Source: http://docplayer.se/22588-Att-kopa-gront-handbok-om-miljoanpassad-offentlig-upphandling-europeiska-kommissionen.html
Timestamp: 2018-02-22 03:22:52+00:00
Document Index: 19706315

Matched Legal Cases: ['domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ']

Att köpa grönt! Handbok om miljöanpassad offentlig upphandling. Europeiska kommissionen - PDF
Download "Att köpa grönt! Handbok om miljöanpassad offentlig upphandling. Europeiska kommissionen"
Elin Birgitta Pålsson
1 Att köpa grönt! Handbok om miljöanpassad offentlig upphandling Europeiska kommissionen
2 Att köpa grönt! Handbok om miljöanpassad offentlig upphandling Europeiska kommissionen
3 Viktigt meddelande Denna handbok är ett vägledande dokument från kommissionens avdelningar och kan inte på något sätt betraktas som bindande för kommissionen. Det bör också noteras att handboken kan komma att ändras till följd av utvecklingen av kommissionens praxis och EG-domstolens rättspraxis. Europe Direct är en tjänst som hjälper dig att få svar på dina frågor om Europeiska unionen. Gratis telefonnummer (*): (*) Vissa mobiltelefonoperatörer tillåter inte nummer eller avgiftsbelägger dem. En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på Internet via Europaservern (http://europa.eu.int). Kataloguppgifter finns i slutet av publikationen. Luxemburg: Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer, 2005 ISBN , 2005 Kopiering tillåten med angivande av källan. Printed in Belgium TRYCKT På ICKE KLORBLEKT PAPPER
4 Innehåll MILJÖANPASSAD UPPHANDLING: GRUNDERNA... 4 INLEDNING... 5 KAPITEL 1: STRATEGIER FÖR MILJÖANPASSAD UPPHANDLING Bedöma utbildningsbehovet och säkra tillgången till miljöinformation Fastställa allmänna prioriteringar för miljöanpassad upphandling...10 KAPITEL 2: PLANERING AV OFFENTLIG UPPHANDLING Inledning Upphandlingsförfarandets karaktär Upphandlingsförfarandets olika steg Vikten av att uppskatta de verkliga behoven KAPITEL 3: FASTSTÄLLA KONTRAKTETS KRAV Fastställa kontraktsföremålet Upprätta tekniska specifikationer Miljömärken Inköp av specifika material och beaktande av tillverknings- och bearbetningsmetoder KAPITEL 4: ATT VÄLJA VARU- ELLER TJÄNSTELEVERANTÖR ELLER ENTREPRENÖR Inledning Uteslutningskriterier Teknisk kapacitet KAPITEL 5: TILLDELNING AV KONTRAKTET Allmänna bestämmelser om tilldelning av kontrakt Användning av tilldelningskriterierna KAPITEL 6: BESTÄMMELSER OM FULLGÖRANDE AV KONTRAKTET Regler för kontraktsbestämmelser Bestämmelser om fullgörande av kontrakt avseende entreprenader eller tjänster Bestämmelser om fullgörande av kontrakt avseende tillhandahållande av varor Transportens påverkan
5 Miljöanpassad upphandling: Grunderna Miljöanpassad offentlig upphandling är en process i flera steg. Stegen är följande: 4 Överväg vilka varor, tjänster eller entreprenader som är lämpligast, med hänsyn till både miljöpåverkan och andra faktorer, t.ex. den information du har tillgång till, vad som finns på marknaden, tillgänglig teknik, kostnader och synlighet (kapitel 1). Identifiera dina behov och formulera dem på rätt sätt. Formulera en rubrik med miljöförtecken för att sprida din policy till omvärlden så att största möjliga öppenhet uppnås gentemot potentiella leverantörer av varor eller tjänster och gentemot de medborgare du arbetar för (kapitel 2). Upprätta tydliga och exakta tekniska specifikationer, om möjligt med utgångspunkt i miljöfaktorer (villkor för godkännande respektive underkännande) (kapitel 3): Leta efter exempel på miljövänliga egenskaper i databaser eller med anknytning till miljömärken. Utgå från andra upphandlande myndigheters bästa metoder ; bilda nätverk för att inhämta och sprida information. Utgå från en vetenskapligt sund beräkning av livscykelkostnaderna; undvik att överföra miljöpåverkan från ett skede i livscykeln till ett annat. Använd prestandabaserade eller funktionella specifikationer för att uppmuntra innovativa miljöanpassade anbud. Ta hänsyn till miljöprestanda, t.ex. användning av råmaterial, hållbara produktionsmetoder (om det är relevant för slutprodukten), energieffektivitet, förnybara energikällor, utsläpp, avfall, återvinningsbarhet, farliga kemikalier osv. Om du är osäker på om det finns miljöanpassade varor eller tjänster eller på deras pris eller kvalitet, fråga efter miljöanpassade alternativ. Fastställ urvalskriterier med utgångspunkt i den uttömmande förteckningen över kriterier i direktiven om offentlig upphandling. Inkludera om så är lämpligt miljökriterier när det gäller att bevisa den tekniska kapaciteten att fullgöra kontraktet. Meddela potentiella entreprenörer eller leverantörer av varor eller tjänster att de kan använda sig av miljöledningssystem och miljödeklarationer för att visa att de uppfyller kriterierna (kapitel 4). Fastställ tilldelningskriterier: om kriteriet det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet väljs, ta med relevanta miljökriterier antingen som ett riktmärke för att jämföra miljöanpassade anbud med varandra (om det av de tekniska specifikationerna framgår att det är frågan om miljöanpassad upphandling) eller som ett sätt att föra in ett miljöinslag (om de tekniska specifikationerna är neutralt formulerade) och ge det en viss viktning. Ta hänsyn till livscykelkostnaderna (kapitel 5)! Använd bestämmelser om fullgörande av kontraktet för att fastställa ytterligare relevanta miljövillkor i anslutning till den miljöanpassade upphandlingen. Kräv om möjligt miljövänliga transportmedel (kapitel 6). Se alltid till att alla krav du ställer på potentiella anbudsgivare och deras anbud har anknytning till kontraktsföremålet.
6 Inledning Vad finns det för samband mellan offentlig upphandling och miljön? Offentliga myndigheter är stora konsumenter i Europa och står för omkring 16 % av EU:s bruttonationalprodukt (vilket motsvarar halva Tysklands BNP). Genom att utnyttja sin köpkraft för att välja varor och tjänster som tar hänsyn till miljön kan de på ett betydande sätt bidra till en hållbar utveckling. Miljöanpassad offentlig upphandling innefattar t.ex. inköp av energieffektiva datorer och byggnader, kontorsutrustning tillverkad av miljömässigt hållbart virke, återvinningsbart papper, elbilar, miljövänlig kollektivtrafik, ekologiska livsmedel i matsalar, el från förnybara energikällor, luftkonditioneringssystem som utnyttjar de senaste miljölösningarna. Miljöanpassad upphandling handlar också om att föregå med gott exempel och påverka marknaden. Genom att främja miljöanpassad upphandling kan de offentliga myndigheterna ge industrin ett konkret incitament att utveckla miljöanpassad teknik. Effekten kan bli särskilt stor inom vissa varu-, entreprenad- och tjänstesektorer, där offentliga upphandlare styr en stor del av markna den (det gäller datorer, energieffektiva byggnader, kollektivtrafik osv.). Om du slutligen tar hänsyn till livscykelkostnaderna för ett kontrakt kan du genom miljöanpassad offentlig upphandling både spara pengar och skydda miljön på samma gång. Genom kloka inköp kan du spara material och energi, bidra till att minska avfall och utsläpp och uppmuntra till ett hållbart agerande. Potentiella fördelar för miljön Europeiska kommissionen har delfinansierat forskningsprojektet Relief ( 1 ) för vetenskaplig uppskattning av de potentiella fördelarna för miljön om miljöanpassad offentlig upphandling tillämpades i hela EU. Följande slutsatser kunde dras: Om alla offentliga myndigheter i hela EU ställde krav på miljövänlig el skulle det innebära en besparing motsvarande 60 miljoner ton koldioxid, vilket utgör 18 % av EU:s åtagande om minskning av växthusgaser enligt Kyotoprotokollet. En nästan lika stor besparing skulle kunna åstadkommas om de offentliga myndigheterna valde byggnader med hög miljöstandard. Om alla offentliga myndigheter i hela EU ställde krav på energisnålare datorer och fick hela marknaden att gå i samma riktning skulle det ge en koldioxidbesparing på ton. Om alla europeiska offentliga myndigheter valde effektiva toaletter och kranar i sina byggnader skulle vattenförbrukningen minska med 200 miljoner ton (motsvarande 0,6 % av hushållens sammanlagda förbrukning i EU). ( 1 ) Detta projekt har fi nansierats genom nyckelåtgärden Morgondagens stad och kulturarvet inom femte ramprogrammet för forskning och teknisk utveckling. En handbok har offentliggjorts för att hjälpa lokala myndigheter att fatta miljöanpassade upphandlingsbeslut. Mer information om Reliefprojektet fi nns på: org/europe/ecoprocura/info/politics.htm 5
7 Inledning 6 Denna handbok har utformats för att hjälpa offentliga myndigheter att framgångsrikt införa en miljöanpassad upphandlingspolicy. De möjligheter som EG-rätten erbjuder förklaras på ett konkret sätt, och exempel ges på enkla och effektiva lösningar som kan användas vid offentliga upphandlingsförfaranden. Av praktiska skäl följer handboken samma upplägg och struktur som ett upphandlingsförfarande. Dessutom ges många konkreta exempel på miljöanpassad upphandling som gjorts av offentliga myndigheter i EU ( 1 ). Vi har utarbetat denna handbok i första hand för offentliga myndigheter, men vi hoppas att den också kan tjäna som inspirationskälla för inköpare ( 1 ) Viktigt meddelande: Alla uppgifter i handboken har kontrollerats noggrant, men Europeiska kommissionen påtar sig inget ansvar när det gäller de specifika ärenden som nämns i handboken eller på de webbplatser det länkas till. på företag. Den bör också kunna hjälpa varu- och tjänsteleverantörer och entreprenörer, särskilt mindre företag, att förstå och uppfylla de miljökrav som ställs på dem i samband med upphandling. Handboken finns på webbplatsen Europa på kommissionens webbsida om miljöanpassad offentlig upphandling, där du också hittar mer praktisk information, nyttiga länkar och kontaktinformation för offentliga myndigheter som vill göra sin upphandling mer miljöanpassad (http://europa.eu.int/comm/environment/gpp).
