Source: http://law-journal.de/archiv/jahrgang-2013/heft-1/drohnenangriffe/
Timestamp: 2018-04-21 07:47:06
Document Index: 283491636

Matched Legal Cases: ['Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 20', 'Art. 42', 'Art. 51', 'Art. 42', 'Art. 39', 'Art. 42', 'Art. 42', 'Art. 42', 'Art. 51', 'Art. 51', 'Art. 51', 'Art. 51', 'Art. 8', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 1', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 1', 'Art. 4', 'Art. 43', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 51', 'Art. 13', 'Art. 51', 'Art. 13', 'Art. 3', 'Art. 41', 'Art. 4', 'Art. 51', 'Art. 13', 'Art. 35', 'Art. 57', 'Art. 13', 'Art. 35', 'Art. 40', 'Art. 4', 'Art 37', 'Art 23', 'Art. 51', 'Art. 57', '§ 2209']

Drohnenangriffe | Bucerius Law Journal
Ausgewählte völkerrechtliche Probleme amerikanischer Drohnenangriffe in Afghanistan und Pakistan
von Lena Zagst*
„Returning violence for violence multiplies violence.“ 1 Diese Erkenntnis liegt der Satzung der Vereinten Nationen (SVN) zugrunde. Die zentrale Norm ist das absolute Gewaltverbot in Art. 2 Nr. 4 SVN. Angesichts der Ereignisse, die auf den 11. September 2001 folgten, stellt sich die Frage, welcher Wert diesem Verbot heute innewohnt. Die USA führen seit Oktober 2001 einen verdeckten Drohnenkrieg gegen mutmaßliche islamistische Terroristen, vor allem in Afghanistan und seit 2004 in Pakistan.2 Die amerikanischen Soldaten sind selbst keinerlei Angriffen ausgesetzt, so dass diese Aktivitäten von der amerikanischen Öffentlichkeit positiv aufgenommen werden.3 Dies wird von vielen Stimmen der internationalen Gemeinschaft und völkerrechtlichen Literatur kritisch gesehen, die befürchten, die Obama-Regierung habe sich mit „unreflective enthusiasm“ in einen Drohnenkrieg gestürzt, ohne die Implikationen dieses Präzedenzfalles zu überdenken.4 Im Kontext des Geschehens in Afghanistan und Pakistan werden im Folgenden ausgewählte völkerrechtliche Probleme dieser Angriffe erläutert.
B. Ausgewählte völkerrechtliche Probleme
I. Verletzung des Gewaltverbots nach Art. 2 Nr. 4 SVN
Indem US-amerikanische Drohnen in das Staatsgebiet eines fremden Staates eindringen und dort Menschen töten, ist das Gewaltverbot nach Art. 2 Nr. 4 SVN bereits verletzt.5 Wie auch in Art. 20 des International Law Commission (ILC)-Entwurfs über die Staatenverantwortlichkeit festgehalten wurde, schließt aber die Zustimmung des betroffenen Staates die Rechtswidrigkeit der Drohnenangriffe unter dem Aspekt des Gewalt- und Interventionsverbots aus.6
1. Fehlende Zustimmung
In Afghanistan lag von Seiten der Taliban als de facto-Regierung zum Zeitpunkt des 7.10.2001 keine Zustimmung zur Anwendung irgendeiner Art bewaffneter Gewalt durch amerikanische Drohnen vor. Seit Dezember 2001 sind die internationalen Truppen dort jedoch mit Zustimmung der afghanischen Regierung tätig.7
1 King, Chaos or community?, S. 64.
2 Drohnenangriffe werden auch von anderen Staaten durchgeführt, bleiben aber in dieser Analyse außen vor.
3 Boor, HuV 2011, 97, 99; Fisher, 45 Colum. J. Transnat’l L. (2006/07), 711, 735; Meyer, in: Finkelstein/Ohlin/Altman (Hrsg.), Targeted Killings: Law and Morality in an Asymmetrical World, 2012, S. 211 f.; O’Connell, Unlawful Killing with Combat Drones: A Case Study of Pakistan 2004-2009 (ssrn.com/abstract=1501144), S. 5.
4 Finkelstein, in: Finkelstein/Ohlin/Altman (Hrsg.), Targeted Killings: Law and Morality in an Asymmetrical World, 2012, S. 157.
5 A.A. Downes, 9 J. Conflict & Sec. L. (2004), 277, 292; Sofaer, 14 EJIL (2003), 209, 223.
6 Gewohnheitsrecht, vgl. Armed Activities on the Territory of the Congo (DRC v. Uganda), Judgment, ICJ Reports 2005, Rn. 42, 50-52, im Folgenden Armed Activities; Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua, Merits, Judgment, ICJ Reports 1986, Rn. 246, im Folgenden Nicaragua; ILC-Kommentierung zum Entwurf über die Staatenverantwortlichkeit, 2001, S. 72; a.A. Schmitt, 13 Yearbook of International Humanitarian Law (YIHL) (2010), 311, 315.
7 Boor, HuV 2011, 97, 101; spätestens seit den Parlamentswahlen 2005, Bellal/Giacca/Casey-Maslen, 93 IRRC (2011), 47, 53, dortige Fn. 24.
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Für Pakistan deutet einiges darauf hin, dass zumindest manche Angriffe mit den pakistanischen Behörden abgestimmt wurden, jedoch nimmt einhergehend mit der Verschlechterung der amerikanisch-pakistanischen Beziehungen die Anzahl der Berichte über Proteste von pakistanischen Regierungsvertretern zu.8 Es ist daher davon auszugehen, dass für einen Teil der Angriffe in Pakistan keine Zustimmung vorlag. Es stellt sich also die Frage, ob diese Angriffe durch einen Beschluss des Sicherheitsrates im Rahmen von Art. 42 SVN oder als Selbstverteidigung nach Art. 51 SVN gerechtfertigt werden können.
