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Timestamp: 2019-01-24 02:25:49+00:00
Document Index: 152151418

Matched Legal Cases: ['art. 8', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 10', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 10', 'art. 4', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 2041', 'art. 21', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 11', 'art.11']

N. 00274/2012 REG.RIC.
N. 00119/2013 REG.PROV.COLL.
sul ricorso numero di registro generale 274 del 2012, proposto da:
PMM - Produzione Manufatti Metallici - Srl, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Teresa Parisi, con domicilio eletto presso lo Studio dell’avv. Maria Antonietta Abramo in Reggio Calabria, via Pellicano N. 21/B;
Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Reggio Calabria, via del Plebiscito, n.15;
del decreto n. 10063 del 30.01.2012, comunicato a mezzo raccomandata a.r. n. 14715886844.6 ricevuta il 20 marzo 2012, con il quale il Ministero dello Sviluppo Economico ha revocato le agevolazioni concesse, ex lege 662/1996, a PMM srl e ha disposto il recupero della somma di euro 1.207.882,17 pari all’importo complessivo delle quote di contributo erogate, nonchè di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali.
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dello Sviluppo Economico;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 gennaio 2013 la dott.ssa Valentina Mameli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Con decreto del Ministero del Bilancio e della Programmazione Economica n. 982 del 29 gennaio 1999 veniva approvato il Patto Territoriale della Locride, ai fini dell’inserimento nella graduatoria di cui alla deliberazione CIPE 9 luglio 1998.
Il soggetto attuatore del suddetto Patto Territoriale veniva individuato nella Locride Sviluppo scpa.
Nell’ambito del Patto l’impresa PMM Produzione Manufatti Metallici srl presentava domanda per ottenere un contributo pubblico per la realizzazione di un programma di investimenti volto alla realizzazione di un opificio a Casignana, contrada Palizzi (RC), da adibire alla produzione di pannelli lamellari in legno.
Sulla base della relazione istruttoria della Banca Nazionale del Lavoro, istituto convenzionato ai sensi dell’art. 8 del DM n. 320 del 31/7/2000, veniva determinato a favore della PMM un contributo pubblico in conto impianti pari a € 1.535.426,36.
In data 23 gennaio 2001 veniva erogata, a titolo di acconto, la somma di € 767.713,18, cui faceva seguito, in data 4 agosto 2005, un ulteriore acconto pari a € 325.930,82.
Quindi, con provvedimento del 18 aprile 2008 la Locride Sviluppo scpa, preso atto della relazione sullo stato finale del programma di investimenti della Banca Nazionale del Lavoro del 9 giugno 2005, nonché del verbale di accertamento finale della spesa redatto in data 23 ottobre 2006 dalla Commissione all’uopo nominata con decreto ministeriale n.1212538 del 12/12/2005, approvava il programma di investimenti della PMM, concedendo in via definitiva alla società il contributo in conto impianti pari a € 1.211.733,84, determinando così il saldo spettante al beneficiario in € 114.238,17, al netto degli oneri di accertamento.
La somma a saldo veniva erogata in data 12 gennaio 2009.
A tale data quindi alla PMM era stata liquidata la somma complessiva di € 1.207.882,17, corrispondente al contributo assegnato in via definitiva, dedotti gli oneri per le competenze della Commissione (pari a € 3.851,67).
Sennonché, in data 5 febbraio 2009 la Locride Sviluppo scpa, avendo richiesto nell’aprile del 2008 alla Prefettura di Reggio Calabria la certificazione antimafia in relazione alla PMM, riceveva l’informativa interdittiva prot. n. 6994 del 30 gennaio 2009 e provvedeva a trasmetterla al Ministero dello Sviluppo Economico.
Il Ministero dava quindi comunicazione all’interessato dell’apertura del procedimento volto alla revoca delle agevolazioni. La PMM produceva memorie difensive in cui tra l’altro evidenziava di aver presentato alla Prefettura di Reggio Calabria istanza di riesame dell’informativa interdittiva.
