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Timestamp: 2020-01-22 11:38:55+00:00
Document Index: 117836575

Matched Legal Cases: ['art.118', 'art.128', 'art.114', 'art.118', 'art.118', 'art.118', 'art.118', 'art. 2', 'art.114', 'art. 23', 'art.23', 'art.2']

La Città metropolitana: profili istituzionali Prof
La Città metropolitana: profili istituzionali ( Prof.Paolo Caretti )
Scopo di questo intervento è quello di fare il punto, ad oggi, dell’evoluzione della legislazione, statale e regionale ( delle Regioni a statuto ordinario ), in tema di istituzione della Città metropolitana, con particolare riferimento ai profili attinenti alle procedure per la sua istituzione, alla sua struttura, ai criteri per l’attribuzione delle funzioni, ai riflessi istituzionali che la sua istituzione comporterebbe sull’attuale assetto degli enti locali interessati.
Non affronto neppure di sfuggita, invece, il dibattito che ha portato alla enucleazione del concetto di Città metropolitana, né intendo portare il discorso sulle ragioni di ordine economico e sociale che l’hanno alimentato. Si tratta infatti di un dibattito sterminato, che ha origini lontane ( a partire almeno dai primi anni ’80 ) e in larga misura noto nei suoi svolgimenti essenziali. Al riguardo, mi limito solo ad alcune brevi considerazioni legate alle vicende che accompagnarono l’istituzione delle Regioni a statuto ordinario. Nel quadro del modello di amministrazione regionale “indiretto” previsto dall’art.118 Cost. , nel suo testo originario, i nuovi enti regionali furono costretti subito a misurarsi con l’assoluta inadeguatezza dell’assetto dell’autonomia locale, così come ereditato dal passato ( dal vecchio Stato liberale ), ai fini di un razionale ed efficiente esercizio delle rilevanti funzioni che progressivamente venivano loro trasferite dallo Stato. Un modello, infatti, necessariamente uniforme, che le impegnava ad esercitarle “ di regola” , appunto indirettamente, attraverso la rete delle autonomie locali infraregionali ( Comuni e Province ), ricorrendo o alla delega di funzioni o a all’avvalimento dei loro uffici, senza alcuna possibilità di tener conto delle differenze esistenti all’interno delle due categorie di enti locali ( in particolare dei Comuni ) in termini di capacità operativa, collocazione territoriale e così via, rappresentava un ostacolo istituzionale rilevante per lo sviluppo di politiche regionali coerenti, razionali e di ampio respiro. Il fatto è che il nuovo istituto regionale, esteso allora a tutto il territorio nazionale, si trovava a fare i conti un elemento contradditorio presente nella stessa Costituzione e più precisamente con la permanenza, anzi la prevalenza, di una visione dello Stato fortemente ancorata al principio dell’unitarietà e dell’uniformità, che trovava, tra l’altro, espressione nella riserva alla legge dello Stato della definizione dei profili ordinamentali e sostanziali dell’autonomia locale ( si veda il testo del vecchio art.128 Cost. ), cui non veniva affatto riconosciuto un rango costituzionale.
Di qui, la progressiva presa di coscienza, anche da parte del legislatore statale, della necessità di mettere a punto soluzioni istituzionali idonee a consentire quanto meno una qualche rettifica e correzione dell’assetto degli enti locali: si pensi alla istituzione dell’istituto delle unioni tra Comuni, della Comunità montana, per arrivare ( ancor prima della riforma del Titolo V della seconda parte della Costituzione ) alle c,d, leggi Bassanini ( in particolare la n.58/1997 ) che , nel codificare nuovi criteri di allocazione delle funzioni, abbandonava esplicitamente la logica dell’unitarietà e dell’ uniformità per abbracciare invece quella, assai più flessibile, della sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Una logica che in una certa misura ribalta il tradizionale modo di intendere l’autonomia locale ( e che, non a caso preluderà alla riforma citata del 2001 ), facendone non già un elemento secondario, il riflesso di una sorta di autolimitazione dello Stato ( libero, con la sua legge, di estenderne o contrarne i confini ), bensì l’elemento centrale per assicurare una più efficiente soddisfazione dei bisogni dei cittadini.