8 Inledning Politisk och juridisk bakgrund Under många år tog upphandlade myndigheter ingen egentlig hänsyn till varors, tjänsters och entreprenaders värde i miljöhänseende. Nu har dock de globala ekonomiska och politiska förhållandena förändrats i och med tillkomsten av begreppet hållbar utveckling en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov och behovet av att ta hänsyn till miljön i all annan politik (vid sidan av ekonomiska och sociala hänsyn). Hållbar utveckling fördes in i fördraget 1997 och erkänns sedan dess som ett övergripande mål för EU. I Lissabon 2000 fastslog EU:s statsoch regeringschefer målet att senast 2010 göra EU till världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsbaserade ekonomi, med möjlighet till hållbar ekonomisk tillväxt med fler och bättre arbetstillfällen och en högre grad av social sammanhållning. Lissabonstrategin kompletterades med en tredje pelare, miljön, efter antagandet av EU:s strategi för hållbar utveckling vid Europeiska rådets möte i Göteborg 2001 ( 1 ). Denna strategi innebar en vändpunkt. Syftet var att främja ekonomisk tillväxt och social sammanhållning och samtidigt ta hänsyn till miljön. Omvänt innebär den att miljömål måste vägas mot de ekonomiska och sociala följder de får så att lösningar som alla vinner på i möjligaste mån kan utformas för ekonomin, sysselsättningen och miljön. År 2002 antog rådet och Europaparlamentet det sjätte miljöhandlingsprogrammet ( 2 ). I programmet ges riktlinjer för EU:s miljöpolitik under de kommande tio åren och anges fyra prioriterade områden där brådskande åtgärder behövs: klimatförändringar, natur och biologisk mångfald, resursförvaltning samt miljö och hälsa. Genomförandet av EU:s strategi för hållbar utveckling och det sjätte miljöhandlingsprogrammet i den utvidgade unionen innebär en stor utmaning. På internationell nivå har EU spelat en ledande roll för att utveckla och främja viktiga internationella avtal och konventioner på miljöområdet. I och med ratificeringen av Kyotoprotokollet om klimatförändringar 2002 åtog sig EU exempelvis att minska sina utsläpp av växthusgaser med 8 % mellan 2008 och 2012 (jämfört med 1990 års nivåer). Hållbar utveckling på alla styrelsenivåer kan inte uppnås utan integrering av miljödimensionen i alla andra politikområden, genom att miljöpolitiken genomförs med hjälp av ett ökat utnyttjande av marknadsbaserade styrmedel och genom information till allmänheten för att åstadkomma de beteendeförändringar som krävs ( 3 ). På global nivå nämns miljöanpassad offentlig upphandling uttryckligen i planen för genomförande av målen från världstoppmötet om hållbar utveckling, som hölls i Johannesburg i december I planen uppmuntras relevanta myndigheter på alla nivåer att ta hänsyn till hållbar utveckling vid beslutsfattandet och att främja policyer för offentlig upphandling som uppmuntrar till ( 1 ) KOM(2001) 264 slutlig. ( 2 ) Europaparlamentets och rådets beslut nr 1600/2002/EG av den 22 juli 2002 om fastställande av gemenskapens sjätte miljöhandlingsprogram (EGT L 242, ). ( 3 ) Det bör noteras att denna handbok endast avser miljöaspekterna av hållbar utveckling. När det gäller den sociala aspekten av hållbar utveckling hänvisas till kommissionens tolkningsmeddelande av den 15 oktober 2001 om möjligheterna att ta sociala hänsyn vid offentlig upphandling och till de nya direktiven om offentlig upphandling, där dessa möjligheter uttryckligen nämns. 7
9 Inledning utveckling och spridning av miljövänliga varor och tjänster ( 1 ). Inom ramen för Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) enades OECD-länderna om en rådsrekommendation för att förbättra den offentliga upphandlingens miljöprestanda ( 2 ). I Europeiska kommissionens tolkningsmeddelande av den 4 juli 2001 ( 3 ) redogörs för de möjligheter som gemenskapslagstiftningen ger att ta miljöhänsyn vid offentlig upphandling. EGdomstolen har ytterligare förtydligat dessa möjligheter ( 4 ). 8 Genom direktiven om offentlig upphandling ( 5 ), som antogs den 31 mars 2004, konsolideras och kompletteras den rättsliga ramen. I direktivens skäl och artikeltext nämns särskilt möjligheterna att föra in krav på miljöhänsyn i de tekniska specifikationerna, urvalskriterierna och tilldelningskriterierna, liksom i bestämmelser om fullgörande av kontraktet. Även om direktiven endast gäller offentliga upphandlingskontrakt vars uppskattade värde överstiger vissa tröskelvärden (som anges i direktiven), har EG-domstolen fastställt att EGfördragets principer om likabehandling och öppenhet liksom fri rörlighet för varor, etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster även gäller kontrakt vars värde inte når upp till dessa tröskelvärden. ( 1 ) Mer information fi nns på: documents/wssd_poi_pd/english/poitoc.htm ( 2 ) Se texten på Internet 23 januari 2002 C(2002)3: webdomino1.oecd.org/horizontal/oecdacts.nsf ( 3 ) Kommissionens tolkningsmeddelande av den 4 juli 2001 om gemenskapslagstiftning med tillämpning på offentlig upphandling och möjligheterna att ta miljöhänsyn vid offentlig upphandling (KOM(2002) 274 slutlig). ( 4 ) EG-domstolens domar av den 17 september 2002 i mål C-513/99 och den 4 december 2003 i mål C-448/01. ( 5 ) Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster (nedan kallat direktiv 2004/18/EG) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (nedan kallat direktiv 2004/17/EG).
10 Kapitel 1 Strategier för miljöanpassad upphandling I princip bör det vara rätt enkelt för alla offentliga myndigheter att fatta det politiska beslutet att köpa miljöanpassat. De bör uppmuntras till detta, eftersom det gynnar inte bara miljön utan även den upphandlande myndigheten som förbättrar sitt anseende. En miljöanpassad upphandlingspolicy kräver dessutom sällan några strukturförändringar hos den upphandlande myndigheten. För att policyn skall kunna tillämpas i praktiken krävs dock en viss strategisk planering: inköpspersonalen måste utbildas på lämpligt sätt, tillgången till miljöinformation måste säkras och prioriteringar måste fastställas när de kontrakt som bäst lämpar sig för miljöanpassad upphandling väljs ut. När detta väl är gjort kan de upphandlande myndigheterna sedan gå vidare med de konkreta förberedelserna inför upphandlingsförfarandet (kapitel 2). 1.1 Bedöma utbildningsbehovet och säkra tillgången till miljöinformation Inköpspersonalen bör få de rättsliga, ekonomiska och miljömässiga kunskaper de behöver för att kunna besluta i vilken omfattning och var miljöfaktorer bäst kan införas i upphandlingsförfarandet, om de ligger på rätt nivå för att få bästa möjliga valuta för pengarna och om de överensstämmer med den upphandlande myndighetens miljöprioriteringar. En vägledning om miljöpraxis i Barcelona Den lokala myndigheten i Barcelona har tagit fram en vägledning om god miljöpraxis för sina anställda, som behandlar miljöanpassad upphandling och andra miljöfrågor ( 1 ). ( 1 ) Mer information fi nns på: A21_text/guies/GreenOffi ceguide.pdf Det är viktigt att en miljöanpassad upphandlingspolicy sprids till många olika berörda parter, t.ex. nuvarande och framtida varu- och tjänsteleverantörer och entreprenörer, så att de kan ta hänsyn till de nya kraven. Samarbete mellan upphandlande myndigheter är ett annat sätt att öka tillgången till expertis och kunnande på miljöområdet och att sprida policyn till omvärlden. Riktlinjer för miljöanpassad upphandling i Vorarlberg Den österrikiska delstaten Vorarlberg består av 96 små kommuner som är spridda över ett relativt glesbefolkat område. De flesta av kommunerna har inga heltidsanställda inköpare, och definitivt inga miljöexperter. För att lyckas med miljöanpassad upphandling under dessa omständigheter var det nödvändigt att samarbeta och att i möjligaste mån låta inköparna slippa det tekniska arbetet med att fastställa kriterier. Vorarlberg tog därför fram miljöriktlinjer för upphandling av byggnadstjänster, kontorsutrustning och kontorsmaterial. Riktlinjerna finns nu på Internet ( 2 ). ( 2 ) Mer information fi nns på: 9
11 Kapitel 1 Strategier för miljöanpassad upphandling 1.2 Fastställa allmänna prioriteringar för miljöanpassad upphandling Gå stegvis till väga. Börja med ett litet antal varor och tjänster där miljöpåverkan är tydlig eller där miljövänligare alternativ är lättillgängliga och inte kostar mer (t.ex. återvunnet papper och energieffektiv kontorsutrustning). Eller börja med att se till att kontraktsspecifikationerna inte medför negativa konsekvenser för miljön (t.ex. genom att användning av återvunna komponenter utesluts). 10 Steg för steg i Dunkerque och Lille Staden Dunkerque i Frankrike började stegvis införa miljöanpassad offentlig upphandling Man började med en produkt, byggde sedan upp förtroendet genom tester och nära samarbete med användarna och skapade på så sätt det rätta klimatet för att gå vidare till mer systematisk miljöanpassad upphandling och sökande efter miljövänligare alternativ till andra produkter. I Lille har man inrättat ett kontor som ansvarar för att utbilda inköparna i att leta efter ersättningsprodukter med mindre miljöpåverkan. Inledningsvis handlar det om sex produkter: papper, målarfärg, tryckfärg, rengöringsprodukter, gatubelysning och virke. Man kommer sedan att försöka utarbeta ett förfarande för att inkludera andra produkter. Ta hänsyn till miljöpåverkan. Välj varor (t.ex. fordon) eller tjänster (t.ex. städtjänster) med stor miljöpåverkan. Inrikta satsningen på ett eller flera miljöproblem, t.ex. klimatförändring eller avfall. Inför allmänna krav på energieffektivitet eller återvinningsbarhet. Ta hänsyn till tillgången till och kostnaden för miljövänligare alternativ. Finns det miljövänligare produkter på marknaden, uppfyller de dina krav, och har du råd med dem? Ta hänsyn till tillgången till information. Hittar du de vetenskapliga rön och den miljöinformation du behöver för att fastställa kriterier för denna produkt? Hur tekniskt invecklat blir det att besluta vad du vill ha och att formulera detta i en anbudsinfordran? Kommissionens databas över varor och tjänster Europeiska gemenskapernas kommission har utvecklat en databas som innehåller grundläggande miljöinformation om ett hundratal varu- och tjänstegrupper. Här kan inköpare på företag och offentliga myndigheter hitta basinformation, t.ex. om de miljömärken som finns för en viss produkt eller om de viktigaste aspekterna av dess miljöpåverkan. Databasen finns på: green_purchasing
12 Kapitel 1 Strategier för miljöanpassad upphandling Sträva efter synlighet. Hur synlig blir den miljövänliga policyn för allmänheten och personalen? Kommer de att inse att vi anstränger oss för att förbättra vår miljöprestanda? Väl synliga förändringar, t.ex. om myndigheten börjar använda en annan typ av fordon eller om man övergår till ekologiska livsmedel i skolmatsalen, kan bidra till att öka medvetenheten om policyn och koppla den till andra miljöprojekt. Ta hänsyn till teknisk utvecklingspotential. Om miljöanpassad upphandling kan tillämpas för varor och tjänster i ett tidigt utvecklingsoch marknadsföringsskede, är förutsättningarna bättre än om man försöker förändra miljöegenskaperna inom mogna sektorer. Pilotprojekt för soluppvärmning av simbassänger i Tyskland År 1983 inledde Europeiska kommissionen och det tyska ministeriet för forskning och teknik ett pilotprojekt för att ersätta konventionell uppvärmning av vatten i simbassänger med soluppvärmning. Det ekonomiska uppsving som den offentliga upphandlingen inneburit för denna innovativa produkt har bidragit till att hålla priset nere och göra produkten attraktiv även för privata köpare. Utgå från en vetenskapligt sund syn på livscykeln. Undvik att överföra miljöpåverkan från ett skede till ett annat i en produkts livscykel. Leta efter relevant information i specifikationer som fastställts för miljömärken eller på webbplatser och i databaser som vänder sig till konsumenterna. 11
13 Kapitel 2 Planering av offentlig upphandling Sammanfattning Offentliga inköpare är i högre grad än privata skyldiga att få bästa möjliga valuta för pengarna och att agera rättvist i samband med upphandling. Bästa möjliga valuta för pengarna kan inkludera miljöhänsyn. Att vara rättvis innebär att ge alla samma möjligheter och att garantera öppenhet. Förberedelsefasen är av avgörande betydelse. Om miljömålen skall kunna nås krävs grundlig analys och planering innan upphandlingen inleds. 12 Framför allt är det viktigt att analysera exakt vilka behoven är innan man beslutar sig för en lösning. 2.1 Inledning För att en miljöpolicy skall fungera måste man titta på själva upphandlingsförfarandet. En miljöanpassad upphandlingspolicy kan, om den inte genomförs med omsorg, stupa på praktiska frågor som när upphandlingen skall göras, vem som skall tillfrågas och vilka kriterier som skall användas. 2.2 Upphandlingsförfarandets karaktär Offentlig upphandling handlar i grund och botten om att jämka samman utbud och efterfrågan, precis som vid privat upphandling, med den skillnaden att upphandlande myndigheter måste iaktta särskild försiktighet när kontrakt tilldelas. Skälet till detta är att de är offentliga enheter som finansieras med skattepengar. Denna särskilda försiktighet kan omsättas i två huvudprinciper: Få bästa möjliga valuta för pengarna. Agera rättvist. Bästa möjliga valuta för pengarna Upphandlande myndigheter är skyldiga att få bästa möjliga valuta för skattebetalarnas pengar vid all upphandling. Det innebär inte nödvändigtvis att man alltid väljer det billigaste anbudet utan att man gör bästa möjliga affär inom ramen för de parametrar som fastställts. Skyddet av miljön kan vara en av dessa parametrar och därmed fungera som en av flera likvärdiga faktorer vid tilldelning av kontraktet. Valuta för pengarna utesluter alltså inte miljöhänsyn. Agera rättvist Att agera rättvist innebär att respektera den inre marknadens principer, som utgör grunden för direktiven om offentlig upphandling och den nationella lagstiftning som bygger på dessa direktiv. Den viktigaste är principen om likabehandling, som innebär att alla konkurrenter skall ha samma möjlighet att konkurrera om kontraktet. För att sådana rättvisa förhållanden skall kunna garanteras måste också öppenhetsprincipen tillämpas.
