de politici ontstaan. Het volstaat hier te verwijzen naar het federale regeerakkoord, waarin we, in het hoofdstuk VI, 2, het volgende lezen : « Maatregelen zullen worden uitgewerkt inzake (...) een betere werking van de rechtscolleges. Kwalitatieve en managementgerichte maatregelen dienen te worden genomen. Gelet op de onafhankelijkheid van het recht draagt zij de eerste verantwoordelijkheid voor het goed functioneren ervan. »
Naast deze algemene beschouwingen zou ik enkele bedenkingen willen formuleren aangaande het zeer belangrijke ontwerp ter wijziging van het artikel 151 van de Grondwet. Verschillende sprekers hebben reeds beklemtoond dat paragraaf 1 van het nieuwe artikel 151 van de Grondwet onafhankelijkheid waarborgt van de rechters in hun rechtsprekende bevoegdheid en van het openbaar ministerie bij de individuele opsporing en vervolging. Er mag geen inmenging zijn van buitenaf in de maatschappelijke functie die de rechters en de ambtenaren van het openbaar ministerie vervullen, respectievelijk het rechtspreken en het opsporen en vervolgen. Dit inmengingsverbod geldt evenzeer voor de Hoge Raad voor de Justitie die wordt opgericht, zoals uitdrukkelijk gesteld in het eerste lid van paragraaf 2 van het nieuwe artikel 151 van de Grondwet. De eerste paragraaf van artikel 151 is van uitzonderlijk belang. Hij vertaalt de grenzen die voortvloeien uit het beginsel van de scheiding der machten.
De tweede paragraaf van artikel 151 betreft de Hoge Raad voor de Justitie. Die raad dient te worden beschouwd als een orgaan sui generis dat losstaat van de traditionele machten. De gemengde samenstelling van de Hoge Raad, bestaande uit magistraten en niet-magistraten, toont dat duidelijk aan. Een dergelijke samenstelling zal de mogelijke kwalen die men onderkent in het benoemingsbeleid, namelijk corporatisme en politisering, moeten uitsluiten.
De Hoge Raad heeft tot taak te waken over de goede werking van de rechterlijke macht, zonder evenwel afbreuk te doen aan de onafhankelijkheid ervan.
Een eerste deel van die opdracht houdt verband met de kwaliteit van de rechter of van de ambtenaar van het openbaar ministerie. Die opdracht wordt uitgeoefend door de benoemings- en aanwijzingscommissie.
De Hoge Raad wordt belast met het organiseren van de examens die toegang verlenen tot de magistratuur. Hij neemt als het ware de fakkel over van het huidige wervingscollege.
Vervolgens zal de Hoge Raad, in tegenstelling tot het wervingscollege, tevens de kandidaten voor benoeming tot rechter, tot ambtenaar van het openbaar ministerie of voor aanwijzing in de functie van korpschef voordragen. Hij zal dit moeten doen na afweging van de bekwaamheid en de geschiktheid van de kandidaten. Bovendien is voor deze voordracht een tweederde meerderheid vereist en moet ze uitdrukkelijk worden gemotiveerd. De minister zal de voordracht enkel kunnen weigeren op de wijze bepaald door de wet en mits motivering.
De combinatie van al deze regels zorgt er ontegensprekelijk voor dat voortaan enkel nog de meest geschikte kandidaat, althans naar het oordeel van hen die het kunnen beoordelen, voor het openstaand ambt kan en zal worden benoemd, bevorderd of aangewezen. Hoe logisch dat ook lijkt, het is een belangrijke verwezenlijking. De wijze waarop wordt benoemd is niet alleen belangrijk voor de goede werking van de justitie, maar ook voor de geloofwaardigheid van de magistratuur. Wie het ambt van rechter uitoefent, moet nog steeds over een zeker persoonlijk en maatschappelijk prestige in de positieve zin van het woord beschikken. Dat kan enkel worden bereikt als de benoeming of de aanwijzing wordt gelegitimeerd door objectieve elementen die de bekwaamheid en de geschiktheid voor het ambt aantonen.
Positief is eveneens dat de Hoge Raad ook bevoegd wordt voor de vorming van de magistraten. In dat verband dringen we overigens aan op een snelle oprichting van de geplande « magistratenschool ».
Het andere deel van de bevoegdheden van de Hoge Raad voor de Justitie wordt uitgeoefend door de advies- en onderzoekscommissie en houdt verband met de kwaliteit van de werking van het gerechtelijk apparaat. In de goede werking staat de figuur van de korpschef centraal. Die functie is niet langer meer een soort eremandaat voor iemand die bijna aan het einde van zijn carrière is gekomen, maar wordt een werkelijke managementfunctie. De korpschef draagt verantwoordelijkheid voor het reilen en zeilen van « zijn » hof, rechtbank of parket. Hij wordt aangewezen door de benoemings- en aanwijzingscommissie op basis van het functieprofiel dat wordt opgesteld door de advies- en onderzoekscommissie. Hier is met andere woorden voorzien in een dubbele waarborg. Niet alleen wordt een bekwame kandidaat aangewezen, hij beschikt bovenal over de kwaliteiten die in concreto vereist zijn om de functie die vacant is op een behoorlijke wijze te kunnen uitoefenen. Door de tijdelijkheid van het mandaat zal degene die ermee belast is, steeds beschikken over voldoende motivatie, inzet en een frisse kijk. Dat is voor het vervullen van de cruciale en niet te onderschatten taak van korpschef een absolute noodzaak.
Sommige collega's hebben reeds gewezen op de kritiek dat deze tijdelijkheid afbreuk doet aan de onafhankelijkheid van de rechter. Uit het verslag en uit de besprekingen in de commissie voor de Institutionele Aangelegenheden blijkt dat voor deze kritiek geen juridische argumenten aanwezig zijn. Het meest overtuigende voorbeeld zijn mijns inziens de rechters van het Europees Hof van Justitie te Luxemburg en van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens te Straatsburg. Zij worden benoemd voor een periode van zes jaar, die verlengbaar is. Niemand vindt dat deze benoeming voor een periode van zes jaar afbreuk doet aan de onpartijdigheid en onafhankelijkheid van hun rechterlijke macht. We kunnen ook naar onze eigen rechtsorde verwijzen, waarin de benoeming tot onderzoeksrechter of jeugdrechter eveneens in de tijd beperkt is.