2. Keine Resolution nach Art. 42 SVN
Der Sicherheitsrat kann im Fall der Bedrohung oder des Bruchs des Friedens i.S.v. Art. 39 SVN Maßnahmen nach Kapitel VII SVN beschließen. Art. 42 SVN bietet die Möglichkeit, militärische Maßnahmen zu erlassen.
In seinen Resolutionen, die als Reaktion auf 9/11 erlassen wurden, handelte der Sicherheitsrat nicht nach Art. 42 SVN.9 Auch spätere Resolutionen autorisierten keine Gewaltanwendung unter Bezugnahme auf Art. 42 SVN. Demzufolge wurden die Angriffe in Afghanistan vor der Regierungsübernahme durch Hamid Karzai am 4.12.2001 nicht durch den Sicherheitsrat erlaubt.10 Für die Drohnenangriffe in Pakistan, die nicht von der Zustimmung der Regierung gedeckt sind, liegt ebenfalls keine entsprechende Resolution des Sicherheitsrates vor.
3. Selbstverteidigung nach Art. 51 SVN
Für beide Länder stellt sich also die Frage, ob die Drohnenangriffe als Selbstverteidigung nach Art. 51 SVN gerechtfertigt werden können. Dafür ist zunächst ein bewaffneter Angriff erforderlich. In Betracht kommt dafür nur der Anschlag auf das World Trade Center (WTC), der nicht von Afghanistan oder Pakistan selbst ausgeführt wurde. Die Einordnung der Drohnenangriffe als Selbstverteidigung nach Art. 51 SVN kommt also nur für Afghanistan vor dem 4.12.2001 in Frage, wenn dafür ausreichend ist, dass al-Qaida dort beherbergt wurde. Pakistan selbst hat keinen bewaffneten Angriff ausgeführt und keine Terroristengruppen, die für einen Angriff auf ein anderes Land verantwortlich sind, beherbergt, so dass sich die Frage der Rechtfertigung der Drohnenangriffe in Pakistan als Selbstverteidigung nach Art. 51 SVN nicht stellt.
Es herrscht zwar Einigkeit darüber, dass effektive Kontrolle i.S.v. Art. 8 ILC-Entwurf über die Staatenverantwortlichkeit zur Zurechnung führt.11 Allerdings wird die Möglichkeit, dass die Taliban Kontrolle über al-Qaida ausübten, überwiegend verneint.12 Kontrovers diskutiert wird, ob auch Unterstützungsmaßnahmen oder sogar nur die Duldung13 auf dem eigenen Staatsgebiet ausreichen. Eine im Vordringen befindliche Meinung sieht die Ausübung des Selbstverteidigungsrechts als zulässig an, wenn der Aufenthaltsstaat durch seine Unterstützung kausal und wissentlich zur Durchführung von terroristischen Anschlägen gegen ein anderes Land beiträgt.14 Dies leuchtet ein, denn der angegriffene Staat würde komplett schutzlos gestellt, wenn er sich gegen solche Angriffe Privater nicht wehren dürfte.15 Zudem verstößt die Unterstützung von Terroristen gegen verschiedene Resolutionen des Sicherheitsrates.16 Um jedoch zu vermeiden, dass Gewalt durch Staaten willkürlich angewendet wird, soll die Selbstverteidigung gegen Staaten, die selbst keinen bewaffneten Angriff durchgeführt haben, nur dann erlaubt sein, wenn der Staat die Terrorgruppe aktiv unterstützt und sich weigert, Maßnahmen gegen deren Aktivitäten zu unternehmen.17 Zudem müssen alle in Betracht kommenden friedlichen Streitbeilegungsmaßnahmen ausgeschöpft oder aussichtslos sein.18
Da al-Qaida 1998 den jihad ausgerufen und bis 2001 mehrere Anschläge gegen den Westen durchgeführt hatte, war den Taliban bekannt, welche Gruppe sie in ihrem Gebiet schützten.19 Ihre Unterstützung trug zu mehreren Anschlägen gegen die USA und andere Staaten bei.20 Die unmittelbar nach 9/11 geführten Verhandlungen mit den Taliban über die Auslieferung der al-Qaida-Mitglieder scheiterten.21 Mit einem Monat Abstand standen die Angriffe auf Afghanistan in ausreichendem Zusammenhang mit dem Anschlag auf das WTC.22 Obwohl Zweifel daran bestehen, dass der Sturz des Taliban-Regimes zur Verhinderung konkreter und unmittelbar bevorstehender Angriffe erforderlich war23, muss man annehmen, dass die Angriffe auf Afghanistan eine legitime Ausübung des Selbstverteidigungsrechts waren.
II. Bewertung nach Humanitärem Völkerrecht
In der Gewissheit, dass es immer wieder zu gewaltsamen Auseinandersetzungen kommen wird, wurde das Humanitäre
8 Blank/Farley, 34 Fordham Int’l L. J. (2010/11), 151, 183 f.; Boor, HuV 2011, 97, 102; Richter, HuV 2011, 105, 109; O’Connell, 39 Denv. J. Int’l L. & Pol’y (2010/11), 585, 592; Schmitt, 7 Inter Alia (2010), 20, 21.
9 UN Doc. S/RES/1368 (2001), S/RES/1373 (2001).
10 „Bonn Vereinbarung“, UN Doc. S/2001/1154.
11 Nicaragua (Fn. 6), Rn. 109.
12 Bruha, AVR 40 (2002), 381, 406; Dinstein, War, Aggression and Self-Defence5, 2012, Rn. 603; Lubell, Extraterritorial Use of Force Against Non-State Actors, 2010, S. 47 f.; National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States, 9/11 Report (govinfo.library.unt.edu/911/report/index.htm), S. 65-67 (9/11 Commission Report); Schmitt, Marshall Center Papers No. 5 (2002), S. 39; Wandscher, Internationaler Terrorismus und Selbstverteidigungsrecht, 2006, S. 226; a.A. Krajewski, AVR 40 (2002), 183, 190 f.; Ruffert, ZRP 2002, 247, 248.
