Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2012-00160-4430-2013-de-julio-19-de-2017?documento=jurcol&contexto=jurcol_16d02d129fff4c61a352d3b3b0cb4a3d&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-11-14 11:44:21
Document Index: 24240651

Matched Legal Cases: ['artículo 4', 'artículo 615', 'artículo 95', 'artículo 127', 'artículo 233', 'artículo 242', 'artículo 154', 'artículo 262', 'artículo 2071', 'artículo 47', 'artículo 38', 'artículo 92', 'artículo 128', 'artículo 23', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 46', 'artículo 27', 'artículo 53', 'artículo 46', 'artículo 368', 'artículo 65', 'artículo 53', 'artículo 26', 'artículo 54']

﻿ SENTENCIA 2012-00160/4430-2013 DE JULIO 19 DE 2017
SENTENCIA 2012-00160 DE 19 DE JULIO DE 2017
CONTENIDO:NATURALEZA DE LA BUENA CONDUCTA DEL PERSONAL DOCENTE EN COLOMBIA. LA REGULACIÓN NORMATIVA DE BUENA CONDUCTA EN EL ÁMBITO DOCENTE, SE CONSTRUYE A PARTIR DE LOS SUPUESTOS QUE PUEDEN RESULTAR SANCIONABLES A LA LUZ DEL RÉGIMEN DISCIPLINARIO QUE ES APLICABLE, LO CUAL NO IMPLICA QUE TALES COMPORTAMIENTOS NECESARIAMENTE TENGAN QUE HABER SIDO SANCIONADOS PREVIAMENTE, PUES LA SOLA COMPROBACIÓN DEL MISMO IMPLICARÍA QUE EL SERVIDOR PÚBLICO NO CUMPLE LOS LINEAMIENTOS CONFORME A LOS CUALES SE DETERMINA EL CONCEPTO JURÍDICO DEL CORRESPONDIENTE CASO. POR OTRO LADO, EN EL EVENTO DE NEGAR EL ACCESO A LA PENSIÓN GRACIA A UN DOCENTE POR NO CUMPLIR CON EL REQUISITO DE BUENA CONDUCTA, AL HABER SIDO SANCIONADO POR APORTAR DOCUMENTOS FALSOS PARA ASCENDER EN EL ESCALAFÓN DOCENTE. FINALMENTE, SE ESTABLECIÓ QUE LA EXPRESIÓN DE MALAS CONDUCTAS QUE IMPIDE EL ACCESO A LA PRESTACIÓN, DEBE OBSERVARSE EN EL TRANSCURSO DEL EJERCICIO PROFESIONAL DEL DOCENTE.
TEMAS ESPECÍFICOS:SERVIDOR PÚBLICO, RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA, PROCESO DISCIPLINARIO, CARRERA DOCENTE, DOCENTE
Sentencia 2012-00160 de julio 19 de 2017
Radicado 410012333000201200160 01.
Número interno: 4430-2013.
Actor: Stella Cedeño Mora
Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social antes Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E., en liquidación.
Trámite: Nulidad y Restablecimiento del Derecho / Segunda - Ley 1437 de 2011.
Asunto: Pensión gracia – Incumplimiento del requisito de buena conducta.
Bogotá, D.C., diecinueve de julio de 2017.
Antes de fijar el objeto jurídico sobre el cual debe centrarse el conocimiento del juez de segunda instancia conforme a los argumentos expuestos en el recurso de alzada, esta Sala advierte que la entidad apelante manifestó que la señora Stella Cedeño Mora no cumple con el requisito de carencia de medios para subsistir en armonía con su posición social y costumbres, establecido en el numeral 2º del artículo 4 de la Ley 114 de 1913(17), necesario para acceder a la pensión gracia.
No obstante, debe precisarse que el Ad quem no puede pronunciarse al respecto, pues la normativa adjetiva aplicable establece que el recurso de alzada tiene como único fin el revocar, modificar o confirmar el pronunciamiento del juez de primera instancia y no es la oportunidad procesal para incorporar argumentos o hechos que no fueron planteados en el líbelo introductorio o su contestación y analizados en la sentencia impugnada. Lo anterior, debido a que proceder en contrario implicaría el desconocimiento de garantías propias del derecho fundamental al debido proceso de la contraparte, tales como el derecho de defensa y contradicción, el principio de doble instancia y el deber de lealtad.
Ahora bien, atendiendo a los argumentos expuestos por la parte demandada en el recurso de apelación, el despacho decidirá el asunto sometido a su consideración en el siguiente orden: (i) la competencia para decidir el recurso de apelación (ii) problema jurídico, (iii) La buena conducta como requisito necesario para acceder a la pensión gracia – análisis normativo y jurisprudencial, y (iv) análisis del recurso.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 150 y 243 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 6 de septiembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que ordenó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP el reconocimiento y pago de una pensión gracia a favor de la demandante. Disponen las normas anotadas lo siguiente:
“ART. 150.—Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. Modificado por el artículo 615, Ley 1564 de 2012. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (Subrayado fuera del texto original).
“ART. 243.—Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los tribunales y de los jueces.
