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Timestamp: 2016-10-26 02:31:11
Document Index: 333715110

Matched Legal Cases: ['Art. 85', 'BGE', 'BGE', 'Art. 41', 'Art. 34', 'Art. 7', 'Art. 7', 'BGE', 'BGE', 'Art. 35', 'BGE', 'BGE', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 2', 'Art. 7', 'BGE', 'Art. 10', 'Art. 1', 'Art. 6', 'Art. 7', 'Art. 7', 'Art. 7', 'Art. 35', 'Art. 19', 'Art. 1', 'Art. 35', 'BGE', 'BGE', 'Art. 7', 'Art. 41', 'Art. 1', 'Art. 6', 'Art. 7', 'Art. 7', 'Art. 7', 'Art. 1', 'Art. 7']

122 I 11
122 I 114. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 23. Januar 1996 i.S. Peter Jans und J�rg Diggelmann gegen Stadtrat der Stadt St. Gallen sowie Regierung und Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 85 let. a OJ. R�f�rendum financier. Loi communale et r�glement des finances de la ville de St-Gall; ordonnance sur les constructions de protection civile du 27 novembre 1978 (OCPCi). Cr�dit en vue de la construction d'un poste d'attente de protection civile en tant que d�pense nouvelle (consid. 2b). Pour calculer les co�ts d�terminants selon le principe de la d�pense nette, la commune ne peut d�duire du montant total du cr�dit la partie financ�e par des contributions de remplacements pour des abris non construits (art. 7 OCPCi); un tel pr�l�vement de fonds ne peut �tre consid�r� ni comme une contribution d'un tiers ni comme une d�pense li�e non expos�e au r�f�rendum (consid. 3). Faits � partir de page 12
BGE 122 I 11 S. 12
Am 3. Dezember 1985 und am 14. Januar 1986 beschloss der Stadtrat der Stadt St. Gallen (Exekutive) Verpflichtungskredite von insgesamt Fr. 190'000.-- f�r die Projektierung einer Bereitstellungsanlage mit Sanit�tsposten f�r den Zivilschutz bei der Klinik Stephanshorn. Der Standort wurde in der Folge in die benachbarte Schulliegenschaft Zil verlegt.
Mit Interpellation vom 26. Oktober 1993 stellten Gemeinderat Peter Jans und 22 Mitunterzeichner dem Stadtrat verschiedene Fragen zur Zivilschutzanlage Zil, insbesondere zum Auftraggeber des Projekts, zu den bereits angefallenen und den noch zu erwartenden Kosten sowie der weiteren Behandlung des Bauvorhabens.
Am 1. Februar 1994 fasste der Stadtrat folgenden Beschluss:
"Das Projekt f�r die Erstellung einer Bereitstellungsanlage mit
Sanit�tsposten und Quartier-Kommandoposten nordwestlich der
Sekundarschule Zil im Kostenbetrage von Fr. 1'700'000.-- wird gutgeheissen
und daf�r, nach Abzug der zweckgebundenen Mittel aus der
Spezialfinanzierung f�r die Erstellung und Einrichtung �ffentlicher
Schutzr�ume von Fr. 1'600'000.--, ein Verpflichtungskredit von
Fr. 100'000.-- erteilt."