13 Dagg. Armed Activities (Fn. 6), Rn. 146 f.; Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territroy, Advisory Opinion, ICJ Reports 2004, Rn. 139, im Folgenden Construction of a Wall; Nicaragua (Fn. 6) Rn. 195; Krajewski, AVR 40 (2002), 183, 188; O’Connell, 39 Denv. J. Int’l L. & Pol’y (2010/11), 585, 594 f.; Ruffert, ZRP 2002, 247, 248; Shah, 9 Wash. U. Global Stud. L. Rev. (2010), 77, 120; Wandscher (Fn. 12), S. 251-255.
14 Armed Activities (Fn. 6), abw. Auffassung von Richter Kooijmans, Rn. 26-30; Construction of a Wall (Fn. 13) abw. Auffassung von Richter Higgins, Rn. 33, Erkl. v. Richter Buergenthal, Rn. 6; Alston, Study on targeted killings, UN Doc. A/HRC/14/24/Add.6, Rn. 35; Bothe, 14 EJIL (2003), 227, 233; Bruha, AVR 40 (2002), 383, 393-395, 406 f.; Chesney, 13 YIHL (2010), S. 22-25; Dinstein (Fn. 12), Rn. 594-606; Kretzmer, 16 EJIL (2005), 171, 187; Kunde, Präventivkrieg, 2007, S. 119 f.; Lubell (Fn. 12), S. 34-42, 48; McNab/Matthews, 39 Denv. J. Int’l L. & Pol’y (2010/11), 661, 679 f.; Schmitt, 7 Inter Alia (2010), 20, 23 f.; Schmitz-Elvenich, Targeted Killing, 2008, S. 57-69, 68 f.; Tams, 20 EJIL (2009), 359, 385-387; UN Doc. S/RES/1368 (2001), Nr. 1; S/RES/1373 (2001), Erwägungsgrund 3.
15 Bruha, AVR 40 (2002), 381, 390; Wandscher (Fn. 12), S. 238 f.
16 Lubell (Fn. 12), S. 39 f.
17 Lubell (Fn. 12), S. 41 f.; Wandscher (Fn. 12), S. 250 f.
18 Lubell (Fn. 12), S. 46.
19 9/11 Commission Report (Fn. 12), S. 68-70.
20 Richter, HuV 2011, 105, 108; 9/11 Commission Report (Fn. 12), S. 65-70; a.A. Krajewski, AVR 40 (2002), 183, 193, der allerdings einen sine qua non-Test zugrunde legt und damit über das Ziel hinausschießt, vgl. Bruha, AVR 40 (2002), 383, 406.
21 Kramer, 9 Santa Clara J. Int’l L. (2011), 375, 379.
22 Lubell (Fn. 12), S. 45, 47; Schmitt, Marshall Center Papers No. 5 (2002), S. 39.
23 Krit. Shah, 9 Wash. U. Global Stud. L. Rev. (2010), 77, 107.
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Völkerrecht geschaffen, um das Leid in bewaffneten Konflikten so gering wie möglich zu halten.24 Ausgangspunkt ist stets der Grundsatz der Unterscheidung, demzufolge rechtmäßige Ziele, Methoden und Beteiligte von geschützten Zielen, Personen und verbotenen Methoden differenziert werden müssen. Je nachdem, ob auf beiden Seiten des Konflikts Staaten oder ob auch nichtstaatliche Akteure beteiligt sind, finden die Regeln über den internationalen bewaffneten Konflikt nach Art. 2 S. 1 GK25 oder nicht-internationalen bewaffneten Konflikt nach Art. 3 GK und Art. 1 I ZP II26 Anwendung.
In Afghanistan standen sich zwischen dem 7.10. und 4.12.2001 die USA und ihre Verbündeten und die Taliban als de facto-Regierung Afghanistans mit ihren Verbündeten gegenüber, so dass es sich um einen internationalen bewaffneten Konflikt handelte.27 Nach der Regierungsübernahme durch Karzai waren am Konflikt die USA und Afghanistan auf der einen Seite, die Taliban als nicht-staatliche Akteure auf der anderen Seite beteiligt. Es handelt sich ab diesem Zeitpunkt um einen nicht-internationalen Konflikt.28
In Pakistan standen sich zu keinem Zeitpunkt zwei Staaten gegenüber, vielmehr sind die USA auf Seiten Pakistans an ihren Bemühungen, aufständische Gruppen zu bekämpfen, beteiligt, so dass es sich um einen nicht-internationalen Konflikt handelt.29
Daneben hat das International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia (ICTY) die Internationalisierung von nicht-internationalen Konflikten durch Beteiligung eines Staates auf nichtstaatlicher Seite oder durch Zurechnung des Verhaltens des nichtstaatlichen Akteurs zu einem Staat angeregt.30 Da die USA in Pakistan und Afghanistan jedoch auf staatlicher Seite auftreten, sind die dort angesiedelten Konflikte nicht internationalisiert.
