Source: https://jus.com.br/artigos/39646/aspectos-juridicos-do-licenciamento-ambiental
Timestamp: 2017-12-13 14:41:02+00:00
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Matched Legal Cases: ['artigo 1', 'artigo 10', 'artigo 9', 'artigo 1', 'artigo 131', 'artigo 225', 'artigo 170', 'artigo 10', 'artigo 2', 'artigo 15', 'artigo 8', 'artigo 225']

Aspectos jurídicos do licenciamento ambiental - Jus.com.br | Jus Navigandi
Ricardo Morato Ramiro
Na presente obra de estudo científico será abordado inicialmente o conceito e objetivo do Licenciamento Ambiental, levantando sua função e o intuito do legislador ao criar o instituto. Em seguida, adentrará no histórico da legislação do instituto, bem como da proteção ambiental na legislação brasileira até a criação do Licenciamento Ambiental.
Ao passo que serão levantadas as mais relevantes doutrinas, com diferentes conceitos da natureza do Licenciamento Ambiental. Dando destaque ao tema problema, visto que é questão relevante não somente ao universo jurídico brasileiro, mas também mundial, por ser o Meio Ambiente interesse universal e, conseqüentemente, tema de diversos Tratados internacionais. Apenas então, serão levantados os princípios aplicáveis ao Licenciamento Ambiental, com o fim de buscar as principais normas aplicáveis, facilitando o posterior aprofundamento do tema problema.
Momento este, que a obra contemplará o cerne do tema problema, que é perquirir a natureza jurídica do Licenciamento Ambiental e suas conseqüências lógicas.
Posteriormente, para facilitar a conclusão será feita uma breve explicitação do processo de Licenciamento Ambiental, expondo os seus mecanismos de proteção do Meio Ambiente e os tipos de Licença perquiridas até a expedição da final Licença de Operação. Paraapenas então, concluir o presente trabalho científico.
2 CONCEITO E OBJETIVO
Para Guilherme José Purvin de Figueiredo (2013, p. 234), o licenciamento Ambiental é a atividade exercida pelo Poder Público, em exercício do seu poder de polícia, com vista a satisfazer às necessidades dos administrados, seja na qualidade de usuários interessados em explorar alguma atividade efetiva ou potencialmente poluidora, ou mesmo no interesse da preservação de recursos.
Em busca da qualidade de vida digna é necessário que seja assegurado o direito ao trabalho, à educação, à saúde, à segurança, ao lazer, à previdência social, à proteção à maternidade e à infância, à assistência aos desamparados (art. 6º da Constituição da República de 1988). São direitos indispensáveis e fundamentais no Estado Democrático de Direito.
As atividades que seriam passíveis de prévio licenciamento ambiental pelo órgão competente, o autor entende que seriam taxativas, opinião não unânime. Expondo que o rol de empreendimentos e atividades passíveis de processo de licenciamento ambiental para sua execução são taxativas e estão presentes no anexo I da resolução 237/1997 do CONAMA, a seguir listados;
Extração e tratamento de minerais. Ficando essa modalidade, segundo a CR/88 obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, segundo resolução técnica exigido pelo órgão competente.
Indústria de beneficiamento dos materiais não metálicos. Aqui está a indústria de cerâmica e amianto.
Indústria metalúrgica. Inserido desde a usina siderúrgica à oficina de serralheria. Por este motivo é dispensado a EIA/Rima e simplificado o processo de avaliação do impacto ambiental em alguns casos.
Indústria mecânica. Composto desde a fabricação de máquina, peças, utensílios e acessórios.
Indústria de material elétrico, eletrônico e comunicação
Indústria de material de transportes
Indústria de borracha,
Indústria têxtil, de vestuário, calçado e artefatos de tecido
Serviços de utilidades feitas nas atividades dependentes de licenciamento Ambiental
Atividades de parcelamento do solo e criação de pólo industrial
Uso de recursos naturais (FIGUEIREDO, 2013, p.237)
O objetivo do licenciamento ambiental é a concessão de licenças, atos administrativos pelo qual o órgão ambiental competente estabelece condições para o exercício de determinadas atividades, conforme expõe o artigo 1º, inciso II, da resolução nº 237/97 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA).
Com etapas complexas, o objetivo do licenciamento ambiental é,evitar a ocorrência de abusos de poder, seja na modalidade de excesso, desvio ou omissão de finalidade da administração. Sua negação normalmente ocorre quando em desacordo com as normas, critérios, padrões e princípios do direito ambiental, portanto, descumprimento de requisito observado na norma.
Em algumas atividades, o licenciamento ambiental não é necessário, dado sua insignificante capacidade de causar dano e poluição ao Meio Ambiente. Nesta hipótese, seria um excesso de zelo dispendioso e burocrático. Por outro lado, estão sujeitas a um licenciamento com requisitos mais rigorosos, tal como a exigência do Eia-RIMA, aquelas atividades que são significativamente poluidoras ou potencialmente causadoras de expressivo impacto ambiental.
A avaliação de impacto ambiental, em busca dos estudos que viabilizam a proteção do meio ambiente, denominados estudos ambientais, são feitas através do RAP (Relatório Ambiental Preliminar), PRAD (Plano de Recuperação de Áreas Degradadas), EIA-Rma (Estudo de Impacto Ambiental – Relatório de Impacto do Meio Ambiente), dentre outros. Com a elaboração do relatório ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperação de área degradada e análise preliminar de risco. Instrumentos que buscam uma maior proteção do ambiente, que ao serem feitos, buscarão condições que trarão medidas para controle das ações do empreendimento na busca de um desenvolvimento sustentável, gerando um Meio Ambiente mais saudável para a presente e futuras gerações.
A Lei nº 6938/81 é a norma que atribui o primeiro rumo em busca da proteção do meio ambiente, consolidando o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA). Seu artigo 10 faz previsão de que ao se construir, instalar ou fazer funcionar empreendimento que seja potencial ou efetivamente poluidor, ou que possa causar qualquer forma de degradação ambiental, este dependerá do licenciamento prévio.
O Licenciamento Ambiental aparece então pela primeira vez na Política Nacional de Meio Ambiente, conforme disposto no artigo 9º, inciso IV da Lei nº 6.938/81: “(...)Art 9º - São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente: IV – o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras” (BRASIL, 1981).
Após 1981, transcorreu um razoável período para o início de sua operacionalização de forma efetiva. Foi apenas em 1986que o CONAMA editou sua primeira resolução que versa sobre o Estudo de Impacto Ambiental, a resolução nº 001/1986 do CONAMA. Este foi o primeiro passo para a expedição de novos provimentos normativos concernentes ao licenciamento ambiental nas mais diversas atividades.
