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Timestamp: 2020-07-03 22:09:29
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Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 74', 'artículo 338', 'artículo 82', 'artículo 74', 'artículo 71', 'artículo 83', 'artículo 9', 'artículo 334', 'artículo 6', 'artículo 74', 'artículo 5', 'artículo 74', 'artículo 41', 'artículo 7']

﻿ Sentencia 2008-00278 de diciembre 12 de 2014
SENTENCIA 2008-00278 DE 12 DE DICIEMBRE DE 2014
CONTENIDO:PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL – PARTICIPACIÓN EN LA PLUSVALÍA. EL HECHO DE QUE LA NORMA UNIDADES DE PLANEAMIENTO ZONAL QUE DESARROLLE EL POT SEA ANTERIOR A LA ADOPCIÓN DEL TRIBUTO DE PLUSVALÍA EN EL DISTRITO CAPITAL, NO SIGNIFICA QUE EL GRAVAMEN SE APLIQUE RETROACTIVAMENTE, TODA VEZ QUE LA REFERENCIA AL POT Y A LOS INSTRUMENTOS QUE LO DESARROLLAN ES NECESARIA E INTRÍNSECA A ESTE GRAVAMEN, DE CONFORMIDAD CON LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 74 DE LA LEY 388 DE 1997, Y NO CONSTITUYE LA AUTORIZACIÓN ESPECÍFICA DE LA ADMINISTRACIÓN, NECESARIA PARA QUE SE CONFIGURE EL HECHO GENERADOR. ES DECIR QUE, LAS NORMAS URBANÍSTICAS QUE SEÑALEN ACCIONES DE LA MISMA CLASE PUEDEN SER PREEXISTENTES A LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA, YA QUE PARA LA DETERMINACIÓN DEL TRIBUTO SE DEBEN TENER EN CUENTA LOS CAMBIOS DE USO DEL SUELO Y LOS ÍNDICES DE EDIFICABILIDAD ALLÍ ESTABLECIDOS, PUES SON EL PUNTO DE PARTIDA PARA EXAMINAR LA NATURALEZA Y LAS CONDICIONES DE LOS PREDIOS A LOS QUE SE PRETENDE IMPONER EL TRIBUTO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, PARTICIPACIÓN EN LA PLUSVALÍA, PLUSVALÍA, UNIDAD DE PLANEAMIENTO ZONAL, DISTRITO CAPITAL, PRINCIPIO DE RETROACTIVIDAD TRIBUTARIA
Sentencia 2008-00278 de diciembre 12 de 2014
Rad.: 250002327000200800278-01
Número Interno: 18944
Demandante: Unión 94 S.A.
Demandado: Departamento Administrativo de Planeación Distrital
Tema: Efecto plusvalía
Le corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la sociedad Unión 94 S.A. contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó la pretensión de nulidad de las resoluciones 1307 del 15 de noviembre de 2006 y su confirmatoria, 524 del 4 de julio de 2008, mediante las que la Secretaría Distrital de Planeación liquidó el efecto plusvalía causado en relación con el englobe de los predios de la Carrera 13 # 94A-26 y Calle 94A # 11A-90, ubicados en la ciudad de Bogotá.
En los términos del recurso de apelación, la Sala decidirá si se violó el artículo 338 de la Constitución Política de Colombia, por la presunta aplicación retroactiva del Acuerdo 118 de 30 de diciembre de 2003. En concreto, se debe precisar el momento en que se causó el hecho generador del efecto plusvalía liquidado en los actos administrativos acusados.
De si se aplicó retroactivamente el Acuerdo 118 de 2003
El problema jurídico se concreta a resolver si el hecho generador del efecto plusvalía, que dio lugar a que se liquidara el impuesto a cargo de la demandante, tuvo lugar antes de la expedición del Acuerdo 118 del 30 de diciembre de 2003, pues para el 20 de marzo de ese año, el Distrito Capital, mediante el Decreto Distrital 75 del 20 de marzo de 2003(5), ya había decretado la acción urbanística.
