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Timestamp: 2014-04-25 06:20:54+00:00
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Artigos e teses na �ntegra
Convers�o de tempo especial em comum
Para que não pairem dúvidas sobre a correta interpretação da lei, basta observar a atual redação do art. 70 do Regulamento da Previdência, Decreto 3.048/99, a mais importante regulamentação da legislação previdenciária:
“Art. 70. A conversão de tempo de atividade sob condições especiais em tempo de atividade comum dar-se-á de acordo com a seguinte tabela:
Mulher (30 anos)
Homem (35 anos)
§ 2º As regras de conversão de tempo de atividade sob condições especiais em tempo de atividade comum constantes deste artigo aplicam-se ao trabalho prestado em qualquer período”.
Portanto, o acréscimo de tempo disposto na tabela vale para especial trabalhado em qualquer período. Decreto regulamentar não se equipara à lei, mas a regulamenta, interpreta, dispõe sobre sua aplicação.
Afinal, de onde provém a importância de tal exegese?
Tudo começou com a Lei 9.032, em 28 de abril de 1995, alterando, entre outras coisas, o art. 57 da Lei 8.213/91, que dispõe sobre a aposentadoria especial.
A aposentadoria especial, com o tempo de trabalho reduzido em razão das condições insalubres, periculosas ou penosas, tem sua origem na Lei Orgânica da Previdência Social, LOPS, em 1960, com sua evolução em algumas décadas, seja através de reformas legislativas ou por decretos regulamentadores. Assim, a conversão de tempo de serviço especial para comum, e vice-versa, surgiu com a Lei 6.887/80, complementando o benefício.
Em relação a conversibilidade dos tempos especial e comum, a alteração de 1995 acabou com a conversão de tempo comum em especial, sob a alegação que o benefício especial só poderia ser concedido ao trabalhador com toda a vida laboral em condições especiais. Afirmavam que não existiriam perdas pois o tempo especial seria convertido para comum, com o devido acréscimo, e o valor da aposentadoria por tempo de serviço integral era igual ao da especial. Enfim, as coisas não foram bem assim; atualmente os cálculos são diferentes, com o fator previdenciário, grave redutor, aplicado obrigatoriamente apenas para a aposentadoria de tempo comum.
Porém, a transformação legislativa, com idas e vindas, causadora de equivocado julgados merecedores de críticas, começa em 28 de maio de 1998, com a Medida Provisória 1.663-10, substituindo a MP 1.586 que já estava na 9ª edição. Dentro da proposital confusão criada com as medidas provisórias, a MP 1663-10 revogaria o § 5º do art. 57, que, com redação pela Lei 9.032/95, dispõe:
“Art. 57...
§ 5º. O tempo de trabalho exercido sob condições especiais que sejam ou venham a ser consideradas prejudiciais à saúde ou à integridade física será somado, após a respectiva conversão ao tempo de trabalho exercido em atividade comum, segundo critério estabelecidos pelo Ministério da Previdência e Assistência Social, para efeito de concessão de qualquer benefício”.
Entre 28/05/98, a primeira redação desta canhestra MP, e 20/11/98, com sua transformação na Lei 9.711, muita coisa aconteceu, suscitando posteriormente a correta interpretação que culmina com a redação no Decreto 3.048/99, pacificando as divergências, já que a autarquia, por princípios de hierarquia e legalidade, tem que acatar o entendimento: o tempo especial prestado em qualquer intervalo, antes ou depois de maio de 1998, deve ser convertido para comum com os devidos acréscimos, obedecendo ao determinado na tabela.
No período repleto de debates logo após a edição da MP, a principal contradição residia no tempo especial prestado anteriormente a 28/05/98; se deveria ser convertido com o devido acréscimo? Para resolver esta falsa contradita, os tecnocratas decretinos, como dizia Anníbal Fernandes, estamparam em seus decretos um percentual mínimo de tempo especial para que pudesse ser convertido. Desta forma, ficaria impedida a conversão de tempo especial anterior à MP em comum, se fosse um período menor do que 20% do tempo necessário para o benefício, ou seja, tempo especial objetivando a aposentadoria aos 25 anos só poderia ser convertido em comum se fosse pelo menos cinco anos.
O debate na época se resumia ao descumprimento de histórica norma constitucional (art. 5º, XXXVI), pois se o tempo prestado na vigência da lei que o compreendia especial e determinava sua conversão com o devido acréscimo não representasse direito adquirido, significava, no mínimo, um ato jurídico perfeito. Ressalte-se que a redação original da MP 1663-10/98, trazia, em seu último artigo, o 28, a revogação do § 5º do art. 57 da Lei 8.213/91.