O licenciamento, que passa a ser previsto apenas em 1997 com a resolução nº 237 do CONAMA, é prática fundamental que possibilita a equalização entre o necessário e irrefreável desenvolvimento econômico com a devida proteção ambiental, adequando o uso dos recursos no presente sem comprometer o seu uso pelas gerações vindouras. Este é um importante instrumento que passa a se tornar prática do sistema de proteção ao Meio Ambiente criado em 1981.
Com a Constituição de 1988, após o regime militar, ocorre o surgimento do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), criado pela Lei nº 7.735/89. O IBAMA é o órgão responsável pelas atividades executivas do SISNAMA, que, apesar de ter sido criado em 1981, só foi regulamentado em 1990, através do Decreto nº 99724.
Por sua vez, os mencionados órgãos são subordinados ao Ministério do Meio Ambiente e impõe a hierarquia superior sobre o CONAMA, que age subordinado ao Ministério do Meio Ambiente e são auxiliados pelas seccionas regionais.
Para Guilherme José Purvin de Figueiredo (2013, p. 249), o Licenciamento Ambiental é um Processo administrativo de regime de direito público caracterizado pela manifestação unilateral da administração pública, estando seu conceito presente na resolução n.º 237/97 do CONAMA, em seu artigo 1.º, inciso II, que assim dispõe:
II - Licença Ambiental: ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadores dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental (BRASIL, 1997).
A Licença Ambiental é objeto de divergências quanto a sua natureza jurídica entre os doutrinadores do Direito Ambiental. O uso das terminologias autorização e licença na legislação brasileira é confusa e gera discussões. É o que ocorre, por exemplo na autorização de serviço de telecomunicação (artigo 131 da Lei nº 9.472/97), segundo Maria Zanella Di Pietro (Di Pietro, 2014, p. 238).
É de suma importância a classificação da licença ambiental como autorização ou licença administrativa, tendo em vista que tal elucidação irá definira forma que esse ato administrativo será analisado. O objetivo ao analisar a sua natureza jurídica é determinar se a licença ambiental é ato administrativo voltado para a discricionariedade ou para a vinculação do agente competente, uma vez que a doutrina se mostra voltada para a idéia de que diferenciar os dois institutos é uma tarefa complexa, como será mencionado a posteriori no presente trabalho científico.
A definição da natureza jurídica do licenciamento ambiental resulta na solução de questões importantes, sendo exemplo a possibilidade da recusa da concessão da Licença Ambiental por parte do órgão ambiental competente, das circunstâncias em que a recusa poderia se dar, bem como a possibilidade de sua cassação e formas e das condições em que ela se daria e de suas conseqüências econômicas e jurídicas.
Para Paulo Affonso Leme Machado o termo Licenciamento Ambiental não traduz necessariamente a utilização da expressão jurídica licença (MACHADO, 2011, p. 294), justificando;
A CF utilizou o termo “autorização” em seu tít. VII – Da Ordem Econômica e Financeira, dizendo no art. 170, parágrafo único: “É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei”. Dessa forma, razoável é concluir que o sistema de licenciamento ambiental passa a ser feito pelo sistema de autorizações, conforme entendeu o texto constitucional (MACHADO, 2011, p.294).
Entendimento diverso possui Milaré;
Pensamos diferentemente. (...)a constituição garante o direito de propriedade, condicionando tal direito ao cumprimento de sua função social e à defesa do meio ambiente. Garante, por igual o livre exercício de qualquer atividade econômica, atendidas apenas as eventuais restrições impostas por lei em prol do interesse público (MILARÉ, 2014, p. 783).
Portanto, são três os posicionamentos na doutrina quanto à natureza jurídica da licença ambiental: o de que a licença ambiental é uma licença administrativa, mantendo o termo utilizado pelo legislador, o de que a licença ambiental é uma autorização administrativa e o de que a licença ambiental é uma forma sui generis de espécie de ato administrativo que reúne características da autorização administrativa, bem como da licença administrativa.
Os princípios, do latim Primum Capere (aquilo que vem primeiro), segundo Cretella Júnior “São preposições básicas, fundamentais, típicas que condicionam todas as estruturas subseqüentes.”Possuindo, portanto, sua importância em qualquer tese de direito que, na atualidade, constitui importância equitativa dentro da norma (CRETELLA JUNIOR, 2002, p. 382);
Mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico. É o conhecimento dos princípios que preside a intelecção das diferentes partes componentes do todo unitário que há por nome sistema jurídico positivo (MELLO, 2004, p. 451).
Sendo explicitados, a seguir, os princípios aplicados ao Licenciamento Ambiental, bem como aqueles necessários a compreensão da presente tese.
No Relatório de Brundtland, expôs o direito ao Meio Ambiente Ecologicamente Equilibrado como direito fundamental proporcional a utilização dos recursos naturais e desenvolvimento, em contraposição a premissa empreendedora única de custos baixos e lucros altos. Em linhas gerais, o princípio do desenvolvimento sustentável colima compatibilizar a atuação da economia com a preservação do equilíbrio ecológico. Nesta linha, a Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, definiu o desenvolvimento sustentável como "aquele que atende às necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras atenderem as suas próprias necessidades” (BRUNDTLAND, 1991, p.46).
Referido princípio encontra-se previsto, implicitamente, no artigo 225, caput, da Constituição de 1988. Sua formalização expressa, porém, decorre do Princípio nº 4, insculpido na Declaração da RIO/92, que contém a seguinte dicção: "Para se alcançar o desenvolvimento sustentável, a proteção do meio ambiente deve constituir parte integrante do processo de desenvolvimento e não pode ser considerada isoladamente em relação a ele” (RAMID e JOÃO, 1992, p.154).
Infere-se, portanto, que seu escopo é equalizar, conciliar, encontrar um ponto de equilíbrio entre atividade econômica e uso adequado, racional e responsável dos recursos naturais, respeitando-os e preservando-os para as gerações atuais e subseqüentes.
Não é sua intenção cercear a atividade econômica que tem como meta a satisfação das necessidades humanas, visto que esta permite o combate à fome, analfabetismo, bem como disponibiliza saúde a população e a busca a dignidade humana.
No entanto, o "desenvolvimento" há de ser "sustentável", inserido no complexo indissociável que une homem e natureza, concretizando um convívio sóbrio e saudável entre ambos, ecologicamente equilibrado, propiciando ao homem, uma sadia qualidade de vida.
O referido princípio está inserido no Licenciamento ambiental durante as etapas, onde serão exigidas condicionantes que buscarão anular, atenuar ou compensar o dano passível de ser causado no ambiente pela atividade.