E’ in questo quadro, che dunque allude al più generale problema di riassetto del nostro tessuto autonomistico, che si inscrive il tassello, importante, rappresentato dalla discussione sull’istituzione della Città metropolitana, intesa quale soluzione istituzionale volta essenzialmente ad assicurare il miglior esercizio di funzioni e prestazione di servizi, come si dice di “area vasta”, sempre più difficilmente circoscrivibili entro gli angusti confini comunali. L’idea è insomma quella di partire dalla individuazione di un area ( appunto l’area metropolitana ) che presenti comuni esigenze di un “governo” unitario e non più frazionato, ai fini del suo sviluppo economico e sociale, e che in quest’area, da un lato, si dia vita ad un nuovo ente locale ( la Città metropolitana ) destinataria di tutte le funzioni necessarie ad assicurare il perseguimento di questa finalità generale, dall’altro si riconfigurino e ridisegnino ruolo e funzioni degli enti locali che nell’area della Città metropolitana insistono.
L’idea di Città metropolitana che si è ora sommariamente richiamata ha cominciato a tradursi in enunciati normativi a partire dalla legge n.142/1990, successivamente modificata, per gli aspetti che qui interessano, dalla legge n.463/1993, dalla legge n.265/1995 e dal d.lgs. n.267/2000 ( TUEL). Le disposizioni contenute nei provvedimenti legislativi ora richiamati e dedicate alla Città metropolitana ne offrivano una disciplina a Costituzione invariata che pertanto era destinata a subire ulteriori modifiche in seguito al completamento della riforma del Titolo V della seconda parte della Costituzione, operata con la legge costituzionale n.3/2001, e delle rilevantissime novità che essa ha introdotto: dalla costituzionalizzazione dell’istituto, insieme all’intera dimensione locale dell’autonomia ( l’art.114 annovera, come è noto, la Città metropolitana tra i soggetti istituzionali necessari che insieme a Comuni, Province, Regioni e Stato compongono la Repubblica ), all’attribuzione al nuovo ente di potestà statutaria e regolamentare, di autonomia finanziaria ( artt.114 e 119 ) , alla ricomprensione della Città metropolitana tra i soggetti destinatari di funzioni fondamentalie di funzioni conferite dallo Stato o dalla Regione in ossequio ai criteri, anch’essi costituzionalizzati, di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza ( art.118). Si arriva così ai provvedimenti legislativi più recenti che attengono all’istituzione della Città metropolitana e che sono rappresentati dalla legge delega sul federalismo fiscale ( l. n.42/2009) e alla revisione del TUEL, ancora per la verità a livello di disegno di legge
Vorrei innanzitutto richiamare le tappe principali di questa lunga evoluzione normativa, per mettere in luce il grado di attuazione/inattuazione della disciplina statale e svolgere, in conclusione, qualche considerazione circa le prospettive che si aprono per il Comune di Firenze, i Comuni limitrofi , la Provincia di Firenze e la Regione toscana, al momento di avvio di una nuova legislatura regionale.
Il primo impianto normativo della Città metropolitana è stato quello, come detto, della legge n.142/1990. Esso prevedeva l’individuazione ex lege di nove aree metropolitane ( i Comuni di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari e Napoli insieme ai Comuni che con questi legati da rapporti di stretta integrazione “in ordine alle attività economiche, ai servizi essenziali alla vita sociale, nonché alle relazioni culturali e alle caratteristiche territoriali” ).
La concreta perimetrazione dell’area metropolitana era lasciata alle singole Regioni , previa consultazione dei Comuni e delle Province interessate: una decisione prevista come facoltativa, ma, singolarmente da assumersi entro il termine di un anno dall’entrata in vigore della legge. L’amministrazione locale dell’area metropolitana si sarebbe articolata su due livelli: la Città metropolitana, che sarebbe succeduta alla Provincia di riferimento, e i Comuni. Quali organi del nuovo ente, al quale potevano applicarsi transitoriamente e in attesa di una disciplina a regime, le norme relative alle Province, ivi comprese quelle elettorali, erano previsti il consiglio metropolitano, la giunta metropolitana e il sindaco. Quanto alle funzioni, oltre ovviamente a quelle provinciali, la Città metropolitana sarebbe stata destinataria, ad opera della legge regionale, di tutte le funzioni normalmente affidate ai Comuni quando queste presentassero un carattere sovra comunale o dovessero, per ragioni di economicità ed efficienza, essere svolte in forma coordinata nell’ambito di una serie di materie : dalla pianificazione territoriale, alla viabilità, alla tutela e valorizzazione dei beni culturali e dell’ambiente, alla difesa del suolo, alla raccolta e distribuzione delle acque e delle fonti energetiche, ai servizi per lo sviluppo economico, ai servizi di area vasta nei settori della sanità, della scuola e della formazione professionale, nonché agli atri servizi urbani di livello metropolitano (un chiaro tentativo di superare la logica del vecchio art.118 Cost.).