El problema jurídico se circunscribe a determinar, de conformidad con las pruebas legal y oportunamente allegadas al proceso, si la actora cumplió con el requisito de buena conducta necesario para el reconocimiento y pago de la pensión gracia a cargo de la entidad demandada.
En orden a resolver el asunto se hacen necesarias las siguientes precisiones, en primer lugar, sobre la normativa que estableció la observancia de buena conducta como requisito para acceder a la pensión gracia, así como la jurisprudencia proferida al respecto, por último, se estudiará la situación fáctica y las pruebas aportadas al proceso.
2.3 Concepto de buena conducta y aquella como requisito para acceder a la pensión gracia
La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 4 de diciembre de 1913(18) que estableció:
5º Que si es mujer está soltera o viuda. (...)” (resaltado fuera del texto).
Respecto al concepto de buena conducta.
Consagración constitucional de buena conducta.
Así, es necesario hacer un bosquejo de su determinación normativa, o por lo menos, señalar los casos más relevantes, para lo cual debemos comenzar por su consagración constitucional, de tal manera, en su artículo 95, la Carta Fundamental realiza una enunciación de derechos y deberes que se pregonan de los colombianos en general, entre los cuales se observa una definición amplia de la conducta que se espera de los mismos:
“(...) ART. 95.—La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad nacional. Todos están en el deber de engrandecerla y dignificarla. El ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades.
1. Respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios;(...)” (resaltado fuera del texto).
Ahora bien, en materia de reglamentación de la función pública, en el artículo 127 la Constitución Política utiliza una definición negativa del concepto de buena conducta para establecer una prohibición respecto de los servidores públicos al señalar: “(...)La utilización del empleo para presionar a los ciudadanos a respaldar una causa o campaña política constituye causal de mala conducta (...)”.
Así mismo, ocurre en los artículos 175 y 178 A que regulan aspectos procedimentales y sustanciales con efectos jurídicos en el evento de tratarse de mala conducta de los sujetos pasivos en investigaciones o juicios adelantados contra Senadores o Magistrados de las Altas Cortes o el Fiscal General de la Nación.
Por su parte, en el artículo 233 de la norma fundamental se fija la buena conducta como un requisito para permanecer en el cargo respecto a los magistrados de las altas corte de la siguiente manera:
De otro lado, en relación con las funciones que debe adelantar la Corte Constitucional como guarda de la carta de derechos, se consignó el incumplimiento de los términos para resolver sobre la constitucionalidad de decretos dictados en estados de excepción como una causal de mala conducta, tal como lo preceptúa en el numeral 5º del artículo 242.
El concepto de buena conducta en la legislación.
A su turno, en la legislación nacional es posible encontrar el concepto de la buena conducta como parámetro de regulación de diferentes aspectos del contexto socio-jurídico, ya sea en campos como el derecho civil, penal, administrativo, disciplinario, etc.
De tal manera, comenzaremos por evidenciar lo relacionado a su concepción en compilaciones como el Código Civil o el Código General del Proceso(19) que regulan distintos actos y negocios jurídicos. En efecto el primer escenario donde se dispone una consecuencia jurídica de una conducta negativa es en el matrimonio, pues el numeral 7º del artículo 154 del Código Civil establece la siguiente causal de divorcio: “(...) Toda conducta de uno de los cónyuges tendientes a corromper o pervertir al otro, a un descendiente, o a personas que estén a su cuidado y convivan bajo el mismo techo. (...)”.
Ahora bien, en cuanto a los derechos y obligaciones entre los padres e hijos, fija de un lado una facultad de vigilancia, corrección y sanción respecto de los primeros sobre los segundos, artículo 262(20), sin embargo, establece que tales potestades, además de los derechos que les asisten en su condición de padres pueden cesar por la mala conducta de los mismos, de a acuerdo con lo preceptuado en los artículos 265 y 267(21) de la norma Ibídem.
“ART. 586.—Incapacidades. Derogado por el art. 119, Ley 1306 de 2009. Son incapaces de ejercer tutela o curaduría:
8º) Los de mala conducta notoria. (...)”.
“ART. 627.—Causales de remoción. Derogado por el art. 119, Ley 1306 de 2009. Los tutores o curadores serán removidos:
5o.) Por conducta inmoral de que pueda resultar daño a las costumbres del pupilo. (...)”.
Finalmente, la referida codificación utiliza la mala conducta como concepto para la terminación del contrato de arrendamiento en sus diferentes tipos como el que se refiere a casas, almacenes u otros edificios o servicios inmateriales, tal como se observa en los artículos 2031(22) y 2068(23). Así mismo, en tratándose del contrato de renta de transporte le impone la carga al empresario acarreador de responder por la idoneidad y buena conducta de las personas que emplea, artículo 2071(24).
Por su parte, en la normatividad adjetiva civil vigente en la actualidad, es decir, el Código General del Proceso, de un lado, se consagra la conducta intachable como requisito para ejercer el cargo de auxiliar de la justicia, artículo 47 del Código General del Proceso; y, de otro, se fijan algunos eventos en los que la conducta procesal de las partes puede ser motivo de aumento en las costas, multa o inclusive indicio, circunstancias que deberá evaluar el juez en la sentencia, al respecto se observan los artículos 80, 91, 233, 238, 241, 280 y 362.
