Source: http://kraken.slv.cz/6As12/2007
Timestamp: 2018-06-18 00:53:03+00:00
Document Index: 27328725

Matched Legal Cases: ['soud ', 'soud ', '§ 14', 'soud ', 'soud ', '§ 103', 'soud ', 'soud ', '§ 14', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 14', '§ 17', '§ 17', '§ 71', '§ 109', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 154/08 ', '§ 39', '§ 18', '§ 10', '§ 14', '§ 14', '§ 14', 'soud ', '§ 32', '§ 50', '§ 1', '§ 14', 'soud ', '§ 60', '§ 120']

6As12/2007
6 As 12/2007-140
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v roz¹íøeném senátu slo¾eném z pøedsedy JUDr. Josefa Baxy a soudcù JUDr. Milu¹e Do¹kové, JUDr. Michala Mazance, JUDr. Karla ©imky, JUDr. Milady Tomkové, JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jaroslava Vla¹ína v právní vìci ¾alobce: F. H., zastoupený JUDr. Vladimírem Kyselákem, advokátem se sídlem Zahradnická 140, Pøíbram, proti ¾alovanému: Ministerstvo dopravy, se sídlem nábøe¾í Ludvíka Svobody 12/1222, Praha 1, o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti usnesení Mìstského soudu v Praze ze dne 6. 12. 2006, è. j. 7 Ca 193/2005-86,
I. Skutkový stav a dosavadní prùbìh øízení
[1] ®alobce je autodopravcem. Od února 1992 je oprávnìn k provozování mezinárodní linkové dopravy na trase Praha (CZ)-Ko¹ice (SK). Dne 13. 10. 2004 pøedlo¾ila spoleènost s ruèením omezeným NOBLESS LINE ¾ádost o udìlení povolení k provozování mezinárodní linkové dopravy na stejné trase. Pøíslu¹ný správní orgán prvního stupnì, Ministerstvo dopravy, odbor silnièní a veøejné dopravy, rozhodnutím ze dne 29. 3. 2005, è. j. 13/2005-110-SDOS/11, povolení vydal. Dovodil, ¾e ¾ádost splòuje v¹echny po¾adavky èl. 7 Naøízení Rady (EHS) è. 684/92 ze dne 16. bøezna 1992 o spoleèných pravidlech pro mezinárodní pøepravu cestujících autokary a autobusy (ZV Úø. vìst., kap. 6, sv. 1 s. 306-314; dále jen naøízení 684/92 ). V øízení smìøujícímu k vydání povolení jednal správní orgán jak se ¾alobcem, tak s dal¹ími subjekty ji¾ provozujícími linkovou dopravu na stejné trase, jako s úèastníky správního øízení dle zákona è. 71/1967 Sb., o správním øízení.
[2] Do rozhodnutí Ministerstva dopravy podal ¾alobce rozklad. Ten byl rozhodnutím ministra ze dne 13. 6. 2005, è. j. 23/2005-510 RK/2, zamítnut a vydání povolení bylo potvrzeno.
[3] Správní ¾alobu proti rozhodnutí ministra odmítl dne 6. 12. 2006 Mìstský soud v Praze. V odùvodnìní zdùraznil, ¾e ¾alobce vùbec nemìl být úèastníkem øízení pøed správním orgánem. Ustanovení tehdy platného § 14 správního øádu pøedvídalo, ¾e úèastníkem øízení je ten, o jeho¾ právech, právem chránìných zájmech nebo povinnostech má být v øízení jednáno nebo jeho¾ práva, právem chránìné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím pøímo dotèeny. Rozhodnutím o (ne)udìlení povolení k provozování linkové dopravy jiným subjektem v¹ak nemohou být pojmovì dotèena ¾ádná práva ani právem chránìné zájmy ¾alobce.
[4] Dle názoru mìstského soudu nelze postavení úèastníka správního øízení dovodit ani z pøímo pou¾itelných norem práva Spoleèenství, tedy naøízení 684/92. Z ¾ádného z ustanovení èl. 7 naøízení nelze vyvodit závìr, ¾e by úèastníkem licenèního øízení mohly být kromì ¾adatele o vydání povolení je¹tì dal¹í osoby. Mìstský soud odkázal na existující rozsudek Soudního dvora ze dne 17. 12. 1987 ve vìci Bovo Tours BV a Van Nood Touringcars BV proti Minister van Verkeer en Waterstaat a dal¹ím, vìc 88/86, Recueil, 1987, str. 5429, kde bylo, s ohledem na døívìj¹í úpravu øízení vedoucího k vydání povolení konstatováno, ¾e pro splnìní po¾adavkù plynoucích z práva Spoleèenství postaèuje, pokud mají konkurenèní podniky mo¾nost pøednést v rámci øízení své argumenty. Pokud se tedy Soudní dvùr na pùdorysu tehdy platné právní úpravy (pøedchozího naøízení 517/72 ze dne 28. února 1972 o zavedení spoleèných pravidel pro linkovou a zvlá¹tní linkovou dopravu autokary a autobusy mezi èlenskými státy, v èe¹tinì nepublikováno) spokojil s tím, ¾e konkurenèní podnik má pouze právo být sly¹en, nikoliv úèastnit se øízení, pak o to víc musí stejný závìr platit pro úpravu souèasnou, která právo konkurenèních podnikù být sly¹en v rámci øízení o udìlení povolení k provozování mezinárodní autobusové linky ji¾ výslovnì ani nezakotvuje. S odkazem na vý¹e citované rozhodnutí Soudního dvora soud koneènì neshledal dùvod k pøedlo¾ení pøedbì¾né otázky Soudnímu dvoru Evropských spoleèenství k výkladu pøedmìtného èl. 7 naøízení 684/92.