Sempre alla Regione, sarebbe spettato, in conseguenza della istituzione del nuovo ente, procedere , entro il termine di diciotto mesi dalla delimitazione dell’area metropolitana, alla ridefinizione delle circoscrizioni dei Comuni dell’area metropolitana, sentiti i Comuni interessati, che rimanevano titolari di tutte le funzioni non conferite alla Città metropolitana. L’intero iter procedurale si sarebbe poi dovuto concludere, entro ventiquattro mesi dall’approvazione della legge, con l’adozione da parte del Governo di decreti legislativi per la costituzione, su proposta delle Regioni, delle singole Città metropolitane. Infine, per garantire che le Regioni provvedessero tempestivamente ai numerosi e complessi adempimenti cui erano chiamate dal legislatore statale, era previsto un meccanismo sostitutivo che poteva portare all’adozione diretta di decreti legislativi istitutivi della Città metropolitana, sentiti i Comuni interessati e previo parere delle Commissioni parlamentari competenti.
In sintesi, si tratta di una disciplina caratterizzata dai seguenti elementi: facoltatività della delimitazione dell’area metropolitana, tendenziale coincidenza dell’area metropolitana con quella della Provincia di riferimento, sostituzione del nuovo ente alla Provincia, estensione alla Città metropolitana della normativa, anche elettorale, in tema di elezioni provinciali, ampio spazio riservato alla legge regionale nel definire l’insieme delle funzioni del nuovo ente, nel rispetto delle indicazioni di massima contenute nella legge statale, nonché nella ridefinizione dell’assetto dei Comuni ricompresi nell’ambito Città metropolitana.
Per quanto, come detto, l’idea di Città metropolitana non potesse certo essere considerata un’invenzione del legislatore del 1990 ( avendo già alle spalle almeno un decennio di intenso dibattito ), il dettato della legge 142 è rimasto del tutto inapplicato, probabilmente per il suo carattere profondamente innovativo, rispetto alla tradizionale e inalterata situazione istituzionale, nonché a consolidati equilibri del nostro assetto politico partitico. Un’inattuazione, del resto, favorita dalla singolarità di una disciplina che prevedeva come facoltativa la decisione alla base di tutto il procedimento istitutivo del nuovo ente ( la perimetrazione dell’area metropolitana ), mentre disponeva interventi sostitutivi ( persino eccessivamente rigorosi ) solo per gli adempimenti successivi.
In ogni caso, proprio questa assoluta in attuazione ( si è detto che la Città metropolitana era la grande incompiuta della legge n.142 ) è una delle ragioni che spiegano i successivi interventi del legislatore. In particolare quello del 1999 ( legge n. 265 ), che investe soprattutto la procedura istitutiva, attenuando il carattere da alcuni ritenuto troppo “dirigista” della legge n.142 e valorizzando, al contrario, un processo come si dice “bottom - up”, che prende avvio dall’ente di base, ossia il Comune.
La prima novità consiste nel rendere obbligatoria e non più facoltativa la delimitazione dell’area metropolitana da parte delle Regioni di riferimento ( quelle nelle quali insistono i Comuni capoluogo già individuati dalla legge 142 ), entro il termine di 180 giorni dall’entrata in vigore della legge, con la previsione al riguardo di un potere sostitutivo dello Stato ( il Governo, sentita la Conferenza unificata ). A tale decisione la Regione deve pervenire, non più “sentiti” i Comuni interessati, ma su “conforme proposta” dei medesimi.
La seconda novità rilevante è che diventa invece facoltativa la istituzione, nell’ambito dell’area metropolitana, della Città metropolitana: essa può essere costituita dal Comune capoluogo e dai Comuni limitrofi interessati, secondo un iter piuttosto complesso. Innanzitutto, si prevede la convocazione di un’apposita un’assemblea che, su conforme deliberazione dei Comuni interessati, adotta una proposta di statuto della Città metropolitana, che ne indichi il territorio, l’organizzazione interna e le funzioni. In secondo luogo, la proposta deve essere sottoposta a referendum in ciascuno dei Comuni interessati ed è considerata approvata se ottiene il voto favorevole della maggioranza degli aventi diritto al voto espressa nella metà più uno dei Comuni interessati. Infine, la proposta, approvata in sede referendaria, viene presentata dalla Regione ad una delle due Camere per l’approvazione con legge.