La Sala considera que no se aplicó retroactivamente el Acuerdo 118 de 2003, por las razones que pasan a exponerse.
El artículo 82 de la Constitución Política establece que las entidades públicas tienen el derecho a participar en la plusvalía que genere la acción urbanística que regula la utilización del suelo y del espacio público.
La Ley 388 de 1997 estableció dicho tributo, y en el artículo 74 fijó el hecho generador o gravable del efecto plusvalía en los siguientes términos:
Conforme con la anterior disposición, se entienden como hechos generadores de la participación en la plusvalía: (i) la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano; (ii) el establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo y, (iii) la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez(6).
El artículo 71 de la Ley 388 de 1997 facultó a las entidades territoriales para que, en virtud del principio de representación popular, establecieran, mediante acuerdos municipales y distritales, las normas para la aplicación de la participación en la plusvalía.
En virtud de la citada facultad, el Concejo de Bogotá profirió el Acuerdo 118 del 30 de diciembre de 2003, que reguló la participación en la plusvalía y fijó como hechos generadores del gravamen los siguientes:
“ART. 3º—Hechos generadores. Constituyen hechos generadores de la participación en la plusvalía derivada de la acción urbanística de Bogotá Distrito Capital, las autorizaciones específicas ya sea a destinar el inmueble a un uso más rentable, o bien a incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el plan de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen, en los siguientes casos:
Con el fin de reglamentar la liquidación del efecto plusvalía en el Distrito Capital, la Administración Distrital expidió el Decreto Distrital 84 de 29 de marzo de 2004, que, para el caso concreto de la participación en plusvalía por efecto del englobe de lotes de terrenos, dispone:
“ART. 7º—En el evento en que por efecto del englobe de lotes de terreno se produzca un incremento en la edificabilidad el predio resultante del englobe será objeto de la participación en plusvalía, la cual será liquidada en el momento de la solicitud de licencia, con base en el efecto de plusvalía por metro cuadrado calculado para la respectiva zona geoeconómica homogénea”.
“ART. 8.—Exigibilidad de la participación en plusvalía. La declaración y pago de la participación en plusvalía será exigible en el momento de expedición de la licencia de urbanismo o construcción que autoriza a destinar el inmueble a un uso más rentable o a incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada o en el momento en que sean expedidos a favor del propietario o poseedor del inmueble objeto de plusvalía el certificado representativo de derechos de construcción con ocasión de la expedición de un plan parcial, en el cual se hayan adoptado los mecanismos de distribución equitativa de cargas y beneficios y se hayan asignado o autorizado de manera específica aprovechamientos urbanísticos a los propietarios partícipes del plan parcial.
PAR. 1º—Cuando al momento de expedición de la licencia de urbanismo o construcción o en el momento en que sean expedidos los certificados representativos de derechos de construcción que concreten el hecho generador de la plusvalía, no se encuentre en firme el acto administrativo de cálculo del efecto plusvalía y del monto de participación en plusvalía, el contribuyente puede optar por dar trámite a la licencia de urbanismo o construcción o a la expedición del certificado de derecho de construcción, acreditando la presentación y pago de una declaración de autorretención de la participación en plusvalía, para lo cual tomará como base de determinación de la autorretención las estimaciones generales de efecto plusvalía, que por cada unidad de planeamiento zonal y/o plan parcial debe elaborar el Departamento Administrativo de Planeación Distrital.
La tarifa de participación en plusvalía que aplicará en la autorretención será la vigente a la expedición de la licencia de construcción o urbanización o al momento de expedición del certificado representativo de derechos de construcción.
PAR. 2º—De conformidad con lo establecido en el parágrafo 3º del artículo 83 de la Ley 388 de 1997, si por cualquier causa el propietario o poseedor no efectúa el pago de la participación en plusvalía en el momento de la expedición de licencia o de los derechos de construcción o en los plazos señalados por la Secretaría de Hacienda, su pago será exigible en el momento en que posteriormente se verifique una transferencia de dominio sobre el bien inmueble objeto de participación en plusvalía”.
