Source: https://www.sovd-nrw.de/16903.0.html
Timestamp: 2019-01-17 23:51:52
Document Index: 378984195

Matched Legal Cases: ['Art. 33', 'Art. 4', 'Art. 2', 'Art 4', 'Art. 4', 'Art. 4']

SoVD Nordrhein-Westfalen - M.m.B. - 17.05.2011 - Stellungnahme des SoVD NRW zum Zwischenbericht Vorbereitung Inklusionsplan
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M.m.B. - 17.05.2011 - Stellungnahme des SoVD NRW zum Zwischenbericht Vorbereitung Inklusionsplan
Stellungnahme zum Zwischenbericht der Landesregierung zur Vorbereitung des Aktionsplanes Eine Gesellschaft für alle: NRW inklusiv
Als Interessenvertretung behinderter, pflegebedürftiger, chronisch Kranker und sozial benachteiligter Menschen nimmt der SoVD NRW die Gelegenheit wahr, anlässlich des von der Landesregierung vorgelegten Zwischenberichts zum Stand der Vorbereitung des Aktionsplanes Stellung zu nehmen. Mit der Ankündigung zur Aufstellung eines Aktionsplanes hat die Landesregierung der Forderung der Interessenverbände behinderter Menschen entsprochen, koordiniert darzulegen, wie sie den weiteren Prozess der Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) in Nordrhein-Westfalen zu gestalten gedenkt. Zwei Jahre nach Inkrafttreten der UN-BRK ist dies angesichts des hohen landespolitischen Handlungsbedarfs dringend geboten.
Der vorgelegte Zwischenbericht stellt dabei in erster Linie eine Beschreibung des laufenden Prozesses auf dem Weg zum Aktionsplan dar. Zudem beschreibt er behindertenpolitische Maßnahmen, die insbesondere die Landesregierung(en) und die Landschaftsverbände in der jüngeren Vergangenheit vorgenommen haben. Der Bezug zur UN-BRK erschließt sich dabei nicht immer, vielmehr wird deutlich, dass bisher ein koordiniertes und zielorientiertes Vorgehen zur Umsetzung der UN-BRK gerade nicht stattgefunden hat.
Es wäre wünschenswert gewesen, dass der Zwischenbericht in höherem Maße dazu genutzt worden wäre, dass die Landesregierung sich deutlich zu konkreten Zielsetzungen und Leitlinien, die über die Anerkennung des Inklusionsprinzips als handlungsleitendes Prinzip im Umsetzungsprozess hinausgehen, bekennt. Dem nachfolgenden Aktionsplan bliebe dann die Benennung der praktischen Maßnahmen vorbehalten, mit denen diese Ziele erreicht werden sollen. In diesem Zusammenhang ist auch das Zitat aus der Regierungserklärung der Ministerpräsidentin (S. 18/19) zwar inhaltlich zutreffend und zu begrüßen, es bleibt jedoch in seiner Kürze zu oberflächlich und geht über eine Absichtserklärung, die UN-BRK in NRW unter Beteiligung der Betroffenen umzusetzen, nicht hinaus.
Zu den zentralen landespolitischen Handlungsbedarfen zur Umsetzung der UN-BRK haben wir uns im Rahmen von Anhörungsverfahren der Landesregierung (2009) und des Landtags (Februar 2010) ausführlich schriftlich geäußert. Unsere damaligen Ausführungen haben unverändert Bestand, so dass wir im Hinblick auf unsere inhaltlichen Erwartungen an den Aktionsplan der Landesregierung auf unsere damalige Stellungnahme verweisen und diese zur nochmaligen Kenntnisnahme im Anhang beifügen.
Vor diesem Hintergrund beschränkt sich unsere Stellungnahme auf grundlegende Anmerkungen zur bisherigen Vorgehensweise der Landesregierung sowie auf die Kommentierung ausgewählter Aussagen des Zwischenberichts.
1. Grundsätzliche Anmerkungen zur Vorgehensweise der Landesregierung
Die Umsetzung der Anforderungen der UN-BRK in Landesrecht ist eine Querschnittsaufgabe, die alle Ressorts in ihren jeweiligen Zuständigkeiten berührt. Die Beauftragung der Fachministerien mit einer Überprüfung des Landesrechts auf Anpassungsbedarfe in ihren jeweiligen Zuständigkeitsbereichen und die von der UN-BRK geforderte Einrichtung einer zentralen Anlauf- und Koordinierungsstelle im Sozialministerium (MAIS) sind daher folgerichtig.