1. Drohnenangriffe im „Krieg gegen den Terror“?
Im amerikanischen Raum wird der von George Bush ausgerufene „Krieg gegen den Terror“ bzw. seit Obama „globaler Konflikt mit al-Qaida, den Taliban und ihren Verbündeten“31 als „transnationaler Konflikt“ ausgelegt, auf den die Regeln des nicht-internationalen Konflikts nach Art. 3 GK Anwendung fänden.32 Zwar widerspricht der Wortlaut von Art. 3 GK anders als der von Art. 1 I ZP II nicht der Anwendung auf einen Konflikt, der über die Grenzen eines Staatsgebiets hinausreicht.33 Allerdings kann das lose Konzept von „Terroristen“ die allgemein gestellte Anforderung einer hinreichend hierarchischen Organisation nicht erfüllen.34 So ist al-Qaida seit Jahren keine hierarchisch organisierte Gruppe mehr, sondern lediglich ein lose organisiertes Netzwerk.35 Schließlich kann die Anwendung des Humanitären Völkerrechts auch nicht davon abhängen, wen die USA als Verbündeten von al-Qaida oder den Taliban ansehen, da dies dem begrenzenden Charakter dieses Rechtsregimes widerspräche.36 Daher handelt es sich beim „Krieg gegen den Terrorismus“ lediglich um politische Rhetorik.37 Im Einzelfall können die Kämpfe im Rahmen des „Kriegs gegen den Terrorismus“ jedoch die Intensität eines bewaffneten Konflikts erreichen, so dass dann das Humanitäre Völkerrecht Anwendung findet.
2. Mutmaßliche islamistische Terroristen als rechtmäßige Ziele?
a) Unterprivilegierte Kämpfer
Grundsätzlich können legitime Ziele eines Angriffs im internationalen Konflikt nur Kombattanten nach Art. 4 A GK III bzw. Art. 43 II ZP I und im nicht-internationalen bewaffneten Konflikt Kämpfende sein. Zudem sind Zivilisten legitime Ziele, solange sie sich unmittelbar an Feindseligkeiten beteiligen.
Die Taliban waren im fraglichen Zeitraum des internationalen Konflikts in Afghanistan hinreichend hierarchisch organisiert, so dass man sie als Kombattanten einordnen kann. Für ihre verbündeten al-Qaida-Kämpfer kann man dies mangels der Erfüllung der Kriterien aus Art. 4 A GK III nicht bejahen. An sich muss man daher davon ausgehen, dass es sich um Zivilisten handelte. Allerdings wird eine Theorie angeführt, nach der es erlaubt sein soll, auch solche al-Qaida-Mitglieder und andere mutmaßliche Terroristen zu töten, die keine Kombattanten sind, indem man sie als „unrechtmäßige Kämpfer“ einordnet.38 Diese Einschätzung beruht auf der Bewertung von Art. 4 A (2) GK III als konstitutive Voraussetzungen für den Kombattantenstatus. Zwar können sich die Anhänger dieser Auffassung auf den Fall Ex Parte Quirin vor dem U.S. Supreme Court berufen.39 Dieser hatte den Begriff „unlawful combatant“ allerdings vor den Konventionen geprägt und lediglich als Begründung dafür angeführt, dass die betroffenen Personen nicht den Kriegsgefangenenstatus genießen konnten.40 Der Supreme Court befand hingegen nicht,
24 Melzer, Targeted Killing in International Law, 2008, S. 246.
25 Alle Genfer Konventionen wurden von Afghanistan, Pakistan und den USA bis 1956 ratifiziert. Für die gemeinsamen Artikel der Genfer Konventionen wird im Folgenden die Bezeichnung „GK“ verwendet.
26 Zusatzprotokoll II von Afghanistan 2009 ratifiziert. Für die USA und Pakistan gelten mangels Ratifikation nur die zu Gewohnheitsrecht verfestigten Regeln des ZP I und II. Als Gewohnheitsrecht haben sich die Regeln über den nicht-internationalen überwiegend an die detaillierteren des internationalen bewaffneten Konflikts angeglichen.
27 Bellal/Giacca/Casey-Maslen, 93 IRRC (2011), 47, 51; Cryer, 7 J. Conflict & Sec. L. (2002), 37, 41; Otto, Targeted Killings and International Law, 2012, S. 464; Wieczorek, Unrechtmäßige Kombattanten und humanitäres Völkerrecht, 2005, S. 183 f.
28 Dinstein (Fn. 12), Rn. 318; Farley, 2 Nat’l Sec. L. Brief (2011/12), 57, 72; Nolte, Intervention by Invitation, in: Wolfrum (Hrsg.), The Max Planck Encyclopedia of Public International Law (MPEPIL), Bd. VI, S. 287, Rn. 25; Oeter, AVR 40 (2002), 422, 439. Der Zeitpunkt könnte auch früher angesetzt werden, Wieczorek (Fn. 27), S. 185.
29 Blank/Farley, 34 Fordham Int’l L. J. (2010/11), 151, 165 ff.
30 Prosecutor v. Duško Tadić, IT-94-1-A, 15.7.1999, Rn. 84.
31 Koh, The Obama Administration and International Law (state.gov/s/l/releases/remarks/139119.htm), 25.3.2010.
32 Hamdan v. Rumsfeld, 548 U.S. 557 (2006), 629-631; Milanovic, 89 IRRC (2007), 373, 378; Strüwer, Zum Zusammenspiel von humanitärem Völkerrecht und den Menschenrechten am Beispiel des Targeted Killing, 2010, S. 52-54.
33 Jinks, 46 Va. J. Int’l L. (2005), 165, 188 f.; Lubell (Fn. 12), S. 101-104; Pejic, 93 IRRC (2011), 189, 199-205; Schmitz-Elvenich (Fn. 14), S. 182 f.; Stroh, HuV 2011, 73, 74; Strüwer (Fn. 32), S. 86 f.; Wieczorek (Fn. 27), S. 196.
34 Pictet, La Convention de Genève IV, Commentaire, 1958, S. 40 f.
35 Alston (Fn. 14), Rn. 55.
36 Melzer (Fn. 24), S. 263.
37 Melzer (Fn. 24), S. 266; O’Connell, 4 J. Nat’l Sec. L. & Pol’y (2010), 343, 358; Strüwer (Fn. 32), S. 68; Otto (Fn. 27), S. 486 f.; Stellungnahme von IKRK-Präsident Kellenberger am 14.9.2004, icrc.org/eng/resources/documents/misc/66ema9.htm.