En materia penal, se utiliza el concepto de buena conducta como requisito para acceder a subrogados penales o beneficios como la rehabilitación de derechos, tal como lo establecen el numeral 2º del artículo 38 y el numeral 2º del artículo 92:
“ART. 38.—La prisión domiciliaria como sustitutiva de la prisión. Modificado por el art. 22, Ley 1709 de 2014. La ejecución de la pena privativa de la libertad se cumplirá en el lugar de residencia o morada del sentenciado, o en su defecto en el que el juez determine, excepto en los casos en que el sentenciado pertenezca al grupo familiar de la víctima, siempre que concurran los siguientes presupuestos:
2) Observar buena conducta (...)”.
2. Antes del vencimiento del término previsto en la sentencia podrá solicitarse la rehabilitación cuando la persona haya observado intachable conducta personal, familiar, social y no haya evadido la ejecución de la pena; allegando copia de la cartilla biográfica, dos declaraciones, por lo menos, de personas de reconocida honorabilidad que den cuenta de la conducta observada después de la condena, certificado de la entidad bajo cuya vigilancia hubiere estado el peticionario en el período de prueba de la libertad condicional o vigilada y comprobación del pago de los perjuicios civiles (...)”.
En el campo del derecho administrativo el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, hace referencia al deber que tienen los magistrados del Consejo de Estado de participar en la deliberación y decisión de todos los asuntos que deban ser fallados por la corporación en pleno, cuyo desconocimiento constituye causal de mala conducta, tal como lo preceptúa el artículo 128 de la norma Ibídem.:
ART. 128.—Quórum para otras decisiones en el Consejo de Estado. Toda decisión de carácter jurisdiccional o no, diferente de la indicada en el artículo anterior, que tomen el Consejo de Estado en Pleno o cualquiera de sus salas, secciones, o subsecciones o los tribunales administrativos, o cualquiera de sus secciones, requerirá para su deliberación y decisión, de la asistencia y voto favorable de la mayoría de sus miembros.
Es obligación de todos los Magistrados participar en la deliberación y decisión de los asuntos que deban ser fallados por la corporación en pleno y, en su caso, por la sala o sección a la que pertenezcan, salvo cuando medie causa legal de impedimento aceptada por la corporación, enfermedad o calamidad doméstica debidamente comprobadas, u otra razón legal que imponga separación temporal del cargo. El incumplimiento sin justa causa de este deber es causal de mala conducta. (...)”.
Para finalizar este breve recorrido por los campos del derecho más relevantes en los que se encuentra positivizada la noción de buena conducta, es pertinente hacer alusión al Código Único Disciplinario que determina comportamientos sancionables, en la medida en que conllevan el incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y desconocimiento de regímenes de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, tal como lo preceptúa el artículo 23 de la referida norma.
Concepto de buena conducta, de los deberes, prohibiciones y las causales de mala conducta señaladas en el Decreto 2277 de 1979 “Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente” y análisis jurisprudencial.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha expresado que el ordenamiento jurídico puede establecer el concepto de buena conducta para efectos de condicionar el reconocimiento de un derecho o beneficio o para limitar el acceso a cargos públicos, entre otras posibilidades de aplicación. Igualmente, ha señalado que este concepto si bien es amplio debe ser aplicado en forma objetiva y razonable en consonancia con las demás normas que rigen la situación en concreto. En lo pertinente, la mencionada corporación, mediante Sentencia C-371 de 2002(25), manifestó lo siguiente:
“... Es claro, entonces, que el concepto de “buena conducta”, no obstante su indeterminación, cuando está contenido en una ley, es un concepto jurídico, y que por consiguiente su aplicación no refiere al operador a ámbitos meta-jurídicos como el de la moral, o extra-jurídicos como el propio de ordenamientos religiosos o privados, cualquiera que sea su naturaleza, sino que debe hacerse a la luz de los valores, los principios y las reglas de derecho contenidas en el ordenamiento y que sirven de fundamento a la institución jurídica en cuya regulación está incorporado el concepto jurídico indeterminado.
De conformidad con la interpretación jurisprudencial del concepto jurídico de buena conducta efectuada por el máximo órgano de la jurisdicción constitucional, se entiende que al ser esta un concepto jurídico indeterminado, en el presente asunto es necesario establecer su aplicación a partir de las normas que reglamentan el ejercicio de la carrera docente, es decir, el Decreto 2277 de 1979(26), para lo cual resulta pertinente su examen a partir de la dimensión negativa que esta normatividad preceptúa como, a continuación se verá.
e. Dar un trato cortés a sus compañeros y a sus subordinadosy compartir sus tareas con espíritu de solidaridad y unidad de propósitos;
i. Las demás que para el personal docente, determinen las leyes y los reglamentos ejecutivos.” (Subrayado fuera del texto)
b. (El homosexualismo) o la práctica de aberraciones sexuales;
d. El Tráfico con calificaciones, certificaciones de estudio, de trabajo o documentos públicos;
e. La aplicación de castigos denigrantes o físicos a los educandos;
f. El incumplimiento sistemático de los deberes y la violación reiterada de las prohibiciones;
h. El uso de documentos o informaciones falsas para inscripción o ascenso en el escalafón, o para obtener nombramientos, traslados, licencias o comisiones,
i. El abandono del cargo;
j. La utilización de la cátedra para hacer proselitismo político” (resaltado fuera del texto).
