Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2012-00244-3890-13-de-agosto-24-de-2017?documento=jurcol&contexto=jurcol_e38c18f64ea6481db9dc39be5f71dd94&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-02-24 05:43:04
Document Index: 119809930

Matched Legal Cases: ['artículo 2', 'Artículo 4', 'artículo 7', 'artículo 7', 'Artículo 1', 'artículo 2', 'Artículo 2', 'Artículo 5', 'Artículo 1', 'artículo 1', 'Artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 116', 'artículo 125', 'artículo 116', 'artículo 116', 'artículo 116', 'artículo 4', 'Artículo 2', 'artículo 76', 'Artículo 1', 'Artículo 5', 'Artículo 22']

﻿ SENTENCIA 2012-00244/3890-13 DE AGOSTO 24 DE 2017
SENTENCIA 2012-00244 DE 24 DE AGOSTO DE 2017
CONTENIDO:FUNCIONARIOS NO TIENEN DERECHO AL RECONOCIMIENTO DE PRIMA TÉCNICA POR FORMACIÓN AVANZADA Y EXPERIENCIA ALTAMENTE CALIFICADA. EL ALTO TRIBUNAL SEÑALÓ QUE LA PRIMA TÉCNICA COMO UN RECONOCIMIENTO ECONÓMICO PARA ATRAER O MANTENER EN EL SERVICIO DEL ESTADO A FUNCIONARIOS O EMPLEADOS ALTAMENTE CALIFICADOS QUE SE REQUIERAN PARA EL DESEMPEÑO DE CARGOS CUYAS FUNCIONES DEMANDEN LA APLICACIÓN DE CONOCIMIENTOS TÉCNICOS O CIENTÍFICOS ESPECIALIZADOS O LA REALIZACIÓN DE LABORES DE DIRECCIÓN O DE ESPECIAL RESPONSABILIDAD, DE ACUERDO CON LAS NECESIDADES ESPECÍFICAS DE CADA ORGANISMO. DE IGUAL FORMA, SE PRECISA QUE LA CARRERA ADMINISTRATIVA SE FUNDAMENTA ÚNICA Y EXCLUSIVAMENTE EN EL MÉRITO Y LA CAPACIDAD DEL FUNCIONARIO, SIENDO ESTE EL ELEMENTO DESTACADO Y ESTRECHAMENTE VINCULADO AL CONCURSO PÚBLICO, QUE GARANTIZA LA IDONEIDAD DEL ASPIRANTE PARA DESEMPEÑAR LAS FUNCIONES PROPIAS DEL CARGO, ASÍ COMO SUS RESPONSABILIDADES Y EVITAR LA ARBITRARIEDAD DE LOS NOMINADORES. PARA CONCLUIR, LOS FUNCIONARIOS DE LA DIAN QUE FUERON INCORPORADOS AUTOMÁTICAMENTE AL SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA, EN VIRTUD DE LA MENCIONADA NORMATIVA, NO TIENEN DERECHO AL RECONOCIMIENTO DE LA PRIMA TÉCNICA POR FORMACIÓN AVANZADA Y EXPERIENCIA ALTAMENTE CALIFICADA.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMPLEADO PÚBLICO, PRIMA TÉCNICA, DIAN, TRABAJADOR, DERECHO LABORAL, PAGO DE LA PRIMA TÉCNICA, RÉGIMEN DE PRIMA TÉCNICA
Sentencia 2012-00244/3890-13 de agosto 24 de 2017
Rad.: 73001233300020120024401
Nº Interno: 3890-13
Actor: Leonardo Páez Saavedra
Se circunscribe a determinar si el señor Leonardo Páez Saavedra es beneficiario del reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, en los términos consagrados en los decretos 1661 de 1991, 2164 de ese año y 1724 de 1997, al haber ingresado automáticamente al sistema de carrera administrativa de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).
En uso de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 2º de la Ley 60 de 28 de diciembre de 1990(1), el presidente de la República expidió el Decreto-Ley 1661 de 27 de junio de 1991(2), en cuyo artículo primero definió a la prima técnica como “un reconocimiento económico para atraer o mantener en el servicio del Estado a funcionarios o empleados altamente calificados que se requieran para el desempeño de cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados o la realización de labores de dirección o de especial responsabilidad, de acuerdo con las necesidades específicas de cada organismo. Asimismo será un reconocimiento al desempeño en el cargo, en los términos que se establecen en este decreto”; advirtiendo además que tendrán derecho a gozar de este estímulo, según se determina más adelante, los funcionarios o empleados de la Rama Ejecutiva del Poder Público.