[5] V kasaèní stí¾nosti, kterou ¾alobce opírá o dùvody § 103 odst. 1 písm. a), d) a e) s. ø. s., je namítáno, ¾e Mìstský soud v Praze nesprávnì posoudil právní otázku úèastenství ve správním øízení a z tohoto dùvodu nezákonnì odmítl ¾alobu. Rozhodnutí soudu je dle názoru ¾alobce navíc nepøezkoumatelné pro nedostatek dùvodù.
[6] ®alobce zdùrazòuje, ¾e èl. 7 odst. 4 písm. d) naøízení 684/92 pøedpokládá, ¾e pøíslu¹ný úøad èlenského státu neudìlí povolení k provozování linkové dopravy v pøípadì zji¹tìní existenèního ohro¾ení pro souèasné dopravce. Pro vyhodnocení bezprostøedního ohro¾ení stávajících dopravcù je nezbytná právì souèinnost existujících provozovatelù linek. Navíc je zøejmé, ¾e v pøípadì, ¾e by se stávající dopravce nemohl vydanému povolení nijak bránit, znamenalo by to poru¹ení èl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, který zaruèuje ka¾dému mo¾nost obrátit se na soud v pøípadì tvrzené nezákonnosti rozhodnutí správního orgánu. Z tìchto skuteèností ¾alobce dovozuje, ¾e by mìl mít v øízení o udìlení povolení k provozování mezinárodní autobusové linky postavení úèastníka, a to bez ohledu na to, zda mu právo
Spoleèenství toto postavení výslovnì pøiznává. Dle názoru ¾alobce nicménì pøedmìtná úprava právem Spoleèenství jeho úèastenství pøímo nevyluèuje.
[7] ®alovaný ve svém vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti uvedl, ¾e by» bylo se stì¾ovatelem ve správním øízení jednáno jako s úèastníkem øízení, plnì respektuje názor Mìstského soudu v Praze. Korektnost závìrù soudu ¾alovaný dovozuje jednak z práva Spoleèenství, jednak z èeské vnitrostátní úpravy.
[8] Èlánek 7 odst. 4 naøízení 684/92 obsahuje taxativní výèet pøípadù, kdy povolení dopravci vydáno nebude. Èl. 7 odst. 4 písm. d) naøízení 684/92, o které ¾alobce opírá své úèastenství, stanoví, ¾e pøíslu¹ný správní orgán nevydá povolení, pokud je prokázáno, ¾e by dotyèná doprava bezprostøednì ohrozila existenci ji¾ povolené linkové dopravy. Dle názoru ¾alovaného není cílem tohoto ustanovení chránit jednotlivé dopravce pøed konkurencí, ale chránit zájem cestujících v tom smyslu, aby byla v pøepravním spojení zachována dopravní obslu¾nost jako celek, nikoliv dopravní slu¾by poskytované jednotlivými dopravci. Tento závìr ¾alovaný opírá jednak o jazykový, jednak o historický výklad naøízení 684/92. Samotné naøízení pøímo nezakládá konkrétní práva stávajícím dopravcùm, respektive právem chránìný zájem, který by samotným rozhodnutím o povolení mezinárodní linkové dopravy mohl být dotèen.
[9] Postavení úèastníka øízení nelze dovodit ani z práva vnitrostátního. Vydáním povolení k provozování linkové dopravy jinému subjektu se právní postavení ¾alobce nikterak nemìní; nedochází proto k jeho dotèení ve smyslu § 14 správního øádu. Existující právo ¾alobce spoèívající v provozování mezinárodní linkové osobní dopravy pro vymezenou dopravní trasu a s tím pøímo související povinnost provozovat mezinárodní linku podle schváleného jízdního øádu zùstávají nedotèeny.
[10] ®alovaný koneènì poukázal na existující rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu, které stejnou právní otázku øe¹ilo odli¹nì (rozsudek ze dne 19. prosince 2006, è. j. 4 As 24/2006-85, publikováno pod è. 1122/2007 Sb. NSS). Proto¾e pøedmìtem øízení je posouzení výkladu práva Spoleèenství (naøízení 684/92), navrhl ¾alovaný, aby se Nejvy¹¹í správní soud v souladu s èl. 234 Smlouvy o zalo¾ení Evropských spoleèenství obrátil na Soudní dvùr Evropských spoleèenství s pøedbì¾nou otázkou. S ohledem na skuteènost, ¾e Nejvy¹¹í správní soud je soudem, proti jeho¾ rozhodnutí nejsou pøípustné opravné prostøedky, je tento soud s ohledem na tøetí pododstavec èl. 234 SES povinen obrátit se na Soudní dvùr.
III. Otázka pøedlo¾ená roz¹íøenému senátu
[11] Pøi pøedbì¾né poradì zjistil v dané vìci rozhodující ¹estý senát, ¾e nesouhlasí s právním názorem vyjádøeným v jiném pøedchozím rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu, které se týkalo obdobné vìci.