Mit Beschluss vom 15. M�rz 1994 beantwortete der Stadtrat die Interpellation Jans vom 26. Oktober 1993. Er f�hrte im wesentlichen aus, die Erstellung und Ausr�stung von Bereitstellungsanlagen (BSA) f�r den Zivilschutz erfolgten durch die Politische Gemeinde aufgrund der gesetzlichen Bestimmungen von Bund und Kanton. Nach der im Zuge der Zivilschutz-Reform 95 �berarbeiteten generellen Zivilschutzplanung m�ssten in der Stadt noch zwei BSA, eine im Osten (Zil) und eine im Westen (Winkeln), erstellt werden. Die Projektierung der Anlage Zil sei abgeschlossen, und die Baubewilligung sei rechtskr�ftig. Die Projektierung habe Fr. 180'000.-- gekostet, die der Stadtrat in eigener Kompetenz im Rahmen des Voranschlags der Investitionsrechnung gesprochen habe. Von den 1,7 Mio. Franken Gesamtkosten w�rden 1,6 Mio. Franken aus dem aus BGE 122 I 11 S. 13Ersatzabgaben f�r nichterstellte Schutzbauten ge�ufneten Spezialfinanzierungskonto gedeckt; der zu Lasten des allgemeinen Haushalts anfallende Anteil von Fr. 100'000.-- habe der Stadtrat in eigener Kompetenz beschlossen, weshalb eine Vorlage an den Grossen Gemeinderat nicht notwendig sei.
Am 5. April 1994 erhoben Peter Jans und J�rg Diggelmann Rekurs bei der Regierung des Kantons St. Gallen. In der Sache beantragten sie, es sei festzustellen, dass der Stadtrat mit seinem Beschluss vom 1. Februar 1994, 1,7 Mio. Franken f�r den Bau der Zivilschutzanlage Zil auszugeben, seine Finanzkompetenzen �berschritten habe, und der Stadtrat sei anzuweisen, den Kredit dem Grossen Gemeinderat zur Beschlussfassung vorzulegen. Die Regierung wies den Rekurs am 19. April 1995 ab.
Den Rekursentscheid der Regierung fochten Peter Jans und J�rg Diggelmann mit Beschwerde vom 9. Mai 1995 beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen an, beantragten dessen Aufhebung und wiederholten im �brigen die bereits vor der Regierung gestellten Antr�ge. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde am 25. September 1995 ab.
Dieses Urteil fechten Peter Jans und J�rg Diggelmann mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 2. November 1995 an und beantragen u.a. dessen Aufhebung.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und hebt das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts auf.
2. a) Die Ausgabenkompetenzen in der Stadt St. Gallen sind, soweit sie hier interessieren, wie folgt geregelt: Dem Stadtrat stehen Ausgabenbeschl�sse �ber neue einmalige Ausgaben mit Investitionscharakter bis zu 200'000 Franken zu (Art. 41 Ziff. 1 lit. b der Gemeindeordnung vom 20. Mai 1984 [GO]). Der Grosse Gemeinderat beschliesst, unter dem Vorbehalt des Referendums, �ber neue Ausgaben, f�r die nicht der Stadtrat zust�ndig ist (Art. 34 Ziff. 4 GO). Dem fakultativen Referendum unterstehen neue einmalige Ausgaben von 500'001 bis 6'000'000 Franken (Art. 7 Ziff. 6 GO); Ausgabenbeschl�sse des Grossen Gemeinderates �ber Betr�ge von 200'001 bis 500'000 Franken unterstehen dem fakultativen Referendum, wenn 21 Mitglieder unmittelbar nach der Beratung die Unterstellung verlangen (Art. 7 Ziff. 13 GO).