Een ander element dat de goede werking van de rechterlijke macht ongetwijfeld ten goede zal komen, is de creatie van een externe controle met inbegrip van de doorlichting, maar zonder de behandeling van concrete dossiers. De Hoge Raad zal adviezen kunnen geven voor de algemene werking en organisatie van de rechterlijke orde, zal kunnen toezien op het gebruik van de interne controlemiddelen, zal deze bevorderen en zal klachten kunnen ontvangen of een onderzoek instellen naar de werking van de rechterlijke orde. De afwezigheid van een tuchtrechtelijke of strafrechtelijke bevoegdheid toont opnieuw aan dat de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht wordt gerespecteerd.
Samenvattend kunnen we zeggen dat de opdrachten die aan de Hoge Raad voor de Justitie worden gegeven moeten zorgen voor een kwaliteitsvolle en burgervriendelijke werking van de justitie.
Een laatste punt dat nog moet worden onderstreept is dat paragraaf 6 van artikel 151 van de Grondwet, voorziet in een periodieke evaluatie van de magistraten. Ook dit is een nieuwe, belangrijke evolutie. In het bedrijfsleven en aan de universiteit mag dit dan al de gewone gang van zaken zijn, in de magistratuur is dit zeker nog niet evident. Ook hier dient rekening te worden gehouden met de vereiste onafhankelijkheid van de rechter. De evaluatie kan dan ook geen betrekking hebben op de inhoud van de rechterlijke uitspraak of van de beslissing van de procureur des Konings inzake de individuele vervolgingen.
Artikel 151 van de Grondwet is ongetwijfeld een belangrijke heraanleg van de fundamenten waarop de goede werking van de rechtsstaat moet steunen. Niet het einde van de rechtsstaat is daarmee in zicht, maar wel de voorwaarden voor een wederopstanding.
Het herwinnen van het vertrouwen in de justitie kan enkel maar geschieden in de praktijk, in de feiten op het terrein, dit wil zeggen door de realisatie van een kwaliteitsvolle en burgervriendelijke werking van het gerechtelijk apparaat. De bouwstenen daartoe worden thans aangereikt.
Wellicht zullen deze stenen, evenzeer als dit het geval was met de Grondwet van 1831, door de tand des tijds worden aangetast. Moderne geschiedenis moet immers, zoals Golda Meïr ooit zei, met een potlood worden geschreven. Desalniettemin wordt vandaag een nieuwe weg ingeslagen, die vorm zal krijgen in de 21e eeuw en de noodzakelijke rust in het justitiële leven kan brengen. Ik hoop dat deze nieuwe weg in de praktijk kan worden bewandeld met eenzelfde eensgezindheid als waarmee hij werd aangelegd. Voor de Senaat blijft een belangrijke rol weggelegd. Hij zal immers de externe vertegenwoordigers in de Hoge Raad voor de Justitie moeten aanduiden. De Senaat, die reeds in vele materies bicameraal bevoegd is voor justitie, zal dus voor de toekomstige justitionele politiek een eminente rol blijven spelen. Dit geeft hem een grote verantwoordelijkheid bij de keuze van de leden van de Hoge Raad voor de Justitie waarbij hij zich moet laten leiden door objectieve criteria, zodat de Hoge Raad zijn opgedragen taak kan realiseren.
Met de goedkeuring van het ontwerp geeft het Parlement invulling aan zijn plicht de fundamenten voor een goedwerkende rechtsstaat te leggen. Ik twijfel er dan ook niet aan dat de rechterlijke macht, in loyauteit ten aanzien van de democratie, met overtuiging zal meewerken aan het welslagen van de hervormingen. In een democratie is het evident dat de diverse machten kritisch staan tegenover elkaar of zelfs van mening verschillen zonder dat dit, eenmaal de beslissing volgens de beginselen van de rechtsstaat zijn genomen, de efficiëntie en de verantwoordelijkheidszin van de rechterlijke macht kan beïnvloeden. De CVP-senaatsfractie is trouwens van oordeel dat het herstel van het vertrouwen in de justitie gepaard moet gaan met het geloofwaardig herstel van het gezag van de rechterlijke macht. Daartoe moeten, in het kader van het Octopusakkoord, nog een hele reeks bijkomende maatregelen worden genomen. De CVP-fractie is dan ook blij vandaag te kunnen instemmen met de voorliggende tekst. (Applaus.)
De heer Erdman (SP). ­ Mijnheer de voorzitter, in de eerste plaats feliciteer ik de rapporteur, de heer Lallemand, voor zijn degelijk verslag, dat in zeer moeilijke omstandigheden tot stand kwam, maar dat hij hier op een schitterende manier naar voren heeft gebracht.
Het is voor de Senaat zeer frustrerend dat hij dit grondwetsartikel slechts in tweede orde kan bespreken. Het is echter evengoed frustrerend dat zo weinig senatoren vandaag aan de bespreking deel nemen.
De heer Vandenberghe (CVP). ­ Het belangrijkste is onze frustraties onder controle te houden, mijnheer Erdman.
De heer Erdman (SP). ­ In die situatie doen we er goed aan de langdurige besprekingen in de Kamer en de daaruitvoortgekomen stukken, waarin alle aspecten van dit artikel worden ontleed, te beschouwen als een geïntegreerd onderdeel van het verslag van de rapporteur.
Aan de andere kant is het natuurlijk juist dat dit grondwetsartikel niet los kan worden gelezen van de uitvoeringswet die reeds in de Kamer wordt besproken. Ook daarom is het totaal verkeerd het werk van de wetgever en van de grondwetgever te blijven bekritiseren aan de hand van geïsoleerde, vaak zelfs onafgewerkte teksten, zonder oog te hebben voor het geheel.
In mijn inleiding wil ik nog een tweede bedenking maken. Het is bijzonder eigenaardig dat degenen die reeds jaren voor de gerechtelijke wereld een nieuwe structuur vragen, maar eigenlijk vooral veel meer middelen willen bij de confrontatie met de nu voorgestelde nieuwe structuur, waarmee de justitie de 21e eeuw wordt binnengeloodsd, plots opschrikken en toch weer vervallen in de vastgeankerde, zeg maar vastgeroeste gewoonten, die zij als de enige basis voor een goede werking van de justitie blijven verdedigen.