El artículo 9º de la Ley 388 de 1997 señala que el plan de ordenamiento territorial es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal, y lo define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo(7).
Los artículos 10 a 12 de la mencionada ley disponen que los planes de ordenamiento territorial deben contener directrices relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, conservación del patrimonio de la Nación y sus entidades, así como los componentes referidos a los objetivos y estrategias territoriales para el debido manejo y desarrollo territorial(8).
En concordancia con lo anterior, el Decreto 190 del 22 de junio de 2004, mediante el cual se compilan el Decreto 619 de 2000 y el Decreto 469 de 2003 (normas que conforman el Plan Ordenamiento Territorial en el Distrito Capital), dispone, en los artículos 43, 49 y 334, respecto de las unidades de planeamiento zonal, lo siguiente:
“ART. 43.—Instrumentos de planeamiento.
ART. 49.—Unidades de planeamiento zonal - UPZ.
ART. 334.—Procedimiento para la expedición de la norma específica de los sectores normativos.
2. La norma específica se precisará mediante fichas reglamentarias en el marco de las unidades de planeamiento zonal (UPZ), planes parciales, planes de implantación, planes de regularización y manejo, planes zonales, planes directores para parques, planes maestros para equipamientos y servicios públicos domiciliarios, planes de reordenamiento y planes de recuperación morfológica, según lo dispuesto en el título III de la presente revisión, de la siguiente manera: (…)”.
De acuerdo con las normas transcritas, se observa que el plan de ordenamiento territorial es la norma que contiene los lineamientos generales de la actuación administrativa en el territorio, que es desarrollado y complementado por los instrumentos de planeamiento, entre los que se encuentran las unidades de planeamiento zonal.
Lo anterior se evidencia en el transcrito artículo 334, que señala cuáles son las etapas que se deben surtir para la expedición de la norma específica en los sectores normativos, para lo cual se requiere la conjunción de las normas generales establecidas en el POT y las espec[í]ficas implementadas en las unidades de planeamiento zonal.
Ahora bien, el artículo 6º de la Resolución 220 de 2004 expresa que en el evento en que por efecto del englobe de lotes de terreno efectuado bajo la vigencia de los decretos que reglamentan las UPZ se genere un incremento de edificabilidad, el predio resultante será objeto de participación en plusvalía(9).
En relación con los predios objeto de englobe, se observa lo informado por el director de norma urbana de la Secretaría Distrital de Planeación para los predios que fueron objeto de englobe:
“En segundo término ratificamos lo definido por esta dirección en el memorando 3-2008-01257, en el cual se concluye “[…] que el cálculo de aplicación normativa realizado por Catastro Distrital para el caso en estudio es correcto con lo que la comparación normativa efectuada por esa entidad se ajusta a lo preceptuado por la normatividad vigente”.
De acuerdo con lo conversado en reunión sostenida el día 31 de marzo de los corrientes procedemos a realizar el ejercicio comparativo de norma para los predios referidos aplicando las determinaciones metodológicas acordadas con Catastro para el cálculo de potenciales de norma.
Se compararon los potenciales otorgados por la aplicación de las normas de edificabilidad del POT, frente a las normas del Acuerdo 6 de 1990, las cuales se resumen en el presente cuadro:
(Ac. 6/90, D. 735/93) Norma POT
(D. 75/2003 - UPZ 88/97 “Chicó – Lago, El Refugio”)
Sectorización A-RG 02-4 A Sector normativo 1
Subsector edificabilidad: C
Subsector usos: III
Tratamiento: Actualización Consolidación con cambio de patrón
Área de actividad: Residencia general 02 Comercio y servicio servicios empresariales
Altura (No. Pisos): 4 7
Tipología: Aislada Aislada
Antejardín (m): 5.00 5.00
Índice de ocupación: - 0,60
Índice de construcción: - 3.3
En el siguiente cuadro se presentan para cada uno de los escenarios normativos (Ac. 6/90 y POT), los resultados de los ejercicios de cálculo de potencial constructivo con base en la información cartográfica de los predios comprendidos por el englobe.