[12] V ji¾ zmínìném rozsudku ze dne 19. 12. 2006, è. j. 4 As 24/2006-85, è. 1122/2007 Sb. NSS do¹el zdej¹í soud k závìru, ¾e stávající autodopravce provozující povolenou linkovou dopravu má v øízení o povolení nové mezinárodní linkové dopravy postavení úèastníka øízení, nebo» evropským právem chránìné zájmy stávajícího autodopravce mohou být rozhodnutím o povolení dal¹í dopravy na té¾e lince pøímo dotèeny ve smyslu § 14 správního øádu. Pro tento závìr svìdèí dvì skuteènosti: za prvé, lze si jen stì¾í pøedstavit, ¾e øádné vy¹etøení pomìrù na pøedmìtné lince, kterou naøízení pøedpokládá jako podklad pro rozhodnutí o (ne)povolení dal¹í dopravy, by bylo mo¾né bez souèinnosti dosavadních provozovatelù té¾e autobusové linky. Za druhé, pokud by bylo úèastenství odepøeno, pak v pøípadì chybného posouzení rozhodných skuteèností by stávající dopravce nemìl reálnou mo¾nost se proti povolení vydanému novému dopravci bránit, co¾ by v koneèném dùsledku znamenalo poru¹ení èl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
[13] Pøedkládající ¹estý senát nesdílí závìry o nutnosti úèastenství stávajících dopravcù v øízení o povolení k provozování mezinárodní linkové dopravy opøené toliko o potøebu jejich souèinnosti pøi zji¹»ování stavu na trhu. Zamítnutí ¾ádosti o povolení ze strany povolujícího orgánu vy¾aduje závìr, ¾e ohro¾ení existence ji¾ povolené linkové dopravy je prokázáno. Za tím úèelem si musí obstarat relevantní informace, které dále vyhodnocuje a na základì kterých dospìje k závìru o prokázání èi neprokázání existence ohro¾ení. Po¾adovaný rozsah skutkových zji¹tìní je pak dán obsahem právní normy a zpùsob jejich zji¹tìní plyne z procesního pøedpisu. Takový zpùsob zji¹»ování skutkového stavu vìci je zcela obvyklý v øízeních, která jsou ovládána zásadou inkvizièní. V takových øízeních je pravidlem, ¾e správní orgán zji¹»uje relevantní informace od subjektù, které úèastníky øízení vùbec nejsou.
[14] Na základì podrobného rozboru minulé i souèasné právní úpravy práva Spoleèenství ¹estý senát uzavøel, ¾e úèastenství jiných subjektù nelze dovodit ani na základì právní úpravy Spoleèenství, ani na základì právní úpravy èeské. V souladu s ustanovení § 17 odst. 1 s. ø. s. nicménì vìc pøedlo¾il k posouzení roz¹íøenému senátu s otázkou, zda má být jako úèastník øízení o vydání povolení o mezinárodní autobusové linkové dopravy podle naøízení è. 684/92 pøizván coby úèastník øízení také dopravce, který ji¾ pøepravu cestujících na stejné lince provozuje.
IV. Vìcné posouzení
[15] Roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu pøedev¹ím konstatoval odli¹nost dosavadní judikatury a názoru pøedkládajícího senátu, co¾ odùvodòuje pøedlo¾ení vìci s odùvodnìným odli¹ným právním názorem ke sjednocení postupem dle § 17 odst. 1 s. ø. s. Po zji¹tìní, ¾e právní otázka, pro kterou mu je vìc pøedkládána, je jedinou kasaèní námitkou, rozhodl v souladu s ustanovením § 71 odst. 2 písm. a) Jednacího øádu NSS souèasnì s vyøe¹ením sporné právní otázky o kasaèní stí¾nosti vìcnì sám. Dùvodnost kasaèní stí¾nosti pøezkoumal v mezích jejího rozsahu a uplatnìného dùvodu (§ 109 odst. 2, 3 s. ø. s.).
[17] Pøistoupením Èeské republiky k Evropské unii se stalo právo Spoleèenství integrální souèástí èeského právního poøádku. Samo urèuje zpùsob své vnitrostátní aplikace (srov. nález ÚS ze dne 8. 3. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 50/04, è. 154/2006 Sb.). Právo Spoleèenství v¹ak ve vìt¹inì oblastí, které upravuje, nemá komplexní úpravu; stanoví pøevá¾nì hmotnì-právní základy,pøièem¾ jejich institucionální a procesní realizaci ponechává na právních øádech èlenských státù. Výchozím principem v tìchto oblastech je proto procesní autonomie èlenských státù pøi realizaci práva Spoleèenství na vnitrostátní úrovni (srov. napø. rozsudek Soudního dvora ze dne 16. 12. 1976, Rewe-Zentralfinanz eG et Rewe-Zentral AG proti Landwirtschaftskammer für das Saarland, 33/76, Recueil, s. 1989, bod 6, nejnovìji napø. rozsudek ze dne 12. 2. 2008, Willy Kempter KG proti Hauptzollamt Hamburg-Jonas, C-2/06, zatím nepublikováno, body 45-53 èi rozsudek ze dne 13. 3. 2007, Unibet (London) Ltd a Unibet (International) Ltd proti Justitiekanslern, C-432/05, Sb. rozh., s. I-2271, bod 36 a n.; viz té¾ rozsudek NSS ze dne 19. 7. 2006, è. j. 3 Azs 259/2005-42, è. 977/2006 Sb.).
[18] Z principu procesní autonomie v obecné rovinì vyplývá, ¾e pokud není urèitá otázka øízení výslovnì upravena právem Spoleèenství, pak zùstává její øe¹ení v kompetenci èlenských státù. V konkrétním pøípadì to pak znamená, ¾e pokud není úèastenství v øízení o vydání povolení k provozování mezinárodní autobusové dopravy zalo¾eno pøímo pou¾itelným èi, za urèitých podmínek, pøímo úèinným právem Spoleèenství, pak se aplikuje vnitrostátní procesní rámec, tedy za pøedpokladu, ¾e vyhovuje po¾adavkùm rovnocennosti a úèinnosti. V tomto poøadí také pøíslu¹í zkoumat otázku úèastenství.