Nicht nachvollziehbar ist aus unserer Sicht der durch die diesbezüglichen Ausführungen im Zwischenbericht entstehende Eindruck einer strukturellen „Sonderstellung“ des Themas der inklusiven Bildung und der damit einhergehenden Rolle des Schulministeriums. Das Thema der Inklusion im Bildungswesen stellt unzweifelhaft einen hervorzuhebenden Kernbereich der durch die Anerkennung der UN-BRK dringend anzugehenden landespolitischen Herausforderungen dar. Durch die Formulierung, einen „eigenen Inklusionsplan“ (z.B. S. 5) vorlegen zu wollen, entsteht jedoch der Eindruck, dass der Bildungsbereich aus der Koordinationsverantwortung der verantwortlichen Stelle (MAIS) herausgelöst ist. Es stellt sich die Frage, warum das in diesem Fall so sein solle, während für andere landespolitische Kernbereiche, wie bspw. die Barrierefreiheit, die in erster Linie in den Zuständigkeitsbereich des Ministeriums für Wirtschaft, Energie, Bauen, Wohnen und Verkehr fällt, die Federführung des MAIS gilt.
Die Landesregierung strebt bei der Umsetzung der UN-BRK „einen möglichst breiten Konsens über die Fraktionsgrenzen der im Landtag vertretenen Parteien an“. So sinnvoll dieses Bestreben grundsätzlich auch ist, darf dies keinesfalls dazu führen, Abstriche an den Zielsetzungen und/oder der Umsetzung vorzunehmen oder diese teilweise aufzuschieben. Dieser Hinweis ist aus Sicht des SoVD NRW auch deshalb notwendig, weil der fraktionsübergreifende Konsens in der Behindertenpolitik bislang nicht zuletzt darauf basierte, dass wesentliche Anliegen und Forderungen der Behindertenverbände, die jetzt rechtswirksame Bestätigung ist der UN-BRK finden, ignoriert wurden (seit Jahrzehnten etwa in den Bereichen Bildung, Bauen oder Verkehr). Wünschenswert und in der Sache angemessen wäre, dass die Landesregierung diesmal auch einen Konsens mit den Verbänden behinderter Menschen anstrebt.
Dem grundsätzlichen Bekenntnis der Landesregierung zu diesem Recht auf Partizipation ist allerdings bislang noch keine hinreichende Umsetzung gefolgt. Die zahlreichen „NRW-Dialogveranstaltungen“ zur Umsetzung der UN-BRK in NRW gaben meist keine Gelegenheit zur ergebnisorientierten Beratung konkreter Umsetzungsvorschläge der Landesregierung. Die Formulierung im Zwischenbericht, dass die NRW-Dialogveranstaltungen „(…) im Ergebnis Initiativen und praktische Maßnahmen zur konkreten Gestaltung der umfassenden und wirksamen Teilhabe behinderter Menschen auslösen (werden)“ die in den Aktionsplan eingehen (S. 20), leistet dem Eindruck Vorschub, dass das Ziel der Dialogveranstaltungen lediglich die Erhebung unverbindlicher Meinungsbilder der Betroffenen ist.
Grundsätzlich kritisch sehen wir das Vorgehen zur Beteiligung der Betroffenen durch das Schulministerium. Es ist unseres Erachtens nicht nachvollziehbar, dass die Beratung des Themas der Inklusion im Rahmen der sog. Bildungskonferenz nicht erwünscht war, sondern vielmehr in einen Gesprächskreis Inklusion „ausgelagert“ wurde. Die Inklusion ist angesichts des selektiven Schulsystems im Lande, das Kinder mit sonderpädagogischem Förderbedarf zum weit überwiegenden Teil in die Sonderstruktur der Förderschulen ausgrenzt, ein Querschnittsthema, das in allen Planungen zur Zukunft der Schule in NRW mitgedacht und –beraten werden muss. Außerordentlich enttäuschend war aus Sicht des SoVD NRW zudem, dass das Modellprojekt „Gemeinschaftsschule“ ohne die verbindliche Vorgabe auf den Weg gebracht wurde, dass Gemeinschaftsschulen stets inklusive Schulen sein müssen.