Het ontwerp tot herziening van dit grondwetsartikel is nochtans niet zo maar uit de lucht komen vallen. De constituante heeft toch niet zo maar aan de grondwetgever de opdracht gegeven om artikel 151 te herzien. Hierover werden toch niet zo maar gedurende tientallen jaren discussies gevoerd. De verschillende onderzoekscommissies kwamen in de loop van hun werkzaamheden telkens opnieuw tot de conclusie dat hervormingen noodzakelijk zijn. Ondanks al dat denkwerk blijven sommigen erop hopen dat zij een debat over de grond van de zaak opnieuw kunnen uitstellen, zodat zij zich in de huidige situatie kunnen blijven vermeien. Zoals gezegd is het al ten overvloede duidelijk geworden dat de huidige situatie op geen enkele manier een afdoend antwoord biedt op de hedendaagse problematiek.
Wij moeten vandaag een nieuw vertrouwen geven aan de justitie. Dat is onze essentiële opdracht. Dit is alleen mogelijk als we de justitie een nieuwe structuur en een nieuw gelaat geven en als we ons tegelijkertijd van de medewerking verzekeren van de mannen en vrouwen die deze structuren zullen invullen. Zij zullen immers deze structuren moeten bezielen en met geestdrift verdedigen. Zij zullen zich moeten inleven in een nieuwe benadering van de justitie. Daarom is het zo belangrijk dat bij deze structuurhervorming de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht als een constitutioneel principe wordt verdedigd. Tot nu toe aanvaardde iedereen die onafhankelijkheid als een basisconcept van onze rechtsstaat. Toch was dit nooit grondwettelijk vastgelegd. Precies daarom is het een goede zaak dat de verschillende rol van de rechterlijke en de uitvoerende macht en hun onderlinge verhoudingen duidelijk worden beschreven, net zoals we dit hebben gedaan in de wet op de oprichting van het college van procureurs-generaal.
Daar was het juist de bedoeling de onafhankelijkheid te verzekeren in de relaties tussen de leden van het openbaar ministerie wat betreft de hen opgedragen taken en de minister van Justitie wat betreft de voor hem voorbehouden domeinen. Daarom is het goed dat in de Grondwet wordt vastgelegd dat de minister van Justitie enkel een positief injunctierecht heeft. Wij wensen voor de toekomst duidelijk te maken dat er in ons staatsbestel, in onze rechtsstaat, geen sprake kan zijn van een negatieve injunctie in de relaties tussen het gerechtelijk apparaat en de minister van Justitie.
Tijdens de besprekingen in de commissie werd er de aandacht op gevestigd dat artikel 51 toch wel een zeer lang uitgesponnen artikel is, dat er heel veel constitutioneel is in vastgelegd. Niettegenstaande door de Hoge Raad voor de Justitie in het vooruitzicht is gesteld dat er bij bijzondere wet nog bijkomende bevoegdheden kunnen worden toegekend, werd toch gekozen voor het constitutioneel vastleggen van de nieuwe verhoudingen. Zowel de samenstelling als de bevoegdheden van de Hoge Raad voor de Justitie worden nauwkeurig omschreven. Zo is van bij het begin duidelijk wat de grondwetgever precies heeft bedoeld en wat de basis zal zijn van de rechtsstaat. Zoals de heer Vandenberghe zo-even heeft onderstreept, heeft de Senaat de bijzondere opdracht te waken over de goede werking van de eerste Hoge Raad voor de Justitie. Nadien moet de evolutie worden opgevolgd. Ook bij de verdere uitbouw van de raad, moet de Senaat aandacht hebben voor zijn opdracht die hij trouwens uitstekend heeft vervuld met betrekking tot de huidige wervingscolleges. De Senaat heeft de samenstelling daarvan telkens moeten bekrachtigen en na de evaluatie van de betrokken leden heeft hij telkens vastgesteld dat een uitstekende keuze werd gemaakt. De leden werden trouwens altijd in hun mandaat herbevestigd.
De benoemingsprocedure zal voortaan duidelijk zijn. Reeds lang wordt de mogelijke politieke invloed bij de benoemingen in het gerechtelijk apparaat gehekeld. De Hoge Raad voor de Justitie en de nieuwe onderlinge verhoudingen tussen deze Raad en de minister van Justitie moeten de politieke invloed definitief afbakenen zodat de benoemingen zo objectief mogelijk zullen gebeuren. Sedert het invoeren van de wet van 1991, is op het terrein reeds een opmerkelijke verbetering waar te nemen. Zo moet het in de toekomst ook blijven. De kandidaten voor de justitie zullen noodzakelijkerwijze ­ maar dat kan ook aan de hand van objectieve beoordelingscriteria gebeuren ­ alle stromingen in de maatschappij moeten weerspiegelen.
Wij kennen de kritieken op het terrein op de zeer korte mandaten voor de korpschefs. Het ging inderdaad vaak om een bekroning van een vruchtbare carrière waarbij de korpschefs niet altijd beantwoordden aan de vandaag zo noodzakelijke managementsvereisten. Ik weet dat sommigen van oordeel zijn dat voorzitters of eerste voorzitters absoluut geen managers moeten zijn, maar een rechtsprekende functie moeten uitoefenen. Dit neemt niet weg dat zij als hoofd van een korps een zware verantwoordelijkheid dragen. Die kwaliteit zal bij de voorstellen van de Hoge Raad, zowel bij benoemingen als bij het toekennen van tijdelijke mandaten, aan bod komen bij de verticalisering van de parketten en bij een eventuele taalregeling voor de magistraten in het Brusselse.