IV. 1. Právo Evropských spoleèenství
[19] Ze ¾ádného ustanovení naøízení è. 684/92 nelze dovodit, ¾e by tento pøedpis vy¾adoval, aby èlenské státy ve své právní úpravì zajistily pro konkurenèní dopravce, kteøí ji¾ provozují linkovou dopravu na trase, pro kterou je podána ¾ádost o dal¹í povolení, postavení úèastníka øízení s právy a povinnostmi z tohoto postavení plynoucími. Právì naopak; výklad jazykový, logický, historický, systematický a koneènì té¾ teleologický odùvodòují závìr opaèný.
[20] Povolení pro mezinárodní linkovou dopravu, vydávaná na základì naøízení è. 684/92, jsou upravena v oddílu II. naøízení. Postup pøi udìlování povolení pak specifikují èl. 7 a èl. 8 naøízení è. 684/92. Obecnì se vychází z toho, ¾e ¾ádosti, která splòuje nále¾itosti naøízením pøedvídané, bude vyhovìno a povolení vydáno, s výjimkou pøípadù vypoètených v odst. 4 èl. 7 naøízení, které zní:
Povolení bude vydáno s výjimkou pøípadù, kdy a) ¾adatel není schopen provozovat dopravu, na ni¾ se ¾ádost vztahuje, vozidly, která jsou mu bezprostøednì dostupná; b) ¾adatel v minulosti poru¹il vnitrostátní nebo mezinárodní právní pøedpisy o silnièní dopravì, zejména podmínky a po¾adavky související s povolením pro mezinárodní silnièní pøepravu cestujících nebo se dopustil záva¾ného poru¹ení pravidel bezpeènosti silnièního provozu, zejména norem týkajících se vozidel a doby øízení a odpoèinku øidièù; c) v pøípadì ¾ádosti o prodlou¾ení povolení ji¾ nejsou splnìny podmínky pro udìlení tohoto povolení; d) je prokázáno, ¾e by dotyèná doprava bezprostøednì ohrozila existenci ji¾ povolené linkové dopravy, s výjimkou pøípadù, kdy dotyènou linkovou dopravu provozuje pouze jediný dopravce nebo jediná skupina dopravcù; e) se zdá, ¾e provozování dopravy uvedené v ¾ádosti je zamìøeno pouze na nejvýnosnìj¹í pøepravu na dotyèných spojích; f) èlenský stát na základì podrobné analýzy rozhodne, ¾e uvedená doprava by vá¾nì ovlivnila funkènost srovnatelné ¾eleznièní dopravy na pøíslu¹ných pøímých úsecích. Ka¾dé rozhodnutí uèinìné podle tohoto ustanovení se spolu s pøíslu¹ným odùvodnìním oznámí dotyènému dopravci.
[21] Nezbytnost svého úèastenství ve správním øízení dovozuje ¾alobce mimo jiné právì z vý¹e citovaného èl. 7 odst. 4 písm. d) naøízení, tedy z toho, aby mohlo být prokázáno, ¾e by dotyèná doprava bezprostøednì ohrozila existenci ji¾ povolené linkové dopravy . V rozsahu argumentu jazykového je v¹ak problematická ji¾ skuteènost, ¾e ¾alobce ve své kasaèní stí¾nosti zamìòuje ohro¾ení dopravy , o kterém hovoøí naøízení, za ohro¾ení konkrétního dopravce . Z èeské verze pøedmìtného ustanovení naøízení, stejnì jako z jazykových verzí jiných, je nicménì patrné, ¾e chránìným statkem je existence ji¾ povolené linkové dopravy ( the existence of regular services already authorized ; l'existence des services réguliers déja autorisés ; das Bestehen der bereits genehmigten Liniendienste ; l'esistenza dei servizi regolari gia autorizzati atd.), tedy jakéhosi minimálního standardu dopravní obslu¾nosti na dané lince, nikoliv zájmy linku ji¾ provozujícího konkrétního dopravce.
[22] Skuteènosti, ¾e chránìným statkem je doprava ve smyslu dopravní obslu¾nosti a její dostupnosti a nikoliv jednotliví dopravci coby ekonomické subjekty, svìdèí také argument logický. Stejné písmeno èl. 7 odst. 4 naøízení toti¾ dále stanoví, ¾e správní orgán bezprostøední ohro¾ení existence ji¾ povolené linkové dopravy vùbec nezkoumá v pøípadech, kdy dotyènou linkovou dopravu provozuje pouze jediný dopravce nebo jediná skupina dopravcù . Jinými slovy, v okam¾iku, kdy je na pøedmìtné lince èinný jenom jediný dopravce nebo skupina dopravcù, pak správní orgán povolení druhému zájemci o vstup na stejný trh bez dal¹ích úvah o jakémkoliv ohro¾ení stávající linkové dopravy vydá. Je patrné, ¾e komunitární zákonodárce zde vy¹el z pøesvìdèení o obecné u¾iteènosti soutì¾e i na regulovaných trzích, kde zájem na existující soutì¾i mezi dopravci pøevá¾í nad zájmy odli¹nými. Stejnì tak je zøejmé, ¾e v podobném pøípadì naøízení nikterak nechrání, ani zprostøedkovanì, zájmy existujících dopravcù provozujících pøedmìtnou linku. Za tìchto