5.2 Princípio da Prevenção e da Precaução
Apesar de próximos, prevenção e precaução, seus resultados são bem diferentes. Neste sentido, o princípio da prevenção deve ser aplicado na iminência do dano certo e definido, conhecidos e concretos, devendo as medidas preventivas serem adotadas em busca da não consumação do resultado prejudicial ou lesivo, ou ainda a adoção de medidas condicionantes, para que ocorra de forma que seu resultado seja atenuado com a adição da condicionante complementar de compensação. É o caso, por exemplo, da atividade industrial que gera gases que contribuem para o efeito estufa. Sendo uma atividade com resultados danosos previsíveis e conhecidos.
Já o princípio da precaução é observado quando houver ameaça de danos não conhecidos e irreversíveis. Seu remédio visa evitar enquanto possível ou atenuar a possibilidade de ofensa de resultados lesivos. O exemplo seria o desmatamento de uma floresta. Mesmo que o homem efetue o reflorestamento, a nova floresta não apresentará as mesmas características da primitiva.
Observado que a essência da função do Licenciamento Ambiental está no Princípio da Precaução, em que os possíveis danos, ainda não conhecidos pela atividade efetiva ou possivelmente causadora de degradação ambiental, serão estudados. Sendo impossível, por vezes, esgotar os meios em busca de uma certeza quanto aos danos a serem causados.
5.3 Princípio do Estado Democrático de Direito
A Constituição é definida como o conjunto de normas que criam o estado, sendo legitimada pelo povo a partir de sua promulgação por imposição dos detentores políticos de fato, uma vez que foram eleitos de forma democrática. Ronaldo Brêtas de Carvalho Dias completa;
A teoria do Estado de Direito surgiu em oposição à idéia do que, comumente, de forma aproximada, se traduz por Estado de Polícia (...) também chamado de Estado Iluminista ou de Estado-providência, cujas características gerais eram o predomínio da idéia de soberania centrada no monarca, a extensão do poder soberano ao âmbito religioso, assim exercendo autoridade eclesiástica, a assunção pelo Estado, no plano teórico, da promoção do bem estar e da felicidade dos súditos, missão confiada ao soberano, e a configuração do Estado desvinculada do moderno constitucionalismo, desligando a expressão política a administração estatal interna (DIAS, 2012, p. 49).
Seus fundamentos são, a Livre iniciativa, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho, a cidadania e a soberania.
Seus objetivos fundamentais, dentre outros, está a construção de uma sociedade livre, justa e solidária que trabalhará com o fim de garantir o desenvolvimento nacional e buscar a erradicação da pobreza, marginalidade e redução das desigualdades sociais e regionais. Bem como promover o bem de todos, sem distinção de origem, raça, sexo, cor, idade, ou quaisquer outra forma de discriminação. Sendo regido, dentre outros (artigos 1º ao 4º da Constituição da República de 1988), pelo Principio da Cooperação Entre os Povos para o progresso da humanidade.
5.4 Princípio da Função Sócio-Ambiental da Propriedade
Presente na Constituição de 1988, artigos 5º, incisos XXII e XXIII e 180, inciso VI. A propriedade privada teve relativizada sua proteção neste momento, em que passou a vigorar juntamente, o Código Civil de 2002, quando o instrumento de ambição e desunião dos homens passou para uma conceituação que objetiva a busca pelo progresso, desenvolvimento e bem-estar de toda a população.
Segundo Kildare Gonçalves Carvalho, a propriedade, sem deixar de ser privada, se socializou, com isso significando que deve oferecer à coletividade uma maior utilidade, dentro da concepção de que o social orienta o individual (CARVALHO, 2008, p. 737).
Um exemplo para o Direito Ambiental do mencionado princípio, é a criação das reservas legais, áreas onde deverá ser permitida a recomposição da vegetação nas Propriedades rurais, dever de caráter propter rem. Exemplo claro que não há direito adquirido no direito de Propriedade da Constituição de 1988, sendo possível o impedimento ao livre exercício ou até a perda de direito, independentemente de sua natureza. Devendo ser a limitação, aplicada de forma a abranger toda a coletividade.
É inegável a relativização do seu conceito dentro da ótica atual, porém não deve perder sua importância como direito básico da cidadania do Estado Democrático de Direito que prevê o respeito à propriedade, ao núcleo familiar, de segurança jurídica do presente sistema de economia de mercado. Sendo que sua restrição deve vir estritamente da previsão legal.
5.5 Princípio da Livre Iniciativa
Previsto no artigo 170 da Constituição de 1988, a livre iniciativa é o princípio básico do liberalismo econômico, que prevê as trocas capitalistas, bem como auto-regulação destas, bem como das relações em um mercado idealizado. É pilar básico do Estado Democrático de Direito que assegura a liberdade individual, seu pleno desenvolvimento a partir do poder dado pelo povo e concretizado pela Constituição, criada por seus representantes.
Segundo Ronaldo Brêtas de Carvalho Dias (2012, p. 49) o Estado Democrático de Direito passa então, a ser limitado pela lei na interferência a liberdade do indivíduo em contrapartida ao Estado Autoritário, baseado no poder divino e não subordinado às leis.
Assim preceitua Márcio Lúcio Quintão Soares;
O Estado da Razão, assente na premissa de que a razão fundamenta a legislação positiva, deve respeitar a liberdade ética do homem tomado individualmente e reconhecer uma vinculação jurídica para seus próprios atos, visando a coincidir sua finalidade com os fins múltiplos dos indivíduos. Este Estado passa, então, a atuar de forma que cada indivíduo passa alcançar livremente os seus objetivos, numa situação de liberdade externa garantida (SOARES, 2000, p. 79).
A livre iniciativa, assim concebida, diz respeito à liberdade dos agentes econômicos agirem, a princípio, sem a interferência do Estado. Este princípio basilar busca a necessidade de liberdade dos empresários para o desenvolvimento e expansão de suas atividades.
A Constituição brasileira em vigor prevê o seu limite que “ao mesmo tempo em que garante a propriedade privada dos meios de produção”, estabelece que o direito de propriedade não pode ser utilizada de forma abusiva ou antieconômica, devendo ainda, cumprir sua função social” (ABREU, 2008, p. 75).
As limitações à livre iniciativa devem observar estrita e claramente o Princípio da legalidade. Não havendo clara menção, é o caso de se estar diante de um abuso de poder, ferindo o Estado Democrático de Direito, uma vez que os administradores se submetem ao regime de direito vigente, que busca garantir, dentre outros direito, as liberdades fundamentais dos indivíduos.
5.6 Princípio da Supremacia do Interesse Público Sobre o Privado
Também chamado de princípio da Finalidade Pública, este princípio é aplicado pela Administração Pública ao se deparar com o “atendimento a fins de interesse geral, vedada renúncia total ou parcial de poderes ou competência, salvo autorização em lei”, de acordo com o art. 2º, parágrafo único, II, da Lei nº 9.784/99 (BRASIL, 1999). Justificando-se na exata medida em que o interesse geral (coletivo, difuso, público) deve prevalecer sobre o interesse meramente individual.