La terza novità, strettamente legata alla seconda, è rappresentata dalla previsione della possibilità per le Regioni, in attesa dell’istituzione della Città metropolitana ( in realtà come soluzione alternativa ad essa ), di definire ambiti sovracomunali ottimali per l’esercizio coordinato di alcune funzioni degli enti locali “ attraverso forme associative e di cooperazione” in una serie di materie che, grosso modo, ricalcano quelle che legge n.142 affidava alla competenza della Città metropolitana.
In sintesi, dunque, la legge n.265 ci presenta un modello assai diverso da quello disciplinato dalla legge n.142 e soprattutto diverso per alcuni aspetti fondamentali: si separano due piani ( quello della delimitazione dell’area metropolitana e quello della istituzione della Città metropolitana ); non vi è più automatica coincidenza tra Città metropolitana e Provincia di riferimento; non più obbligo di istituire il nuovo ente metropolitano, ma possibilità alternativa di dar vita, su iniziativa della Regione, d’intesa con gli enti locali interessati, a forme di esercizio coordinato di determinate funzioni di area vasta.
L’evoluzione della disciplina della Città metropolitana pre-riforma costituzionale si conclude con le disposizioni dedicate a questo tema dal TUEL ( d.lgs. n. 267/2000 ), le quali, peraltro ( artt. 22-26 ) non fanno che riprendere quanto previsto al riguardo dalla legge n.265/1999.
Se, come si è ricordato, la legge n.142 era andata incontro ad una pressoché totale mancata applicazione, il mutamento di prospettiva determinato da una rilevante flessibilizzazione del modello si riflette anche ( sia pure con risultati ancora molto parziali ) sul piano dell’attuazione della normativa statale. Nel periodo che va dal 1993 al 2000 qualcosa comincia a muoversi anche a livello Regionale. Alcune delle Regioni nelle quali insistono i Comuni capoluogo individuati dalla legge procedono alla individuazione dell’area metropolitana : è il caso, ad esempio della Regione Veneto ( con la legge n.36/1993 ), della Regione Liguria ( con le leggi nn.12/1991 e 7/1997), della Regione Emilia Romagna ( con le leggi nn. 33/1995 e 20/2000), della Regione Toscana ( con la delibera consiliare n. 130 del 29 marzo 2000, su cui torneremo ). Ma, in alcuni casi, si arriva anche alla predisposizione di una sommaria disciplina della Città metropolitana ( è il caso della legge veneta ed emiliana ), con particolare riferimento alla individuazione delle funzioni da conferire al nuovo ente e ai criteri sulla base dei quali procedere a tale attribuzione: una disciplina che in larga misura anticipava i criteri successivamente codificati dal nuovo testo dell’art.118 Cost. ( con una speciale sottolineatura del criterio della sussidiarietà ), ma cui non è poi seguita l’attivazione della procedura per l’istituzione in concreto della Città metropolitana.
Con l’approvazione della legge cost. n. 3/2001, muta, come si è detto, il quadro di riferimento generale cui ancorare il dibattito sulla Città metropolitana : il nuovo ente viene costituzionalizzato, riceve direttamente dalla Costituzione una prima disciplina in ordine ai contenuti della sua autonomia ( statutaria, regolamentare e finanziaria ), destinata ad essere implementata dalla legge dello Stato, quanto a definizione delle c.d. “funzioni fondamentali”, agli organi di governo e al relativo sistema elettorale ; diviene soggetto destinatario necessario ( al pari degli altri enti locali ) di funzioni da parte dello Stato e delle Regioni, secondo la logica posta a base del nuovo art.118 Cost ( sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza ).