38 Paust, 19 J. Transnat’l L. & Pol’y (2010), 237, 262; Schoettler, in: Corn u.a. (Hrsg.), The War on Terror and the Laws of War, 2009, S. 71 ff.
39 Ex Parte Quirin et. al., 317 U.S. 1 (1942); krit. The Public Committee against Torture in Israel v. The Government of Israel, Israeli Supreme Court, 13.12.2006, HCJ 769/02, Rn. 28, im Folgenden: PCAT v. Israel; Watkin, 98 AJIL (2004), 1, 17.
40 Dörrmann, Unlawful Combatants, in: Wolfrum (Hrsg.), MPEPIL, Bd. II, S. 361, Rn. 8; Strüwer (Fn. 32), S. 105.
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dass diese Personen legitime Ziele von Angriffen sein konnten. Dass es keine Kategorie des „unlawful combatant“ in diesem Sinne gibt, zeigt zunächst, dass der Begriff in keiner einzigen Norm genannt ist.41 Zudem sind die dritte und vierte Genfer Konvention als lückenlose Mechanismen geschaffen worden. Ist eine Person kein Kombattant und fällt somit nicht unter die dritte Konvention, so genießt sie den Schutz der vierten Konvention.42 Dies unterstreicht den humanitären Gedanken der Konventionen, möglichst umfassenden Schutz zu gewährleisten.43 Die Theorie des unrechtmäßigen Kombattanten ist lediglich ein Versuch, den Handlungsspielraum der USA zu erweitern, ohne sich offen gegen das Völkerrecht zu stellen. Die Personen, die unter den Status des „unlawful combatant“ fallen sollen, können mit den Regelungen über die unmittelbare Teilnahme an Feindseligkeiten (s.u.) ausreichend erfasst werden.44 Al-Qaida in Afghanistan vor der Regierungsübernahme durch Karzai waren also Zivilisten, sofern sie nicht im Einzelfall die Voraussetzungen von Art. 4 A GK III erfüllten.
Dahingegen können die pakistanischen Aufständischen mangels internationalen Konflikts keine Kombattanten sein, so dass sich für sie die Frage nach der Einordnung in die Kategorie der „unterprivilegierten Kämpfer“ nicht stellt. Im nicht-internationalen Konflikt ist die Unterscheidung nach rechtmäßigen Zielen aufgrund der Schwierigkeit, einzelne Menschen einer bestimmten Konfliktpartei zuzuordnen, weniger eindeutig. Voraussetzung ist jedenfalls, dass Kämpfende der am Konflikt beteiligten Gruppe angehören. Bloße Unterstützungshandlungen können jedoch nicht ausreichen, so dass weiter erforderlich ist, dass sich ein Kämpfender an den Feindseligkeiten beteiligt, was vom Internationalen Komitee des Roten Kreuzes (IKRK) in einer Studie als „continuous combat function“ bezeichnet wurde und die dauerhafte Mitgliedschaft in der Gruppe erfordert.45 Nach den konkreten Umständen des Einzelfalls können die pakistanischen Aufständischen sowie die afghanischen Taliban nach der Regierungsübernahme Karzais also legitime Ziele sein, wenn sie eine „continuous combat function“ ausübten.
b) Unmittelbare Beteiligung an Feindseligkeiten
Die Voraussetzungen einer „continuous combat function“ können für al-Qaida aufgrund ihrer organisatorischen Unabhängigkeit von den Taliban und für die meisten Unterstützer der Aufständischen in Pakistan mangels dauerhafter Mitgliedschaft in der kämpfenden Gruppe nicht bejaht werden. Diese Personen können nur rechtmäßige Ziele sein, wenn sie sich im Einzelfall unmittelbar an Feindseligkeiten beteiligen.46
Die Kriterien für die unmittelbare Beteiligung sind unklar. Grob lassen sich eine weite und eine enge Auslegung unterscheiden. Erstere zielt darauf ab, alle Aktivitäten, die zu einem Schaden führen könnten, wie Vorbereitungshandlungen, zu umfassen.47 Dagegen möchte die enge Auffassung ausgehend vom Wortlaut von Art. 51 III ZP I und Art. 13 III ZP II den Zivilisten nur während des konkreten Zeitraums, in dem sie zu den Waffen greifen, den Schutz versagen.48 Nach der IKRK-Studie ist erforderlich, dass die Handlung wahrscheinlich zu einem Schaden der anderen Partei führt, die Handlung für diesen Schaden „direkt kausal“ ist und im Zusammenhang mit dem bewaffneten Konflikt steht, also in dessen Kontext der Schaden beabsichtigt ist.49 Nach der weiten Auf- fassung wären alle Personen, die Anschläge planen, bereits unmittelbar in Feindseligkeiten verwickelt. Diese Auslegung ist allerdings mit dem Wortlaut „unmittelbar“ nicht vereinbar, der auf eine sehr enge Verbindung zu den Feindseligkeiten hindeutet.50 Außerdem ist Sinn der Regel, dass der umfassende Schutz für Zivilisten nur für Momente aufgegeben wird, wo sie selbst eine Gefahr für die andere Partei darstellen.51 An der IKRK-Studie wurde zwar kritisiert, dass die Kriterien nicht umsetzbar seien.52 Das Ziel des maximalen Schutzes für Zivilisten gebietet indes, weitreichende Vorsichtsmaßnahmen walten zu lassen. Im Zweifel muss angenommen werden, dass eine Person nicht unmittelbar an Feindseligkeiten beteiligt ist.53
Ob die anvisierten Personen bei den Angriffen in Pakistan und Afghanistan jeweils unmittelbar an Feindseligkeiten beteiligt waren, muss angesichts fehlender Informationen offen bleiben. Aufgrund von Beispielen wie das von Baitullah Mehsud, der auf dem Dach seines Hauses getötet wurde, als er medizinisch versorgt wurde,54 ist davon auszugehen, dass die Voraussetzungen nicht immer erfüllt sind.