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, é a exacerbação de um poder dado ao Estado para interferir nas atividades individuais. Estando obrigado a agir para, consonante às competências que lhe são dadas em lei, punir um ilícito administrativo ou o exercício do poder de polícia, com o fim de coibir o exercício aquelas ações em conflito com o bem-estar coletivo. Mas alerta aos perigos das atividades que invadem as individual;
Se a lei dá à Administração os poderes de desapropriar, de requisitar, de intervir, de policiar, de punir, é porque tem em vista atender ao interesse geral que não pode ceder diante do interesse individual. Em conseqüência, se ao usar do tais poderes, a autoridade administrativa objetiva prejudicar um inimigo político, beneficiar um amigo, conseguir vantagens pessoais para si ou para terceiros, estará fazendo prevalecer o interesse individual sobre o interesse público e, em conseqüência, estará se desviando da finalidade pública prevista na lei. Daí o vício do desvio de poder ou desvio de finalidade, que torna o ato ilegal (DI PIETRO, 2014, p.67, grifos do autor).
Marcelo Abelha Rodrigues, adverte que a medida não visa, apesar de ser comum assim entender, “sacrificar” o interesse individual em prol do interesse público. O objetivo é “evitar que o interesse coletivo possa ser prejudicado ou lesionado enquanto não se tem a certeza da afirmação de direito daquele em favor de quem foi concedida a decisão cuja eficácia pretende ser temporariamente suspensa” (RODRIGUES, 2010, p. 123).
O Estado é mero instrumento na guarda e exercício do interesse público. É o que dispõe Bandeira de Mello, quanto ao Princípio do Interesse Público, ligado ao presente princípio;
(...) sendo interesses qualificados como próprios da coletividade – internos ao setor público -, não de encontram à livre disposição de quem quer seja, por inapropriáveis. O próprio órgão administrativo que os representa não tem disponibilidade sobre eles, no sentido de que lhe incumbe apenas curá-los – o que é também um dever – na estrita conformidade do que predispuser a intentio legis (MELLO, 2015, p. 990).
O presente princípio justifica o poder da Administração Pública, de dever condicionar, bem como cassar a Licença Ambiental através do direito constitucional difuso a proteção do Meio Ambiente sustentável. Ao se deparar com situações de descumprimento da lei ou de condicionante prevista durante a Licença Ambiental.
Em seu exercício, como mero instrumento, o Estado deve sempre agir observando a estrita legalidade e finalidade de seus atos, evitando o abuso e extrapolações do poder, o desvio de poder e de finalidade. Justificando ao Estado adentrar o mínimo possível nas atividades individuais quando houver requisitos legais abrangentes ou vagos. Sua interferência deve se dar apenas em casos excepcionais e na clara execução formal do expresso em lei.
6 DISCRICIONARIEDADE E VINCULAÇÃO ADMINISTRATIVA
Provenientes do desdobramento do princípio da legalidade, o ato vinculado emite uma licença, sendo uma determinação constitucional da estrita legalidade e significando a supressão da competência normativa fora do Poder Legislativo para disciplinar determinado tema, ou seja, a impossibilidade de complementação da disciplina através do Poder Público. É um modo estanque de agir, não há liberdade ao agente administrativo, uma vez que a lei prevê a conduta a ser tomado pelo agente de antemão.
Por outro lado, haverá a discricionariedade da autorização quando houver margem de atuação autônoma, concedida pela lei, ao seu aplicador, ou seja, a atribuição ao aplicador de competência para identificar, dentro de uma margem, os pressupostos ou determinar comandos normativos para o caso concreto.
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro autorização administrativa é definida como;
(...) em sentido amplo, ato administrativo unilateral, discricionário e precário pelo qual a Administração faculta ao particular o uso de bem público (autorização de uso), ou a prestação de serviço público (autorização de serviço público), ou o desempenho de atividade material, ou a pratica de ato que, sem esse consentimento, seriam legalmente proibidos (autorização como ato de polícia) (Di Pietro, 2014, p. 239).
Sendo a licença administrativa, “(...) ato administrativo unilateral e vinculado pelo qual a Administração faculta àquele que preencha os requisitos legais o exercício de uma atividade” (DI Pietro, 2014, p. 239),
Quando houver vinculação significa que a lei não deixou opções para a Administração Pública. Nesse caso, há um direito líquido e certo que a lei atribui ao administrador, que deverá agir de forma pré-determinada,diante de certos requisitos impostos pela legislação. Caso não o faça, a Administração deverá sujeitar-se a correção judicial.
Após sua emissão pelo Poder Público, torna-se definitiva a presunção e apenas poderá ser cassado por ilegalidade na expedição do alvará, descumprimento na execução da atividade pelo titular ou por interesse público, sendo que, neste último caso haverá o direito a indenização. São exemplos, a licença para construir (art. 36 da Lei Federal nº10.257/01) e para exercer profissão regulamentada(art. 5º, inc. XIII da Constituição da República de 1988).
Nos casos em que a lei prevê uma margem de decisão perante o caso concreto, permitindo a escolha pelo administrador, com base em critério de conveniência e oportunidade da Administração, a atuação se dará nos limites impostos pela lei, sendo um ato constitutivo e precário que emite uma autorização ao aplicador, estritamente preso à norma.Possuindo apenas interesse no resultado,o agente tem a função de produzir a solução por meio da ponderação quanto às circunstâncias, segundo sua conveniência e oportunidade, tendo o dever-poder de realizar a escolha.Podendo ainda cassar o ato,após sua constituição a qualquer momento, ao interesse da administração pública sem direito a indenização.
Explanado o significado dos institutos, convém neste tópico, adentrar na sua natureza dos institutos aplicadas ao direito ambiental, para então explicitar seu processo com o fim de elucidar sua natureza e objetivo.
Para Maria Zanella Di Pietro o Licenciamento Ambiental se define como um ato unilateral e discricionário pelo qual a administração possibilita ao particular desempenhar atividades materiais ou prática de atos que, sem este consentimento, seriam legalmente proibidos em razão do interesse público concernente à segurança, à saúde, à economia ou outros motivos que objetivem a tutela do bem comum. Podendo, por meio do poder de polícia da autorização, afastar, em certos casos, essa proibição, por não apresentar nocividade ao interesse da coletividade (DI PIETRO, 2014, p.237).
Havendo ainda a possibilidade de revogar a qualquer momento a autorização administrativa quando essa compatibilidade deixar de existir.