okolností by byl ponìkud nelogický závìr, ¾e pokud provozuje linku jediný dopravce, který bude nezbytnì v¾dy bezprostøednìji ohro¾en vstupem jiného soutì¾itele na trh, tak pro tento pøípad komunitární zákonodárce ¾ádnou úèast stávajícího dopravce na øízení pøed správním orgánem nepøedvídá, zatímco pokud provozuje pøedmìtnou linku kupøíkladu pìt dopravcù, pak budou chránìni více a bude jim umo¾nìno úèastenství. [23] Stejné smìøování komunitárního zákonodárce je ostatnì také patrné za pomoci srovnání souèasné platné právní úpravy s právní úpravou pøedchozí. Na základì evoluce právní úpravy v oblasti regulace a procesu povolování mezinárodní linkové dopravy právem Spoleèenství lze dovodit, ¾e souèasným úmyslem komunitárního zákonodárce je spolupùsobení ostatních konkurentù pøi vstupu nového dopravce na stejný trh, které bude z povahy vìci v¾dy odmítavé, omezit èi úplnì vylouèit. Právní úprava, která pøedcházela souèasné úpravì naøízením è. 684/92, bylo Naøízení Rady ES è. 517/72 z 28. února 1972 o zavedení spoleèných pravidel pro linkovou a zvlá¹tní linkovou dopravu autokary a autobusy mezi èlenskými státy (Journal officiel, L 67 ze dne 20. 3. 1972, s. 19, nebylo publikováno v èe¹tinì). Toto naøízení pøedvídalo úèast stávajících dopravcù v procesu povolování nových linek. Uvozující ustanovení naøízení (preambule) stanovily, ¾e pøepravci musí mít pøíle¾itost vhodným zpùsobem vyjádøit své zájmy ve vztahu k urèitým rozhodnutím èlenských státù k povolením . Tento výkladový postulát konkretizovalo ustanovení èl. 16 odst. 2 naøízení 517/72, které stanovilo, ¾e Èlenské státy zaruèí, ¾e [stávající] dopravci budou mít sami o sobì mo¾nost vyjádøit své zájmy vhodným zpùsobem ve vztahu k takovým rozhodnutím [rozhodnutím povolujícího orgánu]. [24] Rozsah po¾adavku mít mo¾nost vyjádøit své zájmy byl pøedmìtem výkladu ze strany Soudního dvora ve vìci Bovo Tours (rozsudek Soudního dvora ze dne 17. 12. 1987 ve vìci Bovo Tours BV a Van Nood Touringcars BV proti Minister van Verkeer en Waterstaat a dal¹ím, vìc 88/86, Recueil, s. 5429). Vìc se týkala povolení linkové dopravy na trase Amsterdam-Londýn, kdy rozhodnutí holandského regulátora o vydání dal¹ího povolení napadli konkurenèní dopravci na stejné trase. Pøedbì¾né otázky, které holandský College van beroep voor het bedrijfsleven (správní soud posledního stupnì ve vìcech obchodu a prùmyslu) adresoval Soudnímu dvoru, se mimo jiné týkaly výkladu èlánku 16 odst. 2 tehdej¹ího naøízení. Konkrétnì ¹lo o otázku, zda holandská vnitrostátní úprava, která dovoluje konkurenèním dopravcùm podávat písemné námitky proti ¾ádostem, o kterých je¹tì nebylo rozhodnuto, v prùbìhu 30 dnù od vystavení tìchto ¾ádostí k nahlédnutí veøejnosti, je èi není v souladu s èl. 16 odst. 2 Naøízení Rady è. 517/72. [25] V odpovìdi na tuto otázku Soudní dvùr konstatoval, ¾e tento procesní rámec po¾adavky stanovené èl. 16 odst. 2 naøízení 517/72 splòuje. Z ustanovení èl. 16 odst. 2 stejnì jako z ostatních ustanovení naøízení toti¾ dle Soudního dvora neplyne, ¾e by konkurenèním podnikùm musela být dána mo¾nost následného odvolání èi soudního pøezkumu. [26] Z vý¹e uvedeného je tedy patrné, ¾e Soudní dvùr ani v situaci, kdy v platném naøízení existoval výslovný po¾adavek sly¹ení (vyjádøení zájmù) ze strany konkurenèních dopravcù, z tohoto ustanovení nevyvodil po¾adavek plného úèastenství, neøkuli mo¾nosti soudního pøezkumu povolení udìleného jinému dopravci. V souèasném textu naøízení pak ustanovení podobného typu ji¾ naprosto chybí; jediná procesní práva, jejich¾ provedení a úèinné vymáhání je po èlenských státech vy¾adováno, jsou práva dopravce, který ¾ádost podal a jeho¾ ¾ádost o udìlení povolení byla správním orgánem zamítnuta (èl. 8 odst. 2 naøízení 684/92). A fortiori tudí¾, pokud po¾adavek plného úèastenství ve správním øízení a mo¾nosti podávat opravné prostøedky proti správnímu rozhodnutí ze strany konkurenèních dopravcù nebylo vy¾adováno za minulé právní úpravy, které pøiznávala konkurenèním dopravcùm alespoò mo¾nosti sly¹ení , pak rozhodnì nebude souèástí úpravy souèasné, která nepøiznává konkurenèním dopravcùm vùbec ¾ádná procesní práva.