Jurisprudencia del Consejo de Estado respecto al requisito de buena conducta para acceder a la pensión gracia.
Así, de una revisión cronológica de las decisiones judiciales proferidas en materia de reconocimiento de pensión gracia en los que se discutió el cumplimiento del requisito de buena conducta para conceder la prestación reclamada, se encuentra el pronunciamiento de 25 de septiembre de 1997, expedido por el Consejo de Estado, sección segunda, subsección A, con ponencia de la consejera Clara Forero de Castro dentro del expediente 15734, en el cual manifestó(27):
“Lo que se discute en este proceso se circunscribe a establecer si el actor a pesar de haber sido suspendido en el ejercicio de sus funciones por 90 días por mala conducta, tiene derecho al beneficio de la pensión gracia. De conformidad con el artículo 4º de la Ley 114 de 1.913 para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: “4º Que observe buena conducta”.
En este orden de ideas, fuerza concluir que como el actor fue suspendido por 90 días por mala conducta, es evidente que no tiene derecho al otorgamiento de la pensión gracia puesto que no se reúne uno de los requisitos de que trata el artículo 4º de la Ley 114 de 1913” (resaltado fuera del texto).
“Por último dirá la Sala que no sobra advertir que si bien la norma legal (L. 114/1913, art. 4º, num. 4º) exige que el servidor docente observe buena conducta durante su ejercicio profesional, no significa que una sola conducta considerada aisladamente como reprochable pueda tenerse en cuenta como causal de impedimento, por esa sola razón, para el reconocimiento de la pensión gracia, pues como se ha dicho en otras oportunidades, ese comportamiento censurable debió observarse durante toda su experiencia profesional como docente al servicio oficial”.
Tal posición jurídica en cuanto al reconocimiento de la pensión gracia fue ratificada en posterior sentencia de 24 de abril de 2003 proferida por la sección segunda, subsección B de esta corporación judicial con ponencia del consejero Jesús María Lemos Bustamante con radicado 1999-1454-01 (4251-02), actor: Lilia María Mendoza Bayona, pero el referido pronunciamiento agregó una disyuntiva bajo la cual se comenzó a entender que el acceso a la pensión gracia no solo se pierde por falta del requisito de buena conducta al incurrir en un comportamiento censurable de manera continua sino que, además, un solo hecho aislado de gravedad también era suficiente para tal consecuencia jurídica, de tal manera, en aquella oportunidad esta corporación sostuvo(28):
“Debe advertirse que si bien el num. 4º del art. 4º de la ley 114 de 1913 exige que el servidor docente observe buena conducta durante su ejercicio profesional, ello no significa que una sola conducta considerada aisladamente como reprochable pueda tenerse en cuenta como impedimento para el reconocimiento de la pensión gracia pues, como se ha dicho en otras oportunidades, el comportamiento censurable debe ser continuo durante el ejercicio profesional del docente o de tal gravedad que, así sea aislado, amerite la sanción de pérdida de la pensión” (resaltado fuera del texto).
Así mismo, a través de providencia de 10 de agosto de 2006 el consejero Jaime Moreno García(29) se mantuvo bajo la misma línea en cuanto a que un solo hecho o conducta negativa no era suficiente para negar el acceso a la pensión gracia, pues, en su sentir, aquella debía ser reiterada o debía analizarse si tuvo repercusiones en el medio escolar. Al respecto, consideró(30):
De otro lado, en un asunto donde se negó el acceso a la pensión gracia a un docente por no cumplir con el requisito de buena conducta, al haber sido sancionado por aportar documentos falsos para ascender en el escalafón docente, la sección segunda, subsección B de esta corporación judicial(31), reiterando el criterio expuesto en un asunto de contornos similares discutido previamente, afirmó que tal hecho era de tal gravedad como para la pérdida del derecho prestacional reclamado:
La conducta desplegada por el actor, encaja dentro de lo señalado en el literal transcrito y por ella se hizo acreedor a la sanción correspondiente, razón suficiente que lleva a la Sala a afirmar que el actor no tiene derecho a la prestación solicitada, pues de conformidad con la Ley 114 de 1913, para gozar de la pensión gracia es indispensable comprobar que el interesado observó buena conducta.
En las anteriores condiciones, para la Sala es claro que la Parte demandante no cumple la totalidad de los requisitos para acceder a la prestación especial, conforme al régimen jurídico vigente, dado el carácter excepcional con que fue instituida la pensión gracia, para su reconocimiento y pago, es indispensable acreditar el cumplimiento de todos y cada uno de sus requisitos especiales. Por las razones que anteceden se confirmará la sentencia del Tribunal que negó las súplicas de la demanda.