Paulo Affonso Leme Machado coloca a autorização no lugar do Licenciamento Ambiental, sem adentrar profundamente no assunto, utilizando apenas o prazo certo, a possibilidade de renovação e o caráter precário, como justificativa para sua concepção da natureza do instituto (MACHADO, 2011, p. 294). Mas deixa claro;
Em matéria ambiental a intervenção do Poder Público tem o sentido principal de prevenção do dano. Aliás, pela Constituição Federal (art. 225, caput) a defesa do meio ambiente pelo Poder Público não é uma faculdade, mas um dever constitucional (MACHADO, 2011, p. 294).
Celso Antônio Bandeira de Mello reforça a idéia, elucidando a suma importância de se combater o abuso de poder do administrador nos atos discricionários (MELLO, 2015, p. 991);
Se a lei, nos casos de discrição, comporta medidas diferentes, só pode ser porque pretende que se dê certa solução para um dado tipo de casos e outra solução para outra espécie de casos, de modo a que sempre seja adotada a solução para outra espécie de casos, de modo a que sempre seja adotada a solução pertinente, adequada à fisionomia própria de casa situação, a fim de que seja atendida a finalidade da regra em cujo nome é praticado o ato. Com efeito, a discricionariedade não é a instauração de uma “liberdade de conduta” propriamente dita. Romeu Felipe Bacellar Filho, com muita propriedade: ’O conceito de função administrativa – como exercício de um poder atrelado necessariamente a uma finalidade estranha ao agente – impede o entendimento da discricionariedade administrativa como liberdade de conduta.’ Ou Seja, a variedade de soluções sejam igual e indiferentemente adequadas para a todos os casos de sua aplicação. Significa, pelo contrário, que a lei considera que algumas delas são adequadas para certos casos e outras para outros casos (MELLO, 2015, p. 991).
O mesmo autor ainda prossegue seu entendimento, levantando a possibilidade da avaliação do ato administrativo discricionário pelo judiciário e expõe a preocupação com o cuidado deste poder da administração ao citar que “a inteligência dos homens falece o poder de identificar sempre, em toda e qualquer situação, de maneira segura, objetiva e inobjetável, a medida idônea para preencher de modo ótimo o escopo legal” (MELLO, 2015, p.992). E completa;
Mérito do ato é o campo de liberdade suposto na lei e que efetivamente venha a remanescer no caso concreto, para que o administrador, segundo critérios de conveniência e oportunidade, decida-se entre duas ou mais soluções admissíveis perante a situação vertente, tendo em vista o exato atendimento da finalidade legal, ante a impossibilidade de ser objetivamente identificada qual delas seria a única adequada (MELLO, 2015, 993).
Nesta linha de elucidação, pode-se observar o julgamento do Agravo de Instrumento número 2008.04.00.030473-5/RS, da 3ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, o relator, desembargador Federal Luiz Carlos de Castro Lugon, que assim dispõe em seu voto:
O licenciamento ambiental não constitui ato vinculado, mas sim um ato discricionário e precário, equiparado a uma autorização.” E assim segue com clareza sua linha de raciocínio: “Tenho que as demandas que versam acerca de prováveis danos ambientais têm extrema importância, notadamente no que diz respeito a provimentos provisórios, na medida em que os princípios da prevenção e precaução requerem uma diligente e efetiva intervenção jurisdicional. Consabido que nos últimos anos a proteção ao meio ambiente transformou-se em assunto de extrema relevância. O direito ambiental alçou novos rumos e dimensões, adaptando-se a uma nova realidade mundial em que os temas referentes à degradação ambiental e ao exaurimento dos recursos naturais preocupam cada vez mais, sendo imperiosa a adoção de regras disciplinadoras. O licenciamento ambiental está fundado no princípio da proteção, da precaução ou da cautela, basilar do direito ambiental, que veio estampado na Declaração do Rio, de 1992 (princípio 15). Insere-se na tutela administrativa preventiva. Visa a preservar, seja prevenindo a ocorrência de impactos negativos ao meio ambiente, seja mitigando-os ao máximo com a imposição de condicionantes ao exercício da atividade ou a construção do empreendimento, de molde a atingir o primeiro objetivo da Política Nacional do Meio Ambiente; ou seja, conciliar o desenvolvimento econômico com a preservação. Trata-se de um procedimento administrativo. Compreendendo, portanto, vários atos encadeados visando a um fim, que seria a concessão ou não da licença pretendida, sendo conduzido no âmbito do Poder Executivo, que o faz no regular exercício do seu poder de polícia (controle de determinadas atividades permitidas aos particulares), ficando sob a responsabilidade do órgão ambiental competente.
Pelo princípio da prevenção, a premissa é de que exista incerteza ou ignorância concernente à natureza ou extensão do prejuízo ambiental (se isto resulta de políticas, decisões ou atividades), os que decidem devem ser cautelosos. A prevenção não é estática; e, assim, tem se que atualizar reavaliações, para poder influenciar a formulação das novas políticas ambientais, das ações dos empreendedores e das atividades da Administração Pública, dos legisladores e do Judiciário. O que os princípios supramencionados sugerem é que o mero risco de dano ao meio ambiente é suficiente para que sejam tomadas todas as medidas necessárias a evitar a sua concretização (AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 2008.04.00.030473-5/RS, do TRF da 4ª Região. Publicado em 30/04/2009).
No presente momento desta thesi, começa a se tornar claro que a discricionariedade do administrador, dada a importância do instituto, está na escolha das condicionantes, não na conveniência de se emitir a Licença Ambiental, após preenchimento dos requisitos previstos na lei, bem como os exigidos pela autoridade competente. Estes últimos, restritos à viabilidade e o próprio bom senso, derivado da boa-fé do administrador.
7 PROCESSO E TIPOS DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL
A Licença Ambiental tem seu processamento mais complexo que o licenciamento administrativo. São três os tipos de licença que vão sendo conhecidas durante as oito etapas alinhadas na Resolução nº 237/1997 do CONAMA, no decorrer das quais será estudado o requerimento do interessado, alguma vezes por mais de uma comissão do SISNAMA, podendo ter que passar pelo comitê popular, e sendo posteriormente outorgada, com a possibilidade de aplicação de condicionantes vinculadas ao alvará, que serão sempre por prazo determinado e podendo ser renovada.
Portanto, antes da instalação do empreendimento desejado, o interessado deve comparecer ao órgão ambiental competente para emitir a alvará da Licença Ambiental, onde será orientado da ordem a seguir demonstrada, podendo sofrer alteração a depender do órgão competente e o grau do efetivo ou potencial dano ambiental da atividade ou empreendimento. Lembrando que, desde 2011 o esclarecimento para a competência e a capacidade de delegar ou atuar conjuntamente para emissão de alvará ficou mais claro com o advento da Lei Complementar nº 140/2011 que cuidou especificamente da matéria.