Com os costumeiros absurdos praticados em medidas provisórias, a MP 1663-13, edição de agosto/98, tentando legalizar os decretos, apresentou o seguinte art. 28:
“Art. 28. O Poder Executivo estabelecerá critérios para conversão do tempo de trabalho exercido até 28 de maio de 1998, sob condições especiais que sejam prejudiciais à saúde ou à integridade física, nos termos dos arts. 57 e 58 da Lei nº 8.213, de 1991, na redação dada pelas Leis nºs 9.032, de 28 de abril de 1995, e 9.528, de 10 de dezembro de 1997, e de seu regulamento, em tempo de trabalho exercido em atividade comum, desde que o segurado tenha implementado percentual do tempo necessário para a obtenção da respectiva aposentadoria especial, conforme estabelecido em regulamento”.
Importantíssimo observar que a redação supracitada mantinha em seu último artigo, agora o 31, a revogação do § 5º da Lei 8.213/91. Por isso, é absolutamente claro que o art. 28 refere-se ao tempo anterior porque o art. 31 revoga o parágrafo determinante da conversão de tempo especial para comum.
Com a edição da Lei 9.711, de 20 de novembro de 1998, o Congresso Nacional acabou por resolver a questão. Basta consultar as revogações dispostas no art. 32, o último, e lá não se encontrará o § 5º do art. 57 da Lei 8.231/91, que desta forma voltou a viger, foi repristinado; o legislador não teria apenas se esquecido de citá-lo. Ora, se a conversão disposta neste parágrafo voltou a valer, nada mais resta ao art. 28 da Lei 9.711/98, constituindo somente letra morta.
Este entendimento que mantemos está consolidado no Decreto 3.048/99, art. 70, e foi bem definido na histórica Decisão de Porto Alegre – uma sentença precedida de antecipação de tutela, da lavra da Juíza Substituta da 4ª Vara Previdenciária de Porto Alegre, Marina Vasques Duarte, em ação civil pública proposta pelo Ministério Público Federal:
“Ressalte-se que esta Lei (9.711/98), embora tenha convalidado os praticados com base naquela Medida Provisória 1663 e estabelecido (o) artigo 28, na verdade não converteu a revogação daquele § 5º do artigo 57 da Lei 8213/91, criando verdadeira antinomia.
Todavia, a Autarquia Previdenciária tem entendido que, de fato, a princípio, somente poderia ser convertido para comum o tempo de serviço especial exercido até 28/05/98 e desde que o segurado tivesse implementado percentual de tempo necessário para a obtenção da respectiva aposentadoria.
Porém, este novo dispositivo legal restritivo não há que ser aplicado. Analisando-se pelo lado da legalidade, tem-se a vigência simultânea de duas normas contraditórias: uma que permite toda e qualquer conversão de tempo de serviço especial para comum (art. 57, § 5º, da Lei de Benefícios), em plena vigência, já que o legislador ordinário manifestamente manteve este dispositivo ao converter a Medida Provisória 1663; e outra que regulamente a revogação de um dispositivo que não foi retirado do mundo jurídico (art. 28 da Lei 9711/98). Tendo em vista que a Medida Provisória, quando expressamente não convertida em lei, não tem validade, adoto o entendimento de que o artigo 28 da Lei 9711/98 não pode ser considerado, porquanto baseado em conversão de MP que não ocorreu. De fato, o artigo em tela pressupunha a revogação do § 5º do artigo 57 da Lei 8.213/91, feita por aquela MP 1663. Contudo, ele não foi revogado quando da conversão, tendo o artigo 28 da Lei 9711/98 perdido seu sentido.
Ainda que assim não se entenda, e extreme de dúvidas a inconstitucionalidade da norma, já que afronta expressamente os dispositivos constitucionais que prevêem a redução do tempo de serviço para aposentadoria do trabalhador sujeito a atividade sob condições especiais.
Não há que se fazer a exigência de tempo mínimo para conversão da atividade especial para comum, porque o tempo de serviço anterior a estas alterações acima mencionadas deve ser computado conforme legislação vigente à época do exercício da atividade considerada especial, como já mencionado.
Demais disso, estas alterações não estão respaldadas no texto constitucional, seja anterior ou posterior à alteração efetuada pela EC nº 20/98. Com efeito, o inciso II do artigo 202 da CF 88, em sua redação original, previa expressamente aposentadoria em tempo inferior para o segurado que trabalhasse sob condições especiais, que prejudicasse a saúde ou a integridade física.