Esta corporación de acuerdo a la documental arrimada observa que la administración encontró demostrado que la parte actora aportó documentos falsos para efectos de inscripción en el escalafón, los cuales tienen a su vez trascendencia en el mejoramiento de la escala salarial, con detrimento del tesoro público. En estos casos de especial gravedad, más tratándose de educadores que tienen por misión la formación en valores y cultura de las nuevas generaciones, no puede so pretexto de otras situaciones —v. gr. buena conducta posterior— aplicar sanciones menores que no tienen la debida correspondencia frente a la gravedad de la falta cometida; por tanto, una forma de afectar el derecho es no ejercerlo de acuerdo a la ley. Ahora, esas autoridades que encontraron demostrada esa falta disciplinaria, que también tiene relevancia en el campo penal, debieron cumplir con su deber de suministrar las informaciones y documentales del caso a las autoridades penales en cumplimiento de mandato superior; su negligencia en este campo tiene también repercusiones frente a la ley. ”(32)
Ahora bien, esta subsección en sentencia de 7 de septiembre de 2006 proferida dentro del expediente 4896-2004, con ponencia del consejero Alejandro Ordóñez Maldonado, actor: Maria del Carmen Velásquez, centró su pronunciamiento en el concepto y alcance de la mala conducta que tiene la virtualidad de afectar el reconocimiento de la pensión gracia, de tal manera consideró lo siguiente:
...La mala conducta a que se refiere la norma hace relación a aquella que reviste cierta permanencia a lo largo de la carrera docente, de tal manera que se pueda concluir que su comportamiento fue inadecuado persistentemente. La falta cometida no fue de tal magnitud para ocasionar la pérdida de la prestación reclamada, puesto que la participación en el paro fue una situación relacionada con conductas laborales y no con aspectos censurables respecto a su conducta personal o en el ejercicio de sus funciones profesionales.
Ahora bien, si la falta es grave y se comete una sola vez esta no requiere permanencia; en otras palabras el transcurso del tiempo tampoco es esencial porque la falta pudo haberse cometido mucho tiempo atrás. Un solo hecho aislado sin la gravedad que reviste otro tipo de faltas no puede servir como parámetro de evaluación y por ende esgrimido como argumento para negar el derecho pensional.”
Con sustento en el derrotero citado, a través de sentencia de 21 de mayo de 2009 con ponencia de la consejera Bertha Lucía Ramírez de Páez(33), la posición jurídica de la Sala se mantuvo inveterada en afirmar que “la mala conducta debe ser permanente durante el ejercicio de la labor docente, sin embargo, si bien es cierto que un hecho aislado no puede traer consecuencias en el desarrollo de la enseñanza por parte de un maestro, también lo es que un hecho aislado, considerado grave puede significar una mala conducta que impida el reconocimiento pensional”.
Por otra parte, en una causa en la que el docente que reclamaba el reconocimiento de la pensión gracia había sido condenado a pena privativa de la libertad por porte ilegal de armas esta corporación en sentencia de 4 de noviembre de 2010(34) acudió a las causales de mala conducta señaladas en el Decreto 2277 de 24 de septiembre de 1979, por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente, para concluir que tal hecho tenía tanta gravedad como para negar las pretensiones de la siguiente manera(35):
Con fundamento en las anteriores consideraciones, estima la Sala que el actor no cumplió con la totalidad de los requisitos para acceder a la pensión gracia, conforme al régimen jurídico vigente, toda vez que, como quedó visto, la condena que se registra en su contra, consistente en pena privativa de la libertad de doce meses e inhabilidad para ejercer derechos y funciones públicas, constituye una causal de mala conducta que claramente contraría lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913”.
Así las cosas, después de evidenciar la evolución jurisprudencial del criterio asumido por esta corporación respecto al requisito de buena conducta para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, es posible concluir que en reiteradas oportunidades se ha expresado que la mala conducta(36) que impide el acceso a la referida prestación, debe observarse en el transcurso del ejercicio profesional del docente, por lo cual, en principio, los hechos aislados no constituyen fundamento para decretar tal sanción, salvo que los mismos sean tan graves que justifiquen la imposición de la misma. Al respecto, se han consolidado los lineamientos ya citados que se sintetizan de la siguiente manera(37):
2.4. Análisis del recurso.
En atención al escrito de apelación, la inconformidad del recurrente radica en la equivocada apreciación que, según su criterio, tuvo el a quo en la sentencia de primera instancia, al concluir que incurrir en una causal disciplinaria de mala conducta, contemplada en el literal e) del artículo 46 del Decreto 2277 de 1979(38), como la aplicación de un castigo físico a una alumna, no tiene la virtualidad de dar lugar a negar el reconocimiento de la pensión gracia.
De conformidad con las pruebas allegadas al expediente, la Junta Seccional de Escalafón del Huila, mediante la Resolución 1616 de 22 de septiembre de 1987, suspendió provisionalmente a la actora durante 15 días por encontrarse acreditado que fue acusada de castigar a una estudiante. En el referido acto administrativo se consignaron las siguientes consideraciones(39):
“(...) Que la educadora Stella Cedeño Mora, directora ERM Anacleto García – Tello, propinó castigos denigrantes a una alumna según acusación presentada por la señora LI (sic) del Carmen Garzón, ante la Corregiduría Municipal Anacleto García – Tello,
Que la señora acusadora ratificó los cargos contra la educadora ante la Secretaría de Educación, en el sentido a que agredió a su hija por no saber las tablas de multiplicar en situación administrativa en la cual la Secretaría verifico la falta,
Que la profesora Cedeño Mora, en confesión libre y espontánea manifestó que castigó a la alumna en fecha 2 de septiembre de 1.983 expresando: “en el momento de pegarle en las nalgas ella voltió la cara.”