Si tratta di un nuovo quadro che, se per un verso sembra preludere ad un’accelerazione del processo di istituzione della Città metropolitana, per altro verso contiene in sé elementi di segno opposto, rendendo obbligatori alcuni passaggi preliminari, rappresentati dagli adempimenti ( certo di non secondaria importanza ) cui è chiamato il legislatore dello Stato ( disciplina degli organi di governo, sistema elettorale e funzioni fondamentali ). Elementi questi ultimi che, sposandosi con le perduranti incertezze e resistenze presenti a livello locale, hanno finito per mantenere il problema dell’istituzione della Città metropolitana sospeso a mezz’aria: a quasi 10 anni dal varo della riforma del Titolo V, infatti, nessun reale progresso è stato fatto in questa direzione.
Eppure, non sono mancati i tentativi di dar corso, con la necessaria disciplina attuativa, alle nuove disposizioni costituzionali. Più in particolare, la legge n.131/2003 ( c.d. legge La Loggia ) aveva previsto all’art. 2 una delega al Governo diretta non solo a definire le funzioni fondamentali di tutti gli enti locali, ivi comprese ovviamente le Città metropolitane, ma anche ad “ adeguare i procedimenti di istituzione della Città metropolitana al disposto dell’art.114 della Costituzione, fermo restando il principio di partecipazione degli enti e delle popolazioni interessati”; ad “individuare e disciplinare gli organi di governo delle Città metropolitane e il relativo sistema elettorale, secondo criteri di rappresentatività e democraticità che favoriscano la formazione di maggioranze stabili e assicurino la rappresentanza delle minoranze, anche tenendo conto di quanto stabilito per i Comuni e le Province” ; a “ definire la disciplina dei casi di ineleggibilità, di incompatibilità e di incandidabilità alle cariche elettive delle Città metropolitane, anche tenendo conto di quanto stabilito in materia per gli amministratori di Comuni e Province”. Come è noto, questa delega è scaduta senza che venisse esercitata dal Governo, sì che quegli adempimenti cui il nuovo Titolo v chiama il legislatore statale sono a tutt’oggi rimasti largamente inevasi.
Quanto alla definizione delle funzioni fondamentali degli enti locali ( nel quadro di una necessaria revisione del TUEL ), già nel corso della passata legislatura il Governo aveva approvato un disegno di legge delega diretto a questo scopo ( gennaio 2007 ), ma poi decaduto con la fine prematura della legislatura stessa. Più di recente, nel corso dell’attuale legislatura, un altro disegno di legge in materia è stato varato dal Consiglio dei Ministri, che peraltro ha appena iniziato il suo iter parlamentare (il d.d.l. reca “ Individuazione delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane, semplificazione dell’ordinamento regionale e degli enti locali, delega al Governo in materia di trasferimento di funzioni amministrative, Carta delle autonomie locali, razionalizzazione delle Province e degli uffici territoriali del Governo. Riordino di enti ed organismi decentrati” ). Quanto invece alla disciplina degli organi di governo e del sistema elettorale per la Città metropolitana nulla è stato fatto, mentre per ciò che attiene all’adeguamento della normativa concernente le procedure istitutive del nuovo ente, alcune disposizioni di rilievo sono contenute nella già richiamata legge n.42 / 2009, di delega per l’attuazione del federalismo fiscale ( art. 23 ). Esse rappresentano ad oggi il punto di arrivo della lunga evoluzione normativa in ordine al tema oggetto di questo incontro e dunque vale la pena richiamarle in dettaglio, posto che è ad esse che dovrebbero necessariamente fare riferimento le amministrazioni locali che volessero muoversi nella direzione dell’istituzione della Città metropolitana.
Il primo aspetto da sottolineare è la natura transitoria della normativa disposta dal richiamato art.23 della legge n.42. L’intenzione infatti del legislatore statale è quella di consentire da subito (e cioè anche nelle more dell’approvazione di un’apposita legge relativa alle funzioni fondamentali, agli organi di governo e al relativo sistema elettorale ) l’avvio della procedura di prima istituzione del nuovo ente. Tale procedura può avviarsi in due modi:
a) la proposta di istituzione può essere avanzata congiuntamente dal Comune capoluogo e dalla Provincia;
b) dal Comune capoluogo insieme e ad almeno il 20% dei Comuni della Provincia interessata ( i quali complessivamente rappresentino almeno il 60% della popolazione ), ovvero dalla Provincia insieme ad almeno il 20% dei Comuni della Provincia medesima, che rappresentino, anche in questo caso, almeno il 60% della popolazione.