BGE 122 I 11 S. 14
b) Sowohl die Beschwerdef�hrer wie auch die Regierung und das Verwaltungsgericht gehen davon aus, dass die Erstellung der BSA eine neue Ausgabe erfordert, sich somit die Frage nach dem zust�ndigen Organ bzw. der Referendumspflicht nach deren H�he richtet. Die Regierung begr�ndet das damit, dass die Stadt St. Gallen "beim Bau von Zivilschutzanlagen �ber einen relativ grossen Entscheidungsspielraum bez�glich Umfang der Ausgabe, Zeitpunkt ihrer Vornahme und anderer Modalit�ten" verf�ge. Auch das Bundesgericht betrachtet, wenn keine abweichende kantonale Regelung besteht, eine Ausgabe dann als neu, wenn dem Gemeinwesen bei der Erf�llung der fraglichen Aufgabe ein erheblicher Entscheidungsspielraum zusteht, der Ausgabenentscheid sich nicht im blossen Gesetzesvollzug ersch�pft. Dementsprechend hat es den Kredit f�r den Bau einer Zivilschutzanlage in Dietikon, bei welchem der Gemeinde (wie im vorliegenden Fall) in sachlicher, �rtlicher und zeitlicher Hinsicht ein erheblicher Entscheidungsspielraum zustand, als neue, nicht als gebundene Ausgabe beurteilt (BGE 115 Ia 139 E. 2c, 3 und 4 S. 142 ff.; anders verhielt es sich bei der Erstellung einer Sanit�tshilfsstelle in Heiden, wof�r der Gemeinde kein erhebliches Ermessen zustand, unver�ffentlichter Entscheid vom 16. Dezember 1992 i.S. W.). Die Kosten f�r die Erstellung der BSA unter den vorliegenden Umst�nden als neue Ausgabe zu behandeln, entspricht somit der Rechtsprechung des Bundesgerichts.
c) Streitig ist, wie der Kreditbetrag f�r die Bestimmung des zust�ndigen Organs zu ermitteln ist. Einig sind sich die Beteiligten darin, dass dabei das sogenannte Nettoprinzip zur Anwendung kommt, was bedeutet, dass derjenige Betrag massgebend ist, den das Gemeinwesen selber aufzubringen hat. Das Nettoprinzip ist im Staatsrecht des Kantons St. Gallen offenbar seit der Einf�hrung des Finanzreferendums unbestritten (H. OESTER, Das Finanzreferendum im Kanton St. Gallen, St. Galler Diss., Winterthur 1962, S. 145 ff.); f�r die Stadt St. Gallen sieht Art. 35 Abs. 2 des Finanzreglements vom 19. Mai 1987 (FR) ausdr�cklich vor, dass Verpflichtungskredite netto zu beschliessen sind, "wenn die Beitr�ge Dritter in ihrer H�he gesetzlich festgelegt oder rechtskr�ftig zugesichert sind oder wenn er unter dem Vorbehalt bestimmter Leistungen Dritter erteilt wird". Verfassungsrechtliche Bedenken gegen das Nettoprinzip bestehen nicht (Entscheid des Bundesgerichts vom 29. November 1988 in ZBl 90 1989 129 E. 2b; BGE 100 Ia 366 E. 4b S. 375; kritisch dazu allerdings I. GRAF, Problem Finanzreferendum, Berner Diss., Gr�sch 1989, S. 120 ff.).
BGE 122 I 11 S. 15
d) Die Beschwerdef�hrer bringen vor, dass nach Art. 35 Abs. 2 FR ausdr�cklich nur Beitr�ge Dritter, nicht aber Entnahmen aus st�dtischen Spezialfinanzierungen von der Gesamtkreditsumme in Abzug gebracht werden d�rften. Das Verwaltungsgericht f�hrt dazu aus, Art. 35 Abs. 2 FR lasse sich tats�chlich in dem Sinne verstehen, dass nur Beitr�ge Dritter an klar umschriebene Investitionsvorhaben abzugsf�hig seien. Die Ersatzabgabe der Hauseigent�mer, die von der Pflicht zur Erstellung privater Schutzr�ume dispensiert worden seien, sei nicht an ein konkretes Vorhaben gebunden, sondern in das Finanzierungskonto f�r die Erstellung und Einrichtung �ffentlicher Schutzr�ume zu leisten; man k�nne sich daher fragen, ob das Nettoprinzip zur Anwendung gelangen k�nne. Es hielt diese Frage aber nicht f�r entscheidend, weil es den Kanton als �ber dieses Finanzierungskonto verf�gungsberechtigtes Gemeinwesen ansah; daraus leitete es ab, dass Entnahmen daraus als kantonale Beitr�ge so oder so als Beitr�ge Dritter im Sinne von Art. 35 Abs. 2 FR von der Gesamtkreditsumme abzugsf�hig gewesen seien.
