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Timestamp: 2019-07-22 10:11:55+00:00
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Approche empirique de la science politique–Titre II– Chapitre 1– Section 1 — Revue générale du droit
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TITRE II: Les comportements électoraux
L’étude des comportements électoraux est un objet central de la science politique. Cette analyse peut être divisée en deux parties qui peuvent être étudiées séparément en examinant, d’une part, les opérations relatives au vote (chapitre 1) et, d’autre part, les partis politiques (chapitre 2).
Chapitre 1. Le vote : techniques et analyses
Historiquement, plusieurs systèmes ont été mis en concurrence pour désigner les gouvernants : le tirage au sort et les élections. Le système des élections a largement pris le dessus et est aujourd’hui considéré comme le seul véritable moyen démocratique de désignation des gouvernants1. Si le système des élections s’est imposé c’est notamment parce qu’il confère aux élus une grande légitimité et parce qu’il favorise le recrutement de personnes volontaires, contrairement au tirage au sort.
Le tirage au sort est cependant encore utilisé pour désigner les jurés d’assises. Ce tirage au sort est effectué sur la base des listes électorales qui indiquent symboliquement la qualité de citoyen qui participe à la vie politique de l’Etat. Ce lien symbolique a cependant tendance à se distendre depuis quelques années, d’une part, avec l’augmentation de l’abstention et, d’autre part, car il n’y a plus de demande à effectuer pour être inscrit sur les listes électorales, cette inscription étant désormais automatique à l’âge de 18 ans2.
Le vote est loin d’être un mécanisme aussi simple qu’il paraît l’être au premier abord. C’est pourquoi il faut diversifier les angles d’analyse sur celui-ci. Dans un premier temps, il convient d’examiner les techniques utilisées pour voter, celles-ci sont à la fois nombreuses et complexes et leurs conséquences sur le résultat obtenu sont déterminantes. Dans un second temps, il faudra tenter de comprendre et d’interpréter les résultats du vote ce qui fera l’objet de modèles explicatifs du vote.
A. Garrigou, « L’apprivoisement du suffrage universel », in A. Cohen, B. Lacroix, P. Riutort (dir.), Nouveau manuel de science politique, éd. La Découverte, 2009 p. 109-119.
C. Voilliot, « L’opération électorale » in A. Cohen, B. Lacroix, P. Riutort (dir.), Nouveau manuel de science politique, éd. La Découverte, 2009 p. 393-405.
Section 1. Une approche technique du vote : les modes de scrutin
Pour que des élections soient libres et démocratiques il faut tout d’abord qu’il y ait des candidats. Tous les pays démocratiques limitent les candidatures à quelques conditions minimales : être majeur, disposer de ses capacités mentales, avoir la nationalité du pays en question ou un lien fort avec celui-ci, ne pas être déchu de ses droits civiques du fait de la commission de crimes. D’autres éléments indispensables comme le suffrage universel, le secret du vote, la limitation des mandats à une durée raisonnable, la liberté de parole, l’absence de censure, le pluralisme des médias, le pluralisme des partis politiques, etc. doivent également être présents et effectifs.
Mais lorsque toutes ces conditions sont remplies, il reste encore un problème très technique mais essentiel : départager les candidats. Pour cela, il existe des techniques complexes qu’on appelle les modes de scrutin. Les modes de scrutin ont non seulement pour but de désigner les élus parmi les différents candidats, mais ils ont aussi des conséquences fondamentales sur les clivages politiques d’un Etat et sur les structures des partis politiques. Ces conséquences sont mécaniques mais ne sont pas immédiates, elles jouent à moyen et à long terme. On sait ainsi, et c’est mécanique, que le mode de scrutin majoritaire uninominal à un tour favorise à terme le bipartisme dans un pays alors que le mode de scrutin proportionnel dans sa forme la plus pure (proportionnelle intégrale) va favoriser l’apparition d’une quantité importante de petits partis politiques. On peut ainsi anticiper, selon le mode de scrutin employé, le nombre de partis politiques qui seront présents dans l’assemblée concernée. De ce nombre de partis, on pourra déduire des éléments de la composition du gouvernement : ici on aura des coalitions gouvernementales et là des partis gouvernant seuls. On pourra également déterminer à l’avance la stabilité gouvernementale d’un pays puisque un gouvernement composé de plusieurs partis politiques sera moins stable qu’un gouvernement composé d’un parti seulement.
Par conséquent, à partir d’éléments techniques issus du mode de scrutin, il est donc possible d’anticiper certains traits marquants d’un régime politique.
Les modes de scrutin peuvent être classés en deux grandes catégories : les modes de scrutins majoritaires et les modes de scrutin proportionnels.
I. Les scrutins majoritaires : des systèmes visant l’efficacité plus que la nuance
Les modes de scrutin majoritaires sont les plus aisés à comprendre car le mécanisme de base est simple : celui qui a le plus de voix est élu.
1. Description du mécanisme
L’idée de base des modes de scrutin majoritaires est très simple : le premier arrivé est élu, ce qui est résumé en anglais par le dicton First Past The Post (le premier a le poste)3.
Dans l’immense majorité des cas, on associe un élu à un territoire, d’où l’expression « scrutin uninominal majoritaire » car il n’y a qu’un seul élu (un seul nom) par circonscription. Par conséquent, il faut autant de territoires (de circonscriptions) que de sièges à pourvoir : une seule circonscription suffit pour l’élection du Président de la République française, mais 577 circonscriptions seront nécessaires pour les élections législatives en France. Si plusieurs personnes doivent être élues, il devient indispensable de découper le territoire en circonscriptions ce qui pose de nombreuses difficultés techniques (infra).
Les traditions divergent ensuite selon les pays quant au nombre de tours pour une élection. Les pays anglo-saxons (Royaume-Uni, Etats-Unis, Canada, Australie, Inde, Nouvelle-Zélande) favorisent le mode de scrutin à un tour qui est le plus simple, le plus clair et le plus brutal. L’électeur n’a, en effet, pas le temps d’affiner son choix : il ne peut donner son avis qu’une seule fois et le premier arrivé (celui qui a le plus de voix) est l’élu.
En France, la tradition est celle de l’élection à deux tours. Cette modalité permet d’inclure dans le processus bon nombre de candidatures d’intention, dont on sait qu’elles n’ont pas vocation à désigner un élu, mais à représenter une tendance de l’électorat. Entre les deux tours, les candidats d’intention sont éliminés et se retournent ensuite vers les candidats les mieux placés pour essayer de leur faire intégrer les éléments les plus importants de leur candidature, en échange de leur soutien. Ainsi un candidat écologiste, par exemple, ira voir un candidat qualifié pour le second tour en négociant son soutien contre la sortie de la France du nucléaire ou tout autre sujet de son choix. Ces négociations sont systématiques et on en a un exemple typique durant l’entre deux tours de chaque élection présidentielle.
Même lorsque deux tours sont prévus, un candidat peut être élu dès le premier tour s’il obtient la majorité absolue des voix au premier tour4. Sinon, lorsque deux tours sont prévus, les modalités de sélection pour le second tour peuvent varier.
Ainsi, pour les élections législatives françaises, la condition pour être un candidat retenu pour le second tour est d’atteindre le seuil de 12,5 % des électeurs inscrits (art. L162 du code électoral). En théorie donc, il est possible de sélectionner jusqu’à huit candidats pour le second tour à condition, d’une part, qu’il y ait 100 % de votants et, d’autre part, que les voix soient parfaitement réparties entre huit candidats. Dans les faits, on a le plus souvent deux candidats, parfois trois candidats (l’élection dans cette circonscription est alors appelée une « triangulaire »), très rarement quatre (on parle alors de « quadrangulaire »). Si un seul candidat réunit cette condition, le candidat ayant eu le plus de voix après celui sélectionné est également sélectionné pour le second tour.
Mais, comme chacun sait, les règles ne sont pas les mêmes pour l’élection présidentielle dans laquelle ce sont les deux premiers arrivés au premier tour qui sont sélectionnés pour le second tour. L’idée qui a présidé à l’instauration de cette règle est de n’avoir au second tour que deux candidats, de façon à ce qu’à la fin du processus électoral, l’élu ait réuni sur son nom une majorité absolue des suffrages. Ainsi, tout Président de la République a, nécessairement, été élu à la majorité absolue des suffrages exprimés par les Français, ce qui lui confère une légitimité maximale.
La contrepartie de cette règle est bien connue : il ne peut y avoir que deux candidats seulement au second tour. L’élection présidentielle de 2002 l’a bien montré : les deux candidats présentés comme favoris pour le second tour, Lionel Jospin et Jacques Chirac, n’ont pas été les deux candidats finalement retenus puisque Jacques Chirac et Jean-Marie Le Pen arrivèrent aux premières places. Cette situation s’était déjà présentée à l’élection présidentielle de 1969 durant laquelle la gauche avait été exclue de la compétition dès le premier tour, Georges Pompidou et Alain Poher ayant été sélectionnés pour le second tour.
Cependant, la difficulté essentielle du mode de scrutin majoritaire surgit lorsqu’un parti politique remporte les élections en ayant moins de voix que son principal opposant.
Supposons les quatre circonscriptions théoriques suivantes :
Le parti A remporte les circonscriptions 1, 2 et 3 dans lesquelles il est arrivé en tête. Il obtient donc 3 sièges sur 4 et remporte, de ce fait, les élections. C’est ce parti qui va diriger le pays.
5.100 x 3 + 4.500 = 19.800
4.900 x 3 + 5.500 = 20.200
Dans cette configuration théorique, le parti A qui a obtenu trois sièges va donc diriger le pays alors qu’il a obtenu 400 voix de moins que le parti B.
Le problème devient sérieux dès lors que cet exemple n’est plus théorique, mais réel. Il s’agit, en effet, aussi parfois d’un problème très concret qui pose de vraies difficultés démocratiques, l’élu n’étant pas celui ayant obtenu le plus de voix. Cette situation s’est produite à deux reprises depuis la seconde guerre mondiale au Royaume-Uni qui applique ce mode de scrutin. En 1951, les conservateurs ont gagné 302 sièges avec seulement 44,3 % des voix alors que les travaillistes ont gagné 295 sièges avec 48,8 % des voix. Cette situation politique particulière permit d’ailleurs à Churchill de revenir au pouvoir. En février 1974, on assista à la même situation mais dans le sens inverse puisque ce furent, cette fois, les travaillistes qui l’emportèrent avec 5 sièges d’avance, tout en ayant obtenu 240.000 voix de moins. Cette situation très instable n’a d’ailleurs pas été maintenue longtemps et une dissolution en septembre 1974 y mit fin.