Ook de evaluatie door en de eventuele ombudsfunctie van de Hoge Raad zijn essentiële elementen. Er wordt duidelijk gesteld dat de Hoge Raad geen tuchtrechtelijke of strafrechtelijke bevoegdheid heeft. Dit neemt echter niet weg dat de herziening van het tuchtrecht op basis van deze elementen en andere bepalingen in het kader van het Octopusakkoord, zoals die met betrekking tot de vlakke loopbaan, voor de SP een essentieel punt is bij de nieuwe benadering. De Hoge Raad zal weliswaar geen tuchtrechtelijke of strafrechtelijke bevoegdheid hebben, maar zal wel bevoegd zijn om de klachten van het grote publiek met betrekking tot de werking van het gerecht te ontvangen en op te volgen. Sommigen hebben smalend gezegd dat de Hoge Raad slechts een postbus zal zijn en dat de opvolging van de klachten aan zijn aandacht zal ontsnappen. Dit is fout. In de tekst staat immers zeer duidelijk « het opvolgen van klachten ». Het is een fundamenteel element bij het herstel van het vertrouwen in het gerecht. De rechtsonderhorigen, de burgers, kunnen op deze manier een afdoend antwoord op hun klachten krijgen.
Dan is er de externe audit van het gerechtelijk apparaat. De minister van Justitie heeft reeds bepaalde parketten laten doorlichten. Toen deze audits aanleiding gaven tot een fundamentele kritiek op de werking van de betrokken parketten heeft dit in sommige gevallen tot een paniekreactie geleid; de Hoge Raad zal het instellen van een onderzoek naar de werking van de rechtelijke orde aan haar eigenlijke opdrachten moeten koppelen. Wanneer de Hoge Raad wordt gevraagd om standaardprofielen voor de aan te stellen korpschefs uit te tekenen, dan zal hij zich moeten baseren op de informatie van de externe audits.
De modernisering van het gerechtelijk apparaat aan de vooravond van een nieuw millennium zal ongetwijfeld gepaard gaan met een aanpassing aan nieuwe methodes en met herstructureringen. De structuur van het gerechtelijk apparaat moet niet alleen worden geëvalueerd, maar ook worden gewijzigd.
Deze hervorming is, ondanks de kritiek en de pogingen om de hervorming tegen te werken, een fundamentele stap in de goede richting. Als deze hervorming wordt gerealiseerd, zal er zeker een nieuwe wind waaien door het oude huis van Justitie. Ik heb altijd beweerd dat bij het openen van de ramen van het huis van Justitie sommigen koude rillingen zullen krijgen bij het horen van het woord vernieuwing, terwijl anderen een nieuwe adem zullen vinden. Laten we hopen dat velen de gerechtelijke werking nieuw leven in blazen zodat de bevolking haar vertrouwen in de justitie kan herwinnen. Justitie is immers één van de noodzakelijke pijlers bij de vrijwaring van de democratische rechtsstaat.
M. Nothomb (PSC). ­ Monsieur le président, l'article 151 de la Constitution est le premier texte que le Sénat examine en séance plénière dans le cadre de la réforme de la justice.
Depuis 1830 aucun article constitutionnel relatif au pouvoir judiciaire, à l'exception de celui concernant l'éméritat, n'a fait l'objet d'une révision constitutionnelle. Or, la fonction de la justice n'est plus celle du 19e siècle. D'abord, parce que la justice est de plus en plus sollicitée, en raison de la multiplication des conflits non autrement résolus dans une société de plus en plus complexe.
L'emprise du juge sur l'activité économique et sociale, sur les relations entre les individus et l'État, sur les pouvoirs publics eux-mêmes ne cessent de croître.
Garapon écrit très justement que « le lieu symbolique de la démocratie émigre silencieusement de l'État vers la Justice ». Mais la justice évolue également en raison de la multiplication des normes, laquelle provoque sans doute ce qu'on a appelé délicatement l'estompement de la norme ; nous avons pu observer cet estompement à la suite des drames sociaux qui sont à l'origine de la marche blanche. L'inflation législative oblige aussi à cette évolution ; elle s'accompagne, paradoxalement peut-être, d'une obscurité des lois et d'une imprécision laissant aux juges un pouvoir d'appréciation important.
Face à cette évolution de la fonction du juge, le pouvoir judiciaire doit lui-même évoluer, s'il veut rester un service aux citoyens.
La révision de l'article 151 de la Constitution constitue à cet égard, une réforme fondamentale, négociée au sein d'une coalition de huit partis, tant de la majorité que de l'opposition.
La création du Conseil supérieur de la justice n'est pas une reforme précipitée. Dès 1960, l'idée d'un Conseil supérieur de la justice avait été évoquée et avait même été concrétisée dans plusieurs propositions de loi dont l'une émanait du PSC.
Dans son Conseil général sur la justice et la police, de novembre 1996, donc au moment où l'émotion était vive, le PSC avait à nouveau prôné la création d'un Conseil supérieur de la justice. Nous y voilà, comme souvent, deux ans plus tard, après moult concertations et recherches ; nos propositions se retrouvent très largement dans le consensus final.
Pourquoi ce Conseil supérieur et quelles missions lui attribue l'article 151 que nous allons voter ? Une première fonction concerne l'accès à la magistrature et l'objectivation des nominations et des promotions. La loi du 18 juillet 1991 dite « loi Wathelet » avait déjà élaboré une procédure d'objectivation des nominations puisqu'elle avait institué un concours ou un examen pour l'accès à la magistrature.
La révision de l'article 151 de la Constitution va plus loin. Le Roi garde le pouvoir de nommer et de promouvoir, mais son pouvoir devient limité dans la mesure où il s'exerce sur la base d'une présentation faite par le Conseil supérieur de la justice à la majorité des deux tiers.
L'objectivation des nominations et des promotions est essentielle et fondamentale si l'on veut une magistrature de qualité. Mais une telle magistrature implique également une responsabilisation plus visible des chefs de corps. Ceux-ci doivent non seulement rester des hommes de loi mais aussi devenir des organisateurs de leur juridiction, donc des personnes dont on exige des capacités de gestion. Au moment où ces chefs de corps postulent, ils devront déposer un plan de gestion sur la manière dont ils envisagent l'exercice de leur fonction et leur désignation sera valable pour un mandat à durée déterminée. Ce dernier point est sans doute la réforme qui, jusqu'à présent, a donné lieu aux plus nombreuses réactions.
Ces réactions arguent d'une violation de l'article 152 de la Constitution selon lequel les juges sont nommés à vie et aucun juge ne peut être privé de sa place ni suspendu que par un jugement.
La réforme ne compromet toutefois en rien la nomination à vie des magistrats. Elle procède uniquement à un découplage entre la nomination dans l'exercice de la fonction de juge et la responsabilité de chef de corps.