3. a) Nach Art. 2 Abs. 1 des Schutzbautengesetzes vom 4. Oktober 1963 (SR 520.2; BMG) in der hier anwendbaren, bis Ende 1994 geltenden Fassung (AS 1994 2670) sind die Hauseigent�mer verpflichtet, in allen �blicherweise mit Kellergeschossen versehenen Neubauten sowie bei wesentlichen Umbauten solcher Geb�ude Schutzbauten zu erstellen. Nach Abs. 3 k�nnen die Kantone in besonderen F�llen Ausnahmen anordnen; ergeben sich daraus f�r den Hauseigent�mer Einsparungen, so hat er eine gleichwertige Ersatzabgabe f�r die Erstellung �ffentlicher Schutzbauten zu leisten. Die Ersatzbeitr�ge werden in der Schutzbautenverordnung vom 27. November 1978 (SR 520.21; BMV) in der hier anwendbaren, bis Ende 1994 geltenden Fassung (AS 1994 2674) n�her geregelt. Deren Art. 7 lautet:
"1Die Ersatzbeitr�ge werden von der Gemeinde f�r die Erstellung,
und Ausr�stung von �ffentlichen Schutzbauten, insbesondere von �ffentlichen
Schutzr�umen, verwendet. Sind in einer Gemeinde die vorgeschriebenen
�ffentlichen Schutzbauten erstellt und ausger�stet, so kann der Kanton die
Verwendung der Ersatzbeitr�ge f�r weitere Zivilschutzmassnahmen freigeben.
2Die einer Gemeinde von den Hauseigent�mern entrichteten Ersatzbeitr�ge
sind bei der Erstellung, Erneuerung und Ausr�stung der n�chsten
�ffentlichen Schutzbaute von den beitragsberechtigten Kosten abzuziehen.
3Die Kantone k�nnen anordnen, dass Ersatzbeitr�ge zur ganzen oder
teilweisen Deckung des Gemeindeanteils der Kosten zur Erstellung und BGE 122 I 11 S. 16
Ausr�stung �ffentlicher Schutzbauten in anderen, finanzschwachen Gemeinden
b) Die Gemeinden sind von Bundesrechts wegen die Haupttr�ger des Zivilschutzes auf ihrem Gebiet (Art. 10 Abs. 1 des Zivilschutzgesetzes vom 23. M�rz 1962; SR 520.1; ZSG). Die Pflicht, Schutzr�ume zu erstellen bzw. erstellen zu lassen, trifft die Gemeinden, nicht den Kanton (Art. 1 BMG); diese erheben die Ersatzabgabe (Art. 6 Abs. 4 BMV), f�hren das entsprechende Konto in ihrer Rechnung und verwenden die Ersatzbeitr�ge nach der Vorschrift von Art. 7 Abs. 1 BMV. Zu Unrecht will das Verwaltungsgericht aus Art. 7 Abs. 2 BMV ableiten, dass nicht die Gemeinde, sondern der Kanton (durch das kantonale Amt f�r Zivilschutz) �ber den Einsatz der Mittel verf�ge. Diese Bestimmung stellt lediglich klar, dass sich der Bund nur an Kosten beteiligt, die nicht durch eingegangene Ersatzbeitr�ge gedeckt sind.
Die Ersatzbeitr�ge stehen nach der insoweit klaren bundesrechtlichen Regelung der Gemeinde zu. Ob sie diese Mittel in eigener Kompetenz oder, wie das Verwaltungsgericht ausf�hrt, nur im Einverst�ndnis mit dem Kanton einsetzen darf, �ndert daran nichts. Das gleiche gilt, soweit der Kanton nach Art. 7 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 BMV in besonderen F�llen eine andere Verwendung der Ersatzbeitr�ge anordnen kann. Die Entnahme von Mitteln f�r eine kommunale Schutzbaute aus dem mit Ersatzbeitr�gen ge�ufneten Finanzierungskonto kann somit nicht als Drittbeitrag des Kantons im Sinne von Art. 35 Abs. 2 FR betrachtet werden.