La proposta deve necessariamente contenere innanzitutto la perimetrazione della Città metropolitana ( la quale deve contenere, secondo il principio della continuità territoriale, almeno tutti i Comuni proponenti ); si aggiunge che il territorio metropolitano coincide con quello di una Provincia o di parte di essa. In secondo luogo, deve contenere l’articolazione interna in Comuni e una proposta di statuto provvisorio, che individua le forme di coordinamento dell’azione complessiva del nuovo ente e disciplina “le modalità per l’elezione o l’individuazione del Presidente del Consiglio provvisorio ( composto, ai sensi del c.5, lett.b, da tutti i Sindaci dei Comuni che fanno parte della Città metropolitana e dal Presidente della Provincia ). Una volta così definita, la proposta è sottoposta al parere della Regione interessata ( che va espresso entro il termine di 90 giorni ) e successivamente a referendum in ambito provinciale ( con la previsione di un quorum di partecipazione pari al 30% degli aventi diritto al voto, nel caso in cui il parere della Regione sia negativo ).
L’ultima fase della procedura è rappresentata dall’adozione da parte del Governo, a ciò appositamente delegato, di decreti legislativi istitutivi della Città metropolitana, in conformità alla proposta approvata dal referendum ( il cui procedimento di indizione e svolgimento è rimesso ad un regolamento governativo da adottarsi entro 90 giorni dall’entrata in vigore della legge ).Tali decreti, oltre a recepire la proposta, sono chiamati tra l’altro ad istituire l’organo rappresentativo, rappresentato dal già richiamato “ Consiglio provvisorio della Città metropolitana”, nonché a definire, ai fini delle disposizioni concernenti le spese e l’attribuzione di risorse finanziarie, le funzioni fondamentali dell’ente, provvisoriamente identificate in quelle della Provincia, nonché in quelle inerenti la gestione del territorio, la tutela ambientale, lo sviluppo economico con particolare riferimento al mercato del lavoro.
Un ultimo aspetto, forse il più rilevante, di questa normativa transitoria è rappresentato dal fatto che, l’eventuale adozione del decreto legislativo di costituzione della Città metropolitana non comporta affatto l’automatica e contestuale soppressione della Provincia di riferimento ( che è invece prevista solo al momento dell’insediamento degli organi ordinari della Città metropolitana, individuati dalla legge che ne deve dettare la disciplina a regime ). Si tratta di un elemento che sembra mutare significativamente la natura dell’ente che risulterebbe istituito a seguito della procedura dianzi descritta. Non già, da subito, un ulteriore ente locale, o meglio non ancora un ente locale in senso proprio ( come tale sostitutivo innanzitutto della Provincia ), ma qualcosa di diverso: una sorta di cooperazione, riferita a certe funzioni di area vasta, non più realizzata attraverso specifici accordi o protocolli d’intesa, ma di carattere generale e istituzionalizzata in una forma intermedia, che prelude ad un successivo livello stabile e compiuto ( e a quel punto con effetti sostitutivi ). Se questa interpretazione è corretta, essa chiarisce anche il significato complessivo della richiamata disciplina transitoria e precisamente quello di introdurre ulteriori elementi di flessibilizzazione del modello di Città metropolitana rispetto alla disciplina sin qui stabilita dalla legge dello Stato ( la più volte citata legge n.265/1999 ) : non solo facoltatività della sua istituzione, non solo valorizzazione massima del’iniziativa “ dal basso” , ma introduzione di una fase sperimentale volta a consolidare le forme di cooperazione già previste nell’ambito dell’area metropolitana dalla legge n.265, spesso già messe in campo in ambito regionale, e al tempo stesso sperimentare, anche dal punto di vista politico, l’impatto di un governo metropolitano su equilibri e assetti consolidati. Una sperimentazione, sembrerebbe di capire, ritenuta utile per gli enti locali interessati, ma anche per il legislatore nazionale, che pare attendersi dall’avvio di questa fase sperimentale utili indicazioni ai fini della predisposizione di una disciplina a regime, che difficilmente potrebbe essere immaginata in astratto e senza adeguate verifiche empiriche, sul campo. Da questo punto di vista questa disciplina, mentre da un lato potrebbe essere intesa come uno sviluppo non contraddittorio ma in linea con le disposizioni della legge n.265, dall’altro potrebbe rappresentare per le amministrazioni locali interessate un passaggio utile e assai meno traumatico di quanto non sia stato sin qui percepita la nascita dell’ente metropolitano.