À l'heure actuelle, certains mandats sont déjà temporaires sans qu'on ait invoqué la violation de cet article 152 de la Constitution. Il en est ainsi de la fonction de juge d'instruction, de juge des saisies et de juge de la jeunesse.
Sans doute ces réactions témoignent-elles surtout également d'une inquiétude face à l'ampleur des réformes envisagées. Il est normal qu'à l'occasion de grands changements, un certain émoi se manifeste dans le monde judiciaire et dans celui des magistrats. Il est aussi heureux de constater que, parallèlement, les intéressés ont déclaré qu'ils appliqueraient loyalement la réforme lorsqu'elle serait adoptée.
La responsabilisation des chefs de corps telle qu'elle a été introduite est nécessaire si l'on veut impulser une véritable culture d'entreprise et une dynamique interne à la magistrature.
Une deuxième fonction essentielle du Conseil supérieur de la justice est l'exercice d'un contrôle externe sur le bon fonctionnement de l'organisation judiciaire.
Les différentes formes de contrôle externes prévues comportent le droit d'examiner le fonctionnement de l'organisation judiciaire sans pour autant intervenir dans des dossiers concrets et sans s'immiscer dans les procédures disciplinaires et pénales.
Déjà, lors de son Conseil général de novembre 1996, le PSC plaidait pour un contrôle externe sur le pouvoir judiciaire. Celui-ci ne peut plus être un pouvoir enfermé dans sa tour d'ivoire. L'indépendance du pouvoir judiciaire ne signifie pas irresponsabilité. À l'heure où la fonction de médiateur est instaurée dans beaucoup de services publics, les justiciables doivent également pouvoir formuler des plaintes relatives au dysfonctionnement du pouvoir judiciaire et à ses lenteurs et savoir à qui les adresser.
Aujourd'hui, ces plaintes se dispersent entre les juridictions, les membres du pouvoir exécutif et législatif, ainsi que d'autres instances comme les services de médiation. Cette dispersion entrave une approche cohérente et efficace de la problématique. Il est dès lors indispensable que les plaintes puissent être canalisées explicitement vers un organe indépendant qu'est le Conseil supérieur de la justice.
Le conseil pourra, au vu des constats qu'il a opérés, formuler des recommandations aux différents pouvoirs.
Les missions confiées au Conseil supérieur de la justice sont, par conséquent, essentielles dans l'optique d'un meilleur fonctionnement de la justice.
Le conseil sera composé de manière équilibrée puisqu'il comprend à la fois des représentants des magistrats mais également des personnalités extérieures afin de limiter tout réflexe corporatiste éventuel. Il sera un organe indépendant des trois pouvoirs. Il devra dès lors faciliter le dialogue entre les trois pouvoirs, dialogue qui a parfois été oublié ces derniers temps, ce qui a conduit à des heurts et à des conflits malsains dans une démocratie.
Le Conseil supérieur devra être composé de membres de haut niveau ayant une vision globale et moderne de la justice.
En conclusion, la révision de l'article 151 de la Constitution vise, contrairement à ce qui a parfois été dit, à renforcer l'indépendance du pouvoir judiciaire, non seulement parce que cette indépendance est maintenant consacrée constitutionnellement mais aussi parce que les procédures d'objectivation des nominations et des promotions ont pour but de dépolitiser la magistrature et, enfin, parce qu'un contrôle externe doit permettre un meilleur fonctionnement de la justice.
L'indépendance de la justice est fondamentale dans une démocratie. Elle est la garante d'une justice efficace au service du citoyen.
Le PSC votera dès lors en faveur de la révision de cette disposition constitutionnelle en souhaitant que sa mise en oeuvre facilite des changements positifs, non seulement dans l'organisation et dans les comportements judiciaires mais aussi dans la collaboration nécessaire entre les pouvoirs.
Il importe, comme l'a précisé notre rapporteur, que cette mise en oeuvre se fasse en parfaite concertation avec le monde judiciaire, ce qui facilitera la dynamisation de l'ensemble puisque le monde judiciaire est responsable du fonctionnement de la justice, même si nous le sommes de la Constitution et des lois qui l'organisent.
Un mot sur l'esthétique constitutionnelle.
Je ne peux passer sous silence mes regrets sur la longueur du texte constitutionnel, qui, pour des raisons politiques que je comprends, reprend des dispositions qui auraient dû se retrouver dans une loi d'application. Il faudra corriger cette faute esthétique lors d'un prochain toilettage du texte constitutionnel.
Je suis d'accord avec le premier ministre : le paragraphe 1er devrait devenir un article distinct consacrant le principe de l'indépendance judiciaire.
Et un autre article, plus court, devrait consacrer l'existence et les fonctions essentielles du Conseil supérieur, laissant aux lois d'application les très nombreuses dispositions qui figurent, pour des raisons politiques, aujourd'hui, dans l'article constitutionnel que nous allons voter avec conviction. (Applaudissements.)
De heer Van Hauthem (Vl. Bl.). ­ Mijnheer de voorzitter, vandaag bespreekt de Senaat een eerste groep hervormingen inzake justitie, die het eerste onderdeel vormen van het Octopusakkoord.
Hoewel de hervorming van artikel 151 in feite moet worden samengelezen met de uitvoeringswet, wil ik toch enkele opmerkingen formuleren over de voorgestelde wijziging van dit grondwetsartikel.
De voorgaande sprekers hebben de taken en de opdrachten van de Hoge Raad voor de Justitie reeds uitgebreid besproken. Ik zal hierbij dan ook niet blijven stilstaan.
Een van de doelstellingen van de oprichting van de Hoge Raad voor de Justitie is de depolitisering van de magistratuur en de objectivering van benoemingen en bevorderingen. De wijze waarop de Hoge Raad wordt samengesteld, biedt hiervoor echter geen garantie. Na het uitbreken van de commotie rond de zaak-Dutroux, vond er in de commissie voor de Institutionele Aangelegenheden van de Senaat een gedachtewisseling plaats over de wijze waarop magistraten worden benoemd. De conclusie was dat er inderdaad nood was aan objectivering, maar dat alles bij het oude diende te blijven voor sommige rechtscolleges, zoals de Raad van State en het Arbitragehof, onder het voorwendsel dat deze rechtscolleges een afspiegeling van de maatschappij moeten blijven. In de praktijk betekent dit dat de benoemingen van de rechters in deze rechtscolleges worden verdeeld over de drie grote politieke families, zowel in het noorden als in het zuiden van het land.