Posteriormente, el Decreto Reglamentario 2164 de 17 de septiembre de 1991(3) señaló como beneficiarios de la prima técnica a “los empleados de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y unidades administrativas especiales, en el orden nacional. También tendrán derecho los empleados de las entidades territoriales y de sus entes descentralizados”(4).
Artículo 4º. De la prima técnica por formación avanzada y experiencia. Por este criterio tendrán derecho a prima técnica los empleados que desempeñen, en propiedad, cargos de los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo, que sean susceptibles de asignación de prima técnica de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7º del presente decreto y que acrediten título de estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo, durante un término no menor de tres (3) años.
El título de estudios de formación avanzada podrá compensarse por tres (3) años de experiencia en los términos señalados en el inciso anterior, siempre y cuando se acredite la terminación de estudios en la respectiva formación (negrillas de la Sala).
Ahora bien, el artículo 7º del citado Decreto 2164 de 1991 confirió facultades al jefe de la entidad o junta o consejo directivo superior, para establecer las necesidades del servicio, la política de personal y la disponibilidad presupuestal, los niveles de escalas o grupos ocupacionales, dependencias y empleos susceptibles de reconocérseles la prima técnica. En ejercicio de esta facultad el director de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales expide la Resolución 3682 de 16 de agosto de 1994, y con ella se establece el procedimiento para otorgar la prima técnica, en los siguientes términos:
Artículo 1º. Criterios para el otorgamiento de la prima técnica. A los funcionarios de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales se les podrá conceder la prima técnica de que trata el literal a) del artículo 2º del Decreto 1661 de 1991, cuando posean requisitos adicionales a los exigidos para el desempeño del cargo, siempre y cuando el desempeño sea meritorio y el director haya fijado las áreas, niveles y cargos, así como las fechas entre las cuales se recibirán las solicitudes, previo estudio individual de requisitos y méritos.
Artículo 2º. Ámbito de aplicación de la prima técnica.
Artículo 5º. Procedimiento.
Artículo 1º. Campo de aplicación de la prima técnica. La prima técnica se otorgará a los funcionarios de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales altamente calificados, que, de acuerdo con las necesidades específicas de la DIAN, se encuentren en las siguientes circunstancias:
Serán valorados los estudios en carreras universitarias; postgrados, como especializaciones, magister y doctorado, siempre y cuando su duración no sea inferior a un año y se hayan desarrollado con posterioridad a un programa de pregrado y posibiliten el perfeccionamiento de la misma ocupación, profesión, disciplina o áreas afines o complementarias […].
Posteriormente se expidió el Decreto Reglamentario 1724 de 4 de julio de 1997(5), en cuyo artículo 1º se restringieron los niveles de los cargos susceptibles de tal beneficio, en los siguientes términos:
Artículo 1º. La prima técnica establecida en las disposiciones legales vigentes, solo podrá asignarse por cualquiera de los criterios existentes, a quienes estén nombrados con carácter permanente en un cargo de los niveles directivo, asesor, o ejecutivo, o sus equivalentes en los diferentes órganos y ramas del poder públicos (Negrillas de la Sala).
Con posterioridad, se expidió el Decreto Reglamentario 1336 de 27 de mayo de 2003(6), en cuyo artículo 1º se restringieron aún más los cargos susceptibles del beneficio de la prima técnica. Al respecto se dijo:
Por una parte, en la Sentencia del 10 de octubre de 2013 Expediente 0375-13 Consejero Ponente Gustavo Gómez Aranguren se dijo que el artículo 116 del Decreto 2117 de 1992 norma de inscripción automática de la cual se pretendía derivar el derecho a la prima técnica es inconstitucional por desconocer, de manera flagrante, el artículo 125 de la Constitución Política que consagra que el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso a ellos, se accedía previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que establecía la ley para establecer los méritos y calidades de los aspirantes.
Por su parte, el artículo 116 del Decreto 2117 de 29 de diciembre de 1992(7), norma expedida en vigencia de la Constitución Política de 1991, dispuso:
Sobre el particular, es preciso señalar que la Corte Constitucional en diversas oportunidades(8) se ha pronunciado sobre la inconstitucionalidad de los sistemas de inscripción automática a carrera administrativa, para concluir que el fundamento de la carrera administrativa está en el mérito y la capacidad de quienes ingresan a ella y por esa razón la verificación de requisitos, la utilización de mecanismos idóneos para la selección de las personas, constituye un elemento fundamental de la función pública, en tanto que con ellos se determina la capacidad profesional o técnica del aspirante, sus aptitudes personales, su solvencia moral y sentido social de acuerdo con el empleo y necesidades del servicio.