14 Kapitel 2 Planering av offentlig upphandling Exempel på bestämmelser i upphandlingsdirektiven som är ett uttryck för principen om likabehandling är de som gäller tidsfristerna för mottagande av anbud och anbudsansökningar samt de gemensamma reglerna om tekniska specifikationer. Exempel på tillämpning av öppenhetsprincipen finns i de olika bestämmelserna om offentliggörande av meddelanden och om upphandlande myndigheters skyldighet att informera berörda anbudsgivare om skälen till att deras anbud inte godtagits. 2.3 Upphandlingsförfarandets olika steg Förberedelserna inför ett upphandlingsförfarande är av avgörande betydelse. Misstag i detta skede får negativa följder för alla därpå följande steg och för slutresultatet, eftersom alla steg bygger på varandra. Innan ett upphandlingsförfarande inleds bör därför tillräckligt med tid avsättas för att definiera kontraktsföremålet och de verktyg som skall användas för att nå det slutliga resultatet. Ett annat skäl till att förberedelsefasen är så betydelsefull är att möjligheterna att ta miljöhänsyn är som störst under de inledande skedena av upphandlingsförfarandet. Ett offentligt upphandlingsförfarande skiljer sig egentligen inte från ett privat när det gäller den generella strukturen. Båda följer i stort sett samma uppläggning: fastställande av kontraktsföremålet, upprättande av tekniska specifikationer och kontraktsparametrar för varan/entreprenaden/ tjänsten, val av rätt anbudssökande och bestämning av vilket anbud som är bäst. I resten av denna handbok ägnas ett kapitel åt varje steg. För varje steg tittar vi på hur hänsyn kan tas till miljön och ger konkreta exempel och rekommendationer. 2.4 Vikten av att uppskatta de verkliga behoven Ett viktigt steg måste göras redan under förberedelsefasen, innan kontraktsföremålet fastställs. Du måste göra en uppskattning av dina verkliga behov. Anta att du exempelvis har behov av att sprida information till allmänheten. Du kanske bestämmer dig för att köpa in tryckta flygblad, affischer, broschyrer och tidningsannonser. Om du däremot inriktar dig på möjliga lösningar i stället för på verkliga behov, kanske du bestämmer dig för mer miljövänliga alternativ, t.ex. informationsspridning med elektroniska medel via webbplatser eller e-post. För att vara effektiv bör du därför hellre beskriva dina behov i funktionella termer, för att inte utesluta några av de möjligheter som finns på marknaden. När du väl analyserat ditt behov kanske du till och med kommer fram till att det faktiskt inte behövs någon upphandling. Färre inköp i Pori Miljöanpassad upphandling handlar inte alltid om att köpa miljövänligare varor och tjänster. Det kan helt enkelt handla om att köpa mindre. I Pori, en finsk stad vid Östersjön, skapades en intern återanvändningstjänst med hjälp av en webbaserad anslagstavla. Anställda som inte längre använde en viss kontorsutrustning kunde erbjuda den till andra avdelningar eller tjänstemän som behövde den ( 1 ). ( 1 ) Mer information fi nns på: egpc-061.htm 13
15 Kapitel 3 Fastställa kontraktets krav Sammanfattning När föremålet för ett kontrakt fastställs har upphandlande myndigheter stor frihet att välja vad de vill köpa. Det finns därför stort utrymme för miljöhänsyn, förutsatt att de inte innebär en snedvridning av marknaden, dvs. att tillgången till marknaden begränsas eller hindras. En marknadsanalys kan ge grundläggande information om tillgängliga miljöalternativ och om marknadspriser och villkor i allmänhet. 14 De tekniska specifikationer som fastställts för miljömärken kan vara mycket användbara när de tekniska specifikationerna upprättas. Det är dock inte tillåtet att kräva att anbudsgivarna skall delta i ett miljömärkningssystem. Särskilda material och miljövänliga tillverkningsmetoder får krävas i tillämpliga fall. 3.1 Fastställa kontraktsföremålet Kontraktsföremålet är den vara, tjänst eller entreprenad du vill köpa in. Processen med att fastställa detta resulterar vanligen i en grundläggande beskrivning av varan, tjänsten eller entreprenaden, men det kan också bli en prestandabaserad definition. När det gäller miljöhänsyn kan en prestandabaserad definition vara att föredra, eftersom den upphandlande myndigheten då inte i detalj behöver beskriva alla egenskaper som varan/tjänsten/ entreprenaden skall ha utan endast den effekt som önskas Rätten att välja Du har i princip rätt att definiera kontraktsföremålet på ett sätt som innebär att dina behov tillfredsställs. Lagstiftningen om offentlig upphandling handlar inte i första hand om vad upphandlande myndigheter köper utan framför allt om hur inköpen går till. Inget av upphandlingsdirektiven innehåller därför några bestämmelser om begränsning av själva kontraktsföremålet. Rätten att definiera kontraktet är dock inte obegränsad. I vissa fall skulle valet av en viss vara, tjänst eller entreprenad kunna snedvrida de rättvisa upphandlingsförhållandena för företag i hela EU. Vissa skyddsåtgärder är nödvändiga. Detta skydd utgörs först och främst av den omständighet att EG-fördragets bestämmelser om icke-diskriminering, frihet att tillhandahålla tjänster och fri rörlighet för varor skall tillämpas i samtliga fall, dvs. även på offentliga upphandlingskontrakt under de tröskelvärden som anges i direktiven eller på vissa delar av kontrakt som inte uttryckligen omfattas av direktiven. I praktiken innebär detta att du måste se till att upphandlingen inte inverkar på andra EU-aktörers tillgång till din nationella marknad. En annan skyddsåtgärd är att de tekniska specifikationer som används för att definiera kontraktet enligt upphandlingsreglerna inte får innehålla diskriminerande formuleringar.
16 Kapitel 3 Fastställa kontraktets krav Välja en miljörubrik för upphandlingen Detta gör det lättare för anbudsgivarna att direkt se vad som efterfrågas och förmedlar budskapet att varans eller tjänstens miljöprestanda är en viktig aspekt av upphandlingen. Leta efter den rätta produkten Om stängsel och gatubelysning skall köpas in kan man undersöka vilka material som finns på marknaden, t.ex. virke från hållbart förvaltade skogar eller syntetmaterial tillverkat av återvunnet råmaterial. En rubrik med miljöförtecken från Bryssels miljöinstitut Bryssels institut för miljöförvaltning (IBGE-BIM) ( 1 ) gav sin anbudsinfordran avseende städtjänster rubriken Miljövänlig städning. Andra lämpliga rubriker kan vara Ekologisk catering eller Energieffektiv byggnad. ( 1 ) Genom att använda miljöanpassade rubriker sänder man ett budskap inte bara till potentiella leverantörer, utan också till lokalsamhället och till andra upphandlande myndigheter Genomföra en marknadsanalys För att kunna bestämma vad som skall köpas in måste man ha en viss kunskap om marknaden. Det är mycket svårt att bestämma sig för en viss vara, tjänst eller entreprenad om man inte vet vad som finns att tillgå. Det framgår inte alltid tydligt vilka miljövänliga alternativ som finns. Du måste alltså göra en del efterforskningar, exempelvis i form av en marknadsanalys. Med detta menas en allmän undersökning av marknadens potential att tillgodose ditt definierade behov. För att denna analys skall lyckas måste den genomföras på ett öppet och objektivt sätt med inriktning på de generella lösningar marknaden erbjuder i stället för på de anbudsgivare man helst vill ha. Därigenom får man reda på vilka miljövänliga alternativ som eventuellt finns och den allmänna prisnivån för de olika möjligheterna Rekommendationer vid upphandling av byggentreprenader Inom byggsektorn ägnas mycket uppmärksamhet åt så kallat hållbart byggande. Regeringar, i egenskap av upphandlande myndigheter, samarbetar ofta med byggföretag och arkitekter för att utveckla miljövänliga byggmetoder. Ett franskt försök med miljövänligare bostäder Den franska regeringen har lagt fram planer på att tillämpa HQE (haute qualité environnementale), en metod för att åstadkomma hög miljökvalitet inom byggsektorn, på subventionerat boende och i samband med stadsplanering. Det handlar om att konstruera byggnader som förbrukar mindre vatten och energi och kräver mindre underhåll ( 2 ). ( 2 ) Mer information fi nns på: gouv.fr/alaune/dossiers/presse_ pdf För vissa offentliga och privata projekt måste en miljökonsekvensbedömning göras. Denna skyldighet är inte en följd av upphandlingsdirektiven, men den kan ha betydelse för definitionen av kontraktsföremålet eller bestämmelserna om 15
17 Kapitel 3 Fastställa kontraktets krav fullgörande ( 1 ). Genom miljökonsekvensanalysen får de nationella myndigheterna relevant information som ger dem möjlighet att fatta beslut med full vetskap om vilka konsekvenser det får för miljön. En miljökonsekvensbedömning kan innebära att ett mer balanserat beslut fattas om kontraktsföremålet. På samma sätt har direktiv 2002/91/EG om byggnaders energiprestanda ( 2 ), enligt vilket medlemsstaterna skall fastställa minimikrav på energiprestanda i nya byggnader och befintliga stora byggnader som genomgår större renoveringar, betydelse för definitionen av kontraktsföremålet och de tekniska specifikationerna för entreprenadkontrakt som gäller uppförande eller renovering av sådana byggnader Rekommendationer vid upphandling av varor och tjänster Fördelarna i miljöhänseende med miljöanpassad upphandling av varor och tjänster hänger samman med slutresultatet: den slutliga varan eller tjänsten. En viktig aspekt är att förbättra energiutnyttjandet generellt sätt genom exempelvis högre energieffektivitet. Det är ett sätt att skona miljön och spara pengar på samma gång. En annan fråga att ta hänsyn till är den miljövänliga varans eller tjänstens miljöpåverkan i samband med avfallshanteringen. En marknadsanalys kan avslöja stora skillnader när det gäller avfallsvolymen, 16 ( 1 ) Miljökonsekvensbedömning infördes 1985 genom direktiv 85/337/EEG (EGT L 175, , s. 40), ändrat genom direktiv 97/11/EG (EGT L 73, , s. 5). ( 2 ) Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/91/EG av den 16 december 2002 (EGT L 1, ), som skall införlivas med nationell rätt senast den 4 januari materialens skadliga effekt och mängden material som kan återvinnas.