Seguindo a ordem apresentada por Édis Millarés, as oito etapas previstas no Resolução nº 237/1997 do CONAMA se dividem na ordem dos incisos do artigo 10 a seguir;
{i} definição pelo órgão licenciador, com a participação do empreendedor dos documentos, projetos e estudos ambientais necessários ao início do processo de licenciamento;
Nesta etapa o órgão licenciador ajustará com o empreendedor, os elementos necessários à instrução do processo a ser apresentado como subsídio para a análise da licença, segundo a modalidade do estudo ambiental. Salientado que as atividades possíveis causadoras de significativa degradação ambiental devem depender do estudo prévio de impacto ambiental (EIA/Rima) presente no artigo 2º da Resolução nº 001/1986 do CONAMA. Sendo que nos outros casos, será definido o EIA/Rima segundo o alvitre discricionário do órgão licenciador. Estes relatórios deverão ser feitos por equipe especializada, correndo à custa do empreendedor interessado.
{ii} Requerimento da licença e seu anúncio público;
Apresentados o rol de documentos necessário, que correrão a responsabilidade do emitente de cada documento, será dado a publicidade da licença, segundo Resolução nº 006/1986 do CONAMA, que deverá publicar no Diário Oficial do Estado ou da União.
{iii} Análise pelo órgão competente do SISNAMA do conteúdo e, se necessário, vistoria técnica do local.
Uma ou mais equipes especializadas poderão analisar o conteúdo, bem como poder confrontá-lo com uma visita técnica no local do empreendimento.
{iv} Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão ambiental competente integrante do SISNAMA, uma única vez, em decorrência da análise dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados, quando couber, podendo haver a reiteração da mesma solicitação caso os esclarecimentos e complementações não tenham sido satisfatórios.
Haverá a oportunidade de solucionar equívocos ou falta de documentos necessários. Sendo conhecido que não há uniformização sobre o procedimento do Licenciamento entre os órgãos competentes, podendo ser requerido a dilação do prazo para entrega ou, em alguns casos, aplicar multa quando não cumpridas as exigências requeridas.
O prazo comum, segundo artigo 15 e parágrafo único da Resolução nº 237/1997 do CONAMA expõe 04 (quatro) anos, prorrogável. Sendo que havendo fato novo, passível de nova condicionante, será o caso de suspensão do prazo segundo a Lei completar nº 140/2011.
{v} Audiência Pública, quando couber;
{vi} Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão ambiental competente, decorrentes de audiências públicas, quando couber, podendo haver reiteração da solicitação, se os esclarecimentos e complementações não houverem sido satisfatórios;
Desdobramento do Princípio da Participação Comunitária, a população é envolvida como titular do bem e direito que é a proteção e melhoria do ambiente, possibilitando expressar seus desejos e idéias nas decisões ativas, no que lhe interessar. Objetivando com isto maiores informações para agir, maior publicidade e legitimidade à solução alcançada.
{vii} Emissão do Parecer técnico e, quando possível, jurídico;
{viii} Deferimento ou indeferimento da do requerimento da licença, dando sua devida publicidade (MILARÉ, 2014, p. 791).
Observadas as exigências necessárias para o pedido requisitado será o caso de emitir a licença prévia ao interessado, segundo o órgão competente listando, mais uma vez, as condicionantes que serão a seguir classificadas para adentrar aos tipos de licenças deste procedimento até a sua emissão definitiva.
7.1 Condicionantes
O órgão ambiental estabelecerá, por meio das condicionantes, as condições, restrições e medidas de controle ambiental a serem obedecidas pelo empreendedor, sem as quais a sua atividade sequer poderá ser exercida. Condicionará ainda a emissão da próxima etapa do licenciamento. Portanto, o cumprimento das condicionantes da licença prévia, viabiliza a emissão da próxima licença e assim por diante.
Para Guilherme José Purvin de Figueiredo, as condicionantes são Instrumentos resultados da análise dos empreendimentos e atividades potencial ou efetivamente degradantes ou poluidoras no uso dos recursos naturais, sendo que sua imposição possibilita prevenir, mitigar e/ou compensar os possíveis impactos ambientais no meio, buscando assegurar ao máximo o desenvolvimento econômico e social sustentável (FIGUEREDO, 2013, p. 249).
O descumprimento dessas condicionantes pode acarretar sanções, entre as quais a suspensão ou cassação da licença e, conseqüentemente, a interrupção das atividades do empreendimento licenciado. Previsão que possibilita que órgãos apliquem sanções pelo descumprimento de mera condicionante durante o processo de licenciamento Ambiental.
Segundo Erika Bechara, a licença, por meio das mencionadas medidas, “condiciona o exercício da atividade ao atendimento de inúmeros requisitos (chamados de condicionantes) aptos a eliminarem ou reduzirem ao mínimo os impactos ambientais negativos (BECHARA, 2009, p. 82).”
As condicionantes são divididas em duas espécies. As essenciais (prevenção e mitigação) e as complementares (compensação), a seguir expostas.
7.1.1 Prevenção
Resultado efetivo do Princípio da Preservação. Busca evitar a ocorrência de impactos negativos ao meio ambiente já efetivamente conhecidos, por meio de supressão de ação com este potencial, em busca da preservação da qualidade do meio e da saúde da população.
Como exemplo de imposições feitas pelo órgão licenciador após o estudo de alternativas locacionais e/ou tecnológicas, podemos citar a utilização de melhores tecnologias, com intuito de uma preservação ambiental mais efetiva.
Segundo Cristiane Derani,
(...)se resume na busca do afastamento, no tempo e no espaço, do perigo, na busca também da proteção contra o próprio e na análise do potencial danoso oriundo do conjunto de atividades. Sua atuação se faz sentir, mais apropriadamente, na formação de políticas públicas ambientais, em que a exigência de utilização da melhor tecnologia disponível e necessariamente um corolário (DERANI, 1997, p. 166).
Paulo Affonso Leme Machado expressa que a necessidade é prevenir, evitar na origem as transformações prejudiciais à saúde humana e ao meio ambiente, buscando prévia avaliação das conseqüências. Esta prevenção não é estática e deve ser revista constantemente segundo novos procedimentos e dimensões de cuidado (MACHADO, 2011, p. 98).
A função da prevenção é a contínua atenção e controle durante o processo de Licenciamento, bem como após a sua expedição. Cuidado este que busca evitar danos que irão prejudicar a propriedade, o empreendimento e o Meio Ambiente.
7.1.2 Mitigação
Ao tentar se aproximar da preservação completa, no entanto, o dano ao Meio Ambiente ainda é inevitável. Portanto, dada a importância da atividade econômica e do respeito à livre iniciativa, sobrepesado o dano ao meio ambiente, indispensável se torna a buscar por maneiras de causar o menor o dano viável e possível. Para tanto, é necessário a imposição de condicionante mitigatória, com o objetivo de suavizar e abrandar o dano.