De igual manera, acudiendo a los mismos argumentos, la Corte Constitucional declaró inexequible el sistema de inscripción automática al régimen general de carrera administrativa de los funcionarios del orden nacional(9) y departamental de la administración(10), en los siguientes términos:
La excepción que establecen las normas acusadas para el ingreso a la carrera administrativa, desnaturaliza el sistema mismo, pues se dejan de lado conceptos como el mérito y capacidades, para darle paso a otros de diversa índole, permitiendo que la discrecionalidad de los nominadores rija este sistema, e impidiendo que todos aquellos que crean tener las condiciones para desempeñar un empleo de esta naturaleza a nivel nacional o territorial, tengan la oportunidad de acceder a ellos, simplemente porque no hay un mecanismo que permita la evaluación de sus méritos y capacidades(11).
Esta misma tesis es la que debe adoptarse en esta oportunidad, y que corresponde a la línea jurisprudencial que en su momento tuvo el Consejo de Estado(12) incluso antes de las primeras sentencias de la Corte Constitucional sobre la material, advirtiendo sobre la inconstitucionalidad de los sistemas de inscripción automática a carrera administrativa, puesto que “para gozar el amparo inherente a una carrera deben cumplirse las etapas y llenarse los requisitos que la ley señala y que carecían de sentido y no tendrían razón de ser si existiese la llamada incorporación automática”(13).
En atención a las consideraciones expuestas, se concluye que la carrera administrativa se fundamenta única y exclusivamente en el mérito y la capacidad del funcionario, siendo éste el elemento destacado y estrechamente vinculado al concurso público, que garantiza la idoneidad del aspirante para desempeñar las funciones propias del cargo, así como sus responsabilidades y evitar la arbitrariedad de los nominadores.
Conforme a las consideraciones previamente anotadas, quedó claramente señalado que los funcionarios de la DIAN que fueron incorporados automáticamente al sistema de carrera administrativa de la entidad, en virtud del artículo 116 del Decreto 2117 de 1992 no tienen derecho al reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada.
2.3.1. Por medio de la Resolución 0275 de 10 de febrero de 1993 el director de Aduanas Nacionales designó, con carácter temporal, al señor Leonardo Páez Saavedra en el cargo de profesional en ingresos públicos II nivel 31 grado 21 en la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (fls. 216-217).
2.3.2. Según acta de posesión 704 de 22 de febrero de 1993 tomó posesión del cargo de profesional II nivel 21 grado 21 en la división de investigación disciplinaria de la oficina de control interno de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (fl. 218).
2.3.3. Por medio de la Resolución 001 de 1º de junio de 1993 el director de Impuestos y Aduanas Nacionales, de conformidad con lo señalado en el artículo 116 del Decreto 2117 de 1992, dispuso su incorporación automática en la planta de personal de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en la Subsecretaría de Asuntos Legales - División de Investigación Disciplinaria (fls. 219-221).
2.3.4. El 1º de junio de 1993 la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, le comunicó lo siguiente: (fl. 222)
Me es grato comunicarle que conforme al Decreto 2117 de 1992, ha sido incorporado automáticamente en el cargo de profesional en ingresos públicos ii nivel 31 grado 21, con una asignación básica mensual de $362.500 y mediante Resolución 001 de 1 de junio de 2003, ha sido ubicado en la dependencia investigación disciplinaria - subsecretaría de asuntos legales.
2.3.5. Según certificación expedida por la Subdirección de Personal de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, el señor Leonardo Páez Saavedra laboró en los siguientes cargos: (fls. 47-52).
— Profesional en ingresos públicos II nivel 31 grado 21 entre 22 de febrero de 1993 y el 1º de junio de 1993 en la división de representación externa de la oficina de control interno.
— Jefe grupo interno de trabajo - unidad penal: entre el 2 de junio de 1993 y el 13 de enero de 2003 en la división de investigación disciplinaria de la subsecretaría de asuntos legales; entre el 14 de enero y el 17 de septiembre de 2003 en la división de cobranza tributaria de la Administración Local de Impuestos de Ibagué […]
En efecto, a la luz de la jurisprudencia vigente se desnaturaliza el significado de la “carrera administrativa”, la circunstancia de que de manera automática ingresen funcionarios libremente designados por el nominador de la entidad sin haberse sometido a las normas sobre concurso público, ya que de esa manera “no se tienen en cuenta conceptos como el mérito y las capacidades de los aspirantes; y por el contrario, se permite el paso a otras formas de diversa índole para acceder a la administración pública, con lo cual es la discrecionalidad del nominador la que rige este sistema, y también se impide que aquellos ciudadanos que creen tener las condiciones para desempeñar un empleo de esta naturaleza a nivel nacional o territorial, tengan la oportunidad de acceder a ellos, simplemente porque no hay un mecanismo que permita la evaluación de sus méritos y capacidades”(14).