Resta da toccare un ultimo punto, quello relativo ai comportamenti assunti dalle amministrazioni locali nella nostra Regione in parallelo all’evoluzione non solo del dibattito sulla Città metropolitana, ma soprattutto della legislazione nazionale al riguardo.
Si è già accennato alla delibera del Consiglio regionale del marzo del 2000, che, coerentemente con quanto previsto dal Piano di indirizzo territoriale approvato nel gennaio precedente ( delibera consiliare n.12 del 25 gennaio ) individua l’area metropolitana nell’ ”intero territorio delle Province di Firenze, Prato e Pistoia”, invitando gli enti locali ivi ricompresi a promuovere “ d’intesa tra loro, le opportune forme di cooperazione e di integrazione “. Essa è stata preceduta da una serie di incontri preliminari tra tutti i soggetti istituzionali in campo e dalle delibere di formale adesione dei Consigli delle tre Province e di quelli dei tre Comuni capoluogo. Non solo, ma ancor prima, a testimonianza di un percorso che ha visto le amministrazioni locali toscane fortemente impegnate su questo versante, in una logica di necessaria comune condivisione degli obiettivi da raggiungere, era stato firmato tra la Regione, la Provincia di Firenze, 28 Comuni ( compreso quello capoluogo ) della Provincia e la Comunità montana del Mugello-Alto Mugello-Val di Sieve il c.d. Patto di Governo della Città metropolitana fiorentina, sulla cui base venne creata la Conferenza metropolitana.
La delibera del Comune di Firenze del febbraio dello stesso anno ( delibera n. 121 del 14 febbraio ) non si limitava ad aderire alla proposta delimitazione dell’area metropolitana, ma conteneva altresì l’impegno a partecipare ad un approfondimento sul tema dell’eventuale istituzione della Città metropolitana, sulla scorta di un lavoro, già avviato in ordine al censimento di tutte le forme di aggregazione istituzionale o di esercizio coordinato di funzioni a livello sovra comunale, ma con la precisazione che il nuovo ente metropolitano avrebbe in ogni caso dovuto ricomprendere “unicamente quei Comuni, già oggi ricompresi nella Provincia di Firenze, che attraverso un processo di libera e volontaria scelta intenderanno aderirvi”.
In linea con queste scelte, si è sviluppata negli anni successivi un’intensa attività volta a creare le premesse per una cooperazione interistituzionale sempre più significativa. Non è qui possibile richiamare tutti gli sviluppi di questa attività, poiché richiederebbe un discorso specifico su tutte le politiche regionali nei diversi settori di intervento. Mi limito solo a ricordare i documenti di carattere generale più rilevanti a questo riguardo.
Mi riferisco, innanzitutto, al Protocollo preliminare alla stesura del Piano strategico dell’area metropolitana ( Firenze 2010 ), siglato il 16 dicembre 2002, il quale individuava nel piano lo strumento essenziale per promuovere lo sviluppo economico e migliorare le condizioni di vita dei cittadini, in un quadro di coesione sociale e di tutela del’ambiente e del patrimonio storico-artistico ( protocollo che ha dato il via ad un intenso e complesso lavoro successivo di messa a punto del contenuto del piano ). In secondo luogo, mi riferisco al Protocollo d’intesa, siglato il 3 novembre 2006 dalla Regione Toscana, Province, Comuni capoluogo e Circondario Empolese Val d’Elsa, volto alla sperimentazione di stabili modalità di collaborazione e cooperazione istituzionale per la messa a punto delle politiche di area vasta. Ancora, più di recente, si può ricordare il Protocollo d’intesa sottoscritto l’8 gennaio 2007 tra i Comuni di Firenze, Bagno a Ripoli, Calenzano, Campi Bisenzio, Fiesole, Impruneta, Lastra a Signa, Pontassieve, Scandicci, Sesto fiorentino e Signa, col quale si istituiva la Conferenza dei Sindaci per la Città metropolitana, col compito specifico di condurre uno studio circa la fattibilità del nuovo istituto.
La strada sin qui percorsa, dunque, non è certo breve e ha già consentito il maturare di un’esperienza preziosa nella direzione di una diffusa consapevolezza dell’esigenza di progettare una funzione di governo che superi le angustie del livello comunale, ma anche l’attuale distinzione tra Comuni e Provincia, per radicarsi in una nuova Autorità di governo metropolitano, interlocutore forte sia dello Stato che della Regione.