3. Sind Drohnen rechtmäßige Methoden?
Das Humanitäre Völkerrecht sieht Verbote von Kriegsführungsmethoden aus verschiedenen Gründen vor, die im Wege des Gewohnheitsrechts sowohl für internationale als auch nicht-internationale bewaffnete Konflikte gelten.
Nach dem Grundsatz der Unterscheidung dürfen nur solche Angriffe ausgeführt werden, die rechtmäßige Ziele ins Auge fassen können und nicht unterschiedslos töten.55 Drohnen sind heute mit vielerlei Technik ausgestattet, die dabei helfen sollen, die anvisierte Person zu identifizieren. Allerdings hat dies nicht automatisch die Konsequenz, dass die gesammelten Informationen zuverlässig ausgewertet werden.56 Man muss jedoch bedenken, dass diese Technik in etwa vergleichbar ist mit der von Kampfjets, bei der sich die Piloten ebenfalls auf Sensoren und Kameras verlassen müssen.57 Anders als Jets können Drohnen jedoch mehrere Stunden über ihrem
41 Otto (Fn. 27), S. 326, 339.
42 Prosecutor v. Zejnil Delalić et al., IT-96-21-T, 16.11.1998, Rn. 271.
43 Otto (Fn. 27), S. 339; Pictet (Fn. 34), S. 51-53.
44 Strüwer (Fn. 32), S. 104.
45 IKRK, Interpretative Guidance on the Notion of Direct Participation in Hostilities under International Humanitarian Law, 90 IRRC (2008), 991 ff.
46 Art. 51 III ZP I, Art. 13 III ZP II, zudem Gewohnheitsrecht, s. Henckaerts/Doswald-Beck, Customary International Humanitarian Law, Bd. I: Rules, 2005, S. 19-24.
47 Schmitt, in: Fischer u.a. (Hrsg.), Krisensicherung und Humanitärer, 2004, S. 509; PCAT v. Israel (Fn. 39), Rn. 34-37.
48 Otto (Fn. 27), S. 282-288.
49 IKRK, 90 IRRC (2008), 991, 1016.
50 Melzer (Fn. 24), S. 338 f.
51 Otto (Fn. 27), S. 271.
52 Parks, 42 NYU J. Int’l L. & Pol. (2010), 769, 793-812; Watkin, 42 NYU J. Int’l L. & Pol. (2010), 641, 643 f.
53 Melzer (Fn. 24), S. 353 f.
54 O’Connell, Case Study (Fn. 3), S. 10. Sofern Baitullah Mehsud eine „continuous combat function“ ausübte, war er zu diesem Zeitpunkt zumindest hors de combat, vgl. Art. 3 GK, Art. 41 I ZP I, Art. 4 I ZP II, zudem Gewohnheitsrecht, Henckaerts/Doswald-Beck (Fn. 46), S. 164-170.
55 Art. 51 IV ZP I, Art. 13 II ZP II, zudem Gewohnheitsrecht, Henckaerts/Doswald-Beck (Fn. 46), S. 37-40; Otto (Fn. 27), S. 305 f.
56 Alston (Fn. 14), Rn. 83; Boor, HuV 2011, 97, 98 f.
57 Boor, HuV 2011, 97, 99.
Zagst, Drohnenangriffe (BLJ 2013, 14)18
Opfer kreisen und ein genaues Bild der Lage vor Ort liefern.58 Damit sind gezielte Tötungen mittels Drohnen der Inbegriff der präzisen Tötung, der keine andere als die anvisierte Person zum Opfer fallen soll. Per se sind Drohnenangriffe also keine unterschiedslosen Angriffe.59 Damit die Unterscheidungsmöglichkeit zum Tragen kommt, müssen jedoch entsprechende Vorsichtsmaßnahmen getroffen werden.60
Drohnenangriffe könnten zudem als Waffen, die unnötiges Leid verursachen i.S.v. Art. 35 II ZP I, verboten sein. Zwar werden solche Waffen i.d.R. durch spezielle Verträge verboten. Eine Untersagung kann jedoch auch aus einem allgemeinen Verbot folgen.61 Allerdings fügen Drohnen selbst keinen Schaden zu, sondern erhalten diese Fähigkeit erst durch die Ausstattung mit entsprechenden Bomben.62 Damit sind sie keine Waffen, die unter das Verbot fallen könnten.63 Teilweise wird diese Einordnung mit Verweis auf die „Playstation-Mentalität“ abgelehnt.64 Danach sollen die Steuerungspersonen eine geringere Tötungshemmschwelle aufweisen, weil sie den Ablauf wie ein Videospiel wahrnehmen würden. Das Phänomen umschreibt jedoch die Verwendung und nicht eine Eigenschaft der Drohne. Drohnen sind somit keine Waffen, die unnötiges Leid verursachen.