Así las cosas, se concluye que el demandante no acreditó su desempeño en propiedad en el cargo de profesional en ingresos públicos II nivel 31 grado 21 como parte de un concurso abierto de méritos, requisito fundamental para hacerse acreedor de la prima técnica por el criterio de formación avanzada y experiencia calificada.
Por las razones que anteceden, resulta innecesario verificar las demás exigencias señaladas en el artículo 4º del Decreto 2164 de 1991 para el otorgamiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, pues como ya se vio, la parte actora no logró acreditar el desempeño del cargo en propiedad como resultado de un proceso de selección.
Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016(15), respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la regulación de la condena en costas, de un criterio “subjetivo” a uno “objetivo valorativo”.
Las costas serán liquidadas por el Tribunal Administrativo del Tolima.
1. CONFÍRMASE la sentencia del veintitrés (23) de agosto de dos mil trece (2013), proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, dentro del proceso promovido por Leonardo Páez Saavedra contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN.
2. CONDÉNASE en costas a la parte actora, las cuales se liquidarán por el Tribunal Administrativo del Tolima.
1 Ley 60 de 1990, “Por la cual se reviste el Presidente de la República de facultades extraordinarias para modificar la nomenclatura, escalas de remuneración, el régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación y tomar otras medidas en relación con los empleados del sector público del orden nacional”. [...]
“Artículo 2º. De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, contados a partir de la vigencia de la presente ley, para adoptar las siguientes medidas en relación con los empleos de las distintas ramas y organismos del poder público.
2 “Por el cual se modifica el régimen de prima técnica, se establece un sistema para otorgar estímulos especiales a los mejores empleados oficiales y se dictan otras disposiciones”.
3 “Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto-Ley 1661 de 1991”.
4 Artículo 1º inciso segundo.
5 Por el cual se modifica el régimen de prima técnica para los empleados públicos del Estado.
6 Por el cual se modifica el régimen de prima técnica para los empleados públicos del Estado.
7 “Por el cual se fusiona la Dirección de Impuestos Nacionales y la Dirección de Aduanas Nacionales en la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y se dictan disposiciones complementarias”.
8 Véase las sentencias C-317 de 1995 y 037 de 1996, en las cuales se declararon inexequibles los sistemas de inscripción automática en la Aeronáutica Civil y en la rama judicial.
9 Ley 61 de 1987. Artículo 5º: Al entrar en vigencia esta ley, los empleados que estén desempeñando un cargo de carrera sin que se encuentren inscritos en la misma, deberán acreditar, dentro del año inmediatamente siguiente, el cumplimiento de los requisitos señalados para sus respectivos empleos en el manual de requisitos expedido por el Gobierno Nacional o en los decretos que establezcan equivalencias de dichos requisitos, según el caso. Acreditados tales requisitos o sus equivalencias tendrán derecho a solicitar al Departamento Administrativo del Servicio Civil su inscripción en la carrera administrativa.
10 Ley 27 de 1992. Artículo 22. De los requisitos para los empleados del nivel territorial. Al entrar en vigencia esta ley, los empleados del nivel territorial que por virtud de ella llegaren a desempeñar cargos de carrera administrativa de conformidad con las normas vigentes, deberán acreditar dentro del año siguiente, el cumplimiento de los requisitos señalados en los manuales para los respectivos cargos o en las equivalencias establecidas en el Decreto 583 de 1984, Ley 61 de 1987 y Decreto Reglamentario 573 de 1988.
11 Sentencia C-030 de 1997.
12 Véase la sentencia del 25 de febrero de 2016, Expediente. 2619-14 C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia 4577 del 8 de junio de 1992, C. P. Clara Inés Forero de Castro. Así mismo, véase las sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 10 de abril de 1997, Expediente 12198, C. P. Dolly Pedraza de Arenas; 5 de septiembre de 2002, C. P. Alberto Arango Mantilla y del 8 de mayo de 2003, C. P. Jesús María Lemos (acción popular).
14 Véase la sentencia del 9 de febrero de 2017, Expediente 0809-15, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
15 Rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, C. P. William Hernández Gómez.