Se si tiene conto di quanto ci sta alle spalle credo che Regione ed enti locali Toscani, si trovino oggi di fronte ad una alternativa: o proseguire sul piano del progressivo sviluppo delle attuali forme di cooperazione interistituzionale, lasciando sullo sfondo la costituzione della Città metropolitana oppure fare un deciso salto di qualità e avviarsi con decisione verso la messa a punto di un equilibrato e serio progetto in questa direzione ( così come sembrava essere nelle intenzioni del Comune capoluogo e della Provincia nell’ultimo scorcio della passata amministrazione ). Se dovesse essere questa seconda la prospettiva scelta, la legge n.42/2009 offre ad una classe politica locale che abbia l’ambizione di misurarsi in prima persona sul terreno di una rilevantissima riforma istituzionale tutti gli strumenti per arrivare in tempi forse non brevissimi, ma neppure biblici, al varo dell’ente metropolitano, col duplice vantaggio, da un lato, di poter sfruttare il carattere provvisorio e sperimentale che in ogni caso caratterizzerebbe almeno per un certo periodo la sua attività per una messa a punto “ in progress” del modello e, dall’altro, quello di poter condizionare ,proprio attraverso le risultanze di questa fase di primo impianto, le scelte che il legislatore nazionale, forse non a caso, ha inteso rinviare ad un secondo momento.
Si tratta di un alternativa che oggi esiste, ma che potrebbe anche chiudersi. Alludo al fatto che sia nella passata legislatura che in quella attualmente in corso sono state presentate proposte di legge in Parlamento volte a ridimensionare in modo radicale la prospettiva dell’ avvio di una riforma dell’attuale assetto dell’autonomia locale infraregionale a partire dalla istituzione della Città metropolitana. Mi riferisco, ad esempio ( tanto per citare una proposta della scorsa e una di questa legislatura ) al disegno di legge presentato al Senato il 29 novembre 2006 (XV Legislatura, Atti Senato n.1196 ) e al disegno di legge, sempre presentato al Senato l’11 dicembre 2008 ( XVI Legislatura, Atti Senato n.1271 ), entrambi aventi ad oggetto la disciplina della istituzione della Città metropolitana, in attuazione delle disposizioni del nuovo Titolo V della seconda parte della Costituzione che riguardano il nuovo ente. Non è certo qui il caso di entrare nei particolari della disciplina prevista nelle due proposte. Se si sono richiamate è solo per mettere in evidenza un dato che le accomuna ( pur provenendo da rappresentanti di parti politiche diverse ): l’identica diagnosi circa le cause che hanno sin qui ostacolato l’istituzione dell’Autorità metropolitana ( cause essenzialmente di natura politica, legate alle diffuse e trasversali resistenze al cambiamento, più che non ad incertezze sui diversi possibili modelli di Città metropolitana che hanno trovato attuazione in altre esperienze ordinamentali ); identica la prima scelta, in qualche modo conseguente, rappresentata da una drastica riduzione delle aree del Paese nelle quali il nuovo ente dovrebbe essere istituito. Entrambe le proposte, infatti, all’art.2, puntano ad eliminare la indicazione ex lege di tali aree, limitandole invece a quella dei soli Comuni capoluogo con una popolazione superiore agli 800 mila abitanti. Una soluzione che, ove dovesse passare, terrebbe fuori le aree di Bari, Bologna, Genova, Venezia e, per ciò che più direttamente ci interessa, quella di Firenze. Non solo, ma anche la disciplina della procedura istitutiva torna ad essere assai più “dirigista” di quanto non fosse già quella originaria dettata dalla legge n.142/1990, con la previsione di tutta una serie di poteri sostitutivi ( nei confronti della Regione ) tali da condurre in ogni caso al risultato auspicato.
Naturalmente si tratta solo di proposte che con ogni probabilità sono destinate a marcare il passo , soprattutto in seguito al varo della richiamata normativa transitoria dettata dalla legge n.42/2009. Ma, alla lunga, sarà sempre più difficile anche per un legislatore statale spesso distratto e per nulla incline, al di là delle parole, ad impegnarsi sul serio sul terreno di una effettiva valorizzazione dell’autonomia regionale e locale, procrastinare ulteriormente l’attuazione di un istituto direttamente previsto dalla Costituzione e, a quel punto, difficilmente potrà essere un legislatore molto disponibile a consentire ritardi ed omissioni.