18 En annan viktig aspekt är produktens hållbarhet, dvs. om den är utformad för att hålla. I vissa fall kan det vara mycket lockande att köpa den billigaste produkten, men det kan i själva verket visa sig bli dyrare på sikt och dessutom skadligt för miljön. Produkter av lägre kvalitet (oavsett miljöegenskaper) har ofta kortare livslängd. Om en billigare produkt måste bytas ut oftare än en dyrare produkt blir resultatet högre kostnader, högre energiförbrukning och mer avfall. Allmänt sett, och framför allt när det gäller tjänstekontrakt, bör miljöövervägandena främst inriktas på resultatet, så att du kan välja ett miljövänligare sätt att fullgöra kontraktet genom att ta hänsyn till vilken utrustning och vilket material som används. 3.2 Upprätta tekniska specifikationer Tekniska specifikationer När du väl definierat kontraktsföremålet måste du omsätta det i mätbara tekniska specifikationer som kan användas direkt i ett offentligt upphandlingsförfarande. Det är som att måla en tavla utifrån en skiss. De tekniska specifikationerna fyller två funktioner: De beskriver kontraktet för marknaden, så att företagen kan avgöra om det är intressant för dem. De bestämmer alltså konkurrensnivån. De utgör mätbara krav som ligger till grund för bedömningen av anbuden. De utgör de minimikriterier som måste uppfyllas. Om de inte är tydliga och korrekta leder det oundvikligen till att man får olämpliga anbud. Anbud som inte uppfyller de tekniska specifikationerna får inte godtas Prestandabaserade specifikationer I upphandlingsdirektiven 2004/17/EG och 2004/18/EG föreskrivs det uttryckligen att upphandlande myndigheter får välja mellan specifikationer baserade på tekniska standarder eller på prestandakrav ( 1 ). Användning av prestandakrav ger vanligtvis större utrymme för kreativitet från marknadens sida och kan i vissa fall stimulera marknaden att utveckla innovativa tekniska lösningar. Om denna lösning väljs behöver de tekniska specifikationerna inte vara alltför detaljerade. ( 1 ) Se artikel 23 i direktiv 2004/18/EG och artikel 34 i direktiv 2004/17/EG. 17
19 Kapitel 3 Fastställa kontraktets krav Ange slutresultatet men inte hur det skall nås Om du vill att en byggnads kontorslokaler skall hålla en viss temperatur kan du upprätta mycket detaljerade specifikationer för ett centralvärmesystem. Eller också kan du ange att kontorslokalerna skall hålla en konstant temperatur på 20 C och låta leverantörerna presentera olika möjligheter. Leverantörerna kan då välja naturlig uppvärmning och ventilationssystem i stället för förbränning av fossila bränslen. 18 När du upprättar prestandabaserade specifikationer måste du dock iaktta ännu större försiktighet än om du använder sedvanliga tekniska specifikationer. Eftersom det kan variera kraftigt vilka alternativ som finns på marknaden bör du se till att dina specifikationer är tillräckligt tydliga för att du skall kunna göra en korrekt och motiverad bedömning Tekniska miljöstandarder Tekniska standarder kan se ut på många olika sätt. Det kan handla om allt från fullständiga europeiska standarder (EN-standarder), europeiska tekniska godkännanden och internationella standarder till nationella standarder och nationella tekniska specifikationer. Standarder är användbara i specifikationer för offentlig upphandling, eftersom de är tydliga, icke-diskriminerande och utvecklade i samförstånd. På europeisk nivå utarbetas de av de europeiska standardiseringsorganisationerna: Europeiska standardiseringsorganisationen (CEN), Europeiska standardiseringsorganisationen inom elområdet (Cenelec) ( 1 ) och Europeiska institutet för telekommunikationsstandarder (ETSI) ( 2 ). En lång rad berörda parter medverkar i det europeiska standardiseringsarbetet, bl.a. nationella myndigheter, miljöorganisationer, konsumentföreningar och industrin. Detta innebär ( 1 ) Mer information fi nns på: ( 2 ) Mer information fi nns på: att den tekniska lösning som den europeiska standarden erbjuder blir allmänt godtagbar. Vissa tekniska standarder innefattar bestämmelser om varornas eller tjänsternas miljöegenskaper. Om dessa specifikationer används vid offentlig upphandling måste företagen bevisa antingen att de uppfyller standarderna eller, om de använder andra metoder, att de når upp till de prestandanivåer som anges i standarderna. Om de inte kan bevisa detta måste de uteslutas. På specifika punkter kan du fastställa en högre grad av miljöskydd än vad som anges i en standard, förutsatt att detta inte diskriminerar potentiella anbudsgivare. De europeiska standardiseringsorganisationerna bidrar till miljöarbetet. CEN har t.ex. inrättat en särskild miljörådgivningstjänst, som ger råd och hjälp till de tekniska kommittéerna ( 3 ). Även Europeiska kommissionen är angelägen om att göra de tekniska standarderna miljöanpassade. Kommissionen har antagit ett meddelande om integrering av miljöaspekter i europeisk standardisering ( 4 ). ( 3 ) Mer information fi nns på: ( 4 ) Meddelande av den 25 februari 2004 (KOM(2004) 130 slutlig). Mer information fi nns på: standardisation/index_en.htm
20 Kapitel 3 Fastställa kontraktets krav Användning av alternativa anbud 3.3 Miljömärken Det är möjligt att du, även sedan en marknadsanalys genomförts, är osäker på om det finns några miljövänliga alternativ till de varor, tjänster eller entreprenader du vill köpa, eller att du är osäker på deras kvalitet eller pris. Om detta är fallet kan det vara intressant att be potentiella anbudsgivare att lägga fram miljövänliga alternativa anbud. Detta innebär att du upprättar ett minimum av tekniska specifikationer för den produkt du vill köpa, som gäller både det neutrala anbudet och det miljövänliga alternativet. För det senare lägger du till en miljödimension. När anbuden skickas in kan du jämföra alla anbud (de neutrala och de miljövänliga) med utgångspunkt i samma tilldelningskriterier. Du kan alltså använda alternativa anbud för att gynna miljön genom att tillåta en jämförelse mellan standardlösningar och miljövänliga lösningar (baserade på samma tekniska standardkrav). Företagen kan välja om de vill lämna alternativa eller neutrala anbud, om inte den upphandlande myndigheten angett något annat. För att kunna tillåta alternativa anbud i ett offentligt upphandlingsförfarande ( 1 ) måste du i förväg i specifikationerna ange att alternativa anbud är tillåtna, de minimikrav i miljöhänseende som de alternativa anbuden måste uppfylla (t.ex. bättre miljöprestanda), de särskilda kraven i samband med alternativa anbud (t.ex. krav på ett separat kuvert för det alternativa anbudet eller på att ett alternativt anbud måste lämnas tillsammans med ett neutralt anbud) Allmänt En lång rad miljömärken har utvecklats för att på ett standardiserat sätt informera om en varas eller tjänsts förtjänster i miljöhänseende, för att hjälpa konsumenter eller andra företag att välja miljövänligare varor eller tjänster. Miljömärkningskriterier utgår inte från en enda parameter utan på undersökningar av varans eller tjänstens miljöpåverkan under hela livscykeln, från vaggan till graven, med utgångspunkt i välgrundade vetenskapliga rön. Härigenom ges värdefull information om de kostnader produkten ger upphov till i alla skeden, från utvinning av råmaterial till tillverkning, distribution och slutligt bortskaffande. Miljömärkesinformationen kan användas på olika sätt: Som hjälp när du upprättar tekniska specifikationer, för att fastställa vilka egenskaper som efterfrågas hos de varor eller tjänster du skall köpa. När du kontrollerar om kraven är uppfyllda kan märket godtas som bevis för att de tekniska specifikationerna iakttagits. Som ett riktmärke vid bedömning av anbud i tilldelningsskedet (se exempel nedan). Olika typer av märken kan användas för olika ändamål. Märken som gäller en viss aspekt kan vara användbara om man går stegvis till väga. Du kan dock aldrig kräva att anbudsgivare skall delta i ett visst miljömärkningssystem. ( 1 ) Se artikel 24 i direktiv 2004/18/EG och artikel 36 i direktiv 2004/17/EG. 19
21 miljömärkena är tillgängliga för samtliga berörda parter. Frédéric Cirou/PhotoAlto Miljömärkta varor och tjänster antas uppfylla de tekniska specifikationerna. Det är dock inte tillåtet att kräva att företag skall ha ett visst miljömärke eller (helt och hållet) uppfylla kraven för ett visst miljömärke. Andra relevanta bevis, t.ex. en provningsrapport från ett erkänt organ eller en teknisk dokumentation från tillverkaren, måste också alltid godtas Kategorier av miljömärken 20 Användning av EU:s miljömärken för glödlampor Enligt EU:s miljömärkningskriterier för glödlampor skall lamporna ha en genomsnittlig livslängd på timmar. För att använda detta krav i en anbudsinfordran som avser glödlampor kan en minimilivslängd på timmar anges i de tekniska specifikationerna, och bonuspoäng kan ges i tilldelningskriterierna för varje tusental timmar över Juridisk rådgivning om användning av miljömärken och deras specifikationer i samband med upphandling I upphandlingsdirektiven 2004/17/EG och 2004/18/EG ( 1 ) föreskrivs uttryckligen att du får använda specifikationer för miljömärken när du upprättar prestandabaserade eller funktionella miljökrav, under förutsättning att specifikationerna är lämpliga för att definiera egenskaperna hos de varor eller tjänster som skall upphandlas, kraven för märket har utarbetats på grundval av vetenskapliga rön, miljömärkena har antagits med deltagande av samtliga berörda parter, t.ex. statliga organ, konsumenter, tillverkare, distributörer och miljöorganisationer, ( 1 ) Se artikel 23 i direktiv 2004/18/EG och artikel 35 i direktiv 2004/17/EG. Offentliga miljömärken som gäller flera kriterier (av typ I, ISO 14024) Detta är den vanligaste typen av miljömärke och också det slags märke som oftast används i samband med miljöanpassad upphandling. Märket bygger på ett antal kriterier som kan vara uppfyllda eller inte och som anger standarden för märket i fråga. Olika kriterier fastställs för varje grupp av varor eller tjänster som omfattas av systemet. Kriterierna anger vanligen vilken miljöprestanda produkten måste uppnå och kan även innefatta standarder för att säkra att produkten är användbar. Några intressanta europeiska och nationella miljömärken De mest välkända miljömärkena som gäller flera kriterier är det europeiska märket (Blomman) ( 2 ), det nordiska märket (Svanen) ( 3 ) och nationella märken (som Blå ängeln i Tyskland) ( 4 ). Alla dessa märken är frivilliga och livscykelbaserade, och de kräver att en tredje part (dvs. inte tillverkaren själv) certifierar produkten. De uppfyller höga krav på öppenhet och vetenskaplig noggrannhet när kriterier fastställs, och de är icke-diskriminerande. ( 2 ) Mer information fi nns på: environment/ecolabel/index_en.htm ( 3 ) Mer information fi nns på: default.aspx ( 4 ) Mer information fi nns på: englisch/navigation/body_blauer_engel.htm