Tuttavia con il decreto n. 10063 del 30 gennaio 2012 il Ministero dello Sviluppo Economico revocava il contributo in conto impianti pari a € 1.535.426,36 concesso alla società ricorrente e disponeva il recupero della somma di € 1.207.882,17, pari all’importo complessivo delle quote erogate.
Avverso tale decreto la PMM ha proposto ricorso, chiedendone l’annullamento previa tutela cautelare.
Si è costituito il Ministero dello Sviluppo Economico, per il tramite dell'Avvocatura Distrettuale dello Stato, che eccepisce esclusivamente l'inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione dell'informativa antimafia interdittiva n. 6994 del 30 gennaio 2009, provvedimento che avrebbe autonoma efficacia lesiva e come tale avrebbe dovuto essere tempestivamente gravato.
Con ordinanza n. 89 del 6 giugno 2012 il Tribunale ha accolto la domanda cautelare limitatamente alla richiesta di restituzione della quota di contributo già erogata, rilevando che l'art. 11 del d.p.r. 252/1998 dispone, al comma 2, che in caso di revoca di contributi, finanziamenti, agevolazioni e delle altre erogazioni corrisposti sotto condizione risolutiva, è fatto salvo il pagamento del valore delle opere già eseguite e rimborso delle spese sostenute per l'esecuzione del rimanente, nei limiti delle utilità conseguite, e ritenendo che nel caso di specie l'amministrazione intimata non avesse tenuto conto della disposizione normativa suddetta.
Fissata al 16 gennaio 2013 l’udienza pubblica per la trattazione nel merito del ricorso, la causa è stata trattenuta per la decisione.
1) Con il ricorso indicato in epigrafe la PMM srl ha impugnato il decreto n. 10063 del 30 gennaio 2012 con il quale il Ministero dello Sviluppo Economico ha revocato il contributo in conto impianti pari a € 1.535.426,36 concesso alla società ricorrente e ha disposto il recupero della somma di € 1.207.882,17, pari all’importo complessivo delle quote erogate. La determinazione è stata assunta sulla base dell’informativa interdittiva prot. n. 6994 del 30 gennaio 2009 resa dalla Prefettura di Reggio Calabria.
Il ricorso è affidato ai motivi di gravame di seguito sintetizzati.
Con il primo motivo la società ricorrente deduce che la normativa di riferimento, in particolare l’art. 11 comma 2 del DPR 252/1998, consentirebbe, in presenza di motivate ragioni di interesse pubblico, l'eccezionale facoltà di mantenere attivo il rapporto contrattuale con l'operatore economico e che nel caso di specie ricorrerebbero i presupposti per l'esercizio di tale facoltà. Infatti, come attestato dalla Commissione ministeriale nel verbale del 23 ottobre 2006, il programma di investimenti sarebbe stato realizzato. Inoltre per il notevole lasso di tempo trascorso non solo dalla concessione del finanziamento, ma anche dalla realizzazione dell’attività cui era destinato, il provvedimento di revoca non sarebbe giustificato dalla necessità di mantenere un’elevata soglia di allerta contro il sistema mafioso cui è preordinata la normativa in materia.
Al contrario il decreto impugnato sarebbe stato adottato dal Ministero sul semplice presupposto dell’esistenza dell’informativa interdittiva, senza operare alcuna valutazione discrezionale, consentita invece secondo la ricorrente, dall’art. 11 del DPR n. 252/1998.
Con il secondo motivo di ricorso l’impresa deduce la violazione dell’art. 11 comma 2 del DPR n. 252/1998 che, in caso di revoca della concessione, fa salvi il valore delle opere già eseguite e il rimborso delle spese sostenute per l'esecuzione del rimanente, nei limiti delle utilità conseguite.
La ricorrente conclude chiedendo al Tribunale di annullare il provvedimento gravato e di dichiarare che il Ministero non ha diritto di ripetere le agevolazioni erogate in favore della PMM.
2) In via preliminare deve essere esaminata l’eccezione sollevata dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato che oppone l’inammissibilità del ricorso per omessa tempestiva impugnazione dell’informativa prefettizia n. 6994 del 30 gennaio 2009.