Le même type de difficulté peut se produire aux Etats-Unis pour l’élection du Président. Ainsi en l’an 2000, le candidat démocrate Al Gore obtint 550 000 voix de plus que son adversaire républicain George W. Bush au niveau fédéral. Cependant, George W. Bush ayant obtenu plus de grands électeurs, c’est lui qui fut finalement élu5. Cette situation s’est produite à quatre reprises dans l’histoire américaine en 1824, 1876 et 1888 et donc en l’an 2000.
Dans le cadre des scrutins majoritaires, une règle stratégique se dégage : pour emporter la victoire finale, il ne faut pas gagner bien, il faut gagner souvent. Il n’est, en effet, pas utile que quelques candidats aient des bons scores locaux, il faut avoir le plus d’élus possible au Parlement, quels que soient leurs scores individuels. Cette règle stratégique engendre pour les partis politiques une organisation qui va être centrée sur cette nécessité politique : gagner souvent, gagner le plus de circonscriptions possibles. Les partis politiques vont s’organiser en conséquence en étant présents sur l’ensemble du territoire.
2. Caractéristiques engendrées par les scrutins majoritaires
Les conséquences engendrées par les scrutins sont de deux types : philosophiques et structurelles.
a. Conséquences philosophiques ou morales
Les modes de scrutin majoritaires sont généralement qualifiés d’efficaces et de brutaux. Ils sont considérés comme efficaces car ils parviennent à dégager des majorités clairement identifiables dans les assemblées. Le problème vient du fait que ces majorités fortes sont dégagées au détriment des minorités qui ne sont pas représentées ou mal représentées. Les minorités politiques ne parviennent, en effet, que rarement à avoir des élus dans ce système où il faut obtenir la majorité dans une circonscription. Et, si ces minorités politiques sont structurées autour de groupes religieux, ethniques ou culturels, ces groupes ne sont donc pas bien représentés politiquement, ce qui entraîne parfois une domination abusive de la majorité.
Une autre difficulté est occasionnellement présente : les systèmes majoritaires sont souvent difficiles à accepter par des populations peu éduquées à la démocratie. Il faut, en effet, accepter de confier l’intégralité du pouvoir à un parti, même quand on n’est pas d’accord avec celui-ci. Or, dans les pays où une lutte pour la démocratie et les droits de l’homme vient d’avoir lieu, il n’est pas toujours facile de renoncer à exercer le pouvoir politique alors qu’il vient d’être conquis par les armes. Ceci est d’autant plus vrai lorsque ce pays est composé de plusieurs minorités qui, avec ce mode scrutin, sont mal représentées. C’est une des raisons pour lesquelles les modes de scrutin majoritaires sont souvent rejetés par les pays qui accèdent à la démocratie, au profit des scrutins proportionnels.
Ces modes de scrutin ont, cependant, un avantage important : ils sont faciles à comprendre par tous. On ne peut pas faire plus simple que la règle selon laquelle celui qui a le plus de voix est élu. Or, la bonne compréhension du système par tous ses acteurs est un gage de succès pour la démocratie. Cet intérêt ressort d’autant plus lorsqu’on étudie les systèmes proportionnels qui sont parfois extrêmement compliqués.
b. Conséquences structurelles : brutalité et clarté
Les modes de scrutin majoritaires ont des conséquences importantes. Il faut distinguer les conséquences immédiates, des conséquences de moyen terme (à partir de dix ans) et de long terme (au-delà de dix ans). Les conséquences immédiates portent sur le fait majoritaire (le fait d’avoir une majorité à l’assemblée) alors que les conséquences de moyen et de long terme porteront sur les partis politiques et leurs structures.
Au lendemain d’une élection effectuée avec un système majoritaire, se dégage un élément essentiel au sein de l’assemblée concernée : il existe une majorité. On sait donc immédiatement, et avec une grande clarté, qui va gouverner le pays. Certes, ce n’est pas toujours aussi clair que cela, il peut arriver que deux partis aient exactement le même nombre d’élus, comme cela s’est produit dans un premier temps en Allemagne en 2005, mais cette situation reste rarissime. Cette clarté induite par les scrutins majoritaires permet de confier le gouvernement au parti politique qui a remporté la victoire aux élections législatives. La plupart du temps, les majorités issues des modes de scrutin majoritaires sont assez larges et ceci va avoir une conséquence essentielle : si la majorité est large, le gouvernement ne sera pas renversé facilement. Les modes de scrutin majoritaires induisent, par conséquent, une importante stabilité gouvernementale qui est bien sûr une force pour gouverner efficacement, cette efficacité se retrouve également pour l’adoption des lois qui sont d’autant plus simples à voter que la majorité est large.
On pressent ici tout l’intérêt du scrutin majoritaire : il est efficace car le gouvernement est stable, sa ligne politique clairement identifiée parce que issue d’un parti politique identifiable et les lois sont votées assez aisément. Le prix de cette stabilité et de cette efficacité étant la faible place accordée à l’opposition, et surtout, aux minorités.
Les autres conséquences des modes de scrutin majoritaires portent sur les partis politiques. Ces conséquences structurelles vont prendre plus de temps à s’établir : dix ans au moins et parfois beaucoup plus encore. Pour des raisons culturelles et historiques, certains pays vont s’organiser un peu différemment mais la tendance de fond est toujours la même : les modes de scrutin majoritaires diminuent mécaniquement le nombre de partis politiques et plus le type de scrutin tend vers le scrutin majoritaire uninominal à un tour, moins il y aura de partis politiques présents sur le territoire, jusqu’à tendre vers le bipartisme.
La raison en est simple : si un parti politique veut gouverner, il va devoir présenter le plus de candidats possibles pour espérer l’emporter au niveau national. Ce système implique donc des partis politiques forts, structurés, présents sur tout le territoire avec des programmes centralisés, des militants nombreux et des personnels permanents. Dans cette course au pouvoir, peu de partis politiques vont pouvoir s’organiser et subsister.
L’exemple le plus typique est sans doute celui des Etats-Unis où, en dehors des partis démocrate et républicain, il n’y a quasiment aucun élu au plan national. On cite bien sûr aussi souvent les partis britanniques travaillistes et conservateurs car ils dominent outrageusement la vie politique britannique. Cependant il y a toujours eu d’autres partis présents à la chambre des Communes, des partis nationalistes comme le Plaid Cymru (parti nationaliste gallois) ou le SNP, le Scottish National Party (parti nationaliste écossais) ou encore plusieurs partis issus d’Irlande du Nord.
D’autre part, un autre parti politique a progressé ces dernières années et ce parti est implanté sur presque tout le territoire : les libéraux-démocrates (lib-dem). Pour la première fois depuis la seconde guerre mondiale, un gouvernement de coalition a été au pouvoir du fait d’une alliance entre les conservateurs et les libéraux-démocrates entre mai 2010 et mai 20156.
Le bipartisme n’est donc pas une conséquence mécanique du mode de scrutin majoritaire mais tout système politique qui adopte ce mode de scrutin va clarifier la situation politique nationale en diminuant l’offre politique.
La France utilise traditionnellement pour ses élections législatives un mode de scrutin uninominal majoritaire à deux tours. Ce second tour modifie légèrement la donne. En effet, pour l’emporter au plan national, il faut être présent au second tour puis emporter régulièrement des circonscriptions au second tour. Or, pour cela, plusieurs partis peuvent s’entendre ou un seul parti peut l’emporter seul. Ce qui compte pour l’emporter devient donc : soit être un parti puissant, soit être capable de s’allier avec un parti puissant.
Les choses ont d’ailleurs évolué avec le temps. Entre 1978 et 2002, la vie politique française a été dominée par ce qu’on a appelé le « quadrille bipolaire ». Le quadrille est une danse qui se danse à quatre, en l’espèce à quatre partis divisés en deux pôles : la droite et la gauche. Les protagonistes étaient le parti communiste et le parti socialiste à gauche et l’UDF et le RPR à droite. Cette coalition de partis, stable dans le temps, consistait en un report de voix systématique entre les membres de chaque pôle. Si un UDF parvenait au second tour, les voix du RPR se reportaient sur lui et réciproquement ; à gauche le même système était mis en place. Cette organisation allait même encore plus loin si trois candidats étaient sélectionnés pour le second tour, dans ce cas le candidat le moins bien placé devait démissionner pour éviter le morcellement des voix de son camp et favoriser la victoire. Si, par exemple, on obtenait à l’issue du premier tour les résultats suivants : PCF : 5 %, PS : 35 %, UDF : 20 %, RPR : 30 %, FN : 10 %. Les candidats du PC et du FN sont éliminés, peuvent se maintenir les candidats PS, UDF et RPR. Si les candidats RPR et UDF se maintiennent ils risquent d’être tous les deux battus par le candidat PS. Dans ce cas, il était donc prévu que le candidat UDF démissionne et se reporte sur le candidat RPR qui devrait alors l’emporter assez aisément.
Même si des candidats ont parfois refusé de quitter l’élection en cours de route, ces accords ont globalement bien fonctionné pendant un quart de siècle. Il faut dire que les candidats qui refusaient de démissionner étaient exclus de leur parti, ce qui pousse à la soumission. Quelques candidats ont, cependant, gagné dans ces conditions.
Le système a changé en 2002 avec la création de l’UMP qui est une fusion de l’UDF et du RPR (une fusion-absorption de l’UDF par le RPR serait plus exact). A gauche, il y avait une recomposition à l’œuvre depuis plusieurs années avec la lente agonie du PCF et l’émergence des Verts qui n’ont jamais totalement remplacé le PC comme allié stable du PS.
Dans ce système, les partis qui ne peuvent pas conclure d’alliances ne sont pas représentés et sont donc exclus du pouvoir et, en grande partie, de la vie politique. Plusieurs partis sont concernés comme Lutte Ouvrière, par exemple, mais le plus emblématique d’entre eux est, bien sûr, le Front National. Ce parti est l’illustration de la brutalité du système : avec 15 % voire 20 % des voix au plan national, le FN n’a parfois aucun élu à l’Assemblée nationale ou, s’il en a, ce sont un ou deux élu(s) seulement. L’exclusion de cette minorité politique qu’est le FN pose un sérieux problème démocratique qui explique que l’on propose régulièrement d’introduire une dose de proportionnelle dans le système pour mieux le représenter (infra les systèmes mixtes).