22 Kapitel 3 Fastställa kontraktets krav Det första bygger på ett eller flera kriterier som kan vara uppfyllda eller inte och som hänger samman med en viss fråga, t.ex. energieffektivitet. En produkt som uppfyller kriterierna får bära märket. Exempel på detta slags märke är EU:s ekologiska märke och Energy Star-märket för kontorsutrustning. När det gäller exempelvis EU:s miljömärke kan kriterierna för alla varu- och tjänstegrupper vid behov kopieras direkt från EU:s webbplats för miljömärkning ( 1 ) och användas i tekniska specifikationer eller tilldelningskriterier. Detta gäller emellertid inte alla miljömärken. För vissa märken gäller kriterier avseende den allmänna styrningen av det företag som tillverkar varan eller erbjuder tjänsten, etiska eller liknande frågor. Dessa kriterier kan enligt direktiven om offentlig upphandling inte användas som tekniska specifikationer och bör alltså inte användas i samband med upphandling som omfattas av dessa direktiv. Kriterier som används vid offentlig upphandling måste ju ha anknytning till kontraktsföremålet. Offentliga miljömärken som gäller en viss aspekt Det finns också märken som avser en enda miljöfråga, t.ex. energianvändning eller utsläppsnivåer. I denna kategori ingår två slags märken. Energy Star går hem i USA År 1993 beslutade sig USA:s federala regering för att enbart köpa Energy Star-märkt ITutrustning. Regeringen är världens största enskilda inköpare av datorer, och detta beslut anses ha haft stor betydelse för att nästan all IT-utrustning på marknaden därefter övergick till att rätta sig efter Energy Star-standarden. Miljöeffekterna av den federala förvaltningens övergång till Energy Star har uppskattats till en elbesparing på 200 miljarder kwh sedan 1995, vilket motsvarar 22 miljoner ton koldioxid ( 2 ). ( 2 ) Mer information finns på: Den andra märkestypen bygger på gradering av varor eller tjänster med utgångspunkt i deras miljöprestanda på det aktuella området. Exempel på denna typ av märke är EU:s energimärke för gradering av hushållsapparater utifrån deras energieffektivitet. Den effektivaste märks med A*, den minst effektiva med G. Märken som gäller en viss aspekt kan vara mycket användbara om du går stegvis tillväga vid miljöanpassad upphandling, eftersom de möjliggör en gradvis förbättring. Användning av standarder för energieffektivitet skulle kunna vara ett utmärkt första steg mot ett mer omfattande program för miljöanpassad upphandling. Tack vare de olika graderingarna kan du enkelt bestämma hur långt du vill gå. ( 1 ) Mer information fi nns på: ecolabel/ 21
23 Kapitel 3 Fastställa kontraktets krav 3.4 Inköp av specifika material och beaktande av tillverkningsoch bearbetningsmetoder Vad en produkt är gjord av och hur den tillverkas kan ha stor betydelse för dess miljöpåverkan. Direktiven 2004/17/EG och 2004/18/EG innehåller uttryckliga bestämmelser om att produktionsmetoderna kan beaktas när de tekniska specifikationerna upprättas ( 5 ), något som dock även var möjligt enligt de tidigare direktiven Inköp av ett visst material 22 Privata märken Vid sidan av de stora, offentliga märkena finns det ett antal privata märken som förvaltas av ickestatliga organisationer, branschorganisationer eller grupperingar av intressenter. Bland dessa kan nämnas system för certifiering av skogsbruk (se kapitel 3.4.5), t.ex. FSC (Forest Stewardship Council) ( 1 ) eller PEFC (Pan European Forest Certification) ( 2 ), ekologiska märken som IFOAM ( 3 ) och märken som gäller flera kriterier, t.ex. det svenska märket Bra miljöval ( 4 ). Beroende på hur tillgängliga de är och på vilket sätt de antas, varierar det om dessa märken är förenliga med de ovanstående riktlinjerna för miljömärken som är lämpliga vid offentlig upphandling. ( 1 ) Mer information fi nns på: ( 2 ) Mer information fi nns på: ( 3 ) Mer information fi nns på: ( 4 ) Mer information fi nns på: En upphandlande myndighet har rätt att kräva att den produkt som köps in är tillverkad av ett visst material, under förutsättning att fördragets principer om icke-diskriminering och fri rörlighet för varor och tjänster respekteras. Du kan också räkna upp ett antal material du föredrar eller ange att materialen eller kemikalierna inte får vara miljöfarliga. Ett vanligt sätt vid miljöanpassad upphandling av städtjänster, exempelvis, är att den upphandlande myndigheten sammanställer en lista över farliga ämnen som är miljö- eller hälsoskadliga (enligt en objektiv riskbedömning) och som den inte vill skall ingå i produkten. Rätten att ställa krav på material eller produk t- innehåll innefattar också rätten att om möjligt kräva ett minimiinnehåll av återvunnet eller återanvänt material. ( 5 ) Bilaga VI till direktiv 2004/18/EG och bilaga XXI till direktiv 2004/17/EG.
24 Kapitel 3 Fastställa kontraktets krav Bearbetningsoch tillverkningsmetoder Som nämnts ovan tillåter både direktiven 2004/17/EG, 2004/18/EG och de tidigare direktiven att du ställer krav på tillverkningsmetoder i specifikationerna för miljöanpassad upphandling. Eftersom alla tekniska specifikationer bör ha en koppling till kontraktsföremålet kan du dock endast ta med krav som rör tillverkningen av produkten och bidrar till dess egenskaper, utan att det nödvändigtvis syns. Kodex för miljöanpassad upphandling i Göteborg ( 1 ) och London ( 2 ) Välj produkter som skadar miljön i minsta möjliga utsträckning, både när de tillverkas och när de används. Hela processen från tillverkning till förbrukning och slutligt bortskaffande måste tas i beaktande. Välj produkter som inte skadar konsumenter eller användare (med beaktande av de anställdas arbetsmiljö). Välj produkter som är biologiskt nedbrytbara eller kan återanvändas. Välj produkter som inte förbrukar energi och naturresurser i onödan, varken när de tillverkas eller används. Borgmästaren i London har infört en kodex för miljöanpassad upphandling som innebär att både företag och offentliga inköpare åtar sig att om möjligt köpa varor som innehåller återvunnet material. ( 1 ) Mer information fi nns på: ( 2 ) Mer information fi nns på: Du kan exempelvis kräva el från förnybara energikällor (se vidare nästa stycke), även om miljövänlig el har samma egenskaper som el från konventionella energikällor och får belysningen att fungera på exakt samma sätt. Slutproduktens karaktär och värde har emellertid ändrats till följd av den bearbetnings- och produktionsmetod som använts. El från en förnybar källa är t.ex. normalt sett dyrare, men renare, än el från en konventionell källa. Sammanfattningsvis kan du ta med alla krav som har en koppling till kontraktsföremålet. Du får däremot inte ställa miljökrav på punkter som saknar anknytning till produkten i fråga. Ett tydligt exempel på ett oacceptabelt krav är att vid inköp av möbler kräva att möbeltillverkarna använder återvunnet papper på sina kontor. 23
25 Fallet med förnybar energi I direktiv 2001/77/EG om främjande av el producerad från förnybara energikällor definieras förnybara energikällor och el producerad från förnybara energikällor ( 1 ). Eftersom el från förnybara energikällor har samma egenskaper som el från konventionella källor är bevismetoden avgörande för att den offentliga myndigheten skall kunna vara säker på att få valuta för pengarna (även i miljöhänseende). Enligt direktiv 2001/77/EG skall medlemsstaterna senast den 27 oktober 2003 se till att ursprunget för el från förnybara energikällor kan garanteras i enlighet med objektiva, klara och tydliga samt icke-diskriminerande kriterier. Medlemsstaterna skall alltså se till att det på begäran utfärdas en ursprungsgaranti för miljövänlig el. ( 1 ) Se definitionerna i artikel 2 i direktiv 2001/77/EG, under a: förnybara energikällor: förnybara icke-fossila energikällor (vindkraft, solenergi, jordvärme, våg- och tidvattenenergi, vattenkraft, biomassa, deponigas, gas från avloppsreningsanläggningar och biogas) och under c: el producerad från förnybara energikällor: elektricitet producerad i kraftverk där enbart förnybara energikällor används, liksom den andel av elektriciteten som produceras från förnybara energikällor i hybridkraftverk som också använder konventionella energikällor. Brittiska och nederländska lokala myndigheters inköp av förnybar el I början av 2002 beslutade Sheffield Hallam University i Storbritannien att täcka 5 % av sitt elbehov med miljövänlig el, och en miljöanpassad elleverantör tilldelades kontraktet. Universitetet har på så vis lyckats minska sina koldioxidutsläpp med omkring 1,5 2 % per år. Genom ytterligare energieffektivitetsåtgärder kommer siffran att stiga till 3 %, vilket är universitetets årliga mål ( 2 ). Nästan alla offentliga byggnader och nästan all gatubelysning i sydöstra Brabant i Nederländerna drivs med miljövänlig el. I mars 2002 undertecknade 21 kommuner i samarbetsregionen Eindhoven ett kontrakt med en leverantör om miljövänlig el motsvarande 75 % av förbrukningen eller omkring 29 miljoner kwh. Kommunerna gick samman för att få ett bättre pris. Utöver den miljömässiga förbättringen innebär kontraktet även en kostnadsbesparing på euro jämfört med tidigare kontrakt. ( 2 ) Mer information finns på:
26 Ekologiska livsmedel i skolmatsalar i Italien och i sjukhusmatsalar i Wien Photo Disc Livsmedel från ekologiskt jordbruk Framställning av ekologiska livsmedel är en specialiserad process. För att en livsmedelsprodukt skall få saluföras som ekologisk i EU måste den uppfylla vissa krav och kontrolleras av ett godkänt kontrollorgan. Kraven framgår av rådets förordning (EEG) 2092/91 om ekologisk produktion av jordbruksprodukter ( 1 ). En upphandlande myndighet kan i de tekniska specifikationerna ställa ännu striktare krav än de som föreskrivs i rådets förordning (EEG) 2092/91. Du kan kräva att en tjänsteleverantör i en matsal skall använda en viss andel ekologiska livsmedel eller att vissa livsmedel skall vara ekologiskt framställda. Slutligen har offentliga myndigheter givetvis möjlighet att minska miljöpåverkan genom säsongsanpassade inköp, dvs. genom att i matsalarna endast tillhandahålla de frukter och grönsaker som skördas i området vid en given tidpunkt. Det finns över 300 leverantörer av ekologiska skolmåltider i Italien vissa av dem använder enbart ekologiskt odlade frukter och grönsaker, medan andra erbjuder hela måltider där 80, 90 eller 100 % av ingredienserna är ekologiskt framställda. I Ferrara i norra Italien skedde en strukturerad övergång till ekologiska livsmedel. Man började 1994 med att låta utföra en genomförbarhetsstudie och upprättade sedan en förteckning över livsmedel som kunde användas utan några väsentligt ökade kostnader. År 2003 var 50 % av den mat som serverades i offentliga matsalar ekologisk. Siffran steg till 80 % för förskolor ( 2 ). Ett liknande tillvägagångssätt tillämpades i Wien, med inriktning på de livsmedel som lätt kan köpas från ekologiska jordbruk utan att det leder till problem med anskaffningen. Hit hör i dag spannmål, mejeriprodukter, frukt och grönsaker (beroende på säsong) och kött. Ekologisk mat serveras på sjukhus, äldreboenden, skolor och förskolor. Andelen ekologiska produkter varierar beroende på institutionstypen. I förskolor är andelen t.ex. 30 % men planeras öka till 50 % under de närmaste två åren ( 3 ). ( 2 ) Mer information fi nns på: ( 3 ) Mer information fi nns på: Fallet med ekologiskt och lagligt avverkat virke Virke ( 4 ), särskilt från regnskogar och andra urskogar, har på senare tid varit föremål för ett stort intresse både från allmänhetens sida och i media. Hållbart och lagligt virke är komplexa begrepp ( 1 ) Rådets förordning (EEG) nr 2092/91 av den 24 juni 1991 om ekologisk produktion av jordbruksprodukter och uppgifter därom på jordbruksprodukter och livsmedel (EGT L 198, ). ( 4 ) Till virke räknas exempelvis rundvirke, sågat virke, konstruktionselement i trä och trämöbler. 25