Die im Rahmen des Gesprächskreises Inklusion angekündigte Bildung einer „Projektgruppe Inklusion“ innerhalb des Ministeriums, die laut Zusage der Ministerin unter Beteiligung der Elternverbände als Betroffenenvertreter arbeiten soll, hat diese unserem Kenntnisstand zufolge erst einmal zu einer Art „Anhörung“ eingeladen. Eine verbindliche Einbindung der Betroffenen „auf Augenhöhe“ scheint es demzufolge hier nicht zu geben.
Es sei zudem darauf verwiesen, dass die Partizipation der Betroffenen auch dauerhaft zu gewährleisten ist. Die vollständige Umsetzung der UN-BRK im Rahmen eines Aktionsplanes kann nur längerfristig und mehrschrittig erfolgen. Zwischenzeitliche Teilrevisionen und Neujustierungen sind Bestandteil eines „lernenden“ Verfahrens, das ein derartiger Prozess zweifelsfrei darstellt. Zudem verpflichtet die Konvention die Vertragsstaaten zur Schaffung einer Struktur, „die für die Förderung, den Schutz und die Überwachung der Durchführung dieses Übereinkommens“ verantwortlich ist und angemessene Arbeitsweisen entwickelt. „Die Zivilgesellschaft, insbesondere Menschen mit Behinderungen und die sie vertretenden Organisationen, wird in den Überwachungsprozess einbezogen und nimmt in vollem Umfang daran teil“ (Art. 33 Abs. 2,3). Teil des Aktionsplanes muss demzufolge ein Gremium auf Landesebene sein, das die Durchführung der Maßnahmen des Aktionsplanes dauerhaft begleitet.
Kommunale Umsetzungsprozesse
Mit Ausnahme der Auseinandersetzung mit Konnexitätsfragen sowie dem Hinweis, dass der Inklusionsplan des Schulministeriums als Orientierungshilfe für die Kommunen dienen soll, enthält der Zwischenbericht keine Hinweise auf das Erfordernis umfassender kommunaler Aktionspläne zur Umsetzung der UN-BRK. Um die Ziele der Konvention in NRW zu erreichen, ist die systematische und zielgerichtete Mitwirkung der Kommunen unerlässlich. Daher hätte der Zwischenbericht zumindest den ausdrücklichen Hinweis enthalten müssen, dass die Kommunen (einschließlich ihrer Verbände und Unternehmen) zur Umsetzung der UN-BRK in eigener Verantwortung und unter Berücksichtung der Partizipationsanforderungen des Art. 4 Abs. 3 verpflichtet sind.
2. Kommentierung von einzelnen Aussagen des Zwischenberichts
Ohne Anspruch auf Vollständigkeit beschränken wir uns hier auf Hinweise zu einigen Fragen, die uns besonders auffielen.
Zu Abschnitt II: Einbettung der UN-Behindertenrechtskonvention in die Deutsche Rechtsordnung
Die Erklärung, das Diskriminierungsverbot der UN-Behindertenrechtskonvention stelle kein neues Recht dar, sondern sei bereits seit langem in der deutschen Rechtsordnung gewährleistet, ist dahingehend zu korrigieren, dass die UN-BRK in den Diskriminierungsbegriff die „Versagung angemessener Vorkehrungen“ einbezieht. Angemessene Vorkehrungen sind „notwendige und geeignete Änderungen und Anpassungen, die keine unverhältnismäßige oder unbillige Belastung darstellen und die, wenn sie in einem bestimmten Fall erforderlich sind, vorgenommen werden, um zu gewährleisten, dass Menschen mit Behinderungen gleichberechtigt mit anderen alle Menschenrechte und Grundfreiheiten genießen oder ausüben können“ (Art. 2 UN-BRK). Insofern geht der Diskriminierungsbegriff der Konvention über die vormalige deutsche Rechtsordnung hinaus.[1]
Zu Abschnitt IV.2: Initiativen zur Umsetzung der Regierungserklärung und zur Vorbereitung des Aktionsplanes
Keineswegs nachvollziehbar ist, dass die von der Vorgängerregierung verfügte Neustrukturierung der Agentur Barrierefrei und die damit verbundene Auflösung des in Trägerschaft des Landesbehindertenrates (LBR) geführten Teilprojekts zur Unterstützung der Selbsthilfe bei der Aushandlung von Zielvereinbarungen zu einer „Initiative zur Umsetzung der Regierungserklärung und zur Vorbereitung des Aktionsplanes“ erklärt wird. Vor allem kann von der suggerierten Einvernehmlichkeit dieser Umstrukturierung („gemeinsam mit den Verantwortlichen des Landesbehindertenrates“) keine Rede sein. Der LBR und seine Mitgliedsverbände werteten diese im Gegenteil als frontal gegen die Interessen der Selbsthilfeverbände gerichtete Weichenstellung, mit der sie ihren Einfluss auf die Arbeit der Agentur Barrierefrei weitgehend einbüßten. Nicht zuletzt wurde damit der Selbsthilfe in noch laufenden Verhandlungsprozessen zum Abschluss von Zielvereinbarungen bruchartig die Unterstützung entzogen.