II. Les scrutins proportionnels : une recherche de la nuance au détriment occasionnel de l’efficacité
Les scrutins proportionnels constituent l’autre grande famille des modes de scrutin. Ici encore le principe de base est simple : il s’agit d’avoir autant d’élus pour un parti politique qu’il a eu de voix à l’élection. L’objectif est donc de faire correspondre le mieux possible l’assemblée élue aux opinions politiques du pays exprimées dans les urnes. Cependant, si le principe de base est simple à comprendre, sa réalisation technique est des plus délicates car de très nombreuses finesses peuvent être présentes. De nombreuses difficultés techniques se posent en effet et beaucoup de techniques concurrentes peuvent être mises en œuvre.
Au plan des principes, les scrutins proportionnels ont une sorte de supériorité d’ordre moral sur les scrutins majoritaires car ils assurent la représentation la plus fidèle possible de l’opinion publique. Ils sont, par conséquent, souvent choisis pour cela, en particulier par les pays qui viennent d’accéder à la démocratie.
Il y a cependant un revers à la médaille : si tous les courants de l’opinion sont représentés au Parlement, cela induit des partis politiques nombreux et cela pose de nombreux problèmes très envahissants pour gouverner le pays.
Au plan de l’organisation pratique, les circonscriptions sont plus grandes que dans le cadre des scrutins majoritaires et ce n’est pas une personne seule qui se présente mais une liste de plusieurs noms, avec autant de noms sur cette liste qu’il y a de sièges à pourvoir.
1. Description générale du mécanisme
Une fois le dépouillement effectué, il faut calculer le quotient électoral puis attribuer les sièges aux différentes listes. Pour calculer le quotient électoral, il suffit de diviser le nombre de suffrages exprimés par le nombre de sièges attribués à la circonscription7.
10 sièges à pourvoir, suffrages exprimés : 100.000
Liste A : 40.000
Liste B : 30.000
Liste C : 20.000
Liste D : 10.000
Le calcul du quotient électoral est simple : 100.000/10 = 10.000
La répartition des sièges est tout aussi simple, à chaque fois qu’une liste atteint le quotient électoral (10.000 voix), elle obtient un siège ce qui donne les résultats suivants :
Liste B : 3 sièges
Liste D : 1 siège
Dans l’exemple 1, tous les calculs sont faciles à faire car tous les chiffres tombent juste et il n’y a pas de restes. La réalité n’est, malheureusement, jamais aussi simple car les chiffres ne tombent jamais juste et il faut répartir des restes. Or c’est sur cette répartition des restes que les problèmes techniques sont nombreux. Il existe, en effet, de très nombreuses et de très complexes méthodes de répartition des restes selon les objectifs visés.
5 sièges à pourvoir, suffrages exprimés : 75.000
Liste A : 35.000
Liste B : 21.000
Liste C : 12.000
Liste D : 7.000
Quotient électoral : 75.000 / 5 = 15.000
La répartition des sièges commence sans difficulté : la liste A atteint deux fois 15.000 voix, elle obtient donc 2 sièges, la liste B atteint une fois 15.000, elle obtient donc 1 siège, quant aux listes C et D elles n’atteignent pas 15.000 et n’ont donc aucun siège. Mais il reste deux sièges à attribuer et c’est là que des choix entre différentes méthodes de répartition des restes doivent être effectués.
2. Méthodes de répartition des restes
C’est à ce stade de la répartition des restes que de très nombreuses techniques existent, chacune ayant ses avantages et ses inconvénients. Il n’est pas question ici de développer toutes les techniques possibles en indiquant à chaque fois leurs avantages et inconvénients respectifs, nous nous consacrerons à quelques systèmes seulement.
a. Système du plus fort reste
Le système du plus fort reste est le système le plus simple à comprendre et donc à utiliser. Le principe de répartition des restes, consiste à attribuer le siège restant au parti ayant le plus fort reste (en nombre de voix) après la première répartition issue directement du quotient électoral.
Ainsi dans l’exemple 2 on a la situation suivante :
Liste A : 2 sièges attribués, reste : 5.000 voix
Liste B : 1 sièges attribués, reste : 6.000 voix
Liste C : 0 siège attribué, reste : 12.000 voix
Liste D : 0 siège attribué, reste : 7.000 voix
Le quatrième siège sera donc attribué à la liste C à qui il reste 12.000 voix, le cinquième siège sera attribué à la liste D à qui il reste 7.000 voix.
De façon générale, et comme l’illustre à dessein l’exemple choisi, le système du plus fort reste favorise les petits partis au détriment des grands partis politiques. Ici les résultats sont donc les suivants :
La conséquence politique de ce résultat c’est que l’assemblée issue de cette élection est totalement imprévisible et probablement ingouvernable avec des résultats aussi dispersés. En effet, aucun parti ne peut gouverner seul car aucun n’atteint la majorité absolue de 3 voix. Le parti A est le mieux placé pour diriger une coalition gouvernementale s’il arrive à convaincre un parti de le rejoindre. Il peut aussi se produire que les partis B, C et D s’entendent et forment une coalition gouvernementale. Autrement dit, avec de tels résultats, on ne sait pas qui a gagné les élections et, surtout, on ne sait pas à l’avance qui va gouverner le pays.
Parce que ce système est simple, il est souvent utilisé, pour des élections professionnelles par exemple. Mais parce qu’il conduit au morcellement de l’assemblée concernée, il est souvent préférable d’en utiliser un autre.
b. Système de la plus forte moyenne
Le système de la plus forte moyenne est un autre mécanisme fréquemment utilisé pour répartir les restes. Une fois la première répartition des sièges effectuée, on attribue fictivement un siège supplémentaire à chaque parti, en plus de ce qu’il a obtenu dans la première répartition. Ensuite, on divise le nombre de voix obtenues par le parti, par ce chiffre fictif.
Cette opération réalisée, on attribue le 4ème siège au parti qui a obtenu la plus forte moyenne, en l’occurrence, le parti C. Puisqu’il reste un siège à attribuer, on recommence toute l’opération pour ce 5ème siège.
Au terme de cette opération, c’est cette fois la liste A qui obtient la plus forte moyenne (11.666 voix) et c’est donc à cette liste que va être attribué le 5ème et dernier siège. Les résultats sont donc les suivants :
Liste D : 0 siège
Ces résultats, obtenus avec exactement les mêmes chiffres que précédemment, sont cependant très différents : le parti D est éliminé et n’aura aucun élu, le parti A est le vainqueur incontestable puisqu’il a cette fois la majorité absolue et va pouvoir gouverner de façon stable et faire voter ses lois. Cette méthode de la plus forte moyenne favorise les partis ayant obtenus le plus de voix, en d’autres termes, les plus grands partis au détriment des petits partis.
Ce système, connu en France sous le nom de plus forte moyenne, porte aussi le nom de système de Jefferson aux Etats-Unis ou encore de système d’Hondt dans de nombreux pays. Ce mode de scrutin a été adopté dans de nombreux pays.
c. Autres méthodes de répartition des restes
Les méthodes exposées précédemment sont les plus simples et les plus connues ; elles ont chacune leurs avantages et leurs inconvénients. Ces derniers étant assez importants, de nombreux chercheurs (des mathématiciens pour la plupart) ont créé des méthodes de calcul toutes plus sophistiquées les unes que les autres pour une obtenir une méthode parfaite. Aucun chercheur n’ayant atteint ce graal, ces systèmes créés s’ajoutent à ceux préexistant.
Parmi ces méthodes, on peut citer le système de Sainte-Laguë, du nom de son inventeur André de Sainte-Laguë un mathématicien français. Ce système, qui reprend le système d’Hondt en attribuant des coefficients impairs au moment de l’attribution des sièges fictifs, a été adopté par de nombreux pays dans sa présentation classique ou dans une autre version, le système dit « Sainte-Laguë modifié » dont le premier coefficient n’est pas 1 mais 1,4. Ces systèmes représentent mieux les petites listes que le système d’Hondt.
D’autres modes de scrutins portent le nom de leurs inventeurs comme le système de Hare, le système Niemeyer, le système Schepers et tant d’autres encore. On a également de nombreuses variantes qui associent plusieurs systèmes de base comme le système Hare-Niemeyer ou le système Sainte-Laguë-Schepers, etc.
3. Caractéristiques engendrées par les scrutins proportionnels
On peut, comme pour les scrutins majoritaires, classer les conséquences des scrutins proportionnels en deux grandes catégories : les conséquences philosophiques ou morales et les conséquences structurelles. A grands traits on peut constater que ces conséquences sont à l’exact opposé de celles des scrutins majoritaires : les scrutins proportionnels représentent bien les rapports de force et en particulier les minorités, en conséquence de quoi ces assemblées et les gouvernements qui en sont issus sont difficiles à diriger et nettement plus instables.
Au plan philosophique, ou disons moral, voire au plan psychologique, les modes de scrutins proportionnels sont appréciables car ils assurent une représentation de toutes les tendances et, ce, à la hauteur de ce que chaque courant pèse dans la société concernée. Les minorités politiques sont bien représentées et tout cela assure une bonne acceptation du système politique par les citoyens ce qui est peut lui assurer une certaine pérennité. Cette bonne acceptation est souvent recherchée en particulier par les pays qui accèdent à la démocratie ou qui sont divisés en différentes minorités culturelles, religieuses ou ethniques chacune étant certaine d’être représentée.
Il existe, cependant, une difficulté : ces modes de scrutin sont la plupart du temps très techniques, souvent difficiles à comprendre voire totalement incompréhensibles pour le commun des mortels. Ceci a pour conséquence que les citoyens peuvent se détourner des urnes faute de pouvoir intégrer les règles et leurs subtilités.
b. Conséquences structurelles : fragilité et confusion
Les conséquences des scrutins proportionnels sur la structure du pouvoir et sur les structures des partis politiques sont à la fois nombreuses et fondamentales pour la vie politique d’un pays.
Les conséquences à court terme vont porter sur la composition de l’assemblée, sur la composition du gouvernement, sur la coalition de partis au pouvoir et sur la stabilité gouvernementale.
Les modes de scrutin proportionnels favorisent la représentation des minorités par rapport aux scrutins majoritaires. Ce faisant, une assemblée composée par un scrutin proportionnel aura nécessairement en son sein des partis politiques nombreux. Ce nombre va varier en fonction des modalités retenues mais il peut monter jusqu’à 10 voire 15 partis politiques différents dans les cas les plus extrêmes. Quel que soit le cas, il est difficile et rare d’avoir un parti qui ait la majorité absolue à lui seul, cela est même impossible dans certains pays.