Norma Acuerdo 6 de 1990 (D. 735/93) Norma POT (D. 75/2003)
Área (medida) 1.314,10 m2 Área (medida) 1.314, 10 m2
Área ocupable piso 1 1.021,10 m2 Área ocupable piso 1 788,46 m2
Área piso superior 887,73 m2 Área piso superior 758,43 m2
Área construible pisos 2 a 6 2.663,19 m2 Área construible pisos 2 a 6 4.550,58 m2
Área bajo cubierta 642,64 m2
Área construible total (con aislamientos) 4.326,93 Área construible total (con aislamientos) 5.339,04
Menos punto fijo 10% de ACT 3.894,24 m2 Menos punto fijo 10% de ACT 4.805,14 m2
I.O. resultante 78 I.O. decreto (0,6) 788,46 m2
I.C. resultante 3.29 I.C. decreto (3,3) 4.336.53 m2
Diferencia obtenida al comparar área construida total en Acuerdo 6 de 1990 vs. Área obtenida por aplicación del índice de construcción en POT 442,29 m2
El anterior ejercicio incluye las determinaciones metodológicas antes mencionadas en el tema de descuento del 10% del área de punto fijo.
A partir de dicha comparación y evaluando el resultado según el cual se presenta un incremento potencial constructivo de 442,29 m2 respecto del que permitía la norma precedente, se concluye que para el englobe de la solicitud se configura hecho generador de plusvalía por mayor área edificable”(10).
Lo anterior evidencia que el Distrito realizó el cálculo del efecto plusvalía teniendo en cuenta los potenciales edificatorios permitidos en el Decreto 75 de 2003, “Por el cual se reglamentan las unidades de planeamiento zonal (UPZ) 88/ 97, El Refugio/Chicó - Lago”, en razón al englobe efectuado de los predios antes mencionados y en atención a que, por dicho englobe, el nuevo predio tendría una mayor edificabilidad, por número de pisos y áreas construidas, entre otros aspectos.
Visto lo anterior, la Sala advierte que el hecho generador, en este caso, para el predio englobado no se deriva directamente del Decreto 75 del 20 de marzo de 2003, sino de la expedición de la licencia de construcción 05-3-0689 del 12 de diciembre de 2005(11), que autorizó el englobe de los predios, adquiriendo el nuevo predio, a partir de este momento, la potencialidad de una mayor edificabilidad, como se señaló en los actos acusados.
La Sala considera que el hecho de que la norma (UPZ) que desarrolle el POT sea anterior a la adopción del tributo de plusvalía en el Distrito Capital, no significa que el gravamen se aplique retroactivamente, toda vez que la referencia al POT y a los instrumentos que lo desarrollan es necesaria e intrínseca a este gravamen, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley 388 de 1997, y no constituye la autorización específica de la administración, necesaria para que se configure el hecho generador.
Es decir que, las normas urbanísticas que señalen acciones de la misma clase pueden ser preexistentes a la participación en plusvalía, ya que para la determinación del tributo se deben tener en cuenta los cambios de uso del suelo y los índices de edificabilidad allí establecidos, pues son el punto de partida para examinar la naturaleza y las condiciones de los predios a los que se pretende imponer el tributo.
Lo anterior se encuentra en consonancia con la sentencia del 5 de diciembre de 2011, proferida por esta Sala(12), que precisó:
“Los elementos que concretan la existencia de la obligación tributaria, participación en plusvalía, son: i)sujeto pasivo, persona obligada al pago; ii) sujeto activo, entidad pública titular del crédito tributario; iii) hecho gravado o imponible, acontecimiento de cuya ocurrencia depende el nacimiento de la obligación tributaria; iv) base gravable, la que determina la cuantía del tributo; v) tarifa o factor predeterminado que se aplica a la base gravable para liquidar el tributo.