Zu Abschnitt IV.2.1: UN-Behindertenrechtskonvention zur Inklusion in der Schule umsetzen
Zur Entwicklung eines „eigenen“ Inklusionsplanes und der Partizipation der Betroffenen an dessen Vorbereitungen haben wir uns bereits oben geäußert.
Der Landtagsbeschluss „UN-Konvention zur Inklusion in der Schule umsetzen“ enthält viele richtige und wichtige Aussagen. Das darin verankerte generelle Förderschulwahlrecht der Eltern läuft jedoch im Grundsatz dem Kindesrecht auf Inklusion an der Regelschule zuwider. Würde unter Berufung auf das Elternwahlrecht das kostspielige Parallelsystem der Förderschulen aufrechterhalten, würden dem Land absehbar die erforderlichen Mittel fehlen, um die Regelschulen zu hochwertiger inklusiver Bildung zu befähigen. Ein weitreichender Verzicht auf die Umsetzung der UN-BRK an herausragender und entscheidender Stelle wäre die Folge. Stattdessen gilt es, die Struktur der Förderschulen zu überwinden und die hier gebundenen Förder- und Unterstützungsressourcen in das Regelschulsystem zu transferieren.[2] Zeitnah gilt dies insbesondere für die Schulen der Förderschwerpunkte „Lernen“, „Sprache“ sowie „emotionale und soziale Entwicklung“.[3]
Die kurzfristigen Maßnahmen der Landesregierung für mehr Integration[4] in der Regelschule bleiben zudem bislang hinter den Mindesterfordernissen zurück. Auch wenn die Änderung der AO-SF den Elternwillen zum Gemeinsamen Unterricht gegenüber der Schulverwaltung stärker legitimiert, finden immer noch Zwangszuweisungen zu Förderschulen statt. Die Landesregierung steht weiter in der Verantwortung, dem unmittelbar wirksamen Individualrecht auf diskriminierungsfreien Zugang (s.o.) zur Regelschule unter Zuhilfenahme angemessener Vorkehrungen kurzfristig – spätestens ab dem Schuljahr 2011/12[5] - zu entsprechen.
Zu Abschnitt V: Beitrag des Landes Nordrhein-Westfalen zum Bericht der Bundesregierung zum Stand der Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention
Das Kapitel V bringt die Defizite des Zwischenberichts besonders deutlich zum Vorschein. Es zählt eine Vielzahl teils seit Jahrzehnten bestehender Regelungen, Maßnahmen, Angebote und Modelle des Landes auf, in aller Regel ohne zu fragen, ob diese überhaupt zur Umsetzung der Konvention (d.h. der Schließung von Lücken zwischen Ist und Soll) beitragen - und falls ja, in wieweit. Ein Aussagewert für die bevorstehenden Aufgabenstellungen ist jedoch nicht erkennbar. Eher wäre es also sinnvoll gewesen, bestehende Maßnahmen im Lichte der UN-BRK hinsichtlich ihrer Wirksamkeit, mithin ihres Beitrages zur Inklusion behinderter Menschen, sowie ihrer Defizite im Hinblick auf die Ziele der Konvention zu betrachten. Auf Grundlage einer derartigen Betrachtung wären schließlich Rückschlüsse auf den bestehenden Handlungsbedarf möglich gewesen.