Cet émiettement des partis contraint à la formation de coalitions pour créer un gouvernement. Mais non seulement la création de coalitions entre partis n’est jamais une chose aisée, mais en plus cette difficulté à former une coalition gouvernementale est parfois renforcée par le fait qu’aucun vainqueur clair n’a été désigné par les élections (supra). Dans ce cas, il n’y a pas d’indication nette sur la politique à suivre ou, plus simplement, sur quel parti doit diriger la future coalition. Cela peut entraîner de très longues tractations pour la formation du gouvernement.
Une fois que le gouvernement aura été créé, celui-ci sera d’autant plus fragile que le nombre de partis formant la coalition est élevé. Chaque parti politique ayant été élu sur un programme a tout intérêt à tenter de le mettre en application mais si il y a plusieurs programmes à appliquer simultanément, il y a peu de chances qu’il y ait une compatibilité entre ceux-ci. Dans ces conditions, les petits partis peuvent régulièrement menacer le parti qui dirige la coalition de la quitter. Les grands partis se retrouvent alors paradoxalement menacés par les petits partis qui détiennent un pouvoir de chantage car s’ils quittent la coalition et passent dans l’opposition, il existe un risque de faire chuter le gouvernement.
Ces coalitions sont en perpétuelle évolution et ces évolutions peuvent se faire sans que les électeurs soient consultés, au gré d’un renversement d’alliance. On peut ainsi au lendemain d’une élection avoir le pays gouverné par un gouvernement de centre droit et, le lendemain, le même pays gouverné par un gouvernement de centre gauche sans qu’il y ait le moindre changement au Parlement. Ces révolutions de palais complexifient considérablement la vie politique du pays concerné et participent grandement de l’instabilité ambiante.
Un point peut toutefois sembler positif avec les scrutins proportionnels : les coalitions qui sont formées sont presque systématiquement des coalitions intégrant les partis centristes. Les coalitions, pour être larges, ne peuvent être situées seulement sur une extrémité de l’échiquier politique. Intégrer les centristes a un avantage notable : cela atténue la violence des alternances et assure donc une continuité politique d’autant plus souhaitable que les gouvernements sont instables (infra). Mais intégrer systématiquement les centristes a aussi un grave inconvénient : ces partis centristes étant toujours au pouvoir, la classe politique ne se renouvelle que très peu. Il n’y a, en fait, aucune alternance ou presque et, dans ces conditions, les citoyens qui ne peuvent pas changer les individus qui gouvernent le pays aspirent, par conséquent, à changer le régime lui-même. Cette position extrême n’est pas systématique mais on a pu l’observer en France sous la IVème République ou en Italie de façon assez régulière.
Cette difficulté est renforcée par l’absence de renouvellement au sein des partis politiques. Les dirigeants d’un parti politique ont, en effet, la capacité de se placer en tête de liste s’assurant ainsi leur future réélection.
Mais la difficulté principale des modes de scrutin proportionnels se manifeste au niveau du gouvernement : la stabilité des gouvernements est souvent mise à rude épreuve et les pays ayant adopté un scrutin proportionnel ont des gouvernements bien plus instables que les pays ayant adopté un scrutin majoritaire. Or, lorsque les gouvernements sont trop instables, c’est la direction politique du pays qui est malmenée et le risque de voir un pouvoir non politique (administration, pouvoir économique ou éventuellement forces de l’ordre) diriger de facto le pays n’est pas nul.
Les conséquences à long terme sont d’un ordre différent. Elles vont se manifester progressivement, sur plusieurs années, parfois plusieurs décennies. Elles portent sur la structuration des partis politiques.
La première de ces conséquences porte sur le nombre des partis : les scrutins proportionnels incitent à la formation et au maintien de nombreux partis politiques. Il est, en effet, facile d’obtenir quelques élus et chaque courant de pensée, en se structurant un peu, peut ainsi être représenté au Parlement. L’exemple le plus évident est Israël où la proportionnelle intégrale est en vigueur avec un seuil très bas. Pour obtenir un élu à la Knesset, il ne fallait obtenir qu’1 % des voix jusqu’en 1992 et avec un quotient électoral à 0,8 %, les calculs sont faciles : 1,6 % : 2 élus, 2,4 % : 3 élus, 3,2 % : 4 élus et ainsi de suite.
Il est assez aisé dans ces conditions de créer un petit parti avec une structure très légère, quelques candidats, une campagne locale ou ciblée sur un segment étroit de l’opinion publique (les jeunes, les retraités, les immigrés d’origine russe, les religieux orthodoxes, etc.) pour ainsi obtenir des élus. Ces élus vont ensuite être rémunérés par l’Etat et pourront, par leurs cotisations, financer le fonctionnement de ce micro-parti.
Chacun est, en fait, incité à tenter une aventure en politique et, pour peu qu’il ait quelques idées et un minimum de charisme, il est assuré d’exister politiquement.
L’exemple d’Israël est représentatif de ce nombre élevé de partis politiques : depuis les élections de mars 2015, il y a 10 partis politiques différents à la Knesset, il y en a parfois 12 et même parfois 15 (infra). Mais ce système en exclut aussi beaucoup d’autres qui existent tout de même, car ils rêvent d’atteindre le seuil minimal et le nombre total de partis politiques, même sans élus, est très élevé en Israël.
En économie, l’expression « barrières à l’entrée » désigne les obstacles que doit surmonter une entreprise pour conquérir des parts sur un marché donné. Il faut, en effet, des investissements beaucoup plus lourds pour créer une entreprise pétrolière, un constructeur automobile ou un constructeur aéronautique que pour créer un logiciel en vente sur internet. Dans un pays ayant adopté un scrutin proportionnel, l’absence presque totale de barrière à l’entrée favorise les nouveaux entrants et stimule mécaniquement la concurrence. Le nombre de partis politiques est donc très élevé, le système très compétitif et les partis naissent et meurent à un rythme parfois très soutenu. Le nombre des partis, le rythme rapide et la compétition que les partis se font entre eux accroissent encore les difficultés à comprendre la politique de ce pays. Ici encore, Israël est l’illustration la plus typique de ce phénomène.
Non seulement les partis politiques sont nombreux mais, en plus, ils sont faibles. Quelle peut être, en effet, l’incitation à rester dans un parti politique en cas de désaccord interne ? Il est tellement simple de quitter le parti pour en créer un autre, que les scissions sont fréquentes et que, pour les éviter, les dirigeants du parti ne peuvent guère imposer leurs vues. La ligne politique de chaque parti peut en être affectée et intégrer des vues dont la cohérence n’est pas forcément la qualité première.
Enfin, dans un registre différent, le débat politique est modifié : il n’existe plus une opposition tranchée en deux camps mais une division bien plus grande et bien plus complexe. Cela n’est pas grave en soi. Mais les modes de scrutin proportionnels créent un autre effet bien plus pervers : ils incitent à débattre au plus près d’eux. En effet, pour gagner des voix, le plus simple est de faire campagne au plus près du parti c’est-à-dire en faisant campagne contre les partis idéologiquement les plus proches de vous. Or ces partis dont vous êtes proches sont a priori vos alliés naturels pour gouverner une fois le scrutin passé. Le mode de scrutin proportionnel a donc pour conséquence paradoxale de mettre en compétition ceux qui devraient être alliés et de ne pas mettre en compétition les partis éloignés politiquement les uns des autres, car cela n’a que peu d’impact. Cette structure peut créer de profondes inimitiés entre des futurs alliés et nuire sérieusement à la création des coalitions gouvernementales.
Ce phénomène, comme d’autres, s’auto-régule cependant car les partis savent qu’ils vont devoir travailler ensemble, ce qui incite chacun à ne pas franchir le Rubicon alors que, lorsqu’il n’y a que deux partis politiques en lice, les invectives peuvent être sans fin.
4. Correctifs possibles aux modes de scrutin proportionnels
Plusieurs correctifs sont possibles, nous ne retiendrons que les plus évidents : les seuils et le nombre de circonscriptions.
a. Les seuils ou la nécessité d’être représentatif pour être élu
Un seuil est un pourcentage minimum des voix exprimées à atteindre pour pouvoir obtenir des sièges. L’objectif est d’écarter les partis les moins représentatifs de l’assemblée pour pouvoir gouverner de façon plus efficace. Ce sont donc les minorités les plus petites qui font les frais des seuils au profit des partis les plus grands.
L’exemple classique en matière de seuil, ou plutôt d’absence de seuil, est Israël. En effet, contrairement à ce qui est effectué dans la plupart des pays du monde utilisant le système proportionnel, Israël a longtemps refusé pour des raisons idéologiques et historiques8 d’utiliser un seuil vraiment discriminant. Il s’agissait que toutes les tendances idéologiques et toutes les minorités (y compris les minorités arabes) soient représentées. Le seuil était donc de 1 % de 1949 à 1992, ce qui est particulièrement bas et, au demeurant, assez peu utile dans une assemblée de 120 membres pour laquelle le quotient électoral est de 0,83 %. Ce seuil, particulièrement bas, a posé de grandes difficultés pour composer les gouvernements et diriger la Knesset (l’assemblée unique d’Israël). Une Knesset ordinaire est, en effet, composée d’une dizaine de groupes politiques différents, parfois de plus : 12 groupes en 2013, 13 groupes en 2003, le chiffre record de 15 groupes ayant été atteint plusieurs fois : la première fois en 1951, la dernière en 1999. Dans ces conditions, il est impossible à un seul groupe d’atteindre la majorité absolue de 61 sièges, le record du nombre de sièges détenus par un seul parti étant de 56 députés obtenu par le parti l’Alignement en 1969. Les coalitions gouvernementales regroupent en général une demi-douzaine de partis politiques différents. Au vu de toutes ces difficultés, il a été jugé nécessaire de relever ce seuil à 1,5 % de 1992 à 2003 puis à 2 % de 2003 à mars 2014. Depuis mars 2014, le seuil est de 3,25 % en Israël, ce qui rapproche Israël des autres pays du monde sur ce point.
Un autre système de seuil bien connu est le seuil pour les élections législatives en Allemagne. Pour être plus précis, il s’agit en fait des seuils et non pas d’un seuil. Pour pouvoir bénéficier de la répartition des sièges sur les listes des Länder, il faut, en effet, avoir obtenu soit 3 % des voix au niveau fédéral soit avoir obtenu 3 mandats directs (infra les modes de scrutin mixte).
Ce seuil assez élevé a permis d’écarter de nombreux petits partis politiques et la vie politique allemande tourne autour de 3, 4 ou 5 grands partis selon les époques. Les élections législatives allemandes de 2013 ont d’ailleurs été brutales pour un des grands partis allemands le FDP qui n’a obtenu que 4,76 %, passant ainsi de son record historique de 2009 avec 93 élus à son plus bas historique en 2013 en n’ayant absolument aucun élu, une première depuis 1949.