Que la Junta puede calificar la suspensión provisional de plano y decretarla al amparo del artículo 27 del Decreto 2372 de 1.981, al considerar que los hechos han sido probados con las pruebas anticipadas arrimadas al proceso y calificar que existió una falta grave de la educadora que determina la existencia de una alta inconveniencia en el ejercicio de su cargo, hasta tanto no acredite en uso del derecho de defensa prueba sumaria que desvirtúe los cargos hechos contra su conducta.
Por lo tanto la junta seccional de escalafón por autoridad de la ley,
Artículo primero. Suspendase provisionalmente por el término de (15) días a la educadora Stella Cedeño Mora, directora ERM Anacleto García – Tello, con C.C. Nº 26, 432.925 de Vegalarga y clasificada en el Escalafón en el grado primero (1) por Resolución 065 del 21 de julio de 1980 ...” (resaltada la Sala).
Ahora bien, contrario a lo afirmado por el Tribunal Administrativo del Huila, si bien es cierto que la sanción de suspensión provisional está consagrada en el artículo 53(40) del Decreto 2277 de 1979 y 27(41) del Decreto 2372 de 1981 como una medida preventiva mientras que se surte el proceso disciplinario, no se puede desconocer que aquella se origina ante la certeza de los hechos que produjeron las pruebas arrimadas hasta ese momento, dentro de las cuales se destaca la confesión de la señora Stella Cedeño Mora en la que ella misma afirma haber propinado el castigo, además de que tal sanción se encuentra registrada en el certificado de tiempo de servicio expedido por la Secretaría de Educación del Municipio de Neiva obrante a folio 25 del expediente, en el cual consta:
Certificamos Que: Cedeño Stella identificado (a) con la cédula de ciudadanía 26432925, presta sus servicios en el nivel Básica Primaria, vinculación: En Propiedad, como Nacionalizado en forma Continua.
Hasta la última fecha se desempeña como Docente en Eduardo Santos ubicado en Neiva, jornada Mañana.
Actualmente, se encuentra en el grado 013 del escalafón según Resolución 0830 del 24 de marzo 2000, con fecha de efecto fiscal: 24 de Marzo 2000. Fecha próximo ascenso: 13 de Mayo 1994
SUSPENS. HASTA 15 DÍAS RES 1616 22 SEP 1983 25 ABRIL 1984 9 MAY 1984
SIN REM. (...)”.
Así, no se puede hacer caso omiso de que la docente incurrió en un hecho de gravedad que riñe con la buena conducta que debe observar un educador durante el ejercicio de su cargo como lo es la aplicación de castigos físicos a los educandos, lo cual aceptó conforme al contenido de la Resolución 1616 de 22 de septiembre de 1987, acto que goza de presunción de legalidad; de tal manera, esa circunstancia exime al juez verificar la sanción que le fuere impuesta, frente a lo cual cabe anotar que el proceso disciplinario correspondiente fue solicitado en reiteradas ocasiones sin que este fuera allegado al plenario.
Lo anterior, por cuanto en materia de pensión gracia lo que se cuestiona es el hecho(42) que afectó el requisito que le exigía observar buena conducta y no la configuración o no de la causal disciplinaria de mala conducta, en ese orden el proceso disciplinario es independiente del trámite administrativo para el reconocimiento de la prestación pensional reclamada.
Bajo este entendido y atendiendo a las conclusiones arrojadas por el estudio jurisprudencial realizado, esta Sala de decisión debe precisar que las pruebas aportadas no permiten inferir que el incumplimiento del requisito de buena conducta se presentó por la ocurrencia de un comportamiento continuo y reincidente durante el desempeño de las funciones como docente de la actora, sin embargo, es evidente que si se configura el segundo de los supuestos bajo los cuales se contraria el mencionado requisito, debido a que está acreditada la ocurrencia de un suceso aislado de tal magnitud que tiene incidencia en el medio escolar, específicamente en la estudiante objeto de su agresión.
En consecuencia, es posible afirmar que la señora Stella Cedeño Mora no cumplió con el requisito de observar buena conducta necesario para el acceso a la pensión gracia, en la medida en que si bien el suceso referido no tuvo un carácter reiterado y permanente, si se trata de un hecho cuya gravedad enerva la posibilidad de obtener la prestación pensional por las consideraciones que se realizan a continuación.
La Sala no puede ser ajena al hecho de que la accionante incurrió en la conducta descrita en literal e) del artículo 46 del Decreto 2277 de 1979(43), lo cual afectó gravemente el entorno escolar y constituyó una violación injustificada a los deberes que como educadora y servidora del Estado le correspondían, especialmente en lo que concierne al trato respetuoso a los estudiantes y especial protección a los derechos de los niños, concretamente su integridad física y personal. Respecto al maltrato físico de los menores, la Corte Constitucional ha expresado(44):
“(...) La sanción es un género que incluye las diversas formas de reproche a una conducta; la violencia física o moral constituye apenas una de sus especies, totalmente rechazada por nuestro Ordenamiento constitucional. Otras, en cambio, en cuanto están enderezadas a la corrección de comportamientos y, en el caso de los niños y jóvenes, a su sana formación, sin apelar a la tortura ni a la violencia, se avienen a la preceptiva constitucional, pues no implican la vulneración de los derechos fundamentales del sujeto pasivo del acto.