Große Bedenken lösen Drohnenangriffe jedoch in Bezug auf das Pardongebot aus.65 Es besagt, dass kein Befehl erteilt werden darf, niemanden am Leben zu lassen. Es ist geradezu das entscheidende Charakteristikum der Drohnenangriffe, ausschließlich der Tötung von mutmaßlichen Terroristen zu dienen. Eine Differenzierung nach rechtmäßigen Zielen findet bei der Befehlserteilung i.d.R. nicht statt, wie das Beispiel von Baitullah Mehsud zeigt. Bei diesem Angriff kamen neben ihm selbst auch seine Frau, sein Onkel und acht weitere, nicht näher identifizierte Personen ums Leben.66 So bestehe das größte Problem der Drohnenangriffe darin, dass die anvisierte Person keinerlei Möglichkeit zur Kapitulation habe.67 Vielmehr sehe die jeweilige Steuerungsperson dabei zu, wie das Opfer seine Hände hebe und würde dennoch den Tötungsbefehl ausführen.68 Zwar behaupten die USA, dass sie sich im Einzelfall sicher seien, dass keine Kapitulation stattfinden werde.69 Wie diese angebliche Sicherheit ohne Kristallkugel hergestellt wird, bleibt jedoch unklar. Zudem werden Drohnen u.a. eingesetzt, um Kapitulationsversuche zu vermeiden und die darauf folgende Frage der Gefangenschaft zu umgehen.70 In solchen Fällen verstoßen Drohnenangriffe also gegen das Pardongebot.71
Weiterhin untersagt das Perfidieverbot, dass das Vertrauen des Gegners ausgenutzt wird, um sich einen militärischen Vorteil zu verschaffen.72 Für einen Drohnenangriff wird indes keine List angewandt, es wird insbesondere kein völkerrechtlicher Schutz des Opfers vorgetäuscht.73 Allerdings steht eine Person, die hors de combat ist, unter besonderem Schutz.74 Wird sie angegriffen, so wird ihr guter Glaube an diesen Schutz missbraucht. Dann ist der Drohnenangriff als Verletzung des Perfidieverbots zu qualifizieren.75 Darunter fällt zum Beispiel der angesprochene Fall der medizinischen Versorgung, da die Person in diesem Moment unfähig war, sich zu verteidigen.
4. Verhältnismäßigkeit von Drohnenangriffen
Schließlich reicht es auch im bewaffneten Konflikt nicht aus, dass jemand mit einer rechtmäßigen Methode und als legitimes Ziel getötet werden soll. Die Tötung muss erforderlich und aus ex ante-Sicht76 in einem angemessenen Verhältnis zum unmittelbar zu erlangenden militärischen Vorteil stehen.77 Neben direkten und unmittelbaren Vorteilen werden überwiegend auch langfristige politisch-strategische Vorteile als ausreichend angesehen.78 Die Schwächung einer Terrorgruppe durch die Tötung eines hochrangigen Anführers von al-Qaida stellt grundsätzlich einen solchen Vorteil dar.79 Zudem darf eine Verhaftung keine Alternative sein.80 Die USA behaupten, dass die Entscheidungen über Drohnenangriffe nur positiv ausfallen, wenn eine Verhaftung ausgeschlossen ist.81 Ob dies zutrifft, kann aufgrund der Geheimhaltung nicht
58 Boor, HuV 2011, 97, 99; Fleck, HuV 2011, 78, 79; Schmitt, 7 Inter Alia (2010), 20, 24; McNab/Matthews, 39 Denv. J. Int’l L. & Pol’y (2010/11), 661, 691 f.; Wuschka, 3 Goettingen J. Int’l L. (2011), 891, 896.
59 Frau, HuV 2011, 60, 65; Vogel, 39 Denv. J. Int’l L. & Pol’y (2010/11), 101, 118-124; a.A. Proulx, 56 Hastings L. J. (2004/05), 801, 888.
60 Art. 57 ZP I, Art. 13 I ZP I, darüber hinaus Völkergewohnheitsrecht, Henckaerts/Doswald-Beck (Fn. 46), S. 51-55; zu Details Boothby, HuV 2011, 81, 83-88; Frau, HuV 2011, 60, 65.
61 Art. 35 II ZP I, zudem Gewohnheitsrecht im internationalen und nicht-internationalen Konflikt, Henckaerts/Doswald-Beck (Fn. 46), S. 237-244.
62 Zur Definition von „Waffe“ s. Harvard Program on Humanitarian Policy and Conflict Research, Manual on International Law Applicable to Air and Missile Warfare (15.5.2009), Regel 1 ff), ihlresearch.org/amw/manual/section-a-definitions/weapon.
63 Alston (Fn. 14), Rn. 79; Boor, HuV 2011, 97, 100; Frau, HuV 2011, 60, 62; Wuschka, 3 Goettingen J. Int’l L. (2011), 891, 895.
64 Boor, HuV 2011, 97, 99, a.A. Richter, HuV 2011, 105, 106; Schmitt, 7 Inter Alia (2010), 20, 24.
65 Art. 40 ZP I, Art. 4 ZP II, zudem Gewohnheitsrecht im internationalen und nicht-internationalen Konflikt, Henckaerts/Doswald-Beck (Fn. 46), S. 161-163.
66 O’Connell, Case Study (Fn. 3), S. 10.
67 McKelvey, Interview with Harold Koh, Obama’s Defender of Drone Strikes, in: Newsweek, 8.4.2012, thedailybeast.com/articles/2012/04/08/interview-with-harold-koh-obama-s-defender-of-drone-strikes.html; O’Connell, Case Western Reserve JIL 35 (2003), 325, 327 f.; Proulx, 56 Hastings L. J. (2004/05), 801, 884; a.A. Paust, 39 Denv. J. Int’l L. & Pol’y (2010/11), 569, 582, der daran aber überstrenge Anforderungen bzgl. der Beweislast stellt.
68 McKelvey, Interview with Harold Koh (Fn. 67).
69 Koh (Fn. 31), 25.3.2010; Holder, in der Northwestern University School of Law (justice.gov/iso/opa/ag/speeches/2012/ag-speech-1203051.html), 5.3.2012; Brennan, The Ethics and Efficacy of the President’s Counterterrorism Strategy (cfr.org/counterterrorism/brennans-speech-counterterrorism-april-2012/p28100), 30.4. 2012.