7.1.3 Compensação
Como visto, na mitigação, a condicionante não consegue anular completamente o dano ambiental causado. Neste caso, a compensação passa a se tornar necessária complementarmente para buscar minoração da degradação ambiental.
Porém, não pode ser este confundido com um TAC (termo de ajuste de conduta), usual instrumento do Ministério Público. O órgão licenciador, dada a natureza do Licenciamento Ambiental, que não deve se distanciar do Princípio da Legalidade deverá agir respaldado em base legal, impondo medidas compensatórias previstas na lei. Assim coaduna parte da doutrina. Como exemplo, o fomento de um programa de educação ambiental, auxílio na criação de unidades de conservação, financiamento de pesquisas científicas, replantio de mata ciliar de um rio não impactado pelo empreendimento, mas com importância para o município, entre outros.
Nesta linha Édis MIlaré entende que a compensação ambiental serve como um contrapeso à coletividade pela utilização de recursos naturais que, mesmo por meio de atividade licenciada, poderiam advir prejuízos ambientais. Assim, segundo o mencionado autor, mesmo com os prejuízos ocasionados pela ação do empreendedor (custos sociais externos), a compensação ambiental serviria para diminuir os danos e proporcionar o desenvolvimento econômico e social, ancorada no princípio do poluidor-pagador (MILARÉ, 2014, p. 797).
7.2 Licença Prévia
Prevista no artigo 8º, inciso I da Resolução nº 237/1997 do CONAMA, é a mais importante dos três tipos, pois dadas as peculiaridades da Licença Ambiental, atesta a viabilidade e aprova a localização e concepção do seu projeto.
Sua importância pode ser exemplificada em processos de supressão vegetal nativo em que, o proprietário passar a ter conhecimento que sua propriedade fica localizada, por exemplo, em área de resquício de vegetação de floresta nativa protegido.
Caso comum é a Mata Atlântica, com sua importância para a proteção do Meio Ambiente, se encontrando em iminente extinção por estar em uma área muito habitada e industrial, mas que ainda possui seus focos em áreas pequenas e espaçadas. O que faz com que, apenas durante o processo de licenciamento seja possível o conhecimento de sua localização por um órgão competente, vindo a descobrir, o interessado, da inviabilidade de seu empreendimento na forma pretendida pelo motivo da localização geográfica do empreendimento. Demonstrado a importância da especificação precisa da localização da atividade pretendida no projeto, normalmente feita por aparelhos “GPS” de precisão.
Nesta etapa há ainda, novamente, a listagem das condicionantes e requisitos básicos que serão necessários para prosseguimento para a próxima fase. Oportunizando ao empreendedor, neste momento, o prévio planejamento financeiro e a logística da atividade pretendida.
Vela ressaltar, porém, que apesar de seu conceito, esta não é passível de infalibilidade e não encerram um documento definitivo, dado que estudos complementares posteriores serão feitos para aprimorar o projeto principal. Vale ressaltar que mesmo com o documento definitivo expedido, o papel do órgão licenciador não se encerra. A este caberá monitorar e efetuar eventual ação corretiva do empreendimento ou atividade licenciada.
7.3 Licença de Instalação
O interessado apresentará os planos (Plano Básico Ambiental – PBA) que prevê o atendimento às exigências estabelecidas e às medidas compensatórias, o Projeto Executivo, e, em caso de necessidade, o Inventário Florestal, programas e projetos ambientais com os cronogramas de implantação. O empreendedor solicitará então, a expedição da Licença de Instalação que expressa consentimento para dar início à obra do empreendimento ou atividade, segundo o especificado no plano, programa e projeto já aprovado, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes que poderão ser estipulados.
O prazo máximo do órgão para análise de cada tipo de licença é de seis (seis) anos, ou 12 (doze) meses havendo necessidade de EIA/RIMA ou audiência pública. O prazo da licença de Instalação, por outro lado, é de no máximo seis (seis) meses. É o que expõe os artigos 14 e 18 da Resolução nº 237/97 do CONAMA.
Nesta linha temos o acórdão proferido no Reexame Necessário em Mandado de Segurança MS 20130356419 SC 2013.035641-9 (Acórdão) (TJ-SC);
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO DE EXPEDIÇÃO DA LICENÇAAMBIENTAL DE OPERAÇÃO (LAO) PARA EMPRESA TRANSPORTADORA. DEMORA NA ANÁLISE DO PEDIDO POR PARTE DO ÓRGÃO AMBIENTAL, QUE, POR LEI, TEM O PRAZO DE DOIS MESES PARA APRECIÁ-LO (ART. 30, § 1º, III, DA LEI ESTADUAL N. 14.675). SENTENÇA CONCESSIVA DA SEGURANÇA MANTIDA. REMESSA DESPROVIDA. Feriu o direito líquido e certo do impetrante a demora na análise do processo administrativo visando à expedição de licença ambiental de operação (LAO), considerando que, por força do art. 30, § 1º, III, do Código Estadual de Meio Ambiente (Lei nº 14.675), o órgão ambiental tem dois meses para a apreciação do pedido, destacando-se que a concessão da ordem não exclui a necessidade de preenchimento, por parte da empresa, dos requisitos ambientais para a expedição da licença almejada (REEXAME NECESSÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA PROCESSO NÚMERO Nº 2013.035641-/SC, do TJSC da 2ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO. Publicado em 16/07/2013).
Novamente, aqui se torna claro a não discricionariedade da Licença Ambiental. Ora, se preenchido os requisitos para a emissão do Licenciamento Ambiental, é o caso da expedição da licença. Não sendo o caso de o administrador, ao seu entender, definir a atividade que deve ou não ser objeto de Licenciamento Ambiental. Devendo agir restritamente segundo o disposto na lei.
7.4 Licença de Operação
Nesta etapa se encerra o processo ambiental na sua parte de estudos, avaliações e preenchimento dos requisitos, tomadas as medidas para viabilizar as condicionantes impostas, passando o órgão ambiental a apenas monitorar o empreendimento ou atividade.
A partir do que, será dado seu aval para que a operação da atividade ou empreendimento, posteriormente a verificação do efetivo cumprimento do constante nas licenças e medidas de controle ambiental e condicionantes anteriormente determinadas.
É notório que a etapa traz temor aos órgãos, uma vez que dada a complexidade dos licenciamentos e sua multidisciplinaridade, não é raro haver subjetivismo e politização na sua atuação. Costumam, portanto, antes de serem submetidas à avaliação final pelo cargo chefe do órgão, passar pelas mãos das comissões técnicas, com o fim de evitar o foco de pressões e atenção em sua pessoa, bem como ações de responsabilidade.
Em análise do Direito Ambiental observa-se um ramo novo do direito, que por tanto, se mostra ainda com aspectos interdisciplinares, vez que busca em outros ramos do Direito inúmeros princípios, definições e mecanismos. O Licenciamento Ambiental definido como ato administrativo vai então buscar nos ditames do Direito Administrativo, as regras para nortear seu entendimento.