Le FDP, s’il est le plus grand parti à n’avoir aucun député en 2013, n’est pourtant pas le seul parti à n’avoir aucun député puisque le seuil de 5 % s’est appliqué avec la même brutalité à Alternative für Deutschland (4,7 %), au parti pirate (2,19 %), au parti néonazi NPD (1,28 %) ainsi qu’à d’autres partis secondaires.
La liste des partis qui ont eu une importance notable sur leur pays et qui disparaissent du jour au lendemain du Parlement pour n’avoir pas atteint un seuil est nettement moins longue que la liste des partis empêchés d’entrer au Parlement par ce même seuil.
On peut néanmoins signaler qu’en Norvège en 2009, le parti libéral Venstre a obtenu 3,9 % des voix n’a donc pas atteint pas le seuil de 4 %. Venstre est le plus ancien parti norvégien. Fondé en 1884, il a été au pouvoir de très nombreuses fois durant le XXème siècle. Ce parti lutte constamment depuis les années 1970 avec ce seuil de 4 %, le franchissant certaines fois et échouant dans d’autres cas.
b. Augmenter le nombre de circonscriptions pour atténuer les effets de la proportionnelle
Il existe une façon très simple pour atténuer les effets du mode de scrutin proportionnel : augmenter le nombre de circonscriptions. Cette augmentation va avoir un effet important sur les partis politiques qui souhaitent gouverner : ils vont devoir présenter des candidats dans de nombreuses circonscriptions pour espérer l’emporter au niveau national. Pour tenter de gagner, ils vont donc devoir se structurer, s’organiser et devenir plus forts, ce faisant les petits partis vont avoir d’autant plus de mal à exister économiquement, médiatiquement et ils ne pourront pas mener campagne dans plusieurs circonscriptions simultanément.
La règle est donc très simple : plus on en augmente le nombre de circonscriptions, plus on atténue les effets de la proportionnelle. A l’inverse, le système de la proportionnelle intégrale, avec une seule circonscription pour tout le pays, augmente mécaniquement les difficultés ; c’est bien pour cela qu’il n’existe presque plus.
5. Complications possibles
En matière de sophistication et de complexité, l’imagination semble être sans limite dans le cadre des modes de scrutin. Il n’est pas question de toutes les présenter car des ouvrages spécialisés très documentés existent. Retenons simplement quelques points.
Le panachage permet à l’électeur de sélectionner des candidats inscrits sur des listes différentes. L’objectif est d’offrir aux électeurs davantage de choix et de ne pas être enfermé dans les choix effectués par les partis. Le système est relativement peu employé. Néanmoins, le panachage est utilisé dans le cadre des élections municipales françaises, dans les communes de moins de 1.000 habitants. Le panachage est également utilisé au Luxembourg pour les élections législatives.
Le vote préférentiel permet à l’électeur de changer l’ordre des candidats sur une liste. En effet, si l’ordre des candidats sur une liste est souvent bloqué, il peut aussi être indicatif voire même il peut arriver qu’il n’y ait pas d’ordre indiqué par les partis (Finlande). Dans ce cadre, le système le plus fréquent est celui de la liste pré-ordonnée par les partis mais non bloquée. Les électeurs peuvent alors choisir de modifier l’ordre des candidats pré-établi par le parti en classant leurs candidats ou choisir de conserver l’ordre pré-établi en ne le modifiant pas. Ce système est utilisé dans plusieurs pays (Autriche, Belgique, Norvège, Suède et Pays-Bas).
Il existe aussi une possibilité qui revient à effectuer comme si il y avait panachage et vote préférentiel, ce système est dénommé vote unique transférable et est utilisé dans plusieurs pays en particulier en Irlande et en Australie. Ce système est intéressant car il permet aux électeurs de choisir indépendamment des partis. Il a cependant le grave inconvénient d’être difficilement compréhensible et, accessoirement, de nécessiter un dépouillement long et lent.
Pierre Martin, Les systèmes électoraux et les modes de scrutin, Montchrestien, collection Clefs politique, 3ème édition, 2006.
Douglas W. Rae, The Political consequences of electoral laws, Yale University press, New Haven (US version), London (UK version), 1971.
III. Les systèmes mixtes
Les systèmes purs sont rares, qu’il s’agisse de scrutins majoritaires ou de scrutins proportionnels. Les systèmes les plus caractéristiques sont le scrutin britannique pour le scrutin majoritaire et le scrutin israélien pour la proportionnelle intégrale (bien que l’augmentation en 2014 du seuil à 3,25 %, le modifie sensiblement).
Chaque système ayant ses avantages et ses inconvénients, plusieurs pays mélangent les caractéristiques des différents modes de scrutin en insérant soit une « dose de proportionnelle », soit une « dose majoritaire ». Une fois de plus, les seules limites en la matière semblent être l’imagination et la volonté politique.
Le système mixte le plus connu est le mode de scrutin allemand utilisé pour les élections législatives, ce système est souvent appelé la « proportionnelle personnalisée ».
Dans ce système, la moitié des députés sont élus à la proportionnelle et l’autre moitié au scrutin majoritaire. La doctrine est divisée sur la qualification du système allemand certains auteurs considèrent qu’il s’agit d’un système mixte, d’autres considèrent qu’il s’agit d’un système faussement mixte, car il n’est mixte qu’en apparence. Ces deux points de vue sont justes, c’est simplement une question de critère : au plan technique, ce n’est pas un système mixte, c’est un système proportionnel ; au plan psychologique en revanche, il s’agit d’un système mixte. Quoi qu’il en soit, au plan psychologique comme au plan pratique le système est intéressant et est souvent cité, il doit donc être étudié.
Chaque électeur allemand dispose de deux voix : l’une est utilisée dans le cadre d’une circonscription, dans le cadre d’un scrutin uninominal majoritaire à 1 tour, ces mandats sont dits « mandats directs ». L’élu est celui qui obtient le plus de voix. Il existe 299 circonscriptions et donc 299 élus au mandat direct.
L’autre voix est utilisée dans le cadre des Länder qui forment des circonscriptions plus grandes, 16 au total. A chaque Land est attribué une quantité de députés correspondant à la population du Land : le total des députés élus à la proportionnelle dans le cadre des Länder est équivalent à celui des députés élus au mandat direct : 299. La répartition des voix pour ce scrutin proportionnel a évolué, entre 1987 et 2009 le système Hare-Niemeyer était utilisé mais depuis les élections de 2009 le système Sainte-Laguë-Schepers l’a remplacé.
Psychologiquement donc les allemands ont un scrutin mixte : ils votent pour un député de façon nominative et ils votent pour une liste (donc pour un parti).
Juridiquement, cependant, le système n’est pas mixte. En effet, la répartition des sièges est effectuée uniquement sur la base des secondes voix (celles de la proportionnelle). Si il existe un écart entre l’assemblée globale et les secondes voix, des mandats « surnuméraires » ou des mandats de « surreprésentation » (Überhangmandate) selon les traductions viennent compenser cet écart. Ce système compliqué a pour conséquence qu’on ne connaît jamais à l’avance le nombre d’élus qu’il y aura au Bundestag. Depuis les élections de septembre 2013, 631 députés sont élus au Bundestag, 299 détiennent un mandat direct, 299 un mandat sur liste et 33 mandats surnuméraires9.
2009 : il y a 620 élus : 299 mandats direct, 299 mandat sur liste et 22 mandats surnuméraires.
Mais le plus important n’est pas là : l’essentiel est que les premières voix (mandats directs) n’ont aucune importance quant à la composition finale de l’assemblée : le système est donc purement proportionnel.
Concrètement, si il n’y avait que deux partis politiques la CDU et le SPD, on pourrait obtenir la situation suivante. Supposons que dans le cadre des mandats directs les résultats soient les suivants : la CDU obtient 60 % des sièges et le SPD 40 % des sièges. Supposons que dans le cadre des secondes voix (élections à la proportionnelle), au niveau fédéral, les résultats soient : CDU : 70 %, SPD : 30 %.
Si le mode de scrutin était vraiment mixte, on additionnerait ces résultats séparés et on obtiendrait le résultat global suivant : CDU : 65 %, SPD : 35 %. Mais le système n’est pas mixte, il est purement proportionnel, on ne prend ici en compte que les secondes voix et il faut, par conséquent, ajouter des députés à la CDU jusqu’à ce qu’elle atteigne le résultat des secondes voix, c’est-à-dire 70 %.
Notons au passage que le système électoral allemand intègre également un seuil pour éviter les trop petits partis politiques. Ne peuvent participer à la répartition des sièges des secondes voix que les partis qui ont obtenu au moins 5 % au niveau fédéral ou ont obtenu 3 élus au mandat direct.
Armel Le Divellec, Le gouvernement parlementaire en Allemagne. Contribution à une théorie générale, LGDJ, 2004, p. 68-71.
Alexis Fourmont, « La nouvelle loi électorale fédérale allemande », Jus Politicum, n°11, 2013.
IV. Questions récurrentes et préoccupantes en matière électorale
Parce que le droit électoral pose constamment des questions qui ne peuvent aisément être résolues ou parce que la tentation de certains gouvernants est constante, il convient d’aborder des thèmes qui reviennent régulièrement dans le débat public. Certains thèmes, en effet, font l’objet d’une attention soutenue car des manipulations sont à portée de main pour qui sait où trouver des « marges de manœuvre ». Pour le dire de façon plus claire encore, même dans le régime le plus démocratique du monde, il y a des possibilités de truquer les scrutins et de modifier les résultats des élections. Ces techniques doivent être connues pour pouvoir être combattues par les démocrates soucieux du respect du suffrage universel, de l’équité et de la sincérité du scrutin. Certaines de ces techniques sont grossières et visibles, d’autres sont bien plus discrètes mais pas nécessairement moins efficaces, toutes doivent être abordées.
Au premier rang de ces questions, le découpage électoral est une technique à la fois indispensable et dangereuse pour la démocratie. Tout aussi dangereuses pour la sincérité du scrutin, d’éventuelles manipulations politiques du suffrage, avant ou après l’élection, peuvent être effectuées. Il faut donc les connaître pour éviter qu’elles ne soient utilisées.