In de wijze waarop de Hoge Raad voor de Justitie wordt samengesteld, tekent zich een soortgelijk patroon af. De Hoge Raad is volgens het Vlaams Blok geen orgaan dat de depolitisering in de hand kan werken, integendeel. Enerzijds wordt mea culpa geslagen omdat de magistratuur decennialang werd gepolitiseerd. Anderzijds wordt er een orgaan opgericht dat geen einde zal maken aan de politisering, maar enkel zal dienen om de politieke verantwoordelijkheid voor het instandhouden van de politisering van zich af te schuiven.
Slechts de helft van de Hoge Raad, die onder meer instaat voor de benoemingen, aanwijzingen en bevorderingen, bestaat uit leden gekozen uit de magistratuur. Van de 22 zogenaamd externe leden, mag de Senaat 10 personen aanwijzen die worden voorgedragen door balies, universiteiten en andere organen. De overige 12 personen kunnen door de Senaat volledig vrij worden gekozen. Ook gewezen politici kunnen dus lid worden van de Hoge Raad voor de Justitie. Het spreekt voor zichzelf dat het zal gaan om politiek horigen. Dit aspect verdwijnt dus geenszins met de installatie van de Hoge Raad voor de Justitie.
Wij stevenen af op een volledige centralisatie van de benoemings- en bevorderingspolitiek en lopen hierdoor het gevaar dat er een gepolitiseerde magistratuur wordt in stand gehouden. Dat voor de voordrachten en de benoemingen door de Senaat een tweederde meerderheid vereist is, is niet omdat met een gewone meerderheid de kandidaten worden benoemd die tot de op dat ogenblik bestaande politieke meerderheid behoren, maar omdat de Hoge Raad een afspiegeling van de maatschappij moet zijn. In de praktijk betekent dit dat de mandaten zullen worden verdeeld over de drie grote politieke families.
Ik kan mij niet van de indruk ontdoen dat het getal twaalf, dat vrij door de Senaat kan worden gekozen, niet toevallig is gekozen. De drie politieke kringen in het noorden en in het zuiden van het land kunnen op die manier ieder twee kandidaten naar voren brengen. Ik verwijs in dit verband naar de benoeming van een rechter in het Arbitragehof na de zaak-Dutroux. Een van de kandidaten, professor Van Orshoven, liet weten dat hij zijn kandidatuur introk, aangezien de benoeming bij voorbaat reeds in kannen en kruiken was.
Hier is geen sprake van depolitisering. Met deze mening staan wij niet alleen. De editor van Het Volk schreef op 2 juni jongstleden : « De helft van de Raad zal bestaan uit magistraten, de andere helft uit allerlei kenners. Dat betekent nog meer politieke invloed op de benoeming van magistraten en rechters, zegt het Hof van Cassatie. En het heeft gelijk. Men moet zich geen illusies maken. Dit is België en de benoeming van de kenner zal Belgisch verlopen. Politieke en taalkundige evenwichten krijgen voorrang op kennis, ervaring en bekwaamheid. De helft van de Hoge Raad wordt politiek benoemd en staat onder politieke druk. Dit kan niet indien men echt wil dat er geen politieke benoemingen meer komen in het gerecht. »
Depolitisering kan misschien in wetten worden gegoten, maar belangrijker is een mentaliteitswijziging, zowel in dit Huis als bij de justitie zelf. Een paar maand geleden werd de heer Batselet van het kabinet van mevrouw Onkelinx rechtstreeks geparachuteerd naar het Hof van Cassatie, ondanks verzet van dat Hof. De Kamer regelde deze benoeming. Ze werd doorgedrukt door een politieke partij, namelijk de PS. Wij staan nog ver van depolitisering. Nochtans bestaat er een alternatief voor het benoemings- en bevorderingsmodel dat men hier voorstelt en dat duidelijk is geïnspireerd op het Franse model, Le Conseil supérieur de la magistrature en waarop daar overigens heel wat kritiek wordt geleverd.
Het Nederlands model biedt een alternatief. Daar worden de kandidaat-rechters verondersteld individueel te solliciteren voor openstaande vacatures, net zoals in het bedrijfsleven. Iedere openstaande vacature wordt afzonderlijk publiek gemaakt in het Nederlandse juristenblad. Alle geïnteresseerden kunnen zich aanmelden en worden gehoord. Voor elke vacature wordt volgens vaste criteria een ad hoc aanbevelingscomité van magistraten opgericht dat de beste kandidaten selecteert en vervolgens een lijst van de drie best geplaatsten overmaakt aan de minister van Justitie. Slechts zeer uitzonderlijk draagt de minister niet de best gerangschikte voor ter benoeming. De bevorderingen gebeuren eveneens langs deze weg.
Het ad hoc college verschilt vanzelfsprekend naargelang de vacature. Voor heel wat functies dienen adviezen te worden ingewonnen van de balie- en het griffiepersoneel.
Deze procedure vertoont het grote voordeel dat elke vacature afzonderlijk wordt bekeken. Voor elke functie wordt getracht de beste sollicitant te selecteren. Op die wijze verdwijnt de behoefte de ambten te verdelen over de verschillende ideologische of politieke gezindheden. Van de meeste rechters is het volslagen onbekend of en welke partijkaart ze bezitten.
Het tweede voordeel van dit model vormt de transparantie van het systeem. Elke geïnteresseerde wordt op de hoogte gebracht van de vacature en kan zich aanmelden. Voortrekken via ministeriële steun of occulte politieke akkoorden wordt hierbij veel moeilijker.
Het derde pluspunt van dit model is het subsidiariteitsprincipe, omdat de beslissing niet op centraal niveau wordt genomen, maar aan de basis. Aldus wordt de kwaliteit beter verzekerd en is de wederzijdse voldoening van rechter en rechtbank aanzienlijk groter. Veel liever dan het centralistisch model waarin de politisering van de benoemingen alleen maar van het Parlement naar de Hoge Raad wordt verschoven, hadden wij het Nederlands model ingang zien vinden.