Com a emenda constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998, o artigo 201, § 1º, da Carta Magna ressalvou a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos beneficiários que tenham exercido atividades especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física.
Ora, se a Constituição Federal, Lei Maior a que devem-se sujeitar as normas infraconstitucionais, expressamente determina a adoção de critérios distintos ao trabalhador que exerce atividade sujeita a condições especiais, não pode uma lei ordinária igualar sequer um dia de trabalho do segurado que exerce atividade diferenciada.
Por outro lado, quando da tramitação da Emenda Constitucional acima referida, o governo negociou com a oposição e aceitou retirar da Reforma Previdenciária a expressão ‘exclusivamente’ do texto daquele § 1º do artigo 201, que define o direito à aposentadoria especial. Com a expressão no texto, só teria direito à aposentadoria especial, a princípio, quem permanecesse em atividade prejudicial à saúde todo o período de serviço necessário para receber o benefício. Como a exclusividade não foi aprovada, a conversão deve ser possível, inclusive com período posterior a 28/05/98 e sem tempo mínimo de exercício da atividade.
E é em virtude justamente dessa negociação, em período concomitante à publicação da Lei 9711/98, que se deve entender que, de fato, o legislador ordinário e constituinte derivado não pretendia revogar aquele § 5º do artigo 57 da Lei 8.213/91”.
Com esta exemplar aula de hermenêutica, tantas vezes citada em trabalhos nossos, ficaria resolvida a conversão de tempo trabalhado em condições especiais para comum, pois “não pode uma lei ordinária igualar sequer um dia de trabalho do segurado que exerce atividade diferenciada”; passando todos os percalços processuais possíveis, este entendimento se consolida no decreto regulamentar e nas interpretações do INSS, portarias, instruções normativas e ordens de serviço, todas admitindo que a conversão de tempo especial em comum implica no acréscimo conforme a tabela.
Em 08/08/2003, o STJ entendeu que o Ministério Público não era parte legítima, retirando assim a validade da Decisão de Porto Alegre. Vale imaginar a bárbara catástrofe que ocorreria se não houvesse mudado o governo federal: poderiam até ser cassados todos os benefícios concedidos com base naquele julgado.
A correta opção do atual governo ficou estampada no Decreto nº 4.827, de 03/09/2003, recompondo o art. 70 do Regulamento da Previdência Social, Decreto nº 3.048/99, para a forma que apresentamos logo no início.
A conversão do tempo especial para comum, com o acréscimo resultante, estava mantida: sem a revogação do § 5º do art. 57 da Lei 8.213/91 pela Lei 9.711/98, conforme claramente detectado na ação civil pública que tramitou em Porto Alegre e consolidado do Decreto Regulamento, nada mais restava a debater, estava tudo resolvido.
Mas como o leitor pôde notar, começamos este trabalho pela conclusão, em defesa do império da Lei, da correta interpretação em proteção dos direitos sociais. A razão específica de tanto esforço é uma súmula que ressuscita a confusão que estava sanada.
Assim, tecemos críticas à Súmula nº 16 da Turma Nacional de Uniformização de Jurisprudência dos Juizados Especiais Federais:
“Súmula nº 16
A conversão em tempo de serviço comum, do período trabalhado em condições especiais, somente é possível relativamente à atividade exercida até 28 de maio de 1998”.
É extremamente positivo que os debates que fervilham nos juizados especiais culminem em súmulas, orientando a jurisprudência; a função própria das súmulas é uniformizar a jurisprudência, sedimentar o entendimento majoritário que se vai consolidando, porém, como resultado de certa e obrigatória maturação.
A súmula deve buscar a tranqüilidade jurídica, a pacificação, norteando julgados futuros constituindo a parte mais forte da doutrina, e, se afastada da realidade, pode até causar ponderosos distúrbios no mundo jurídico.
É o caso da Súmula 16, que desatende ao entendimento que o próprio INSS já reconheceu. Limita a conversão de tempo especial para o período até 28 de maio de 1998, contrariando a interpretação que é reconhecida por todos: o tempo especial trabalhado a qualquer tempo, manteve a sua diferenciação em relação ao trabalho comum, e por isso, quando convertido recebe o devido acréscimo. Este é o posicionamento favorável aos segurados, e está presente no Decreto regulamentar e nos instrumentos de aplicação da lei utilizados pela autarquia, as instruções normativas, ordens de serviço e portarias.