Sehr befremdlich wirken insbesondere die Hinweise zum Thema Partizipation. So lassen die Ausführungen des Ministeriums für Inneres und Kommunales über „Gemeindeordnung und Partizipationsmöglichkeiten“ nicht erkennen, dass die Landesregierung überhaupt auf eine Umsetzung von Art 4 Abs. 3 UN-BRK auf kommunaler Ebene hinzuwirken gedenkt. Gänzlich abwegig ist die Darstellung, im Landespflegeausschuss sowie in der Landesinitiative Demenzservice sei Art. 4 Abs. 3 „schon heute in besonderem Maße verwirklicht“.[6] Einen Zusammenhang des Hilfeplanverfahrens der Landschaftsverbände mit der UN-BRK oder gar Art. 4 Abs. 3 vermögen wir nicht zu erkennen. Solche Darstellungen verfestigen die Befürchtung, dass die Landesregierung beabsichtigen könnte, den Partizipationsrechten der Verbände behinderter Menschen auszuweichen.
Im Übrigen erscheint eine Auseinandersetzung mit den zahlreichen aufgeführten Maßnahmen im Einzelnen im Rahmen dieser Stellungnahme nicht zielführend und würde den vorliegenden Rahmen sprengen.
3. Zusammenfassende Bewertung des Zwischenberichts
Aus Sicht des SoVD NRW ist der vorgelegte Zwischenbericht unzureichend auf die Aufgabenstellung der UN-BRK-Umsetzung bezogen und nicht zielortientiert. Der Bericht ließ die Chance ungenutzt, durch konkrete Zielsetzungen und eine Darstellung von Soll-Ist-Relationen deutlich zu machen, wohin die Landesregierung mit dem Aktionsplan zielt. Es mehren sich Befürchtungen, dass die Betroffenen schließlich mit der Vorlage eines Entwurfes des Aktionsplanes vor mehr oder weniger vollendete Tatsachen gestellt werden, weil einmal getroffene Positionierungen der Landesregierung erfahrungsgemäß im Nachhinein kaum mehr substanziell veränderbar sind. Bisher ermöglicht die Informations- und Beteiligungspolitik der Landesregierung keine wie auch immer geartete Erwartungssicherheit bezüglich des Aktionsplanes und des Weges dorthin.
Daher bedarf es dringend geeigneter Maßnahmen, die dem Anspruch der „engen Konsultation“ und „aktiven Einbeziehung“ bei der Erarbeitung des Aktionsplans gerecht werden.
Anlage: Landespolitische Handlungsbedarfe zur Umsetzung der UN-Behindertenrechts-konvention in Nordrhein-Westfalen, Stellungnahme des SoVD NRW v. 26.08.2009
[1] Ob das Diskriminierungsverbot (im vormaligen Verständnis) „seit langem gewährleistet ist“, erscheint angesichts verschiedener Gerichtsurteile (Anwesenheit behinderter Menschen als Minderung des Urlaubswerts, „Lärm“ durch Lautäußerungen der KlientInnen von Einrichtungen, u. ä.) fraglich.
[2] Vgl. hierzu auch die Eckpunkte der Monitoring-Stelle zur UN-Behindertenrechtskonvention zur Verwirklichung eines inklusiven Bildungssystems (zu finden unter www.institut-fuer-menschenrechte.de).
[3] Zur Begründung im Einzelnen sei auf unsere beigefügte Stellungnahme von August 2009 verwiesen.
[4] Von Inklusion, die ein weitreichend verändertes Regelschulsystem voraussetzt, kann vorerst nicht ernsthaft die Rede sein.
[5] So auch die Monitoring-Stelle zur UN-Behindertertenrechtskonvention (siehe Fußnote 2).
[6] Zum einen ist der Landespflegeausschuss kein Gremium zur „Ausarbeitung und Umsetzung von Rechtsvorschriften und politischen Konzepten“ zur Umsetzung der UN-BRK. Zum anderen sind dort nur zwei seiner 31 Mitglieder als Interessenvertretung der betroffenen behinderten Menschen zugelassen. Noch weniger ist die Landesinitiative Demenzservice eine Struktur enger Konsultationen und aktiver Einbeziehung von Verbänden behinderter Menschen.