27 som är svåra att definiera. Det råder bred enighet om att hållbart skogsbruk innebär förvaltning i syfte att bl.a. bevara biologisk mångfald, produktivitet och livskraft och även ta hänsyn till sociala aspekter som arbetarskydd och infödda eller skogsberoende befolkningars intressen. Begreppen hållbar och laglig avser alltså både sociala, miljömässiga och ekonomiska förhållanden. Huvuddelen av EU:s virkeshandel sker med länder där skogslagstiftningen respekteras. Olaglig avverkning är dock ett allvarligt problem i vissa länder och regioner varifrån EU importerar skogsprodukter. Stater och internationella organisationer har därför vidtagit ett antal åtgärder mot problemet med ohållbar och olaglig avverkning, bl.a. via den offentliga upphandlingen. Eftersom offentliga myndigheter är viktiga konsumenter av virkesbaserade produkter, särskilt för byggnadsändamål och i möbler, kan de ha stor betydelse för att minska efterfrågan på olagligt avverkat virke. När de tekniska specifikationerna upprättas kan miljökrav ställas på det virke som skall köpas in. Olika regeringar, näringslivsstödda organ och organisationer har utarbetat detaljerade standarder och certifieringssystem, med tekniska specifikationer som utformats för att främja en hållbar skogsförvaltning. Dessa skogscertifieringssystem, t.ex. FSC (Forestry Stewardship Council) och PEFC (Programme for the Endorsement of Forest Certification Schemes), innefattar kriterier gällande miljömässigt hållbar avverkning. Dessa kriterier kan användas i tekniska specifikationer för att ange exakt vad som menas med hållbart virke i miljöhänseende, dock utan krav på att uppfylla något särskilt skogscertifieringssystem. Några användbara tekniska specifikationer för virkesinköp Följande kriterier kan exempelvis användas i de tekniska specifikationerna vid miljöanpassad upphandling: Garantier för att avverkningstakten inte överstiger långsiktigt hållbara nivåer. Användning av miljövänliga, icke-kemiska metoder för skadedjursbekämpning och undvikande av kemiska bekämpningsmedel. Som alltid när det gäller tekniska specifikationer kan du endast ta med specifikationer med anknytning till kontraktsföremålet. Du kan alltså inte ta med specifikationer gällande ett program för t.ex. skydd av skogsberoende befolkningar. En upphandlande myndighet kan dock i meddelandet om upphandling eller i de allmänna specifikationerna ange att ett skogscertifieringssystem kommer att godtas som ett sätt att bevisa att kraven är uppfyllda. Naturligtvis måste även likvärdiga bevismedel godtas. Eftersom skogscertifieringssystemen ofta även innefattar andra krav gällande laglig avverkning utan koppling till upphandlingen i fråga, innebär främjandet av sådana system också indirekt att sannolikheten ökar för att virket är lagligt avverkat. 26
28 Kapitel 4 Att välja varu- eller tjänsteleverantör eller entreprenör Sammanfattning Företag som brutit mot lagstiftning eller föreskrifter på miljöområdet kan uteslutas om överträdelsen kan betraktas som ett brott mot yrkesetiken. I kriterierna avseende teknisk kapacitet finns goda möjligheter att inkludera miljöhänsyn när det gäller ett företags tidigare erfarenhet och personalens yrkeskvalifikationer. För att kontrollera om anbudsgivarna kan vidta de miljöledningsåtgärder som krävs kan den upphandlande myndigheten be dem bevisa att de har teknisk kapacitet för detta. 4.1 Inledning Urvalskriterierna gäller ett företags förmåga att fullgöra det kontrakt som upphandlingen avser. I detta kapitel visar vi hur de möjligheter som ges i upphandlingsdirektiven kan utnyttjas för att tillämpa miljövänliga kriterier i urvalsskedet. Vi går i tur och ordning igenom de olika kategorierna av urvalskriterier, dvs. uteslutningskriterier och kriterier avseende finansiell och teknisk kapacitet. Särskild uppmärksamhet ägnas åt hur anbudsgivarna kan använda gemenskapens miljölednings- och miljörevisionsordning (EMAS). 4.2 Uteslutningskriterier Miljöledningssystem, t.ex. EMAS, är ett sätt (bland flera) att bevisa denna tekniska kapacitet. Det är inte tillåtet att kräva att ett visst miljöledningssystem skall tillämpas. Uteslutningskriterierna gäller omständigheter som ett företag kan befinna sig i och som normalt innebär att upphandlande myndigheter inte vill göra affärer med det ( 1 ). Upphandlingsdirektiven innehåller en fullständig förteckning över fall där en upphandlande myndighet kan utesluta en anbudsgivare. I vissa fall av allvarlig brottslighet kan det till och med vara obligatoriskt att utesluta anbudsgivare ( 2 ). När det gäller ett företags yrkesetik finns det två fall där uteslutningskriterierna kan användas för att ta hänsyn till ett företags miljöskadliga beteende, nämligen om den ekonomiska aktören enligt lagakraftvunnen dom är dömd för brott mot yrkesetiken eller har gjort sig skyldig till allvarligt fel i yrkesutövningen ( 3 ). ( 1 ) Exempelvis om företaget är i konkurs eller likvidation, har gjort sig skyldigt till allvarligt fel i yrkesutövningen, inte har betalat skatter eller sociala avgifter. ( 2 ) Se artikel 54 i direktiv 2004/17/EG och artikel 45 i direktiv 2004/18/EG. ( 3 ) Artikel 45 i direktiv 2004/18/EG och artiklarna 53 och 54 i direktiv 2004/17/EG. 27
29 I enlighet med upphandlingsdirektiven 2004/17/EG och 2004/18/EG kan följaktligen, om det i nationell rätt ingår sådana bestämmelser, överträdelse av miljölagstiftningen som lett till lagakraftvunnen dom eller beslut med likvärdig effekt, betraktas som brott mot den ekonomiska aktörens yrkesetik eller som ett allvarligt fel som gör det möjligt att utesluta den berörda parten från deltagande i anbudsförfarandet. Uteslutning från anbudsförfaranden till följd av upprepade överträdelser av miljölagstiftningen Exempelvis kan med stöd av upphandlingsdirektiven 2004/17/EG och 2004/18/EG ett avfallshanteringsföretag som upprepade gånger brutit mot förvaltningsrättsliga miljöföreskrifter och flera gånger dömts till böter uteslutas på grund av allvarligt fel i yrkesutövningen. 4.3 Teknisk kapacitet Allmänt om kriterier avseende teknisk kapacitet i miljöhänseende Upphandlingsdirektiven innehåller en uttömmande lista över urvalskriterier som den upphandlande myndigheten kan använda för att kontrollera anbudsgivarnas tekniska kapacitet att fullgöra kontraktet i fråga ( 1 ). Teknisk kompetens på miljöområdet kan vara av särskild betydelse i samband med upphandling av avfallshanteringstjänster, byggnadstjänster, byggnadsunderhåll eller renovering samt transporttjänster. Teknisk kompetens på miljöområdet kan t.ex. gälla minimering av avfallsmängden, undvikande av föroreningsutsläpp, begränsning av bränslekostnader eller minimering av störningar av naturliga livsmiljöer. I konkreta termer handlar det om frågor av följande art: Har anbudsgivaren bland sina anställda eller på annat sätt tillgång till tekniker med det kunnande och den erfarenhet som krävs för att hantera kontraktets miljöaspekter? Har anbudsgivaren den tekniska miljöskyddsutrustning som krävs eller tillgång till sådan utrustning? 28 ( 1 ) Artikel 48 i direktiv 2004/18/EG och artiklarna 53 och 54 i direktiv 2004/17/EG.
30 Har anbudsgivaren den forskningsutrustning och tekniska utrustning som krävs för att hantera miljöfrågorna? I kriterierna avseende teknisk kapacitet är ett användbart hjälpmedel för integrering av miljökriterier förteckningen över fullgjorda kontrakt. När det rör sig om ett miljöanpassat kontrakt kan du med hjälp av detta kriterium be företagen redogöra för sin tidigare erfarenhet av sådana kontrakt. Du bör därvid tydligt ange vilket slags information som anses som relevant och vilka bevismedel som krävs. Säkra miljövänlighet hos byggföretag Om en upphandlande myndighet exempelvis vill försäkra sig om att en ny offentlig byggnad håller hög miljöstandard är det en god idé att be de arkitekter som deltar i anbudsförfarandet att lämna bevis för tidigare erfarenhet av att rita byggnader av hög miljökvalitet. Om en kommunal anläggning måste byggas i ett miljömässigt känsligt område kan den upphandlande myndigheten på samma sätt be anbudsgivaren om bevis för tidigare erfarenhet av att handha byggprojekt under sådana förhållanden. I andra fall kan miljökrav ställas i anslutning till utbildnings- och yrkeskvalifikationerna. Sådana kvalifikationer är särskilt betydelsefulla i samband med kontrakt där miljömålen endast kan nås om personalen har lämplig utbildning. Säkra yrkeskompetens hos asbestsanerare Isoleringsmaterial som innehåller asbest finns fortfarande i många byggnader i Europa. Vid underhållsarbete i dessa byggnader är det viktigt att asbestsaneringen görs på ett säkert sätt av kvalificerade entreprenörer. Som bevis för yrkeskompetens finns i vissa medlemsstater system för auktorisering av entreprenörer som specialiserar sig på sådant arbete. För att minimera riskerna för hälsa, säkerhet och miljö i samband med asbestsanering bör urvalskriterierna omfatta krav på att entreprenörerna har lämplig erfarenhet av sådant arbete, vilket kan bevisas med ett tillstånd som utfärdats av den behöriga myndigheten eller ett likvärdigt bevis för teknisk kompetens. 29
31 Kapitel 4 Att välja varu- eller tjänsteleverantör eller entreprenör Miljöledningssystem En organisation (myndighet eller företag) som vill förbättra sin miljöprestanda generellt sett kan besluta att tillämpa ett miljöledningssystem. 30 I EU används två huvudsakliga miljöledningssystem. Det är gemenskapens miljölednings- och miljörevisionsordning (EMAS) ( 1 ), och den europeiska/ internationella standarden om miljöledningssystem (EN/ISO 14001) ( 2 ). EMAS-systemet är öppet för organisationer med en anläggning i EU eller EES, medan ISO-systemet är öppet för organisationer världen över. Omkring europeiska anläggningar och organisationer är ISO certifierade och omkring är registrerade i EMAS. Miljöledningssystem är organisationsanknutna verktyg som syftar till att förbättra den allmänna miljöprestandan i den organisation som tillämpar systemet. De gör det möjligt för organisationen att få en tydlig bild av sin miljöpåverkan, hjälper den att inrikta sig på den verksamhet som är mest betydande och styra den på lämpligt sätt med sikte på en ständig förbättring av miljöprestandan. Bland de områden där förbättringar kan göras finns användning av naturresurser som vatten och energi, utbildning av och information till anställda, användning av miljövänliga produktionsmetoder, inköp av miljövänligt kontorsmaterial, framställning av miljövänliga produkter osv. ( 1 ) Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 761/2001 av den 19 mars 2001 om frivilligt deltagande för organisationer i gemenskapens miljölednings- och miljörevisionsordning (EMAS). ( 2 ) Europeisk/internationell standard EN/ISO 14001:1996 om miljöledningssystem Användning av miljöledningssystem vid offentlig upphandling Enligt upphandlingsdirektiven 2004/17/EG och 2004/18/EG får upphandlande myndigheter i läm pliga fall be anbudsgivare bevisa sin tekniska kapacitet att uppfylla de krav som anges i kontraktet när det gäller att vidta vissa miljöskyddsåtgärder i samband med byggentreprenader och tjänster ( 3 ). Till lämpliga fall bör höra kontrakt vars utförande utgör en fara för miljön och som därför kräver miljöskyddsåtgärder i samband med utförandet. Dessa åtgärder är givetvis direkt kopplade till fullgörandet av kontraktet. ( 3 ) Enligt artikel 48.2 f i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster får vid offentlig upphandling av byggentreprenader och tjänster, och uteslutande i lämpliga fall, uppgifter om de miljöskyddsåtgärder den ekonomiska aktören kan komma att tillämpa vid verkställandet av kontraktet användas av den upphandlande myndigheten som ett urvalskriterium.