El uso de la fuerza bruta para sancionar a un niño constituye grave atentado contra su dignidad, ataque a su integridad corporal y daño, muchas veces irremediable, a su estabilidad emocional y afectiva. Genera en el menor reacciones sicológicas contra quien le aplica el castigo y contra la sociedad. Ocasiona invariablemente el progresivo endurecimiento de su espíritu, la pérdida paulatina de sus más nobles sentimientos y la búsqueda —consciente o inconsciente— de retaliación posterior, de la cual muy seguramente hará víctimas a sus propios hijos, dando lugar a un interminable proceso de violencia que necesariamente altera la pacífica convivencia social.
En este orden de ideas, la formación de los educandos no puede constituirse en un abuso a sus derechos y libertades, pues existen múltiples formas de dirección de su comportamiento hacia la adecuada convivencia en sociedad y el cumplimiento de sus obligaciones personales y ciudadanas, quedando proscrita toda forma de agresión violenta.
En consecuencia, siguiendo los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta Corporación, se encuentra acreditado que la actora no cumple con el requisito de buena conducta necesario para el reconocimiento de la pensión gracia, pues incurrió en un hecho directamente relacionado con su labor educativa y a partir de la cual se estructura el mencionado requisito para acceder a la prestación pensional reclamada, máxime cuando se observa que el suceso reprochable ocurrió durante el periodo de tiempo necesario para acreditar el requisito de 20 años de servicio.
Igualmente, es preciso aclarar que la negativa a reconocer la pensión gracia no implica una doble sanción a la accionante, pues la normatividad especial estableció como uno de los requisitos para la adquisición del derecho pensional la observancia de la buena conducta, entonces, quien no lo satisface incumple con las prescripciones normativas, apartándose del querer del legislador, sin que ello pueda considerarse como una nueva sanción(45).
Así las cosas, es válido concluir que el cargo presentado en el recurso de apelación tiene vocación de prosperidad, de tal forma que la demandante incumple con uno de los requisitos que exige la Ley 114 de 1913 para acceder a la pensión gracia, concerniente a la buena conducta docente; en consecuencia, el proveído impugnado que accedió a las súplicas de la demanda debe ser revocado para en su lugar negarlas, de conformidad con los argumentos anteriormente expuestos.
Primero: Revocar la sentencia de 6 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, sala primera oral de decisión, que accedió a las súplicas de la demanda promovida por Stella Cedeño Mora contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP. En su lugar,
Tercero: Por la Secretaría de la Sección Segunda devolver el proceso al Tribunal Administrativo del Huila, sala primera oral de decisión y déjense las constancias de rigor.
1 Informe visible a folio 337.
2 Folio 128.
3 Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente.
4 Conforme a la copia obrante a folio 21 del cuaderno núm. 1 del expediente.
5 por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente
6 La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante Auto de 10 de diciembre de 2012, contra CAJANAL EICE en liquidación y la UGPP, pero en la audiencia de pruebas de 4 de julio de 2013 resolvió que la parte demandada fuera integrada solo por la UGPP, en atención a que CAJANAL EICE en liquidación finalizó su existencia legal a partir del 12 de junio de 2013 y la UGPP era la sucesora procesal.
8 Folios 69 a 74.
9 Folios 216 a 229.
10 por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente.
11 Folios 276 a 279 del expediente.
12 que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela.
13 Folios 319 a 323 del expediente.
14 Folio 318 del expediente.
15 por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente.
16 Folio 330 a 336 del expediente.
17 que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela.
18 que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela.
19 Que derogó el Código de Procedimiento Civil.
20 ART. 262.—Vigilancia, corrección y sanción. Modificado por el art. 21, Decreto 2820 de 1974. El nuevo texto es el siguiente: Los padres o la persona encargada del cuidado personal de los hijos, tendrán la facultad de vigilar su conducta, corregirlos y sancionarlos moderadamente.
21 ART. 265.—Cesación del derecho de dirección. El derecho que por el artículo anterior se concede al padre o madre, cesará respecto de los hijos que, por mala conducta del padre o madre, hayan sido sacados de su poder y confiados a otra persona; la cual ejercerá este derecho con anuencia del tutor o curador, si ella misma no lo fuere.
ART. 267.—Cesación de derechos por mala conducta de los padres. En la misma privación de derechos incurrirán los padres que por mala conducta hayan dado motivo a la providencia de separar a los hijos de su lado, a menos que ésta haya sido después revocada.
22 ART. 2031.—Destinacion ilicita o subarriendo indeseado. El arrendador tendrá derecho para expeler al inquilino que empleare la casa o edificio en un objeto ilícito, o que teniendo facultad de subarrendar, subarriende a personas de notoria mala conducta, que, en este caso, podrán ser igualmente expelidas.
23 ART. 2068.—Terminación del contrato por culpa de quien presta el servicio. Si el que presta el servicio se retira intempestivamente, o su mala conducta da motivo para despedirle, no podrá reclamar cosa algunas en razón de desahucio o de gastos de viaje.