70 Anderson, Targeted Killing in U.S. Counterrorism Strategy and Law (ssrn.com/abstract=1415070), S. 7; Finkelstein (Fn. 4), S. 165.
71 In diese Richtung auch Frau, HuV 2011, 60, 66.
72 Art 37 I ZP I und Art 23 b) HLKO; zudem Gewohnheitsrecht im internationalen und nicht-internationalen bewaffneten Konflikt, Henckaerts/Doswald-Beck (Fn. 46), S. 221-226.
73 Fleck, HuV 2011, 78, 79; Frau, HuV 2011, 60, 65; Melzer (Fn. 24), S. 372 f.
74 Vgl. Fn. 54; Melzer (Fn. 24), S. 371; Otto (Fn. 27), S. 257.
75 Melzer (Fn. 24), S. 371.
76 Blank, 33 U. Pa. J. Int’l L. (2011/12), 675, 696 f.; McNab/Matthews, 39 Denv. J. Int’l L. & Pol’y (2010/11), 661, 690; Otto (Fn. 27), S. 316.
77 Art. 51 V b) ZP I, zudem Gewohnheitsrecht im internationalen und nicht-internationalen bewaffneten Konflikt, s. Henckaerts/Doswald-Beck (Fn. 46), S. 46-50; Otto (Fn. 27), S. 321 f.
78 Neuman, YIHL 7 (2004), 79, 97-100; Otto (Fn. 27), S. 313 f.; Richter, HuV 2011, 105, 111; a.A. Duffy, The ‚War on Terror’ and the Framework of International Law, 2005, S. 234, mit Verweis auf den Wortlaut von Art. 57 II a)(iii) ZP I; Sandoz/Swinarski/Zimmermann, Commentary on the Additional Protocols of 8 June 1977 to the Geneva Conventoins of 12 August 1949, 1987, § 2209, 2218, krit. Neuman, YIHL 7 (2004), 79, 97.
79 Otto (Fn. 27), S. 313 f.
80 Fleck, HuV 2011, 78, 80; Proulx, 56 Hastings L. J. (2004/05), 801, 887.
81 Brennan (Fn. 64), 30.4. 2012; Holder (Fn. 64), 5.3.2012..
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beurteilt werden. Zweifel an der Erforderlichkeit der Angriffe bestehen weiterhin.
Zudem zeigen die Zahlen über zivile Opfer in Pakistan, dass immer wieder sehr viele zivile Opfer unter den Toten sind. Schätzungen gehen davon aus, dass bis zu ein Drittel der getöteten Personen Zivilisten sind.82 Die CIA geht in Pakistan zwar von „Kollateralschäden“ im einstelligen Bereich aus, was jedoch daran liegt, dass alle Männer im wehrfähigen Alter als Militante gezählt werden.83 Dies könnte die Angriffe unverhältnismäßig machen. Zwar darf die Bewertung aus ex ante-Sicht erfolgen, so dass nicht schon jedes unbeabsichtigte zivile Opfer die Angriffe unverhältnismäßig macht.84 Die endgültige Entscheidung über die Verhältnismäßigkeit ist wiederum eine Frage des Einzelfalls. Allerdings weisen die Statistiken darauf hin, dass die Drohnen nicht so präzise arbeiten wie gedacht, so dass sich die Befehlshaber veranlasst sehen müssten, eine besonders strenge Prüfung der Verhältnismäßigkeit jedes Drohnenangriffs anzustellen oder die Strategie der Drohnenangriffe grundlegend zu ändern. Jedenfalls kann nicht in Kauf genommen werden, dass Hunderte von Zivilisten wegen einer völkerrechtlich sehr zweifelhaften Antiterrorismus-Kampagne zu Tode kommen.
Nach dieser Analyse bleibt die Erkenntnis, dass Drohnenangriffe nicht per se unrechtmäßig sind.85 Allerdings sind die Voraussetzungen für eine Legalität sehr streng, so dass es sich nur in wenigen Einzelfällen um eine völkerrechtliche zulässige Tötung handeln wird. Obwohl das Völkerrecht die Problematik der Drohnenangriffe gut erfasst, bestehen eindeutige Zweifel an der Weisheit diese Strategie. Jeder Anführer von al-Qaida oder den Taliban, der stirbt, wird umgehend ersetzt.86 Aufgrund der zivilen Opfer steigt der Unmut gegenüber den US-amerikanischen Aktivitäten.87 Andererseits bietet das Strafrecht ebenfalls keine zufriedenstellende Lösung. Aufenthaltsstaaten von Terroristen sind i.d.R. entweder unfähig oder unwillig, über Auslieferungen zu verhandeln. Zweifel an der Zweckmäßigkeit dieser Strategie bleiben also bestehen.
82 Boor, HuV 2011, 97, 98; zurückhaltender Bureau of Investigative Journalism (für 2012), thebureauinvestigates.com/2012/01/11/obama-2012-strikes/.
83 Greenwald, Deliberate Media Propaganda, salon.com, 2.6.2012, salon.com/2012/06/02/deliberate_media_propaganda.
84 Otto (Fn. 27), S. 217.
85 Frau, HuV 2011, 60, 62; Wuschka, 3 Goettingen J. Int’l L. (2011), 891, 905.
86 Tatsächlich verzeichnen die pakistanischen Taliban seit Beginn der Drohnenangriffe einen verstärkten Zulauf, s. Boor, HuV 2011, 97, 99.
87 O’Connell, J. Nat’l Sec. L. & Pol’y 4 (2010), 343, 367; Savage, Top U.S. Security Officials Says ‚Rigorous Standards’ Are Used for Drone Strikes, New York Times, 30.4.2012, nytimes.com/2012/05/01/world/obamas-counterterrorism-aide-defends-drone-strikes.html; O’Connell, 39 Denv. J. Int’l L. & Pol’y 39 (2010/11), 585, 597 f.