32 Kapitel 4 Att välja varu- eller tjänsteleverantör eller entreprenör Det är inte tillåtet att kräva att urvalskriterier utan anknytning till kontraktet i fråga skall uppfyllas. Skyddsåtgärderna behöver därför inte vidtas när anbudet lämnas och inte heller upprätthållas efter det att kontraktet löpt ut, eftersom detta inte betraktas som relevant för kontraktet. Bygga en bro i ett skyddat område Ett exempel på sådana specifika miljöskyddsåtgärder är när byggandet av en bro i ett skyddat område kräver ett antal miljöskyddsåtgärder för att ett effektivt skydd av områdets fauna och flora skall kunna säkras när bron byggs. I direktiven 2004/17/EG och 2004/18/EG anges uttryckligen att intyg från EMAS (vid behov) kan tjäna som bevis för ett företags tekniska kapacitet att vidta dessa miljöskyddsåtgärder. En upphandlande myndighet bör givetvis också godkänna likvärdiga intyg utfärdade av organ som uppfyller gemenskapsrättens krav eller relevanta europeiska eller internationella standarder för certifiering som utgår från relevanta europeiska eller internationella miljöledningsstandarder. De bör även godta alla andra bevis som företaget lägger fram för att styrka denna tekniska kapacitet. Det innebär att en upphandlande myndighet aldrig kan kräva att företag skall vara registrerade i EMAS eller (helt och hållet) uppfylla kraven för registrering i EMAS. Slutligen bör det noteras att EMAS-registrering inte bara kan användas som bevis för den tekniska kapaciteten att genomföra miljöskyddsåtgärder. Om en upphandlande myndighet upprättar andra miljörelaterade urvalskriterier enligt (t.ex. krav på teknisk utrustning eller personalens utbildning) kan EMAS-registreringen också tjäna som bevis, om den ger relevant information om kraven i fråga. 31
33 Kapitel 5 Tilldelning av kontraktet Sammanfattning Miljörelaterade tilldelningskriterier kan användas, under förutsättning att de är kopplade till kontraktsföremålet, inte ger den upphandlande myndigheten obegränsad valfrihet, uttryckligen nämns i meddelandet om upphandling och de allmänna specifikationerna, överensstämmer med EU-rättens grundprinciper. 32 Genom beräkning av livscykelkostnaderna framkommer den verkliga kostnaden för ett kontrakt. Om detta tillvägagångssätt används när tilldelningskriterierna upprättas förbättras både miljöprestanda och finansiell ställning. Kriterier med avseende på totala ägandekostnader och minimerade livscykelkostnader används i stor utsträckning i många privata och offentliga upphandlande organ. Det finns därför analyser och riktlinjer i fråga om livscykelkostnader som kan vara till hjälp vid utarbetandet av specifikationer för att fastställa krav i samband med upphandling ( 1 ). 5.1 Allmänna bestämmelser om tilldelning av kontrakt Tilldelningskriterier Tilldelning av kontraktet är det sista steget i upphandlingsförfarandet. I det skedet bedömer den upphandlande myndigheten anbudens kvalitet och jämför priser. ( 1 ) Ibland görs åtskillnad mellan livstidskostnader (eller totala ägandekostnader) och livscykelkostnader, vilket ofta är ett något snävare begrepp som inte alltid innefattar kostnader för t.ex. slutligt bortskaffande eller avfallshantering. Det är den upphandlande myndigheten som från fall till fall avgör vilket begrepp som är lämpligast (exempelvis på grundval av tillgänglig information). Vid bedömningen av anbudens kvalitet används förutbestämda tilldelningskriterier som offentliggjorts i förväg för att avgöra vilket anbud som är bäst. Direktiven om offentlig upphandling ger två alternativ: antingen jämförs anbuden enbart med utgångspunkt i lägsta pris eller också tilldelas kontraktet det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet, vilket innebär att även andra tilldelningskriterier beaktas vid sidan av priset. Eftersom kriteriet det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet alltid utgörs av två eller fler delkriterier kan även miljörelaterade kriterier ingå. I direktiven ges exempel på kriterier som upphandlande myndigheter kan tillämpa för att avgöra vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga, nämligen kvalitet, pris, tekniska fördelar, estetiska och funktionella egenskaper, miljöegenskaper, driftskostnader, kostnadseffektivitet, eftermarknadsservice och tekniskt stöd, leveransdag och leveranstid eller tid för fullgörandet. Vilket anbud som är bäst avgörs med utgångspunkt i flera olika delkriterier och flera tekniker kan användas för att jämföra de olika delkriterierna och väga dem mot varandra. Det kan t.ex. handla om
34 Kapitel 5 Tilldelning av kontraktet matrisjämförelser, inbördes viktning och bonus/ malus-system. Den upphandlande myndigheten ansvarar för att fastställa och offentliggöra tilldelningskriterierna och deras inbördes viktning i tillräckligt god tid för att anbudsgivarna skall känna till dem när de utarbetar sina anbud. De kriterier som avgör vilket anbud som är ekonomiskt mest fördelaktigt måste formuleras så att de anknyter till kontraktsföremålet (enligt de tekniska specifikationerna), de gör det möjligt att bedöma anbuden med utgångspunkt i de ekonomiska och kvalitativa kriterierna som helhet, så att det kan avgöras vilket anbud som ger bäst valuta för pengarna ( 1 ). Detta innebär i praktiken att det inte är nödvändigt att varje enskilt tilldelningskriterium ger den upphandlande myndigheten ekonomiska fördelar, men att tilldelningskriterierna som helhet (dvs. ekonomiska och miljörelaterade kriterier) måste göra det möjligt att avgöra vilket anbud som ger bäst valuta för pengarna Samband mellan tilldelningskriterier och tekniska specifikationer Det kan finnas ett samband mellan kraven i de tekniska specifikationerna och tilldelningskriterierna. I de tekniska specifikationerna fastställs vilken prestandanivå som måste nås. En upphandlande myndighet kan dock bestämma att en vara, tjänst eller entreprenad vars prestanda överstiger miniminivån kan ges tilläggspoäng i tilldelningsskedet. Alla tekniska specifikationer bör därför kunna omsättas i tilldelningskriterier. ( 1 ) Se skäl 46 i direktiv 2004/18/EG och skäl 55 i direktiv 2004/17/EG. 33
35 Kapitel 5 Tilldelning av kontraktet Belöna energieffektiv städutrustning En upphandlande myndighet har i de tekniska specifikationerna slagit fast att städutrustning inte får förbruka mer el än 3 kwh. Den upphandlande myndigheten kan sedan belöna utrustning med bättre prestanda genom att i tilldelningskriterierna ange att tilläggspoäng vid bedömningen av anbuden kommer att ges till utrustning som förbrukar mindre el än så. 5.2 Användning av tilldelningskriterierna Allmänna riktlinjer I upphandlingsdirektiven 2004/17/EG och 2004/18/EG anges uttryckligen att tilldelningskriterierna får inkludera miljöhänsyn. Lagstiftningen tar sin grund i EG-domstolens rättspraxis. Grundregeln om miljörelaterade tilldelningskriterier fastställdes i mål C-513/99 (Concordia Bus) ( 1 ). Concordia Bus-målet Helsingfors stad i Finland beslutade 1997 att upphandla busstjänster. Tilldelningskriterier såsom sammanlagt pris, bussparkens kvalitet och driftskvalitet användes. Enligt ett av tilldelningskriterierna kunde företag få tilläggspoäng om de uppfyllde vissa krav i fråga om utsläpp och buller. Med tillämpning av dessa tilläggspoäng tilldelades kontraktet HKL, det kommunala transportföretaget. Concordia Bus, en konkurrent som inte fick kontraktet, protesterade mot detta beslut och hävdade att krav i fråga om utsläpp och buller inte kunde användas som tilldelningskriterier eftersom de inte innebar några ekonomiska fördelar för den upphandlande myndigheten. Av domstolens dom i detta mål, liksom av direktiven 2004/17/EG och 2004/18/EG, som ut tryckligen hänvisar till denna dom i första skälet, följer att alla tilldelningskriterier måste uppfylla fyra villkor. 1. Tilldelningskriterierna måste ha ett samband med kontraktsföremålet Detta är grundläggande och utgör en garanti för att tilldelningskriterierna motsvarar den upphandlande myndighetens behov enligt kontraktsföremålet. Sambandet i Concordia Bus-målet I Concordia Bus-målet ansåg domstolen att tilldelningskriterier avseende kväveoxidutsläpp och bullernivå hos de bussar som skulle användas för transporttjänsten uppfyllde kravet på samband med kontraktsföremålet. I domen i Wienstrom-målet ( 2 ) gav domstolen ytter ligare vägledning om tolkningen av sambandet med kontraktsföremålet: 34 ( 1 ) EG-domstolens dom i mål C-513/99. ( 2 ) EG-domstolens dom i mål C-448/01.
36 Kapitel 5 Tilldelning av kontraktet Avsaknaden av samband i Wienstrom-målet EG-domstolen förtydligade ytterligare i Wienstrommålet. I detta mål ansåg domstolen att ett kriterium som enbart avsåg mängden el från förnybara källor utöver den upphandlande myndighetens förväntade konsumtion (vilket var föremålet för upphandlingen) inom ramen för en upphandling avseende elleveranser inte kunde anses ha ett samband med kontraktsföremålet ( 1 ). ( 1 ) Det bör dock noteras att domstolen samtidigt erkände att ett tilldelningskriterium kopplat till mängden el från förnybara energikällor (som en del av den el som faktiskt levereras till den upphandlande myndigheten) var möjligt. Domstolen uppgav vidare att en viktning av detta kriterium med 45 % inte utgjorde något hinder för den upphandlande myndighetens nödvändiga syntetiska utvärdering på grundval av tilldelningskriterierna för att fastställa vilket anbud som var det ekonomiskt mest fördelaktiga. 2. Tilldelningskriterierna måste vara specifika och objektivt kvantifierbara EG-domstolen ansåg, med utgångspunkt i sina tidigare domar, att tilldelningskriterierna inte får ge den upphandlande myndigheten obegränsad valfrihet. Valfriheten måste begränsas med hjälp av specifika, produktrelaterade och mätbara kriterier, eller, med domstolens formulering tillräckligt specifika och objektivt kvantifierbara kriterier. Specifika och mätbara kriterier i Concordia Bus-målet I Concordia Bus-målet hade Helsingfors stad innan anbuden bedömdes utarbetat och offentliggjort ett system för tilldelning av tilläggspoäng för vissa buller- och utsläppsnivåer ( 2 ). EG-domstolen ansåg att detta system var tillräckligt specifikt och mätbart. ( 2 ) I detta fall tilldelades tilläggspoäng bl.a. för användandet av bussar vars kväveoxidutsläpp var lägre än 4 g/kwh (+ 2,5 poäng/buss) eller lägre än 2 g/kwh (+ 3,5 poäng/buss) och vars bullernivå var lägre än 77 db (+ 1 poäng/buss). Tydliga och objektiva tilldelningskriterier i Wienstrom-målet I Wienstrom-målet ansåg EG-domstolen att den upphandlande myndigheten, för att ge anbudsgivarna samma förutsättningar vid anbudens utformning, måste formulera sina tilldelningskriterier på ett sådant sätt att alla rimligt informerade och normalt omsorgsfulla anbudsgivare kan tolka kriterierna på samma sätt ( 3 ). En annan aspekt av den nödvändiga tydligheten och mätbarheten hos tilldelningskriterierna var enligt EG-domstolen att den upphandlande myndigheten endast bör fastställa kriterier i förhållande till vilka det verkligen kan kontrolleras att den information som lämnats av anbudsgivarna är korrekt. ( 3 ) I detta fall hade inte den upphandlande myndigheten angett något särskilt leveransdatum avseende den mängd som anbudsgivarna skulle uppge att de kunde leverera. 3. Tilldelningskriterierna måste ha offentliggjorts i förväg Enligt samtliga upphandlingsdirektiv måste det i meddelanden om upphandling framgå huruvida den upphandlande myndigheten kommer att tilldela kontraktet med utgångspunkt i lägsta pris eller ekonomiskt mest fördelaktigt anbud. I det senare fallet skall de kriterier som används för att slå fast vilket anbud som är ekonomiskt mest fördelaktigt anges i meddelandet om upphandling eller åtminstone alltid i de allmänna specifikationerna. 4. Tilldelningskriterierna måste vara förenliga med gemenskapsrätten Detta sista villkor, som härrör från EG-fördraget och de ovannämnda upphandlingsdirektiven, innebär att tilldelningskriterierna måste vara förenliga med alla gemenskapsrättens grundläggande principer. EG-domstolen har uttryckligen nämnt vikten av principen om icke-diskriminering, som i sin tur ligger till grund för andra principer, t.ex. frihet att tillhandahålla tjänster och etableringsfrihet. 35
37 Specifika kriterier kontra diskriminering i Concordia Bus-målet 36 Diskrimineringsfrågan behandlades särskilt i Concordia Bus-målet. En av invändningarna från Concordia Bus var att det kriterium som fastställts av Helsingfors stad var diskriminerande eftersom stadens eget bussbolag HKL var det enda bolaget med naturgasdrivna fordon som klarade utsläppskraven. EG-domstolen slog fast att den omständighet att ett av de tilldelningskriterier som den upphandlande myndigheten fastställt endast kunde uppfyllas av ett fåtal företag inte i sig innebar diskriminering. Vid fastställandet av huruvida diskriminering har förekommit måste därför alla omständigheter i målet beaktas ( 1 ). ( 1 ) En av omständigheterna i detta mål var att klaganden, Concordia Bus, tilldelats kontraktet för ett annat föremål där samma krav på naturgasdrivna fordon gällde Beräkning av livscykelkostnaderna I tilldelningsskedet av ett upphandlingsförfarande är anbudets pris alltid en av de viktigaste faktorerna. Men hur definieras priset? När du köper en vara, tjänst eller entreprenad betalar du alltid ett pris. Men inköpspriset är bara en del av kostnaderna i den process som består av upphandling, ägande och bortskaffande. För att kunna bedöma den sammanlagda kostnaden för ett kontrakt måste du ta hänsyn till alla olika skeden. Det är detta som avses med beräkning av livscykelkostnaderna. Det innebär att man i samband med inköpsbeslutet beaktar samtliga kostnader som uppstår under varans eller tjänstens livstid. En uppskattning av livscykelkostnaderna behöver inte vara komplicerad eller tidskrävande. Det finns visserligen många specialtekniker för omsorgsfull beräkning av livscykelkostnaderna på den privata marknaden, men du kan börja med en enkel jämförelse av uppenbara och mätbara kostnader. Livscykelkostnader: ett förslag från brittiska Chartered Institute of Purchasing and Supply ( 2 ) Brittiska Chartered Institute of Purchasing and Supply föreslår att livstidskostnader bör innefatta inköp och alla därmed sammanhängande kostnader (för leverans, installation, beställningsarbeten osv.), driftskostnader, inklusive energi, reservdelar och underhåll, kostnader för slutligt bortskaffande, t.ex. avveckling eller avlägsnande. ( 2 ) Mer information fi nns på: Dessa kostnader bör fastställas i tilldelningsskedet så att de kan beaktas vid bedömningen av vilket anbud som är ekonomiskt mest fördelaktigt. På så sätt kan du få en produkt med bättre miljöprestanda, eftersom du får fram kostnader för resursutnyttjande och bortskaffande som annars kanske inte uppmärksammats i tillräcklig utsträckning.