Por su parte, el artículo 5º del Acuerdo 118 en el parágrafo 1º, señala que en los casos en que se hayan configurado acciones urbanísticas y no se haya concretado el hecho generador, habrá lugar a la liquidación y cobro de la participación en plusvalía, liquidación que podrá hacer la Administración Distrital dentro de los tres (3) meses siguientes a la vigencia del mencionado acuerdo, de conformidad con las reglas vigentes (resalta la Sala).
En ese contexto, con relación al efecto plusvalía, en el Distrito Capital, “el hecho generador debe darse después de la entrada en vigencia del Acuerdo 118 de 2003, por cuanto la Ley 388 de 1997, como se mencionó anteriormente, indicó que los concejos municipales y distritales establecerán mediante acuerdos de carácter general, las normas para la aplicación de la participación en plusvalía en sus respectivos territorios”(13).
Por su parte, el Acuerdo 118 del 30 de diciembre de 2003 fue publicado en el Registro Distrital 3017 del 30 de diciembre de 2003, es decir, se expidió con posterioridad a lo establecido en el POT, tal como lo ordena el artículo 74 de la tan mencionada Ley 388 que dispone que las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas deben ser proferidas de acuerdo con el plan de ordenamiento territorial, lo que supone que este debe existir antes de que los concejos municipales o distritales emitan normativa sobre el particular”.
De acuerdo con lo anterior, para la Sala no se encuentra probada la violación del principio de irretroactividad tributaria. Por el contrario, conforme con la sentencia del 5 de diciembre de 2011 ya referida, se entiende que el hecho generador del efecto plusvalía, en el caso de la demandante, se configuró después de la entrada en vigencia del Acuerdo 118 del 30 de diciembre de 2003. En otras palabras, el hecho generador se configuró cuando el predio de la demandante adquirió la potencialidad de tener una mayor área edificada, producida por el englobe efectuado en el año 2005 de los predios ubicados en la Carrera 13 # 94A-26 y la Calle 94A # 11A-90, autorizado por la licencia de construcción 05-3-0689 del 12 de diciembre de 2005.
Por las consideraciones expuestas, no prospera el cargo de apelación. Se confirma la sentencia apelada.
5 “Por el cual se reglamentan las unidades de planeamiento zonal (UPZ) 88/97, El Refugio/Chicó - Lago, ubicadas en la localidad de Chapinero [...]”.
6 En este sentido ver la sentencia del 13 de septiembre de 2012, expediente 66001-23-31-000-2008-00043-01(18063), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
7 ART. 9º—Plan de ordenamiento territorial. El plan de ordenamiento territorial que los municipios y distritos deberán adoptar en aplicación de la presente ley, al cual se refiere el artículo 41 de la Ley 152 de 1994, es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. Se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. Los planes de ordenamiento del territorio se denominarán:
8 ART. 10.—Determinantes de los planes de ordenamiento territorial. En la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial los municipios y distritos deberán tener en cuenta las siguientes determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes:
9 “ART. 6º—En el evento en que por efecto del englobe de lotes de terreno, efectuado bajo la vigencia de los decretos que reglamentan las UPZ objeto de la presente liquidación, se produzca un incremento en la edificabilidad, el predio resultante del englobe será objeto de participación en plusvalía, la cual será liquidada y declarada por el propietario o poseedor en el momento de solicitud de la licencia de urbanismo y/o construcción, de conformidad con lo previsto en el artículo 7º del Decreto 84 de 2004 […]”.
10 Folio 146 del expediente.
11 Folio 35 del cuaderno principal.
12 Consejera Ponente Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, expediente 250002327000200500262-01(16532). Reiterada en la sentencia del 10 de septiembre de 2014, expediente 250002327000200800049-02 [19402], Demandante: Sociedad Constructora Bogotá S.A. (NIT. 860028540-8), Demandado: Distrito Capital, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.
13 Sentencia del 24 de marzo de 2011, expediente 25000-23-27-000-2004-02074-01 (17083), C.P. William Giraldo Giraldo.