A Lei 9.711/98, com importantes alterações em relação à medida provisória que lhe deu origem, não revogou o § 5º do art. 57 da Lei 8.213/91, ou seja, manteve a conversão de tempo especial para tempo comum.
O equívoco da súmula se confirma: além de todos os argumentos alinhados por juristas e doutrinadores, entre eles a juíza Marina Vasques, a conversão de tempo de serviço em especial com o devido acréscimo consta no Decreto 3.048/99 e em todos os instrumentos internos da autarquia previdenciária. Portanto, inexiste contradição que solicite a intervenção do Poder Judiciário.
Até porque, se o INSS, em qualquer processo, alegar entendimento diferente do que aqui expusemos, estará incorrendo em má-fé processual, descumprindo os princípios da hierarquia e da legalidade. E já houve outros assuntos que exigiram tumultuosos debates nas revistas especializadas, buscando que o INSS respeitasse suas interpretações oficiais, reafirmando a inaceitabilidade de idéias contraditórias por parte de órgão público.
Portanto, se o tempo deve ser aceito enquanto especial – esta é a grande razão das ações que tramitam atualmente – é porque pode ser convertido em comum, todo o tempo, com o devido acréscimo conforme a tabela disposta no decreto.
Fica difícil entender, então, como se estabeleceu uma uniformização de jurisprudência com caráter divergente; talvez com muita pressa, talvez com pouca atenção. Importante mesmo é observar o desvario jurídico que vem causando, revivendo as objeções que estavam dirimidas, pacificadas pelo Decreto 4.827/03 do atual governo, recompondo o art. 70 do Decreto nº 3.048/99 e assim mantendo a correta doutrina que teve exemplar aplicação pela ação civil pública em Porto Alegre.
Somente um exame aprofundado demonstra o que representou a evolução nas medidas provisórias culminando com a Lei 9.711/98, editada sem a revogação do § 5º do art. 57 da Lei 8.231/91. Na confecção da lei de 98, o legislador não quis manter a revogação que vinha sendo ditada pelas medidas provisórias, e a norma decorrente da revogação cancelada, o art. 28 da Lei 9.711/98, com seu percentual mínimo para conversão, torna-se letra morta, sem qualquer aplicabilidade. A ação de Porto Alegre construiu o entendimento mais correto, e o Decreto Regulamentar da Previdência Social consolida a exegese, sem possibilidade de maiores contradições no Poder Judiciário. Até porque, neste assunto, as partes em litígio só podem ser o trabalhador e o INSS, e ambos têm o mesmo posicionamento.
Com as contradições entre a súmula e o decreto, com a confusão judicial que ficou estabelecida e com a desordem implantada entre os posicionamentos concordes dos segurados e da autarquia e o divergente do Poder Judiciário, temos plena certeza que os tribunais, inclusive os juizados especiais federais, reconhecerão o penoso equívoco que a Súmula 16 representa e rapidamente efetuarão a alteração necessária – o tempo de serviço em condições especiais prestado em qualquer período, ao ser convertido para tempo comum deve receber o acréscimo conforme demonstra o art. 70 do Decreto 3.048/99, caput e § 2º.
A aposentadoria especial é um benefício relacionado às condições de trabalho insalubres, periculosas ou penosas, significando uma redução do tempo de trabalho exigido. Cada ponto pacificado nos graves desacordos criados desde 1995, com as alterações originadas na Lei 9.032, representa um alívio bastante considerável, para os trabalhadores e suas organizações, bem como para o INSS e seus postos de atendimento. As perícias que têm sido realizadas representam razoável custo, como também os processos administrativos e seus recursos. E não faltam outros desacordos clamando soluções pelo Poder Judiciário.
Manter as concordâncias ainda parece o melhor caminho.
FREUDENTHAL, Sergio Pardal. Aposentadoria Especial. São Paulo, LTr, 2000.
_____________. As últimas novidades sobre aposentadoria especial. Revista de Direito Social nº 1. Sapucaia do Sul, RS, Notadez, 2001.
_____________. Aposentadoria especial ainda existe. Revista do Advogado. Homenagem ao Professor Anníbal Fernandes. Associação dos Advogados de São Paulo, AASP, nº 80, novembro de 2004.
Sergio Pardal Freudenthal é advogado especializado em Previdência Social com escritório em Santos, atua em diversos Sindicatos de Trabalhadores, é professor em três Universidades e mestrando em Previdência Social na PUC/SP.
publicado na Revista da Previdência Social, LTr, nº 294, maio – 2005, p. 307
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