24 ART. 2071.—Obligaciones del empresario. Las obligaciones que aquí se imponen al acarreador, se entienden impuestas al empresario de transporte, como responsable de la idoneidad y buena conducta de las personas que emplea.
25 Sentencia de 14 de mayo de 2002, Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil. En la cual se estudió la exequibilidad del artículo 368 de la Ley 600 de 2000 y el artículo 65 de la Ley 599 de 2000.
26 Por el cual se dictan normas sobre el ejercicio de la profesión docente.
27 Criterio que reiteraría en providencia de 24 de mayo de 2005 proferida dentro del radicado 2000-02865-01 (2272-04), actor: José Oscar Jiménez Pérez.
28 La mencionada tesis fue replicada por el ponente de la decisión citada en fallo de 7 de diciembre de 2006 expedido dentro del radicado 2003-00220-01 (5371-05) en el que sostuvo que el hecho de que un docente participara en un cese de actividades no estaba contemplado como causal de mala conducta en la normatividad aplicable a los educadores y que un solo hecho no era suficiente para negar el acceso a la pensión gracia.
29 Consejo de Estado, sección segunda, subsección A, expediente 1998-01283-01 (4574-05), actor: Álvaro Pardo Aguilera.
30 Criterio reiterado por el ponente de la decisión en sentencia de 29 de marzo de 2007 dentro del expediente 2004-01345 (2391-06), actor: Amparo María Camacho Escobar.
31 Sentencia de 31 de agosto de 2006 con ponencia del consejero Alejandro Ordóñez Maldonado (E), radicado 2000-08996-01 (647-04), actor: Alberto Torres.
32. COnsejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Laboral, Exp. 5521-03, Actor María Emilia Gómez de Alzate, sentencia del 21 de enero de 2005, M.P. Tarsicio Cáceres Toro.
33 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, expediente 2005-01152-01 (2040-06), actor: Ana Julia Rivera Bonilla. Reiterada en sentencia de 29 de abril de 2010 con la misma ponente dentro del radicado 2001-01664-01 (2293-08), actor: Danilo Antonio López Muñoz.
34 Proferida por la sección segunda, subsección B del Consejo de Estado con ponencia del consejero Gerardo Arenas Monsalve dentro del radicado 2007-01247-01 (0038-10).
35 Criterio reiterado en un asunto de contornos similares mediante sentencia de 30 de agosto de 2012 proferida por el mismo ponente dentro del radicado 2010-00134-01 (2091-01), actor: Ceferino Ruiz Romero.
36 Que resulta del análisis negativo del concepto jurídico indeterminado de buena conducta.
37 Sentencia de 3 de marzo de 2011 proferida por el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, radicado 2001-02910-01 (0869-2009), actor: Humberto de Jesús Atehortúa Marín.
38 Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente.
39 Folio 173.
40 ART. 53.—Suspensión provisional. En caso de falta grave, de mala conducta, que a juicio de la Junta Seccional de Escalafón determine una situación de alta inconveniencia para la continuación del educador en el ejercicio del cargo, mientras se cumple el proceso disciplinario, el docente podrá ser suspendido provisionalmente por dicha Junta sin derecho a remuneración hasta por sesenta (60) días, término dentro del cual, ésta determinará la sanción correspondiente. Si la determinación final de la Junta de Escalafón fuere absolutoria, el docente será reintegrado al ejercicio de su cargo y se le pagarán los salarios y prestaciones dejados de devengar por causa de dicha suspensión.
41 ART. 27.—Suspensión provisional por mala conducta. Recibida por la Secretaría de la Junta Seccional de Escalafón la formulación de cargos contra un docente por parte de la autoridad nominadora que puedan dar mérito para el inicio del procedimiento de suspensión provisional de que trata el artículo 53 del Decreto 2277 de 1979, el Secretario informará al Presidente de la Junta para que se convoque a reunión dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes.
La Junta podrá decidir de plano el incidente u ordenar la práctica de aquellas pruebas que considere indispensables para calificarla gravedad de la falta y la alta inconveniencia para la continuación del educador en el cargo, las que deberán llevarse a cabo dentro de los diez (10) días siguientes al término de los cuales deberá tomarse la decisión correspondiente que se comunicará de inmediato a la autoridad nominadora y a educador sin que pueda interponerse recurso alguno por la vía gubernativa.
Al día siguiente de la comunicación se iniciará el proceso ordinario de que trata el artículo 26 del presente Decreto. Si vencido el término de la suspensión provisional, la Junta Seccional de Escalafón no ha proferido el fallo definitivo, continuará el procedimiento ordinario, pero el docente será reintegrado al cargo tal como lo estipula el artículo 54 del Decreto 227 de 1979.
42 Haber propinado un castigo físico a una alumna.
43 Por el cual se dictan normas sobre el ejercicio de la profesión docente.
44 Sentencia C-371 de 1994. Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 9 de febrero de 2006, Consejera ponente: Dra. Ana Margarita Olaya Forero, Radicación: 25000-23-25-000-2000-00333-01(4555-04), Actora: Gladys Elena Álvarez de Contreras.