Il ricorso all’esame del Tribunale non è volto a censurare il provvedimento di revoca del contributo per invalidità derivata dall’asserita illegittimità dell’informativa interdittiva.
In realtà con il gravame proposto la ricorrente contesta, da un lato, il mancato esercizio della facoltà, prevista dalla legge, di mantenere il essere il rapporto concessorio, pur in presenza dell’informativa interdittiva, dall’altro il mancato rispetto della previsione di cui all’art. 11 comma 3 del DPR 252/1998, non avendo l’Amministrazione fatto salvo il valore delle opere già eseguite.
A fronte di tale impostazione impugnatoria, con cui si deducono esclusivamente vizi propri del provvedimento di revoca, e in ossequio al principio della domanda, l’informativa prefettizia si atteggia quale mero presupposto di fatto, ma non viene considerata nella sua valenza provvedimentale.
Pertanto la parte ricorrente non aveva alcun onere di impugnare tempestivamente l’informativa. D’altro canto, tenuto conto dei motivi di ricorso e della domanda di annullamento del solo provvedimento di revoca del contributo, nel caso di specie non si realizza alcun vulnus al principio decadenziale.
Il ricorso pertanto deve ritenersi ammissibile.
3) Il Collegio può ora procedere ad esaminare il merito del ricorso, seguendo l’ordine dei motivi così come articolati dalla ricorrente.
3.a) Con il primo motivo di ricorso l’impresa PMM deduce l’eccesso di potere sotto il profilo dell’irragionevolezza del provvedimento, avendo il Ministero revocato la concessione del contributo precedentemente accordato sulla base di un automatismo, costituito dall’esistenza dell’informativa prefettizia interdittiva, senza invece valutare, come avrebbe dovuto fare, a dire della ricorrente, in base al disposto di cui all’art. 11 comma 2 del DPR n. 252/1998, se esistessero profili di opportunità a conservare il rapporto con il beneficiario. Nel provvedimento infatti non viene esplicitata alcuna motivazione in ordine alla convenienza a mantenere in essere il rapporto.
Ai sensi dell’art. 11, comma 2, del DPR 252/1998 “decorso il termine di quarantacinque giorni dalla ricezione della richiesta (dell’informativa antimafia)… le amministrazioni procedono anche in assenza delle informazioni del Prefetto. In tal caso, i contributi, i finanziamenti, le agevolazioni e le altre erogazioni…sono corrisposti sotto condizione risolutiva e l’amministrazione interessata può revocare le autorizzazioni o le concessioni o recedere dai contratti, fatto salvo il pagamento delle opere già eseguite ed il rimborso delle spese sostenute per l’esecuzione del rimanente, nei limiti delle utilità conseguite”.
Il Collegio osserva, innanzitutto, che la richiesta di informazioni alla Prefettura è stata avanzata dalla Locride Sviluppo nell’aprile del 2008, mentre l’informativa – assunta a presupposto motivazionale del provvedimento di revoca - è stata emessa il 30 gennaio 2009, ben oltre, dunque, i termini di cui al menzionato art. 11, che, ancorchè ordinatori, comportano, in caso di mancato rispetto, l’applicazione delle regole fissate al comma 2 della medesima disposizione.
La norma richiamata consente alle Autorità pubbliche di procedere nell’azione amministrativa anche in assenza di riscontro da parte della Prefettura in ordine alle informazioni richieste, sottoponendo a condizione risolutiva l’erogazione dei benefici e attribuendo alle Amministrazioni la possibilità di revocare le concessioni.
L’interpretazione della disposizione deve essere condotta sulla base di una lettura sistematica del DPR 252/1998.
L’art. 10 comma 2 impone l’interdizione, per l’Amministrazione procedente, tra l’altro, dalla concessione delle erogazioni quando l’informativa perviene prima del relativo provvedimento ampliativo.
L’art. 11 consente, qualora l’informativa non sia pervenuta tempestivamente, la corresponsione delle agevolazioni sottoponendola a condizione risolutiva. Tale condizione ha natura unilaterale, ovvero è posta nell’interesse di una sola delle parti, quella pubblica.