De onafhankelijkheid van de magistratuur is onderhevig aan eigenaardige fenomenen. Eerst wordt de onafhankelijkheid van de rechters benadrukt ­ en dat is maar goed ­ maar in een volgende alinea wordt die onafhankelijkheid drastisch beperkt tot het meest elementaire, namelijk de rechterlijke uitspraken zelf. Ik weet wel dat de scheiding der machten niet absoluut kan zijn en dat er altijd wel op een slappe koord zal worden gedanst.
Inzake de onafhankelijkheid van de rechterlijke uitspraken, werd de wil van de wetgever gerespecteerd, maar de wijze waarop de onafhankelijkheid van de parketmagistraten en van de zetelende magistratuur wordt geïnterpreteerd, doet wenkbrauwen fronsen! De minister kan immers richtlijnen uitvaardigen die ingaan tegen het College van de procureurs-generaal. Reeds met zijn omzendbrief over het vervolgingsbeleid inzake drugsmisbruik heeft de vorige minister van Justitie de onafhankelijkheid van de parketmagistraten in individuele dossiers ons inziens aangetast. Nu dit de regel dreigt te worden is het openbaar ministerie nog louter het instrument van een toevallige politieke meerderheid.
Verder vragen wij ons af waarom de zetelende magistratuur haar korpsoverste niet zelf mag aanduiden. Dat de mandaten voortaan slechts tijdelijk zullen zijn en geregeld zullen worden geëvalueerd, vinden wij een goede zaak. Het oude systeem leidde immers veelal tot immobilisme. Door de zetelende magistratuur de mogelijkheid te ontzeggen om zelf haar korpsoverste aan te duiden, wordt evenwel blijk gegeven van een gebrek aan vertrouwen.
Onze kritiek impliceert niet dat wij ons volledig scharen achter de kritiek die door de magistratuur zelf werd geformuleerd, maar een deel van die kritiek is wel gegrond. Het justitiële instituut werd jarenlang verwaarloosd, met alle gevolgen van dien, maar de centralistische aanpak en te betuttelende aanpak van deze modernisering kan onze goedkeuring niet wegdragen.
De paritaire samenstelling van de Hoge Raad met een Nederlandstalig en een Franstalig college, is wellicht het lokaas geweest waarmee men de Volksunie over de streep heeft gekregen. De indeling in twee colleges wordt voorgesteld als een belangrijke stap in de defederalisering van de justitie. De voorgestelde indeling en de bevoegdheidsverdeling houden echter in dat voor Franstaligen en Nederlandstaligen de vereisten voor vergelijkbare functies kunnen verschillen, hoewel voor het hele land nochtans dezelfde structuren en dezelfde personeelsformaties gelden.
Voortaan zouden de Franstaligen bijvoorbeeld de politieke benoemingscriteria zwaarder kunnen laten doorwegen dan andere. Ook de Nederlandstaligen zouden het benoemingsbeleid op een eigen wijze kunnen voeren. Dit mag dan aantrekkelijk lijken, maar in een unitair rechtssysteem leidt dit noodzakelijkerwijze tot een beleid met twee maten en twee gewichten. Zou u zich kunnen inbeelden dat het Vast Wervingssecretariaat voor identieke functies van federale ambtenaren verschillende criteria hanteert en een ander benoemingsbeleid aanhoudt voor Nederlandstaligen en voor Franstaligen ?
Vlaanderen blijft dus vastgeklonken aan een unitaire justitie, maar heeft niets meer te zeggen aan een Franstalig benoemingsbeleid, en omgekeerd. Nochtans hebben de Vlamingen rechtstreeks met dit benoemingsbeleid te maken in de Brusselse rechtbanken, in het hof van beroep te Brussel dat Vlaams-Brabant onder zijn ressort heeft, evenals in het hoogste rechtscollege waar Vlamingen en Franstaligen samen zitting hebben. De bevoegdheidsverdeling had ten minste gepaard moeten gaan met een splitsing van de Brusselse rechtbank naar het alom geprezen model van de Brusselse balie.
Ook de controle wordt gesplitst. Alleen in uitzonderlijke gevallen kan een gezamenlijk onderzoek worden gevoerd, namelijk wanneer de afgevaardigden van de andere taalgroep ermee akkoord gaan.
Dit betekent dat Vlaanderen betaalt voor de justitie over het gehele land, maar nauwelijks een werkelijke controle heeft op de werking van het gerecht of de besteding van de middelen. De lusten ­ externe controle, benoemingen, en dergelijke meer ­ worden verdeeld, terwijl de lasten ­ financiering, kaders, enzovoort ­ onverdeeld blijven, wat ten nadele van de Vlamingen blijft spelen. Ook professor Matthias Storme zag het zo toen hij een paar maanden geleden in een toespraak voor het Vlaams Economisch Verbond zei : « Die zogenaamde federale structuren dienen verder enkel nog om de Vlaamse meerderheid te breken. Daartoe wordt overal de pariteit ingevoerd. Kijk maar naar de justitiehervormingen. Een van de belangrijkste kenmerken is opnieuw het breken van de Vlaamse meerderheid door op alle federale niveaus de pariteit in te voeren, terwijl dat in Brussel vanzelfsprekend nooit gebeurt. » Ik wil de collega's van de Volksunie hierbij dus feliciteren.
Ik vat samen. Wij hebben niets tegen het principe zelf van een Hoge Raad voor de Justitie, die aan externe controle doet, de functie van korpsoverste omschrijft, benoemingscriteria opstelt en instaat voor de vorming van magistraten. Omdat het benoemings- en bevorderingsbeleid dat nu in de steigers staat, te centralistisch is, we helemaal niet zeker zijn dat het afgelopen is met de politisering, die integendeel eerder naar een ander niveau wordt verschoven, we vragen hebben bij de onafhankelijkheid van de magistratuur en vooral een federalisering zien die er geen is en die niet tegemoet komt aan de wensen en uitspraken van de minister van Justitie ­ die weliswaar dateren van twee weken voor zijn benoeming ­, hebben we besloten deze grondwetsherziening niet goed te keuren. (Applaus.)
De heer Loones (VU). ­ Mijnheer de voorzitter, de Volksunie steunt inderdaad de belangrijke hervormingen die mogelijk werden gemaakt door het Octopusoverleg, waaraan het nieuwe artikel 151 van de Grondwet een belangrijk onderdeel is.