[27] Tento výklad koneènì odpovídá také smyslu a celkovému smìøování souèasné právní úpravy v oblasti regulace mezinárodní autobusové dopravy na úrovni práva Spoleèenství. Z vý¹e uvedeného historického srovnání je toti¾ patrné, ¾e právní úprava prochází postupnou liberalizací. Sektor, pùvodnì výraznì regulován naøízením è. 517/72, je postupnì otevírán. Ji¾ úvodní ustanovení souèasného naøízení è. 684/92 a pøedev¹ím jeho postupných novel [Naøízení Rady (ES) è. 11/98 ze dne 11. prosince 1997 a dále pak Naøízení Rady (ES) è. 1791/2006 ze dne 20. listopadu 2006] zdùrazòují, ¾e by» je dosud potøebné zachovat povolovací re¾im pro linkovou dopravu mezi èlenskými státy, je zároveò nezbytné zpru¾nit správní procesy, rozvolnit míru regulace a podrobit celý sektor pravidlùm hospodáøské soutì¾e. Nastoupený trend pak má být v nejbli¾¹í budoucnosti dovr¹en pøijetím nového naøízení na úrovni Spoleèenství, které by mìlo je¹tì více zjednodu¹it správní øízení pro vydávání povolení a dále liberalizovat pøístup na trh. Dùvod pro zamítnutí ¾ádosti obsa¾ený v souèasném èl. 7 odst. 4 písm. d) naøízení è. 684/92 má být bez náhrady vypu¹tìn; do budoucna má být jediným dùvodem pro odepøení povolení pøípad, kdyby povolení k provozování dopravy na lince, ke které ¾ádost smìøuje, vá¾nì ovlivnila funkènost srovnatelné dopravy provozované v rámci závazku veøejné slu¾by na pøíslu¹ných pøímých úsecích [srov. Návrh naøízení Evropského parlamentu a Rady o spoleèných pravidlech pro mezinárodní pøepravu cestujících autokary a autobusy, COM (2007) 264 ze dne 23. 5. 2007, pøístupné na http://eur-lex.europa.eu/cs/prep/index.htm, str. 30].
[28] Z platné právní úpravy tedy nelze dovodit, ¾e by právo Spoleèenství vy¾adovalo úèastenství ve správním øízení èi pøístup ke správním soudùm pro konkurenèní dopravce; nastoupený trend je pøesnì opaèný. Postupné zjednodu¹ování správního øízení vedoucího k vydávání pøíslu¹ného povolení a celkové nastavení øízení dává jasnou pøednost ulehèenému pøístupu nových dopravcù-soutì¾itelù na trh pøed ochranou ekonomických zájmù stávajících dopravcù. Po¾adavku úèastenství konkurujících dopravcù tak koneènì nesvìdèí ani argument smyslem a cílem právní úpravy. Pokud z èl. 7 odst. 4 písm. d) naøízení 684/92 vyplývá, ¾e kritériem, je¾ musí být pøi rozhodování správního orgánu ohlednì vydání povolení zkoumáno, je mo¾né ohro¾ení existence ji¾ povolené linkové dopravy , pak toto ustanovení nelze pova¾ovat za protekcionistický prvek ve vztahu k subjektùm, je¾ autobusovou dopravu ji¾ provozují (tedy ve vztahu k jednotlivým soutì¾itelùm pùsobícím na trhu), který by takto umìle konzervoval úroveò hospodáøské soutì¾e mezi jednotlivými dopravci, je¾ jsou vzájemnì ve vztahu horizontálním-konkurenèním, ale jako ustanovení garantující samotnou existenci autobusové dopravy v zájmu veøejném ve snaze zajistit dopravní dostupnost veøejnosti. Toto ustanovení tedy smìøuje k ochranì veøejného zájmu na zaji¹tìní linkové dopravy, tj. k tomu, aby v pøíèinné souvislosti s vydáním povolení nedo¹lo k bezprostøednímu ohro¾ení existence ji¾ povolené dopravy, jinými slovy aby ve veøejném zájmu byla i po vydání nového povolení zachována dopravní dostupnost veøejnosti alespoò na té úrovni, na jaké byla pøed vydáním takového povolení.
[29] Èlánek 7 odst. 4 písm. d) naøízení 684/92 tedy vyjadøuje protekcionismus spotøebitelský, jen¾ je právem Spoleèenství obecnì podporovaný. Rozumí-li se toti¾ linkovou dopravou pravidelná pøeprava cestujících , pak je tøeba linkovou dopravu chápat v dynamickém pojetí coby èinnost, k ní¾ na trhu provozování autobusové dopravy dochází. Právní norma zde tedy smìøuje k ochranì pøed samotným ohro¾ením takové èinnosti do budoucna, nikoli pøed mo¾ným ohro¾ením obchodního úspìchu na trhu ji¾ etablovaných soutì¾itelù. Nejsou to tedy zájmy tìch provozovatelù autobusové dopravy, kteøí na trhu ji¾ pùsobí, je¾ by mìlo toto ustanovení chránit, a není proto dùvodu poskytovat jim formou úèastenství ve správním øízení prostor k tomu, aby proti vydání povolení dal¹ímu autodopravci ve vlastním hospodáøském zájmu jakkoli brojili.
[30] Z vý¹e uvedeného je tedy jasnì patrné, ¾e právo Spoleèenství vnímá ustanovení èl. 7 odst. 4 písm. d) naøízení è. 684/92 jako ustanovení smìøující k ochranì zájmu dopravní obslu¾nosti a cestujících, nikoliv jako ochranu stávajících dopravcù pøed konkurencí. Úèastenství ¾alobce proto nemohlo být zalo¾eno pøímo pou¾itelným právem Spoleèenství.
IV. 2. Pøedbì¾ná otázka k Soudnímu dvoru ES
[31] Pøi projednání vìci se roz¹íøený senát také zabýval podnìtem ¾alovaného na pøedlo¾ení pøedbì¾né otázky týkající se výkladu èl. 7 odst. 4 písm. d) naøízení 684/92 Soudnímu dvoru Evropských spoleèenství v souladu s èl. 234 SES. Tento èlánek stanoví, ¾e:
Soudní dvùr má pravomoc rozhodovat o pøedbì¾ných otázkách týkajících se: a) výkladu této smlouvy; b) platnosti a výkladu aktù pøijatých orgány Spoleèenství a ECB; c) výkladu statutù subjektù zøízených aktem Rady, pokud tak tyto statuty stanoví. Vyvstane-li taková otázka pøed soudem èlenského státu, mù¾e tento soud, pova¾uje li rozhodnutí o této otázce za nezbytné k vynesení svého rozsudku, po¾ádat Soudní dvùr o rozhodnutí o této otázce. Vyvstane-li taková otázka pøi jednání pøed soudem èlenského státu, jeho¾ rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostøedky podle vnitrostátního práva, je tento soud povinen obrátit se na Soudní dvùr.