L’aver previsto la sottoposizione a condizione risolutiva induce a ritenere che il legislatore abbia voluto stabilire un meccanismo automatico di eliminazione degli effetti prodotti dal provvedimento ampliativo, al verificarsi della condizione (l’informativa interdittiva).
La possibilità di revoca prevista dall'art. 11 del D.P.R. n. 252/98 quando gli elementi relativi a tentativi di infiltrazione mafiosa siano accertati successivamente alla concessione deve essere letta dunque in armonia con il divieto di consentire le erogazioni, previsto dall'art. 10, comma 2, del medesimo testo, e dall'art. 4 del d.lgs. n. 490 del 1994, allorché, a seguito delle verifiche disposte dal Prefetto, emergano elementi relativi a tentativi di infiltrazione mafiosa nelle società o imprese interessate.
Ritenere al contrario che, laddove l’informativa pervenga successivamente al provvedimento concessorio (ipotesi prevista dall’art. 11), l’Amministrazione possa liberamente decidere di mantenere comunque in vita il rapporto vanificherebbe lo strumento preventivo previsto dal legislatore e creerebbe un’ingiustificabile antinomia nel sistema.
Deve aggiungersi che la previsione della facoltà di revoca si risolve in una rinuncia agli effetti della condizione risolutiva avveratasi, che è preordinata a tutela dell’interesse pubblico al cui perseguimento deve essere orientata l’attività dell’Amministrazione, e non a tutela del soggetto privato.
Dunque, sulla base di quanto fin qui enunciato, in presenza di un’informativa interdittiva sopravvenuta rispetto al provvedimento concessorio, ovvero avverandosi la condizione risolutiva, la regola posta dal legislatore è quella della perdita automatica degli effetti dell’atto ampliativo.
In tal caso deve ritenersi che sull’Amministrazione grava un onere motivazionale soltanto qualora si determini per il mantenimento degli effetti ampliativi (che costituisce l’eccezione), che, come detto, si risolve nella rinuncia alla condizione risolutiva, e non il contrario.
In altri termini, a giustificare la revoca della concessione (quale determinazione conseguente alla perdita di efficacia del provvedimento ampliativo per effetto dell’avversarsi della condizione risolutiva) è sufficiente il rinvio alla stessa informativa (Cfr..T.A.R. Reggio Calabria 8 novembre 2012 n. 664 e 23 marzo 2011 n. 211; T.A.R. Campania Napoli, sez. I, 31 gennaio 2005 , n. 574 e T.A.R. Campania Napoli, sez. I, 8 luglio 2010 , n. 16618).
Sulla base di tali ragioni il primo motivo di ricorso deve essere rigettato.
3.b) Con il secondo motivo di gravame la ricorrente deduce la violazione dell’art. 11 comma 2 del DPR n. 252/1998 nella parte in cui, in caso di revoca del beneficio precedentemente concesso, fa salvi il valore delle opere già eseguite e il rimborso delle spese sostenute per l’esecuzione del rimanente, nei limiti delle utilità conseguite dalla Pubblica Amministrazione che recede. Pertanto chiede che il provvedimento di revoca venga annullato nella parte in cui impone la restituzione delle agevolazioni già erogate.
In via preliminare il Tribunale rileva che la domanda appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo (cfr. Cass. SS.UU. 9 agosto 2008 n. 21928).
Il Collegio osserva che sono prospettabili due linee interpretative della richiamata disposizione dell’art. 11 comma 2.
Secondo una prima, restrittiva, interpretazione il termine “utilità” dovrebbe essere inteso in senso strettamente patrimoniale, e dunque segnerebbe il limite dell’indennizzo delle opere che accrescono il patrimonio dell’Amministrazione, rappresentando per quest’ultima un valore economicamente valutabile: ne conseguirebbe la sostanziale applicabilità della disciplina solo ai contratti di appalto ove la PA è committente.