Met deze hervorming wil men het partijpolitiek voordragen door provincie, Kamer en Senaat bij aanwerving en bevordering van magistraten afschaffen. De bekwaamheid en geschiktheid van de kandidaten worden als enige criteria voor benoeming uitdrukkelijk in de Grondwet ingeschreven. De onafhankelijkheid van de rechterlijke macht wordt plechtig bevestigd, er komt een externe controle en het mandaat van korpsoverste wordt in de tijd beperkt. Cruciaal in deze hervorming is de Hoge Raad voor de Justitie, die confederaal wordt opgebouwd met een Nederlandstalig en Franstalig college. Zo komen er in overleg met de Vlaamse en Franse Gemeenschap ook twee magistratenscholen. De Hoge Raad moet instaan voor de objectieve voordracht van kandidaten bij benoemingen op basis van bekwaamheid en geschiktheid. De Hoge Raad moet ook instaan voor de vorming en organisatie van de rechterlijke orde, en toezien op de uitoefening van het tuchtrecht.
De hervorming werd uitgewerkt met aandacht voor de inbreng van de verschillende discussiepartners. Ook de Volksunie vindt haar klemtonen erin terug. Wij beklemtonen vooral het principe van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en het verder streven naar een volledige depolitisering van de benoemingen en bevorderingen. Belangrijk voor ons is ook de aanzet tot confederalisering van de justitie door de verdeling in twee colleges en de oprichting van twee magistratenscholen. Ik begrijp niet hoe collega Van Hauthem, die niet meer aanwezig is, concurrentie ziet in een pariteit die niet concurrentieel is, vermits de comités aan beide kanten uit twaalf leden bestaan en er voor Brussel een splitsing komt.
De Volksunie is ervan overtuigd dat in een federale Staat, laat staan een confederale Staat, de justitie veel meer dan nu het beeld van de deelstaten moet weerspiegelen. Deze hervorming is een stap in die richting. De Volksunie verheugt zich daarover en zal het nieuwe artikel 151 van de Grondwet goedkeuren. (Applaus.)
Daar niemand meer het woord vraagt is de bespreking gesloten.
La disposition portant révision de l'article 151 de la Constitution est ainsi libellée :
Article unique. L'article 151 de la Constitution est remplacé par la disposition suivante :
« Art. 151. § 1er . Les juges sont indépendants dans l'exercice de leurs compétences juridictionnelles. Le ministère public est indépendant dans l'exercice des recherches et poursuites individuelles, sans préjudice du droit du ministre compétent d'ordonner des poursuites et d'arrêter des directives contraignantes de politique criminelle, y compris en matière de politique de recherche et de poursuite.
Enig artikel. Artikel 151 van de Grondwet wordt vervangen door de volgende bepaling :
« Art. 151. § 1. De rechters zijn onafhankelijk in de uitoefening van hun rechtsprekende bevoegdheden. Het openbaar ministerie is onafhankelijk in de individuele opsporing en vervolging onverminderd het recht van de bevoegde minister om de vervolging te bevelen en om de bindende richtlijnen van het strafrechtelijk beleid, inclusief die van het opsporings- en vervolgingsbeleid, vast te leggen.
§ 6. Op de wijze bij de wet bepaald, worden de rechters, de titularissen van d functies bedoeld in § 5, vierde lid, en de ambtenaren van het openbaar ministerie onderworpen aan een evaluatie.
Einziger Artikel. Artikel 151 der Verfassung wird durch folgende Bestimmung ersetzt :
« Art. 151. § 1. Die Richter sind unabhängig in der Ausübung ihrer Rechtsprechungsbefugnisse. Die Staatsanwaltschaft is unabhängig in der Durchführung individueller Ermittlungen und Verfolgungen, unbeschadet des Rechts des zuständigen Ministers, Verfolgungen anzuordnen und zwingende Richtlinien für die Kriminalpolitik, einschließlich im Bereich der Ermittlungs- und Verfolgungspolitik, festzulegen.
§ 3. Der Hohe Justizrat übt seine Befugnisse in folgenden Angelegenheiten aus :
8. unter Ausschluß jeglicher disziplinarischen und strafrechtlichen Befugnisse :
­ Entgegennahme und Bearbeitung von Klagen in bezug auf die Arbeitsweise des gerichtlichen Standes;
­ Einleitung einer Untersuchung über die Arbeitsweise des gerichtlichen Standes.
Unter den Bedingungen und in der Weise, die das Gesetz festlegt, werden die unter den Nummern 1 bis 4 erwähnten Befugnisse der zuständigen Ernennungs- und Bestimmungskommission und die unter den Nummern 5 bis 8 erwähnten Befugnisse der zuständigen Begutachtungs- und Untersuchungskommission zugeteilt. Das Gesetz bestimmt, in welchen Fällen und wie die Ernennungs- und Bestimmungskommissionen, einerseits, und die Begutachtungs- und Untersuchungskommissionen, andererseits ihre Befugnisse gemeinsam ausüben.
§ 5. Der erste Präsident des Kassationshofes, die ersten Präsidenten der Gerichtshöfe und die Präsidenten der Gerichte werden vom König unter den Bedingungen und in der Weise, die das Gesetz festlegt, für diese Ämter bestimmt.
§ 6. In der vom Gesetz festgelegten Weise werden die Richter, die Inhaber der in § 5 Absatz 4 erwähnten Ämter und die Mitglieder der Staatsanwaltschaft einer Bewertung unterworfen.
In der Zwischenzeit bleiben folgende Bestimmungen anwendbar :
Die Gerichtshöfe wählen aus ihrer Mitte ihre Präsidenten und Vizepräsidenten. »
Il sera procédé ultérieurement au vote sur la disposition portant révision de l'article 151 de la Constitution.
We stemmen later over de bepaling tot herziening van artikel 151 van de Grondwet.
Dames en heren, onze agenda voor vanochtend is afgewerkt.
Notre ordre du jour de ce matin est ainsi épuisé.
We zetten onze werkzaamheden voort vanmiddag om 15 uur.
Nous poursuivrons nos travaux cet après-midi à 15 heures.
(De vergadering wordt gesloten om 12.05 uur.)
(La séance est levée à 12 h 05.)