1. Le découpage électoral : une nécessité et un risque
Les découpages du territoire sont indispensables dans tous les modes de scrutin à l’exception d’un seul : la proportionnelle intégrale. Or, les opérations pour effectuer ces découpages sont délicates et aisément manipulables, elles peuvent créer de très sérieux risques pour la sincérité du scrutin.
a. Nécessité du découpage électoral, difficultés pour le réaliser
Lorsque le mode de scrutin est basé sur la représentation de la population, le principe de base est simple : chaque élu doit représenter le même nombre d’électeurs, il faut donc que chaque circonscription ait le même nombre d’électeurs. Le tracé des circonscriptions dépend donc de la concentration de la population sur le territoire : les circonscriptions les plus densément peuplées seront petites (en ville) et les circonscriptions rurales, moins densément peuplés, seront plus vastes.
Pour que ces proportions soient maintenues dans le temps, il faut remanier de temps à autre les circonscriptions pour retranscrire les mouvements de population et refléter le dynamisme démographique de chaque circonscription (naissances, décès, exode rural…). Il faut également tenir compte des modifications du territoire (annexion de nouveaux territoires, pertes de territoires pour cause de guerre, de décolonisation ou d’indépendance), il peut aussi arriver que certains territoires soient dépeuplés (éruption volcanique, tremblement de terre, inondations, guerre, famine…) voire disparaissent purement et simplement comme certaines côtes au Royaume-Uni qui ont été détruites par la mer.
Il est cependant aussi possible de rester figé dans le temps et de ne toucher à rien. C’est ce qui avait été fait en Angleterre avec les « bourgs pourris » au XIXème siècle, la situation devenant toujours plus critiquable au fil des décennies. Ces circonscriptions fort anciennes n’étaient plus peuplées que par de très rares électeurs qui élisaient un ou plusieurs député(s). Les cas les plus critiques étaient Old Sarum composée de 5 maisons, Dunwich détruite par les eaux et dont l’élection (3 électeurs) avait lieu sur une barque et Bonnisey habitée par un seul électeur. Dans d’autres cas, les votes étaient incroyablement limités ou les maisons étaient achetées, ce qui assurait au propriétaire son élection10. Les bourgs pourris furent supprimés en 1832.
Cette situation n’étant pas acceptable, il est nécessaire de remanier régulièrement la carte des circonscriptions. Or cela peut se faire avec beaucoup de finesse : bureau de vote, par bureau de vote, voire pâté de maison par pâté de maison, éventuellement immeuble par immeuble ou même maison par maison. On connaît, en effet, avec un très grand degré de précision les votes passés et on peut prévoir assez aisément, notamment en fonction de l’habitat, que tel quartier, tel immeuble etc. va voter à gauche alors que telle maison va voter à droite. Avec toutes ces données, et un tracé audacieux au plan de l’esthétique, on peut obtenir un tracé « efficace » au plan électoral.
b. Le découpage électoral partial : le charcutage électoral (gerrymandering)
Le pays démocratique qui a la plus forte tradition en la matière, ce sont les Etats-Unis. Il est même un homme qui est passé à la postérité du fait de ses compétences, il s’agit du gouverneur du Massachusetts Elbridge Gerry (1744-1814). Ce gouverneur Gerry a laissé son nom dans l’histoire à la suite du découpage électoral partial qu’il a effectué pour les circonscriptions de son Etat en faveur de son parti politique. Les journalistes de la Boston Gazette du 26 mars 1812 ont vu dans ces nouvelles circonscriptions une forme de salamandre (salamander en anglais) et ont accolé les deux mots Gerry et salamander pour créer le mot gerrymandering qui est donc l’opération de créer une salamandre de Gerry, opération qu’on traduit régulièrement en français par l’expression « charcutage électoral » qui est plus courte mais pas nécessairement plus élogieuse.
Au plan juridique, la question du découpage électoral a fait l’objet de nombreuses décisions de justice aux Etats-Unis dont plusieurs de la Cour suprême (Davis v. Bandemer, 478 U.S. 109 (1986), Vieth v. Jubelirer, 541 U.S. 267 (2004)) pour aboutir en 2004 à considérer qu’il n’existait pas de règles juridiques applicables en matière de découpage électoral. Cette décision, très contestée, aboutit à donner une sorte de blanc seing aux gouverneurs de chaque Etat qui pratiquent les découpages partiaux en faveur de leur parti. Cela donne une prime aux démocrates et aux républicains qui sont les deux seuls partis à pouvoir diriger des Etats, au détriment d’éventuels autres petits partis. Mais cette décision encourage surtout à pratiquer toujours plus de gerrymandering puisque c’est désormais légal faute d’une législation fédérale qui arrive à contrecarrer cette pratique très contestable. Ce mécanisme rappelle d’une certaine façon le spoils system (système des dépouilles, infra) qui profite uniquement aux partis en place et à tour de rôle.
Il s’agit là d’une autre conception de la démocratie : chacun profite (voire abuse) du système en place lorsqu’il est au pouvoir mais, tant qu’il y a des alternances, tout le monde s’y retrouve. Fors l’honneur et la morale, serait-on tenté d’ajouter…
Illustration 7 : La salamandre de Gerry (1812)
§ 1. Un principe de base du charcutage électoral : le cracking
Illustration 8 : Un principe de base du charcutage électoral : le craking
Dans le schéma ci-dessus, 9 carrés (5 carrés noirs et 4 carrés gris) symbolisent 9 voix et deux partis politiques (le parti noir et le parti gris). S’il n’existait qu’une seule circonscription, celle-ci serait attribuée aux noirs car ils sont plus nombreux.
Mais si trois sièges sont à répartir alors deux possibilités sont offertes. La première possibilité est honnête car elle accorde deux circonscriptions aux noirs et une aux gris, chaque circonscription ayant exactement le même nombre d’électeurs. Le second tracé est partial, il attribue deux circonscriptions aux gris contre une seule aux noirs, alors que ces derniers sont pourtant globalement majoritaires.
C’est l’illustration d’un des principes de base du charcutage électoral : le cracking (le morcellement). La technique est simple : morceler les voix du groupe majoritaire pour rendre celui-ci localement minoritaire (ici dans les deux circonscriptions du bas) et répéter cette opération le plus de fois possible pour qu’au niveau général, le parti minoritaire en voix devienne majoritaire en sièges. La circonscription du haut regroupe les voix du groupe majoritaire et minimise leur impact global en les concentrant dans une seule circonscription.
§ 2. Un principe de base du charcutage électoral : le packing
L’autre opération de base pour effectuer un bon charcutage électoral est le packing (le regroupement). Le principe est de mettre dans une même circonscription des électeurs votant pour le même parti. La technique la plus simple est d’effectuer un tracé discontinu et totalement artificiel.
Dans l’illustration ci-dessous, supposons que l’électorat rural soit en faveur du parti gris et que l’électorat urbain soit en faveur du parti noir. S’il n’y a qu’une seule circonscription, l’électorat gris va remporter la circonscription. Mais si il y a deux circonscriptions alors, en réunissant les trois villes lointaines en une seule circonscription, cela permet au parti noir d’obtenir un élu alors qu’il est minoritaire, l’autre circonscription sera nécessairement pour les gris.
Illustration 9 : Un principe de base du charcutage électoral : le packing (1)
Illustration 10 : Des circonscriptions curieuses : les circonscriptions allemandes n° 253 et 246
Source : Deutscher Bundestag, site officiel
Dans les tracés des circonscriptions ci-dessus, tracés utilisés pour les élections législatives fédérales allemandes de 2005, de 2009 et de 201311, on peut nourrir quelques doutes sur les intentions des auteurs. Pour les circonscriptions 253 et 254, le tracé distingue Augsburg-ville (n° 253) et Augsburg-campagne (n° 254) alors qu’on sait parfaitement que l’électorat urbain vote plus à gauche que l’électorat rural. Quant à la circonscription n° 246, son tracé est encore plus suspect puisqu’elle est divisée en deux parties qui forment cette circonscription de Nuremberg-sud. Tous ces doutes deviennent d’autant plus sérieux lorsque l’on sait que ces trois circonscriptions se situent en Bavière, Land où la droite est ultra-majoritaire. Ces doutes se renforcent encore lorsque l’on sait que les rares circonscriptions que la gauche bavaroise emporte se situent en ville, en particulier à Nuremberg. De là à suspecter que les voix de la gauche soient regroupées, il y a un pas que nous ne franchirons évidemment pas.
Quoi qu’il en soit, diviser une seule circonscription en plusieurs territoires distincts peut sembler être une manipulation un peu grossière, un peu trop visible et surtout cette opération souffre d’un grave défaut : elle peut juridiquement être combattue par un principe : celui de la continuité territoriale des circonscriptions. En effet, pour éviter de grossières manœuvres, les législations de nombreux pays interdisent qu’une circonscription soit découpée en plusieurs morceaux.
Malheureusement, cette interdiction peut, elle aussi, se contourner : il suffit pour cela de regrouper en un seul bloc ces morceaux éloignés les uns des autres par une sorte de corridor. Ainsi, les villes éloignées ne forment désormais plus qu’une seule circonscription qui, dans l’exemple ci-dessous, sera en faveur des noirs.
Illustration 11 : Un principe de base du charcutage électoral : le packing (2)
A partir de cette technique de base, il suffit de la décliner pour favoriser son propre camp lorsqu’on est au pouvoir et qu’on maîtrise le processus du découpage électoral. Dans l’exemple ci-dessous, issu des élections pour la chambre des représentants en 2004 aux USA, l’Illinois a adopté un découpage pour le moins suspect.
La seule forme de cette circonscription, extrêmement travaillée, allongée et qui ne tient pas compte des frontières naturelles fait immédiatement penser à un charcutage à l’ancienne mode. Le but recherché ici est manifeste : relier dans une même circonscription les villes de Chicago, Cicero et Stone Park ainsi qu’une zone au nord de Chicago. A l’étude, il s’est agi pour les auteurs du charcutage de relier entre elles des zones fortement peuplées par des populations hispaniques alors que celles-ci votent très majoritairement pour les démocrates. Le tracé favorise donc les démocrates qui obtiendront ainsi une majorité dans cette circonscription.
Illustration 12 : Un exemple concret de charcutage électoral (packing)
§ 3. Application des principes de base du charcutage électoral
Illustration 13: Application des principes de base du charcutage électoral
Dans l’exemple ci-dessus, 4 sièges sont à répartir. Le territoire en blanc est rural et vote très majoritairement à droite. Une ville en gris est située au centre de ce territoire, elle vote très majoritairement à gauche. La population rurale constitue les trois quarts de la population globale, la population citadine constitue le quart restant.
Le découpage sera déterminant pour les résultats politiques de ce territoire.