[32] Argumentaci ¾alovaného lze pøisvìdèit v tom, ¾e Nejvy¹¹í správní soud, pota¾mo tedy roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu, je soudem, jeho¾ rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostøedky podle vnitrostátního práva. Tøetí pododstavec èl. 234 SES mu tedy ukládá na první pohled kategorickou povinnost pøedlo¾it Soudnímu dvoru pøedbì¾nou otázku týkající se výkladu práva Spoleèenství v¾dy tehdy, pokud vyvstane. Judikatura Soudního dvora v¹ak z této povinnosti èiní tøi, respektive dvì výjimky: za prvé, otázka práva Spoleèenství není relevantní pro øe¹ení daného pøípadu. Za druhé, k dané otázce existuje ustálená judikatura Soudního dvora, tedy typovì stejné kauzy ji¾ byly Soudním dvorem rozhodnuty. Za tøetí, výklad a správná aplikace práva Spoleèenství jsou naprosto zjevné. (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, Srl CILFIT a Lanificio di Gavardo SpA proti Ministero della sanita, 283/81, Recueil, s. 3415; rozsudek Soudního dvora ze dne 15. 9. 2005, Intermodal Transports BV proti Staatssecretaris van Financiën, C-495/03, Sb. rozh., s. I-8151; blí¾e viz Bobek, M., Komárek, J., Passer, J. M., Gillis, M., Pøedbì¾ná otázka v komunitárním právu. Linde: Praha, 2005, str. 221-231).
[33] S ohledem na vý¹e podanou argumentaci právem Spoleèenství (bod IV. 1.) je patrné, ¾e v projednávané vìci byly naplnìny podmínky pro realizaci tøetí výjimky z povinnosti soudu posledního stupnì pøedlo¾it pøedbì¾nou otázku Soudnímu dvoru: výklad práva Spoleèenství byl naprosto zjevný. Jak výklad jazykový, vèetnì srovnání rùzných jazykových verzí práva Spoleèenství, tak výklad systematický, logický, historický a koneckoncù i argumentace smyslem a úèelem právní normy jasnì smìøují k výkladu práva Spoleèenství roz¹íøeným senátem zaujatým. Za tìchto okolností nebyl dùvod obrátit se na Soudní dvùr s pøedbì¾nou otázkou.
[34] Pokud pøi posuzování povinnosti pøedlo¾it pøedbì¾nou otázku Soudnímu dvoru naplnil Nejvy¹¹í správní soud po¾adavky Soudního dvora, pak, a fortiori, také splnil po¾adavky formulované Ústavním soudem v tomto ohledu, které jsou znatelnì mírnìj¹í; s otázkou výkladu práva Spoleèenství se detailnì vypoøádal a své rozhodnutí neobrátit se na Soudní dvùr zdùvodnil (srov. usnesení ze dne 30. 6. 2008, sp. zn. IV. ÚS 154/08 a usnesení ze dne 24. 7. 2008, sp. zn. III. ÚS 2738/07, obì rozhodnutí jsou pøístupná na http://nalus.usoud.cz).
IV. 3. Vnitrostátní právo
[35] V souladu s ustanovení § 39 zákona è. 111/1994 Sb., o silnièní dopravì, postupují v øízeních vedených podle tohoto zákona správní orgány pøi absenci zvlá¹tní úpravy v zákonì samotném podle obecných pøedpisù o správním øízení. Tímto obecným pøedpisem byl v projednávané vìci v dobì øízení pøed správními orgány zákon è. 71/1967 Sb., správní øád.
[36] V souladu s § 18 odst. 1 správního øádu bude úèastníkem øízení v¾dy ten, kdo podal návrh na zahájení øízení. Úèastníkem tedy bude v¾dy ¾adatel o vydání povolení k provozování mezinárodní linkové dopravy (§ 10 odst. 2 zákona o silnièní dopravì). Pokud se týká dal¹ích úèastníkù øízení, pak je nutné zkoumat, zda dopravci provozující ji¾ existující mezinárodní autobusovou dopravu na stejné lince mohou splòovat podmínky nìkteré z definic úèastníka správního øízení obsa¾ených v § 14 správního øádu.
[37] Zákon o silnièní dopravì samotný ¾ádné dal¹í úèastníky øízení nepøedvídá; je tedy zjevné, ¾e úèastenství konkurenèních dopravcù nemù¾e spadat pod tøetí definici úèastníka v § 14 odst. 2 správního øádu. První a druhá definice mají jako spoleèný jmenovatel dotèení práv nebo právem chránìných zájmù daného subjektu, pøièem¾ otevøenìj¹í je v tomto pohledu definice druhá (§ 14 odst. 1 vìta první za støedníkem), nebo» vy¾aduje pouze tvrzené dotèení: úèastníkem øízení je i ten, kdo tvrdí, ¾e mù¾e být rozhodnutím ve svých právech, právem chránìných zájmech nebo povinnostech pøímo dotèen, a to a¾ do té doby, ne¾ se proká¾e opak. Tvrzený zásah do práv èi právem chránìného zájmu je kategorií velice ¹irokou. Ve svém nedávném rozhodnutí ohlednì otázky tvrzeného zásahu do práv v kontextu èl. 65 odst. 1 s. ø. s. roz¹íøený senát konstatoval, ¾e k ¾alobní legitimaci postaèuje tvrzené poru¹ení, na jeho¾ základì není mo¾né zjevnì a jednoznaènì vylouèit, ¾e by k zásahu do subjektivních práv ¾alobce dojít nemohlo (usnesení ze dne 23. 10. 2008, è. j. 8 As 47/2005-86, www.nssoud.cz). Nicménì i kdyby zdej¹í soud analogicky pou¾il stejného standardu v projednávané vìci, existenci tvrzeného èi mo¾ného zásahu do práv èi právem chránìného zájmu dovodit mo¾né není, a to ze dvou dùvodù.