Secondo un diverso e più ampio criterio ermeneutico andrebbe ravvisata nella disposizione di cui all’art. 11 del DPR 252/98 l’emersione di un più generale principio equitativo di tutela dell’affidamento, comune a quanto prescritto dall’art. 2041 del codice civile, e dall’art. 21 quinquies, comma 1 bis, della l. 241/90 che ne contempera l’applicazione – con specifico riferimento all’attività amministrativa – con le esigenze d’interesse pubblico a carattere autoritativo, che possono consentire la revoca di atti ampliativi, di tipo durevole o a carattere istantaneo, limitando l’indennizzo al solo danno emergente ed alla situazione di buona o mala fede dell’accipiens (da accertarsi nel procedimento amministrativo).
Ad un attento esame, è quest’ultimo il criterio che risulta essere maggiormente satisfattivo delle esigenze di tutela che l’istituto persegue.
Il Collegio rammenta che lo scopo precipuo della prevenzione, che si sostanzia nell’informativa antimafia e nei suoi effetti interdittivi, non è accertare l’attuale appartenenza alla criminalità organizzata di un determinato complesso imprenditoriale, bensì solamente la sussistenza di un rischio che quest’ultimo sia esposto ad influenze della prima.
Trattandosi di prevenire rischi e non di sanzionare condotte illecite, il sistema normativo mediante il richiamato art. 11 appresta un meccanismo di protezione fondato sulla contemperazione degli opposti interessi in gioco, da un lato, la tutela dell’affidamento del beneficiario e, dall’altro, la tutela dell’ordine pubblico, prevedendo che, una volta accertato ex post, rispetto all’avvenuta erogazione di una provvidenza economica, il rischio di ingerenze della criminalità organizzata nell’impresa, siano revocate le agevolazioni concesse, salve le utilità conseguite.
Poiché ogni attività della PA che importa erogazione di provvidenze economiche è finalizzata a scopi di interesse pubblico e questi ultimi si sostanziano in benefici collettivi, immediatamente o mediatamente riconducibili all’esercizio del potere, la nozione di “utilità conseguite” di cui all’art. 11 del DPR 252/98 va estesa anche a quei vantaggi generali che l’esecuzione del programma finanziato aveva di mira, che sono da accertarsi da parte della PA in termini di effettività.
In questo senso, è fondata la domanda introdotta con il secondo motivo del ricorso introduttivo.
Nel caso di specie, nella produzione documentale versata in giudizio dalla società ricorrente il Collegio rinviene elementi a sostegno di un riconoscimento, da parte del Ministero, dell’utilità conseguita, che, ai sensi dell’art. 11 comma 2 del DPR n. 252/1998, costituisce presupposto e limite per fare salvi il valore delle opere già eseguite e il rimborso delle spese sostenute.
Giova precisare che l’erogazione del contributo va qualificata, nel rapporto tra concedente pubblico e beneficiario, come un mutuo a comunione di scopo, essendo l’erogazione destinata ad una finalità che è propria di entrambe le parti e che obbliga l’accipiens ad eseguire il programma concordato (a pena di revoca del finanziamento).
Sotto tale profilo vengono in rilievo due documenti, entrambi richiamati nel provvedimento definitivo di concessione delle agevolazioni a favore della PMM, adottato in data 18 aprile 2008 dalla Locride Sviluppo quale soggetto responsabile del Patto Territoriale della Locride e abilitato ad adottare in nome e per conto dell’allora Ministero delle Attività Produttive i provvedimenti di approvazione definitiva dei programmi di investimento:
- la relazione sullo stato finale del programma di investimenti redatta dalla BNL in data 9 giugno 2005;
- il verbale di accertamento finale di spesa del 4 giugno 2007 redatto dalla Commissione all’uopo nominata con DM n. 1212538 del 12/12/2005.
Nella relazione redatta dalla BNL quale soggetto istruttore si legge che, a piano tecnico ultimato, il complesso industriale, che occupa un'area complessiva di circa 11.400 m², è costituito da un capannone, da manufatti esterni che ospitano impianti specifici connessi alla produzione (cabina Enel – essiccatoio- silos - cabina di verniciatura) e da spazi destinati alla viabilità interne e a zone a verde. La relazione ha inoltre preso in esame le spese sostenute in relazione alle opere edili realizzate (capannone, altri fabbricati, impianti generali, sistemazione delle aree esterne), quelle relative all'acquisto di impianti, macchinari, attrezzature, nonché quella afferente la progettazione e la direzione dei lavori. L'analisi della spesa è stata svolta in modo analitico.
Quanto all'impatto occupazionale previsto per l'iniziativa del nuovo impianto, la BNL mette in luce un aspetto critico, dovuto all’impiego di un numero di unità di personale inferiore rispetto a quello inizialmente previsto; raccomanda quindi al Soggetto Responsabile (la Locride Sviluppo) un monitoraggio dell’evolversi della situazione, pur non rilevando elementi certi che escludano in modo incontrovertibile la possibilità da parte dell'impresa di raggiungere gli obiettivi occupazionali previsti.
Ai fini che qui rilevano emerge che il programma finanziato è stato ultimato nell'ottobre del 2003 e che l'entrata a regime dell'attività è avvenuta nel 2005.
La relazione si conclude attestando che il programma di investimenti, pur essendosi concretizzato con variazioni rispetto alla spesa originariamente ammessa in istruttoria, può ritenersi realizzato in accordo con i requisiti tecnico economici originariamente previsti.
Nel verbale di accertamento redatto in data 4 giugno 2007 la Commissione ha verificato l'ammissibilità delle spese esposte dal beneficiario, la capacità di produzione alla data del 23 ottobre 2006, nonché l'obiettivo occupazionale (a settembre del 2006 risultavano impiegate 19 unità, a fronte delle 20 originariamente previste).
Sulla base di questi elementi, Locride Sviluppo con il provvedimento del 18 aprile 2008 ha concesso in via definitiva l'impresa il contributo in conto impianti di € 1.211.733,84.
Il Tribunale ritiene che gli esiti degli accertamenti operati dai soggetti coinvolti a diverso titolo nel procedimento di concessione delle erogazioni attestino la realizzazione del programma di investimento cui era preordinato il finanziamento pubblico. In particolare risulta realizzato lo stabilimento, la messa in produzione e l'assunzione di personale. A tale ultimo proposito il Collegio rileva che, pur rilevando sia la BNL sia la Commissione un lieve scostamento tra il personale impiegato alla data degli accertamenti e il numero di unità preventivamente stimate, il provvedimento definitivo di concessione delle agevolazioni assunto dalla Locride Sviluppo induce a ritenere (anche in assenza di contestazioni sul punto da parte dell’Amministrazione resistente) che il soggetto responsabile abbia considerato raggiunto anche tale obiettivo.
A parere del Tribunale pertanto sussistono i presupposti di cui all'art.11 comma 2 del d.p.r. 252/1998 per far salvi il valore delle opere eseguite e il rimborso delle spese sostenute, ovvero il riconoscimento delle utilità conseguite che coincidono con la realizzazione dell'obiettivo cui il contributo era preordinato.
Come sopra detto il provvedimento di concessione definitiva del 18 aprile 2008 ha riconosciuto alla PMM un contributo definitivo pari a € 1.211.733,84. All’impresa è stata quindi erogata, detratti gli oneri di accertamento, la somma complessiva di € 1.207.882,17.
Il ricorso deve pertanto essere accolto con conseguente annullamento del provvedimento di revoca adottato dal Ministero dello Sviluppo Economico, limitatamente alla parte in cui ha disposto il recupero della somma pari a € 1.207.882,17 corrispondente al contributo definitivamente concesso e già erogato, in ragione delle spese sostenute e della realizzazione del programma di investimento.
La peculiarità della vicenda costituisce giusta ragione per disporre la piena compensazione delle spese di lite tra le parti.
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione.
Così deciso in Reggio Calabria nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2013 con l'intervento dei magistrati:
Ettore Leotta,	Presidente
Salvatore Gatto Costantino,	Primo Referendario
Valentina Santina Mameli,	Referendario, Estensore