38 5.2.3 Beräkning av livscykelkostnaderna som ett sätt att främja miljöhänsyn Principen att minska kostnaderna och samtidigt ta hänsyn till miljön genom att använda sig av livscykelkostnadsberäkning kan omsättas i praktiken på ett antal olika sätt. Nedan ges några exempel. A. Besparingar när det gäller vatten- och energianvändning Det enklaste sättet att upphandla både kostnadseffektivt och miljövänligt är att spara vatten, el och fossila bränslen. Fördelen är att dessa besparingar tydligt gynnar både den upphandlande myndighetens ekonomi och miljön. Kostnaderna för vatten och energi är lätta att beräkna och utgör ett tydligt besparingsinslag och kan därför enkelt användas som tilldelningskriterier i offentliga upphandlingsförfaranden. Ur miljösynpunkt har vatten- och energianvändning också obestridd betydelse, särskilt exempelvis bränsleanvändningens konsekvenser för koldioxidutsläppen eller avfallsproduktionen. B. Besparingar när det gäller kostnader för bortskaffande Kostnader för bortskaffande glöms lätt bort i samband med upphandling av en produkt eller ett byggprojekt. Dessa kostnader måste förr eller senare betalas, även om det kan dröja lång tid innan de uppstår. Om du inte tar hänsyn till kostnaderna för bortskaffande kan det ibland leda till att en god affär blir till ett dyrt inköp. Det kan handla om olika slags kostnader för fysiskt avlägsnande eller säkert bortskaffande. Bortskaffandet styrs ofta av mycket strikta föreskrifter. Intelligent planering av bortskaffningsfasen: ett exempel från byggsektorn Inom byggsektorn produceras stora mängder avfall. Vid rivning av gamla byggnader måste en mängd bråte avlägsnas, och dessutom måste farliga ämnen, t.ex. asbest, hanteras. I anbudsinfordran kan du därför fråga byggföretagen hur mycket farligt avfall de räknar med att producera i samband med rivningen och vad det kommer att kosta att avlägsna det. I vissa fall, t.ex. vid vägbyggen, bör det också vara möjligt att beräkna den vinst som kan göras genom användning av återvunnet avfall, t.ex. begagnad asfalt. Exemplen visar att du kan spara pengar och bidra till att skydda miljön om mängden avfall och dess sammansättning tas med i tilldelningskriterierna. När sedan den ungefärliga kostnaden för avfallshanteringen har beräknats bör det vara möjligt att omvandla miljökriteriet avfallsminskning till ett ekonomiskt kriterium. 37
39 Kapitel 6 Bestämmelser om fullgörande av kontraktet Sammanfattning Kontraktsbestämmelser kan användas för att ta med miljöhänsyn i fullgörandeskedet. Den upphandlande myndigheten kan ange hur varorna skall levereras, även transportsättet. Entreprenören är skyldig att rätta sig efter alla bestämmelser i kontraktet. I bestämmelser om fullgörande av kontraktet anges hur kontraktet skall genomföras. Miljöhänsyn får ingå i bestämmelser om fullgörande av kontraktet, under förutsättning att de anges i meddelandet om upphandling eller i förfrågningsunderlaget och är förenliga med gemenskapsrätten ( 1 ). 6.1 Regler för kontraktsbestämmelser Kontraktsbestämmelser bör inte vara avgörande för vilken anbudsgivare som tilldelas kontraktet, vilket innebär att alla anbudsgivare i princip bör kunna följa dem. De bör inte vara dolda tekniska specifikationer eller tilldelningseller urvalskriterier. Anbudsgivarna måste visa att deras anbud uppfyller de tekniska specifikationerna, men bevis för att de följer kontraktsbestämmelserna bör inte krävas under upphandlingsförfarandet. Du får exempelvis inte använda kontraktsbestämmelser för att kräva en viss tillverkningsprocess (när det gäller varor) eller personal med viss erfarenhet (när det gäller tjänster), eftersom det är villkor som hänger samman med valet av anbudsgivare. Dessa faktorer bör tas i beaktande under rätt skede av förfarandet i enlighet med direktiven om offentlig upphandling. Även om kontraktsbestämmelser inte anses ingå i förfarandet för tilldelning av kontrakt måste de ändå anges tydligt i anbudsinfordran. Anbudsgivarna måste ju vara medvetna om alla skyldigheter som följer med kontraktet och kunna återspegla detta i priset för sina anbud. Kontraktsbestämmelser bör vara kopplade till fullgörandet av kontraktet. Kontraktsbestämmelser får inte leda till att anbudsgivare från någon viss medlemsstat gynnas. Entreprenören är skyldig att följa alla bestämmelser om fullgörande i kontrakts handlingarna vid genomförandet av det arbete som efterfrågas eller leveransen av de varor som anbudsinfordran avser. Exemplet med brittiska DEFRA I min byggnad är det min miljöpolicy som gäller! I riktlinjerna för miljöanpassad upphandling från det brittiska miljöministeriet (DEFRA) anges att alla entreprenörer som arbetar i ministeriets lokaler måste följa dess miljöpolicy. Här ingår bestämmelser om rökning, sopsortering, efterlevnad av parkeringsrestriktioner och generellt om efterlevnad av de miljöskyddsregler som gäller för personalen ( 2 ). ( 2 ) Mer information fi nns på: 6.2 Bestämmelser om fullgörande av kontrakt avseende entreprenader eller tjänster Några exempel på tänkbara bestämmelser om fullgörande av kontrakt avseende entreprenader eller tjänster: Transport av produkter och verktyg till arbetsplatsen. Transport av produkter och verktyg till arbetsplatsen. 38 ( 1 ) Artikel 26 i direktiv 2004/18/EG och artikel 38 i direktiv 2004/17/EG. Återanvändningsbara behållare för transport av produkter till arbetsplatsen.
40 Kapitel 6 Bestämmelser om fullgörande av kontraktet Tjänstens utförande. Användning av doseringsindikatorer för att se till att rätt mängd rengöringsmedel används. Bortskaffande av förbrukade produkter eller produktförpackningar. Entreprenören lämnar produkter eller förpackningar till återanvändning, återvinning eller lämpligt bortskaffande. Utbildning av entreprenörens personal. Personalen har utbildning i den miljöpåverkan deras arbete medför och miljöpolicyn hos den myndighet i vars byggnader de kommer att arbeta. 6.3 Bestämmelser om fullgörande av kontrakt avseende tillhandahållande av varor Eftersom fullgörandet av ett varukontrakt endast består i att leverera varor kan miljörelaterade kontraktsbestämmelser främst användas för att ange hur varorna skall levereras. Några enkla sätt att förbättra kontraktets miljöprestanda: Se till att produkten levereras i rätt kvantitet. Det innebär generellt bulkleveranser, eftersom det är mer miljövänligt med avseende på transportpåverkan per enhet än att få tätare leveranser av mindre kvantiteter. Ett annat sätt att nå samma resultat kan vara att ange ett högsta antal leveranser per vecka eller månad. Kräva att varor inte levereras i rusningstid för att minimera leveransernas bidrag till trafikstockningen. Kräva att leverantören hämtar (och återvinner eller återanvänder) förpackningar som medföljer produkten. Detta har den dubbla fördelen att förpackningarna samlas in centralt innan de återanvänds eller återvinns och att leverantören uppmuntras att dra in på onödiga förpackningar. 6.4 Transportens påverkan Kontraktsbestämmelser kan i vissa fall användas för att ange vilket transportsätt som skall användas för att leverera varorna, men se till att sådana bestämmelser inte är diskriminerande. I samband med större entreprenadupphandlingar kan det vara lämpligt att kräva att varorna fraktas till en viss järnväg eller inre vattenväg. Den omständighet att en anbudsgivare kan ha bättre tillgång till järnvägs- eller vattenvägsnätet än en annan innebär inte i sig automatiskt att en sådan bestämmelse om fullgörande av kontraktet är diskriminerande. Detta är fallet endast om t.ex. bara en anbudsgivare faktiskt har möjlighet att använda järnvägs- eller vattenvägsnätet. Då skulle bestämmelsen vara diskriminerande och i själva verket utgöra ett dolt uteslutningskriterium, eftersom den automatiskt skulle innebära att alla anbudsgivare som saknar tillgång till det angivna transportsättet uteslöts från att delta. Detsamma skulle gälla en kontraktsbestämmelse som innebär att anbudsgivare straffas enbart på grund av det avstånd de måste färdas för att leverera varorna. 39
41 Europeiska kommissionen Att köpa grönt! Handbok om miljöanpassad offentlig upphandling Luxemburg: Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer s. 21 x 29,7 cm ISBN
42 14 06 KH SV-C