Avec le découpage A, on obtient des résultats honnêtes : 3 sièges pour la droite, un pour la gauche, c’est la représentation fidèle de l’orientation politique de la population.
Avec le découpage B, on a une exagération des résultats en faveur de la droite : les 4 circonscriptions sont gagnées par la droite du fait du morcellement de l’électorat urbain de gauche et de la surreprésentation du vote des campagnes. C’est un exemple type de cracking.
Avec le découpage C, on obtient au contraire une majoration du vote de gauche en divisant le vote urbain en deux tout en le rendant majoritaire dans deux circonscriptions. Ainsi le résultat final est le suivant : deux circonscriptions seront en faveur de la droite et deux en faveur de la gauche.
§4. Techniques pour limiter le charcutage électoral
Etant donné les risques très sérieux que font peser l’existence du charcutage électoral sur les résultats du scrutin, et sur la démocratie en général, plusieurs techniques sont mises en œuvre pour limiter celui-ci, voire tenter de le supprimer
Certains pays ont totalement supprimé ce risque en excluant tout découpage en adoptant une seule circonscription pour tout le pays. Israël et les Pays-Bas ont ainsi adopté le principe de la circonscription unique qui supprime, par conséquent, de façon radicale tous les risques relatifs au découpage. Mais l’adoption de la circonscription unique pose d’autres difficultés, d’une part, en obligeant à adopter le mode de scrutin proportionnel (qui crée mécaniquement une multitudes de petits partis au Parlement, facteur d’instabilité gouvernementale, infra) et, d’autre part, en favorisant la création de minuscules et nombreux partis politiques. Ces deux difficultés peuvent, cependant, être évitées par l’instauration d’un seuil (infra).
Le principe de la circonscription unique est, cependant, très difficile à adopter pour les pays qui ont un territoire étendu car tous les électeurs se retrouveraient confondus en un seul ensemble. D’autre part, pour les Etats fédéraux, le principe de la circonscription unique n’est pas utilisable puisqu’il reviendrait à nier l’existence des Etats fédérés. Le cumul de ces deux éléments (Etats étendus et Etats fédéraux) exclut, par conséquent, les Etats les plus importants : les Etats-Unis, l’Inde, le Brésil, l’Australie, le Canada, etc.
En dehors de cette solution radicale qu’est la circonscription unique, mais qui n’est finalement que très peu utilisée, il existe d’autres moyens de limiter les risques inhérents au découpage électoral.
Le plus simple et le plus logique d’entre eux est d’éviter que le découpage électoral soit confié au pouvoir politique puisque celui-ci est forcément suspect étant à la fois juge et partie. Il est ainsi possible de confier le découpage électoral à une commission indépendante ou à une commission paritaire. Cette commission est alors composée soit exclusivement de spécialistes techniques (géographes, spécialistes des questions électorales…) supposés apolitiques, soit en mixant des spécialistes techniques avec des représentants des partis politiques qui sont alors à parité. Ce type de composition est relativement facile à effectuer dans un pays où il y a deux partis politiques ultra-majoritaires comme le Royaume-Uni puisqu’il est alors possible de réunir à parité des membres de chaque parti politique. Evidemment, plus le nombre de partis politiques est élevé moins ce système est aisé à mettre en œuvre.
Le Royaume-Uni et l’Australie disposent de commissions spécialisées chargées de redessiner les circonscriptions électorales.
Il est ensuite possible d’imposer des principes au redécoupage, que celui-ci soit effectué par une commission indépendante ou effectué par le gouvernement comme c’est le cas en France depuis 1958.
Pour éviter, ou plutôt, pour limiter les risques de charcutage, on a posé en France quelques principes de base12 :
L’égalité démographique entre les circonscriptions (en conservant une marge de manœuvre, par exemple ± 10 %, parce que l’égalité parfaite n’est pas possible).
La cellule de base du découpage est déjà dessinée et on ne la modifie pas. En France, c’est le canton qui est la base du découpage ; on ne le divise pas ou ne le redessine pas : en cas de besoin on fait passer un canton d’une circonscription à une autre pour équilibrer la démographie.
Il doit exister une « continuité géographique » dans chaque circonscription. Autrement dit, les circonscriptions doivent être d’un seul tenant et non pas en plusieurs morceaux. Il existe, cependant, quelques exceptions justifiées par une géographie particulière (les îles en particulier). Les Allemands n’ont pas cette précaution : il leur arrive exceptionnellement d’avoir une circonscription découpée en deux morceaux distincts (dont l’un est compris dans une autre circonscription) ou une circonscription qui est entièrement comprise dans l’autre. Ces tracés peuvent sembler suspects (voir illustration).
Illustration 14 : Tracé des circonscriptions allemandes n° 253 et 246
La fréquence des découpages et leur ampleur doivent aussi être abordés. En Allemagne et au Royaume-Uni, les découpages sont automatiques mais les conditions de déclenchement ne sont pas identiques. Au Royaume-Uni un nouveau découpage doit être effectué entre 8 et 12 ans après le précédent. En Allemagne, on se fixe sur les écarts de population : « La population d’une circonscription ne doit pas s’écarter de plus de 15 % vers le haut ou vers le bas du chiffre de population moyen des circonscriptions ; si la différence est supérieure à 25 %, il y a lieu de procéder à une nouvelle délimitation »13. Cette automaticité a pour avantage certain d’atténuer la méfiance vis à vis des auteurs. A l’inverse, en France, cette obligation n’existe pas, ce qui renforce mécaniquement la méfiance dès qu’un gouvernement décide de procéder à un redécoupage.
Pour ce qui est de la situation en France, les découpages sont assez rares. L’obligation de découpage régulier est présente dans la législation française mais elle ne suffit pas pour être effective. L’évolution démographique, après chaque recensement général de la population, doit donner lieu à la révision du découpage alors que la loi de découpage de 1986 prévoyait une réactualisation après tous les deux recensements. Cependant, aucune sanction n’est prévue dans la loi en cas de non-réactualisation ou de dépassement du délai prévu. Une telle sanction semble d’ailleurs particulièrement délicate à concevoir en l’absence d’auteur clairement identifié et de sanction adaptée. C’est pourquoi seule l’instauration d’une procédure automatique et régulière pour le tracé des circonscriptions pourrait résoudre sereinement ce point.
Les deux derniers découpages français ont été effectués par le ministre de l’Intérieur de l’époque. En 1986, c’est Charles Pasqua qui s’en est chargé, ce découpage étant rendu indispensable par le rétablissement du scrutin uninominal majoritaire à deux tours voulu par la droite. Ce découpage, logiquement dénoncé par la gauche comme étant partial, n’a cependant pas empêché celle-ci de gagner l’élection suivante en 1988 (ce qui montre qu’il ne devait pas être si efficace ou si partial que cela). D’autre part, la gauche au pouvoir entre 1988 et 1993 puis entre 1997 et 2002 n’a jamais remanié ce découpage, preuve qu’il devait lui convenir assez bien.
Le découpage suivant, effectué par Alain Marleix pour les élections législatives de 2012, a été également très critiqué par la gauche pour sa partialité en faveur de la droite. Mais c’est encore la gauche qui a gagné. On doit donc logiquement en déduire que, soit les ministres de l’Intérieur français sont de mauvais charcuteurs, soit ils sont honnêtes ; dilemme insoluble, surtout pour Charles Pasqua.
Quoi qu’il en soit, le fait que les découpages électoraux français soient effectués par des politiques (ministres de l’Intérieur en l’espèce) à destination d’autres hommes politiques (les députés) n’est pas bon. La seule façon possible pour éviter cet écueil est d’avoir recours à des commissions composées presque exclusivement de spécialistes techniques de cette matière comme cela se fait en Allemagne ou au Royaume-Uni14.
Pour éviter d’être critiquées, les commissions électorales françaises ne doivent pas seulement être indépendantes, elles doivent aussi en avoir l’apparence15.
Quelques méthodes objectives de découpage peuvent aussi être mises en œuvre. Elles reposent sur des algorithmes (des formules mathématiques) et sont bien plus objectives.
Deux grandes possibilités existent : la méthode dite de « définition du minimum de polygones convexes » qui résout bien des difficultés techniques mais contraint encore à effectuer des choix. Or ces choix devant être effectués par des humains, il existe encore des possibilités de manipulations.
L’autre grande méthode est celle dite de « l’algorithme de la plus courte ligne de partage » (shortest splitline algorithm).
Les grandes étapes pour partager sont les suivantes :
Prendre comme base de départ le tracé administratif de la région concernée
Définir le nombre de circonscriptions à créer (N) puis déterminer A et B selon la formule suivante : N = A + B où A et B sont deux nombres entiers soit égaux (si N est pair), soit différent de 1 (si N est impair), avec A > B. Par exemple, s’il faut créer 12 circonscriptions A et B seront égaux à 6, s’il faut en créer 13, on aura A = 7 et B = 6.
Parmi toutes les lignes qui divisent la région en deux parties correspondant au ratio A/B, choisir la plus courte. S’il y a deux lignes les plus courtes de même longueur (ou plus de deux lignes), choisir celle qui est le plus proche de la direction nord-sud. S’il y a encore plus de deux lignes de ce type, choisir la plus à l’ouest.
A partir de ces deux demi-régions, respectivement A et B, définir des circonscriptions dans chacune de ces demi-régions équivalentes au nombre de A et B avec la méthode de partage décrite ci-dessus.
Chaque habitation divisée en deux (ou plus) par une ligne de partage sera attribuée à la circonscription située la plus au nord-est, si cela n’est pas déterminant, à la circonscription située la plus au nord.
Cette méthode objective qui peut être effectuée par un ordinateur et mise en œuvre facilement a, cependant, quelques sérieux défauts. D’une part, elle ne tient aucun compte de la géographie (rivières, fleuves, montagnes, littoral…) ce qui peut créer des circonscriptions aberrantes au plan humain en divisant des communes et en en rattachant d’autres, artificiellement, les unes aux autres. D’autre part, les formes géométriques issues de cette méthode sont certes souvent compactes mais parfois aussi de très longues bandes qui seront des circonscriptions très difficiles à parcourir pour l’élu. Cette méthode minore également très nettement le poids des minorités puisqu’elles sont diluées dans la majorité et ont, par conséquent, très peu d’élus.