A preservação do meio ambiente é de suma importância. O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado foi elevado à categoria constitucional, disposto no artigo 225, que garante a proteção e o equilíbrio do meio ambiente, bem de uso comum do povo e essencial a uma qualidade de vida sadia, impondo ao Poder Público e à coletividade o dever de defender e preservar o ambiente para as presentes e futuras gerações. Por tanto, a natureza de uma atividade que venha a oferecer perigo ao meio ambiente é um ponto de suma importância de um estudo científico.
Sendo assim, a Administração Pública tem o dever de fiscalizar as atividades potencialmente poluidoras em todas as suas fases. A desconstituição do meio ambiente ao longo do tempo é comprovado, tendo seu prelúdio na Revolução Industrial que se iniciou em 1760, vindo a se findar em meados de 1820.
Também avançam os meios tecnológicos de verificação dos níveis de dano e impacto ambiental causados pelos seres humanos.
As Licenças Ambientais anteriormente emitidas não seguirão, sempre, um procedimento tão exigente quanto a atual. Portanto é inegável a necessidade de um controle eficiente, pela Administração pública, não apenas das Licenças desejadas, mas daquelas em vigência.
Imprescindível se torna o controle de proteção por monitoramento eficaz que possibilite a suspensão de alvarás emitidos como forma de controle posterior a sua emissão, bem como a disposição na lei de prazo fixo da Licença, dada sua característica de renovação contínua possibilitando ainda sua renovação por igual período. Renovação esta reconhecidamente de caráter vinculado pela doutrina, uma vez preenchidos os requisitos para a expedição, será o caso de autorizá-la. O direito de indenização por sua cassação posterior dificulta uma proteção efetiva do Meio ambiente, sendo o não direito a esta constitui característica precária, própria da autorização administrativa.
Por outro lado, há exigências na lei praticamente impossíveis de serem exauridas ao se pleitear a licença ambiental, por exemplo, a tutela do “bem estar da população” durante a atividade desenvolvida. Mostrando, portanto, uma característica própria do licenciamento ambiental, em comparação aos tipos de autorização, posto que se torna um mero cumprimento de exigências legais dados os vagos requisitos, quando observado que o órgão competente não está preso às alternativas expostas pelos técnicos no processo de licenciamento (Eia-RIMA), possuindo uma margem enorme de discricionariedade. Mencionado poder aproxima o órgão de decisões politizadas e dos abusos de poder, afastando sua legalidade, característica exposta no presente trabalho científico.
Ora, posição inaceitável, dado o presente Estado Democrático de Direito que busca a proteção do Direito a Livre Iniciativa, dos Direitos Individuais e a Propriedade, desconsiderado o regime político em que estamos inseridos. O direito ambiental tem regras e princípios próprios, como visto. Não se deve importar, portanto, conceitos completos do direito administrativo, como a distinção de forma estanque da licença e autorização.
Para o Licenciamento Ambiental, uma vez preenchidos os requisitos ou exigências expressas no regramento normativo do procedimento de licenciamento ambiental da autoridade ambiental competente daquelas atividades que não dependem da elaboração de estudos mais complexos como o Eia-RIMA por possuir menor potencial ofensivo, deve ser fornecida a licença pleiteada referente à fase que se encontra a atividade, ou seja, licença prévia, licença de instalação ou licença de operação.
Menos naquelas Licenças pleiteadas que exigem Eia-RIMA, o agente pública está vinculado aos resultados elaborados pelos técnicos. Cabimento não há de sua desfiguração pela negação do agente aos resultados do Licenciamento, pois que este apenas poderá afastar o primeiro pela fundamentação da elaboração de um novo estudo técnico elaborado pelo poder público.
Apesar das alternativas, não é deixado nas mãos dos órgãos competente o poder de negar a Licença sem previsão expressa da norma, seguindo apenas seu interesse, uma vez que possui procedimentos claramente delineados que devem ser obrigatoriamente cumpridos, dado sua importância para o desenvolvimento econômico e as liberdades individuais.
O interesse público e os Princípios do Direito Ambiental devem observar o Princípio do Estado Democrático de Direito com os seus objetivos, bem como o direito constitucional de propriedade, limitados ao cumprimento de sua função social e à busca da defesa do meio ambiente alcançada com a determinação das condicionantes ao longo do procedimento licenciatório. Sem deixar de lado a relevância do direito ao livre exercício da atividade econômica, garantia constitucional anteriormente apontada neste trabalho científico ao avaliar o pedido de licença.
Todos estes direitos mencionados balizam o Estado Democrático de Direito, devendo a Administração Pública respeitar as normas de direito basilares do Estado constituido. Sendo cabível, como levantado anteriormente, o acionamento do judiciário para evitar o abuso de poder, independente do entendimento do magistrado quanto a natureza do Licenciamento Ambiental.
Nesta linha, entende-se que sendo requerido pelo empreendedor e, por conseguinte, cumpridas todas as exigências de ordem legal acerca do licenciamento ambiental, a autoridade pública competente está vinculada a emitir da licença ambiental. Nesta linha, este trabalho científico não está sozinho, segue também Édis Milaré, demonstrado anteriormente.
Portanto, conclui-se que o licenciamento ambiental é potencialmente um ato vinculado até a emissão do alvará, em sua primeira fase. Portanto, em havendo todos os estudos prévios citados exigidos, seja ele favorável ou desfavorável, pode a administração emitir juízo de oportunidade e conveniência ao analisar o pedido limitado apenas à utilização do condicionante viável para causar o menor impacto, observado os Princípios da Prevenção e Precaução.
Os casos de indeferimento do Licenciamento Ambiental poderiam ser feitos com apreciação expressa e clara em lei, sob pena de dar poderes ilimitados aos órgãos competentes, causando prejuízos incalculáveis à população, ferindo diretamente os direitos anteriormente citados, mas especialmente o direito de livre iniciativa e o Estado Democrático de Direito.
Por outro lado, a característica discricionária prevalecerá, após a emissão do Licenciamento Ambiental aprovado, sendo concedido sempre com prazo de validade e a título precário, podendo ser cassado ou suspenso a qualquer momento dentro dos critérios de conveniência e oportunidade, limitados às previsões da lei.
Podendo concluir o presente estudo científico com o entendimento que o licenciamento ambiental, por suas etapas é um procedimento potencialmente vinculado apenas até o momento da sua emissão, onde a partir de então passa a ter suas características predominantemente de um ato discricionário ao prever seu prazo fixo, a possibilidade de cassação sem o direito de indenização posterior, bem como a possibilidade de renovação da Licença com a possibilidade da observação de novas exigências.
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