[38] Za prvé, neexistuje právo na to být prostøedky státní regulace chránìn pøed konkurencí. Za druhé, i pøi velice extenzivním výkladu práva vlastnit majetek (èl. 11 Listiny, respektive èl. 1 Prvního dodatkového protokolu k Evropské úmluvì) èi obecné podnikatelské svobody ka¾dého ekonomického subjektu (èl. 2 odst. 3 Listiny) a de facto podøazením pøedchozí udìlené licence èi povolení pod jistý typ majetkového práva, co¾ je sám o sobì postup dosti pochybný, i tehdy by bylo zapotøebí ¹íøi základních práv vá¾it a pomìøovat s veøejným zájmem a právem ostatních. Nejenom tedy, ¾e neru¹ená hospodáøská soutì¾ je veøejným zájmem, který nalézá svùj nìkdy vìrnìj¹í, nìkdy ménì zdaøilý obraz v platných právních pøedpisech. Ostatní hospodáøské subjekty mají stejný zájem jako dosavadní provozovatel vstoupit na ekonomicky rentabilní trh. Nelze tedy ne¾ uzavøít, ¾e v konkrétním pøípadì není mo¾né tvrdit poru¹ení neexistujícího práva.
[39] O typovì odli¹nou situaci by se mohlo jednat v pøípadì, kdyby veøejná moc udìlila právo výluèné vyu¾ívání urèitého statku (provozování linky), typicky na urèité èasové období, konkrétnímu subjektu. Pøed uplynutím daného období by nicménì chtìla liberalizovat daný trh k ekonomické ¹kodì daného subjektu. V podobných pøípadech by bylo mo¾né uva¾ovat o poru¹ení legitimního oèekávání, pøípadnì nabytých práv. O situaci podobného typu se zde v¹ak zjevnì nejedná; trh mezinárodní linkové pøepravy byl, by» regulován, stále trhem otevøeným.
[40] Neobstojí koneènì ani argument, ¾e úèastenství konkurentù je nezbytné pro øádné vy¹etøení pomìrù na pøedmìtné lince, kterou naøízení 684/92 pøedpokládá jako podklad pro rozhodnutí vnitrostátního správního orgánu o povolení nové linky. Správní øízení je svojí povahou øízením inkvizièním; správní orgán je povinen zjistit pøesnì a úplnì skuteèný stav vìcí potøebných pro rozhodnutí (§ 32 odst. 1 pøedchozího správního øádu, respektive § 50 odst. 1 a 2 zákona è. 500/2004, správního øádu souèasného). V daném pøípadì jistì musí správní orgán rozhodující o udìlení povolení zkoumat stav ji¾ povolené linkové dopravy na dotèené trase. Je tedy z úøední povinnosti povinen zji¹»ovat, a to do znaèné míry bez ohledu na dùkazy navr¾ené úèastníky èi okruh úèastníkù samotný, zda jsou dány skutkové okolnosti, které vydání rozhodnutí podmiòují. Ze skuteènosti, ¾e pro vydání rozhodnutí je zapotøebí zjistit okolnosti týkající se urèitých skuteèností èi urèitých subjektù, tedy nikterak neplyne nutnost úèastenství daných subjektù ve správním øízení. Správní orgán rozhodující o vydání povolení nemá toti¾ povinnost zji¹»ovat pøípadné subjektivní dopady vydání povolení na jednotlivé provozovatele na pøíslu¹ném trhu ji¾ pùsobící ve snaze je chránit pøed vstupem dal¹ího soutì¾itele na trh, ale objektivní dùsledky vydání povolení ve vztahu k samotnému zaji¹tìní existence linkové autobusové dopravy do budoucna.
[41] Provozovatel stávající linkové dopravy tedy nesplòuje ¾ádnou z definic úèastníka § 1 správního øádu. Za tìchto okolností není dùvodu blí¾e se zabývat bez bli¾¹í argumentace vzná¹enou obecnou námitkou poru¹ení èl. 36 odst. 2 Listiny, tedy poru¹ení ústavnì zaruèeného práva na pøístup k soudu. Pokud nelze shledat práva ani právem chránìné zájmy, je¾ by povolením mezinárodní linkové dopravy udìleném konkurenènímu dopravci mohla být dotèena, pak úèastenství v takovém øízení správním nelze podle § 14 správního øádu úèinného do 31. 12. 2005 dovodit; z tìchto závìrù pak plynou dùsledky pro aktivní legitimaci v soudním øízení správním. Kde nejsou práva, definiènì nemù¾e dojít ani k jejich poru¹ení v otázce pøístupu k soudu.
V. K nákladùm øízení
[42] O náhradì nákladù øízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ø. s. ®alobce, který nemìl ve vìci úspìch, nemá právo na náhradu nákladù øízení. ®alovaný, kterému by jinak jako¾to úspì¹nému úèastníku øízení právo na náhradu nákladu øízení pøíslu¹elo, se náhrady nákladù øízení nedomáhal. ®ádný z úèastníkù nemá proto právo na náhradu nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti.