Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-ac-1441-de-mayo-11-de-2004?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041f4c5f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-05-26 05:56:56
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﻿ SENTENCIA AC-1441 DE MAYO 11 DE 2004
SENTENCIA AC-1441 DE 11 DE MAYO DE 2004
CONTENIDO:CONGRESISTAS. DOBLE MILITANCIA NO ES CAUSAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA. LA PROHIBICIÓN DE PERTENECER SIMULTÁNEAMENTE A MÁS DE UN PARTIDO O MOVIMIENTO POLÍTICO CON PERSONERÍA JURÍDICA, ESTABLECIDA EN EL INCISO 2° DEL ARTÍCULO 107 DE LA CONSTITUCIÓN, REFORMADO POR EL ARTÍCULO 1° DEL ACTO LEGISLATIVO 1 DEL 2003, NO ES UNA CAUSAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTAS.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONGRESISTA, PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA, PARTIDO POLÍTICO, DOBLE MILITANCIA POLÍTICA
Sentencia AC-1441 de mayo 11 de 2004
Ref.: Expediente AC-1441-01 de 2004
Rad.: 11001-03-15-000-2003-01-441-01
Actor: Álvaro Enrique Figueroa
EXTRACTOS: «Decide la Sala la solicitud de pérdida de investidura de José Raúl Rueda Maldonado, senador de la República, presentada por Álvaro Enrique Figueroa Jiménez.
Álvaro Enrique Figueroa Jiménez solicita a esta corporación se decrete la pérdida de investidura que ostenta José Raúl Rueda Maldonado, con fundamento en los siguientes:
El mencionado señor se inscribió para las elecciones de Congreso de la República el 10 de marzo de 2002, con el aval del movimiento político “Ciudadanos por Boyacá”, partido reconocido por el Consejo Nacional Electoral, con personaría jurídica, saliendo elegido senador de la República para el período 2002-2006, cargo que actualmente ejerce.
El Congreso de la República mediante Acto Legislativo 1 de 2003, introdujo reformas a la Constitución en lo relacionado con la organización, funcionamiento y atribuciones de los partidos y movimientos políticos con la finalidad de darles mayor relieve institucional.
Dicha reforma introdujo una restricción al derecho de asociación, filiación y participación en la política, al establecer en el artículo 107 de la Constitución Nacional que en “...ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político con personería jurídica”, prohibición que ni siquiera está sometida a desarrollo legal y su inobservancia está sometida a sanciones, en particular con el régimen de inhabilidades e incompatibilidades establecido en la Carta Política y en la ley.
Para las elecciones de autoridades locales que se celebraron el 26 de octubre de 2003, la Registraduría Nacional del Estado Civil fijó como fecha máxima para la inscripción de candidatos y listas de candidatos según el caso, el 6 de agosto a las 6:00 p.m., permitiendo modificaciones hasta el 14 de agosto del mismo año, de acuerdo con lo previsto en el Código Electoral y señalando como requisito para las inscripciones, que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, deberían inscribir sus listas y candidatos, a través de sus representantes legales o quien ellos deleguen, debidamente acreditados ante los delegados del registrador nacional.
Expresa el actor que durante ese tiempo y no obstante ser el senador demandado, elegido por el movimiento “Ciudadanos por Boyacá”, partido acreditado ante las autoridades electorales, expidió avales del movimiento “Equipo Colombia”, que igualmente cuenta con personería jurídica otorgada por el Consejo Nacional Electoral.
El 3 de octubre de 2003, cincuenta días después de su actuación como delegado de otro movimiento, Rueda Maldonado comunica a “Ciudadanos por Boyacá” a través de su representante legal, la decisión de retirarse del movimiento político aunque en ningún momento presenta renuncia, buscando de esta forma no quedar incurso en la prohibición contemplada en el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2003.
Ciudadanos por Boyacá contestó la anterior comunicación, considerando que se daban los presupuestos para aceptar el retiro de la organización y por tanto así procedería una vez hiciera la entrega de la credencial que como senador de la República ostentara en representación del movimiento de conformidad con la Ley 130 de 1994 y Acto Legislativo 1 de 2003, la credencial de los miembros de las distintas corporaciones que se surten por elección popular, no pertenecen a la persona que la ostenta, sino al partido o movimiento político que este representa.
El senador Rueda Maldonado al firmar y otorgar avales a nombre del movimiento distinto al que pertenece, violó la Constitución Nacional en el artículo 107.
Con fundamento en los hechos que anteceden considera el actor que el congresista demandado incurrió en violación del artículo 107 inciso primero de la Constitución Política y del régimen de inhabilidades e incompatibilidades consagrado en el artículo 183 ibídem, en razón a que incurrió en la doble militancia partidista al firmar y otorgar avales para las listas y candidatos del movimiento.
De conformidad con los artículos 184 y 237 numeral 5º de la Constitución Nacional, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación, el conocimiento de los procesos de pérdida de investidura de congresistas.
En la solicitud se invoca como causal de pérdida de investidura en contra del senador José Raúl Rueda Maldonado, la violación del régimen de inhabilidades por trasgresión de la previsión contemplada en el artículo 107 de la Carta Política, modificado por el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2003, en armonía con el artículo 183 ibídem, “... toda vez que incurrió en doble militancia partidista ...” al otorgar avales para candidatos del movimiento político “Equipo Colombia” en las pasadas elecciones locales y regionales, habiendo sido elegido por “Ciudadanos por Boyacá” movimiento político al cual, según la demanda, hasta la fecha continúa perteneciendo.
En orden a tomar la decisión a que haya lugar, se hacen indispensables las siguientes precisiones:
La Sala, en reiterados pronunciamientos ha expresado que las inhabilidades hacen referencia a aquellas circunstancias personales previas a la elección, creadas por la Constitución o la ley que imposibilitan que un ciudadano sea elegido como congresista y cuya trasgresión genera la sanción de pérdida de investidura. Igualmente ha precisado que las inhabilidades para ser elegido en los cargos de representación popular, constituyen una restricción al derecho que tiene todo ciudadano de ser elegido, razón por la cual, dado su carácter prohibitivo, su consagración debe ser expresa, al tiempo que su interpretación debe estar ajustada a los presupuestos que para cada caso haya señalado el constituyente o el legislador, dado que no es posible su aplicación extensiva o analógica (1) .
En el presente asunto se acusa al senador de la República José Raúl Rueda Maldonado, de haber incurrido en violación del régimen de inhabilidades por haber infringido la previsión contemplada en el artículo 107 de la Constitución Nacional modificado por el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2003, en cuanto dispone:
Es pues indispensable fijar los alcances de la anterior disposición constitucional, es decir, precisar si se trata de una inhabilidad y si su eventual desacato acarrea sanción de pérdida de investidura.
El tenor literal de dicha norma es la siguiente:
ART. 107.—Modificado. Acto Legislativo 1 de 2003, artículo 1º. Se garantiza a todos los ciudadanos el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse.
Para un mejor entendimiento de los alcances de la norma transcrita, es indispensable no perder de vista que la reforma que introdujo el Acto Legislativo 1 de 2003, no solo al artículo 107 sino a otras disposiciones constitucionales, tuvo por objeto establecer estímulos sociales con el fin de incrementar la participación ciudadana al interior de los partidos y movimientos políticos en procura de lograr su fortalecimiento. Así se desprende del texto integral del mencionado acto legislativo.
Lo anterior por cuanto no obstante las características del derecho en mención, su ejercicio implica deberes y obligaciones referidos no solo a los partidos y movimientos políticos, sino también a los ciudadanos que los conforman, por ello la prohibición a la “doble militancia” establecida en el inciso segundo del artículo 107 de la Constitución Nacional, reformado por el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2003.
Dicha modificación introducida por el acto legislativo referido, no la erigió como causal de pérdida de investidura de congresistas. La norma que consagra la prohibición constitucional a que se ha venido haciendo alusión, se refiere a los ciudadanos en general no a los congresistas en particular, de ahí que el Acto Legislativo 1 de 2003, en el artículo 2º, defirió a los estatutos de estas organizaciones políticas la facultad de regular su régimen disciplinario interno.
No pasa por inadvertido la Sala que la jurisprudencia viene sosteniendo que la infracción de otros preceptos no enlistados en los artículos 179 y 180 de la Constitución Política, es constitutiva de pérdida de investidura.
Así, se ha señalado en relación con el artículo 110 por ser una prohibición dirigida de manera específica a quienes desempeñan funciones públicas y estar prevista expresamente como causal de pérdida de investidura (2) e igualmente la Sala en reciente pronunciamiento al fijar los alcances del inciso final del artículo 272 de la Constitución Nacional, concluyó que dicha disposición constituye una inhabilidad temporal para los funcionarios que ejercen el control fiscal allí señalado, los cuales no pueden ser inscritos como candidatos a cargos de elección popular, sino un año después de haber cesado en sus funciones (3) .
No ocurre lo mismo en el sub lite en consideración a que las hipótesis previstas en el artículo 110 y en el inciso final del artículo 272 de la Constitución Nacional, antes mencionados, constituyen causal de pérdida de investidura, la primera por disponerlo expresamente la norma y la segunda por tener el carácter de inhabilidad.
El hecho de que la doble militancia partidista sea una prohibición dirigida, como ya se dijo, a los ciudadanos, género dentro del cual se hallan los congresistas, no por ello constituye causal de pérdida de investidura. Obsérvese que sí el Acto Legislativo 1 de 2003, artículo 2º, defirió a los estatutos de los partidos y movimientos políticos la facultad de regular el régimen disciplinario interno, en ellos no sería posible consagrar como causal de pérdida de investidura la situación que dio lugar a instaurar la presente acción.
En conclusión, si la transgresión a la prohibición de pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político con personería jurídica no es causal de pérdida de investidura de congresistas, carece de relevancia la participación que Rueda Maldonado haya tenido en los movimientos políticos “Ciudadanos por Boyacá” y “Equipo Colombia” y por tal razón se denegará la solicitud impetrada.
DENIÉGASE la solicitud de pérdida de investidura del senador José Raúl Rueda Maldonado.
Cópiese y notifíquese. Comuníquese al presidente del Senado de la República, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio del Interior y de Justicia para lo de su cargo».
(1) En este sentido pueden consultarse, entre otras, la sentencia de 22 de enero de 2002, dictada en el proceso 1101-03-15-000-2001-0148-01, magistrado ponente doctor Germán Ayala Mantilla.
(2) Sentencia de 17 de agosto de 1994, dictada en el proceso AC-1899, actor: Procuraduría General de la Nación.
(3) Sentencia de 30 de marzo de 2004. Actor: Carlos Ernesto Valdivieso Llanos. Ponente: Dra. Ligia López Díaz.
Tal como lo anuncié en la sesión correspondiente, aclaro mi voto en relación con el párrafo inicial de la página 21, en cuanto afirma “No ocurre lo mismo en el sub lite en consideración a que las hipótesis previstas en el artículo 110 y en el inciso final del artículo 272 de la Constitución Nacional, antes mencionados, constituyen causal de pérdida de investidura, la primera por disponerlo expresamente la norma y la segunda por tener el carácter de inhabilidad” (resaltado fuera del texto).
Por encontrarme ausente con excusa no participé de la discusión y aprobación de la sentencia del 30 de marzo de 2004, demandante Carlos Ernesto Valdivieso Llanos con ponencia de la doctora Ligia López Díaz, donde se decidió retirar la investidura a un congresista por haber incurrido en la “inhabilidad” de inscribirse como candidato a una elección popular para el cargo de congresista, antes de transcurrido un año contado a partir de la fecha en que cesó en sus funciones de contralor distrital.
Pues bien, estoy de acuerdo con lo decidido en esta sentencia pero aclaro que, en mi criterio, la pretermisión de la prohibición establecida en el artículo 272 de la Constitución Política para los ex funcionarios de control fiscal no configura una inhabilidad de las que, conforme al artículo 183 ibídem, constituyen causales de pérdida de investidura de congresista, por las razones que expongo a continuación.
En primer lugar, porque conforme al artículo 179 constitucional que contiene la regulación de las inhabilidades que constituyen causales de pérdida de investidura, ya está prevista la del numeral 2º por el ejercicio, como empleado público, de autoridad civil y administrativa dentro de los doce meses anteriores a la elección; carecería de toda sindéresis pretender que existiendo en la Constitución una inhabilidad que comprende la situación de los contralores investidos de autoridad civil y administrativa la misma estuviera doblemente regulada en el artículo 272 ibídem y con relación a la fecha de inscripción de la candidatura, con lo cual se introduce una condición de asimetría y desigualdad de regulación del mismo fenómeno; segundo, porque aparte de las inhabilidades, incompatibilidades o conflictos de interés constitucionales, la jurisprudencia ha aceptado la configuración de otras causales, siempre que aparezcan previstas en la Constitución y la norma respectiva determine precisamente la consecuencia de la pérdida de investidura. Son los casos de los artículos 110, 109 en la forma como quedó luego de modificado por el Acto Legislativo 1 de 2003 y tercero, porque la prescripción del artículo 272 constitucional es una prohibición cuya transgresión acarrea la nulidad de la respectiva elección, por violación de la norma de derecho de fondo. Pero si se quisiera profundizar en su naturaleza y teleología, y se asumiera que constituye un impedimento para ser nombrado a posesionarse de un cargo, vale decir, si en gracia de discusión se le atribuye el carácter de una inhabilidad, resulta ineludible admitir que está circunscrita a los cargos de elección popular en los departamentos, distritos y municipios donde existan contralorías a que se refiere el artículo 272 citado, y consecuentemente no podría inhabilitar para ser elegido congresista. Ello sin perjuicio, en todo caso, de que su pretermisión no tiene el carácter de causal de pérdida de investidura porque así no lo determinó en forma expresa la Constitución Política.
A juicio del suscrito, es una equivocación sostener que la incursión en la situación prevista en el artículo 272 constitucional, constituye causal de pérdida de investidura.
El Consejero de Estado,
En la parte considerativa de la sentencia se enfatiza en que la causal de pérdida de investidura aducida por el demandante se circunscribe a la violación del régimen de inhabilidades en los términos del artículo 183, inciso 1º, constitucional, por haberse desconocido la prohibición contenida en el artículo 107, ibídem, tal y como quedó redactado luego de la modificación introducida por el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 3 de julio de 2003 y que en lo pertinente da cuenta de que:
“En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político con personería jurídica”.
A mi juicio, resulta evidente la no configuración de la causal alegada por la sola circunstancia de que las inhabilidades, de acuerdo con la definición legal y jurisprudencial que de ellas se hace, tienen que ver con situaciones anteriores, en este caso, a la elección del congresista, que impedían la asunción de la investidura, en tanto que la prohibición que se dice transgredida por parte del demandado entró a regir en oportunidad muy posterior.
En efecto, el senador cuya desinvestidura se solicita fue elegido el 10 de marzo de 2002, en tanto que el acto legislativo consagratorio de la prohibición que se dice transgredida rige desde el 3 de julio de 2003, situación que a primera vista descarta la configuración de una inhabilidad por desconocimiento de una prohibición instituida dieciocho (18) meses después de la elección.
Como no era factible la configuración del cargo expresamente formulado por las razones que se dejan explicadas, las súplicas de la demanda no podían prosperar.
Estas simples consideraciones bastaban para que se adoptara la decisión desestimatoria adoptada y a ellas me limito para sumarme a la misma.
Con todo respeto formulo una muy breve aclaración de voto, pues a pesar de compartir la decisión de la Sala, en la página 20 del fallo, se alude a que en el inciso final del artículo 272 de la Constitución Política está consagrada una inhabilidad capaz de generar la pérdida de investidura de los congresistas.
Es cierto que en la sentencia de 14 de abril de 2004, proceso 001319, actor: Carlos Ernesto Valdivieso Llanos, por decisión mayoritaria se llegó a esa conclusión. Sin embargo, y esa es la razón de mi aclaración. En esa oportunidad salvé el voto en los siguientes términos:
“La Sala llegó a la conclusión de que, en el artículo 272 de la Constitución Política inciso 9º se consagra una inhabilidad para ser congresista. Dispone la mencionada norma:
Por consiguiente, a partir de tal consideración, estimó que dicha prohibición constitucional formaba parte del “régimen de inhabilidades” cuya transgresión da lugar a la pérdida de investidura, en los términos del artículo 183 ordinal 1º de la Constitución.
En el caso cuyo examen hizo la Sala, bajo esta óptica que se acaba de exponer, aplicada la causal 2ª del artículo 179 a los hechos investigados, es claro que la misma no se configura”.
Considero necesario aclarar el voto por cuanto en la página 20 de la providencia se hace mención al reciente pronunciamiento de esta corporación en el que se fijaron los alcances del artículo 272 de la Constitución Nacional en el sentido de señalar que la inhabilidad allí contenida está incluida en el régimen previsto en el artículo 180 de la Carta y por tanto constituye causal de pérdida de investidura. En dicha oportunidad manifesté a través de mi salvamento de voto los motivos por los cuales no he compartido tal interpretación y que ahora me permito reiterar.
Considero que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades cuya transgresión constituye la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 1º del artículo 183 de la Constitución Nacional, es el establecido en los artículos 179 y 180 ibídem. No obstante, como lo ha señalado esta corporación, también debe entenderse incluido dentro de dicho régimen, la prohibición establecida en el artículo 110 ibídem, por cuanto es el mismo precepto constitucional el que consagra como consecuencia de tal conducta la remoción del cargo o la pérdida de la investidura. Así mismo da lugar a esta última lo expresamente consagrado en el Acto Legislativo 1 de 2003 en la modificación introducida al artículo 109 de la Constitución.
En cuanto a la inhabilidad de los contralores departamentales, distritales o municipales para inscribirse como candidatos a cargos de elección popular antes de que transcurra un año de haber cesado en sus funciones, no puede ser entendida como una inhabilidad incluida dentro del régimen previsto en el artículo 180 de la Carta cuya configuración constituya causal de pérdida de investidura para los congresistas.
Ante lo expuesto, bien hubiese podido la Sala en esa oportunidad interpretar la demanda objeto de análisis en el sentido de establecer la debida concordancia entre el artículo 272 invocado y el numeral 2º del 179 de la Carta Fundamental y así era posible determinar que la inhabilidad se configuraría por el hecho de ser empleado público con autoridad administrativa, pero dentro de los 12 meses anteriores a la fecha de la elección y no de la de inscripción señalada en el 272 in fine, que además insisto, no da lugar a la pérdida de investidura.
A mi juicio, la causal de pérdida de investidura no puede fundamentarse en el artículo 272 de la Constitución Nacional por cuanto dista de ser una aplicación taxativa de las causales de pérdida de investidura que además requiere de demasiadas interpretaciones para su aplicación lo cual atenta contra el principio de legalidad.
De manera comedida me permito plasmar las razones de mi aclaración de voto:
Aunque compartí la decisión adoptada por la Sala dentro del expediente de la referencia, mediante la cual se decretó la pérdida de la investidura, de congresista a José Raúl Rueda Maldonado, en relación con el contenido del primer párrafo de la pagina 21 del fallo aprobado, manifiesto mi desacuerdo por cuanto, en mi criterio, no corresponde al juzgador atribuir la consecuencia jurídica de incurrir en una prohibición, como es la de decidir que es causal de pérdida de la investidura la comisión de conductas tipificadas como prohibiciones, cuando el propio constituyente no ha atribuido tal consecuencia.
No toda prohibición descrita en la Constitución Política configura causal de la pérdida de la investidura.
En segundo lugar, no he compartido los pronunciamientos mayoritarios de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en el sentido de interpretar la primera parte del artículo 110 de la Constitución Política como la prohibición absoluta de contribuir, así sea voluntariamente, a la financiación de los partidos o movimientos políticos so pena de perder la investidura, si se trata de congresistas, pues, una interpretación armónica de dicho texto con otros postulados constitucionales lleva a las siguientes conclusiones:
2. Es una obligación del Estado promover la creación y el fortalecimiento de los partidos y movimientos políticos, pero tal obligación no solo recae en el Estado.
3. No es cierto que esté prohibida la contribución voluntaria realizada por servidores públicos a partidos y movimientos políticos; conforme al mismo texto del artículo 110 constitucional, existen excepciones de rango legal, y creo que tal prohibición solo puede tener sentido cuando pretende impedir el acceso o el mantenimiento en la función política a cambio de tales contribuciones, situación que no es posible con la verdadera implementación de la carrera administrativa.
Bogotá, D.C., mayo 20 de 2004.
La consejera de Estado,