c) Stehen die Ersatzbeitr�ge der Gemeinde zu, so stellen sie eine kraft Bundesrecht f�r eine bestimmte Aufgabe - die Erstellung, Erneuerung und Ausr�stung von �ffentlichen Schutzbauten - reservierte Spezialfinanzierung der Gemeinde dar (Art. 19 Abs. 1 FR). Die Ersatzbeitr�ge werden nicht f�r ein konkretes Vorhaben geleistet; die Beitragspflicht kn�pft einzig daran an, dass ein Hauseigent�mer von der Pflicht zur Erstellung von Schutzr�umen befreit wurde (Art. 1 Abs. 3 BMG). Die Gemeinde anderseits muss die vorgeschriebenen �ffentlichen Schutzr�ume errichten, auch wenn die eingegangenen Ersatzbeitr�ge f�r deren Finanzierung nicht ausreichen. Auch die Ersatzpflichtigen k�nnen daher nicht als Dritte im Sinne von Art. 35 Abs. 2 FR betrachtet werden, deren Beitr�ge von der gesamten Baukreditsumme f�r ein konkretes Projekt abgerechnet werden k�nnen.
d) Bei einer ganz oder teilweise aus einem Fonds finanzierten Ausgabe erfolgt eine erste Zweckbindung bereits mit der Fondseinlage, so dass BGE 122 I 11 S. 17gegebenenfalls diese als neue, der Volksabstimmung zu unterwerfende Ausgabe in Betracht f�llt. Ob auch die Fondsentnahme als eine neue, referendumspflichtige Ausgabe zu betrachten ist, h�ngt davon ab, in welchem Masse die Zweckbestimmung des Fonds beim Entscheid dar�ber einen entsprechenden Spielraum offenl�sst oder nicht (vgl. den Entscheid des Bundesgerichts vom 12. Juli 1989 in ZBl 91 1990 121 E. 3 und BGE 96 I 705 E. 4). Die Ersatzbeitr�ge im Zivilschutz gem�ss Art. 7 BMV und die entsprechenden Fondseinlagen haben ihre Rechtsgrundlage im Bundesrecht, so dass in bezug auf die Fondseinlage ein kommunales Finanzreferendum ausscheidet. Der mit den Ersatzbeitr�gen ge�ufnete Fonds bezweckt die Finanzierung der Zivilschutzanlagen, zu deren Errichtung die Gemeinde verpflichtet ist. Der Gemeinde steht bei der Erf�llung dieser Aufgabe - und damit auch bei der Verwendung der Fondsmittel - ein erheblicher Spielraum offen (E. 2b), so dass es sich ebenfalls bei der Entnahme von 1,6 Mio. Franken aus dem Ersatzbeitr�gefonds um eine neue Ausgabe handelt, bei der sich die demokratische Mitbestimmung des Souver�ns rechtfertigt.
e) Es gibt somit keinen stichhaltigen Grund, zur Bestimmung des f�r die Ausgabe zust�ndigen Organs den aus Ersatzbeitr�gen finanzierten Anteil von der Gesamtkreditsumme abzuziehen. Der Stadtrat, der nach Art. 41 Ziff. 1 lit. b GO nur befugt ist, neue Investitionen bis zu Fr. 200'000.-- zu t�tigen, hat demzufolge mit dem Kreditbeschluss vom 1. Februar 1994 �ber 1,7 Mio. Franken seine Ausgabenkompetenz �berschritten.
100 IA 366,
art. 7 OCPCi,
Art. 1 BMG,
Art. 6 Abs. 4 BMV suite... ,
Art. 7 Abs. 1 BMV,
Art. 7 Abs. 2 BMV,
Art. 7 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 BMV,
Art. 1 Abs. 3 BMG,
Art. 7 BMV