2. Les manipulations du suffrage avant ou après l’élection
Les techniques qui vont être étudiées ici ne sont pas, à proprement parler, frauduleuses puisque la loi est respectée. Il s’agit pourtant bien de manipulations puisque ces techniques employées par des dirigeants en place ont pour objet d’utiliser habilement la loi pour favoriser leur parti. Les règles juridiques sont alors soit rédigées à leur avantage soit détournées de leur objet originel. Dans un cas comme dans l’autre, la sincérité du scrutin est altérée.
a. Les interdictions de partis : une technique ultima ratio périlleuse
Lorsqu’une démocratie en vient à interdire un parti politique, c’est en raison du péril que celui-ci fait courir pour l’existence de l’Etat. En tant qu’ultime rempart contre sa destruction, l’interdiction de partis politiques qui appellent ou agissent contre une démocratie est une arme puissante mais aussi suspecte. En effet, la limite entre interdire un parti politique dangereux et interdire un parti politique potentiellement dangereux voire un parti politique simplement gênant, peut être ténue. Or si le parti politique en question n’est que simplement gênant pour le pouvoir et que ce parti est malgré tout interdit, le caractère démocratique du régime en vient à être remis en question.
Les interdictions de partis politiques sont, par conséquent, monnaie courante dans les dictatures -spécialement lorsqu’elles arrivent au pouvoir et cherchent à se renforcer- et sont rares dans les démocraties.
Plusieurs cas peuvent se présenter pour qu’une démocratie en vienne à interdire un parti politique : les cas de graves divergences idéologiques ou encore de soutien à des actions indépendantistes armées sont les plus fréquents.
Pour ce qui concerne les graves divergences idéologiques, on peut retenir principalement trois cas : les partis d’essence communiste, les partis de type national-socialiste et les partis indépendantistes.
Les partis communistes ont fait l’objet de plusieurs interdictions en particulier en Europe. C’est ainsi qu’en Allemagne, le parti communiste d’Allemagne (KPD16 ) a été interdit « dans son organisation de l’époque et avec son programme de l’époque »17. Ces précisions sont importantes car dans les pays signataires de la Convention européenne des droits de l’Homme, il existe un contrôle de ces interdictions qui ne peuvent être générales. Par exemple, en Turquie, le Parti Communiste Unifié de Turquie (TBKP), interdit par les autorités turques au motif qu’il comprenait le terme « communiste » ce qui était contraire à la législation turque, a vu son interdiction cassée par la Cour européenne des droits de l’Homme18. Une situation comparable s’est produite en Roumanie avec le Partidul Comunistilor (Nepeceristi) (PCN) fondé en mars 1996, interdit par les autorités roumaines en 1996. Ici encore cette interdiction fut cassée par la CEDH19.
Pour ce qui est des partis de type néo-nazis, une interdiction fut prononcée en Allemagne : celle du parti socialiste du Reich20 (SRP21 ).
Pour ce qui est des partis de type indépendantistes, on comprend aisément l’intérêt, pour ne pas dire le besoin, qu’il y a pour les Etats de se protéger de tels partis qui, sans souhaiter la disparition totale de l’Etat souhaitent, au minimum, son démembrement. C’était exactement le cas du Parti Socialiste (SP) en Turquie, créé en 1988 et dissout par un arrêt de la Cour constitutionnelle turque en juillet 1992. Ce parti distinguait deux nations, la nation kurde et la nation turque. Cette interdiction a, cependant, été annulée par la CEDH qui considérait qu’un tel discours pouvait être acceptable dès lors qu’il y avait également un appel à créer une fédération turque et non deux Etats distincts22.
Un autre type d’interdiction de parti peut reposer sur la question de la laïcité. Tel était en tout cas le motif officiel retenu par la Turquie pour interdire le Refah Partisi (Parti de la Prospérité, dit « le Refah »), fondé en 1983 et dissout en janvier 1998. La CEDH, saisie une fois de plus, a considéré que cette interdiction était possible car les actes et les discours des membres et dirigeants du Refah révélaient le projet politique à long terme : instaurer un régime fondé sur la charia et recourir éventuellement à la force23.
Les cas de terrorisme, notamment de terrorisme indépendantiste, peuvent logiquement amener une démocratie à se protéger en interdisant un parti politique qui soutient ou encourage les actes de terrorisme. C’est ainsi qu’en Espagne le parti Batasuna, parti politique indépendantiste basque classé très à gauche, a été interdit en 2003 du fait de ses liens avec Euskadi ta Askatasuna (ETA). Cette interdiction fut confirmée en 2009 par la Cour européenne des droits de l’Homme24. En Israël, le parti Kach, parti politique israélien nationaliste-religieux a été interdit en 1994 par le gouvernement israélien au titre des lois anti-terroristes.
Certains partis cumulent les risques d’interdiction comme ce fut le cas avec le Parti Communiste du Québec (PCQ) qui était à la fois communiste et indépendantiste. Il a été dissous en juillet 2012.
b. Changer les conditions d’éligibilité : une technique facile à mettre en œuvre
Il est également possible de jouer sur la nationalité, ou sur une condition équivalente, afin d’interdire à un opposant de se présenter à une élection. C’est avec ce moyen qu’Alassane Ouattara, opposant connu du Président en place, a été empêché de se présenter à l’élection présidentielle de 1995 puis à celle de 2000 en Côte d’Ivoire alors qu’il en avait été le Premier ministre auparavant durant trois ans. Ici c’est le concept « d’ivoirité » qui a été mis en avant pour pouvoir l’écarter. Selon cette condition, il faut quatre grands-parents nés en Côte d’Ivoire pour être Ivoirien, ce qui permit d’écarter Alassane Ouattara.
Ainsi, en ne modifiant que quelques conditions, on peut facilement exclure d’une élection des opposants ciblés. Supposons que l’on adopte en France une condition utilisée aux Etats-Unis : l’interdiction faite aux personnes non nées Américaines d’être élues Président25. Cette condition, qui n’est pas en elle-même particulièrement anti-démocratique, pourrait pourtant permettre d’exclure de l’élection un certain nombre de candidats. Si l’on interprétait cette condition comme imposant la naissance sur le sol français on pourrait, en effet, exclure Manuel Valls (Barcelone, Espagne), Sergio Coronado (Osorno, Chili), Anne Hidalgo (San Fernando, Espagne), Esther Benbassa (Istanbul, Turquie), Eva Joly (Oslo, Norvège), Jean-Vincent Placé (Séoul, Corée du Sud), Fleur Pellerin (Séoul, Corée du Sud) ou Eduardo Rihan Cypel (Porto Alegre, Brésil).
Si l’on interprétait cette condition comme ayant la citoyenneté française au moment de la naissance du fait de la nationalité des parents, cela aboutirait à un résultat identique puisque toutes les personnalités politiques françaises citées ci-dessus ont acquis la nationalité française au cours de leur vie, par naturalisation.
c. Les invalidations de l’élection et les déchéances du mandat : des techniques douteuses
Les invalidations a posteriori d’une élection, effectuées plus ou moins rapidement après que le vote ait eu lieu, ont parfois été utilisées. Elles peuvent bien sûr se cumuler avec les manœuvres effectuées avant l’élection. La technique employée est alors simple : déclarer que l’élu ne pouvait pas se présenter à l’élection ou déclarer qu’il n’a pas été élu parce certaines voix ne pouvaient être comptabilisées. Il arrive aussi parfois que certains ne s’embarrassent pas de ces procédures, qui sont juridiquement logiques et acceptables, et utilisent des déchéances pour des motifs très contestables mais avoués comme l’appartenance à un parti suspect voire à une religion interdite ou encore pour des motifs plus personnels.
En France, l’exemple resté le plus fameux de manipulation a posteriori du scrutin reste celui créé par les annulations des élections de 11 élus poujadistes (sur 53) en 1956 pour des motifs essentiellement politiques26. Le mécanisme retenu pour invalider les élections fut le plus souvent de déclarer les opérations relatives aux apparentements, illégales27. Ce mécanisme a donc abouti occasionnellement au renforcement de la majorité par l’exclusion de la minorité. Le droit devenait alors une arme d’oppression de la majorité à l’encontre de la minorité.
L’invalidation d’Auguste Blanqui est également restée célèbre. Blanqui, communard condamné à la réclusion perpétuelle en 1872 et détenu au château d’If, a été élu député en 1879. Sa libération étant délicate, son élection a été invalidée le 1er juin 1879. Il fut, cependant, libéré le 11 juin 1879 bénéficiant d’une amnistie générale très opportune, destinée à calmer les esprits fort échauffés par cette invalidation hautement politique.
En Allemagne, l’exemple resté le plus célèbre est celui de l’invalidation des députés communistes en 1933. L’incendie du Reichstag (nuit du 27 février au 28 février 1933) intervint, en effet, en plein milieu d’une campagne électorale. Le parti communiste fut alors interdit mais seulement quelques jours avant l’élection du 5 mars 1933. Il y eut néanmoins 81 communistes élus qui furent invalidés le jour même de l’élection par le gouvernement. Le premier jour de la réunion du Reichstag (23 mars 1933), pas un député communiste n’était présent et les pleins pouvoirs furent votés à Hitler.
L’autre technique dont l’emploi peut être particulièrement douteux est la déchéance ; celle-ci peut-être collective ou individuelle. Ce mécanisme, dont l’objectif premier est de renvoyer des parlementaires condamnés par la justice pendant leur mandat, a permis à certaines chambres de renvoyer certains élus de leurs rangs soit collectivement, soit individuellement pour des raisons nettement moins glorieuses que celles prévues.
En France la déchéance-manipulation la plus célèbre (mais pas forcément la moins justifiée) fut celle du 21 janvier 1940 des 58 députés communistes ainsi que des sénateurs communistes sur la base d’une loi votée la veille. Cette déchéance de tous les élus communistes est expliquée par la guerre et le pacte de non agression germano-soviétique qui faisait craindre que les communistes n’agissent pour le compte de l’Allemagne. Bon nombre des députés communistes furent arrêtés à la sortie même de l’Assemblée, la majorité d’entre eux parvint pourtant à s’enfuir. Ces premiers passèrent la guerre dans une prison en Algérie dénommée maison-carrée. Rétrospectivement, et paradoxalement, leur arrestation par les Français leur a probablement évité une arrestation ultérieure ainsi qu’une déportation par les nazis en raison de leur appartenance au parti communiste.
Les destitutions intuitu personae, ou individuelles, sont prévues pour le même objectif : renvoyer d’une assemblée une personne condamnée par la justice. Ce mécanisme n’est pas propre à la France, il a été utilisé en premier lieu par la chambre des Communes, dans un passé toutefois fort ancien. Au XVIIIème siècle ce pouvoir fut régulièrement utilisé pour exclure de la chambre les députés qui ne convenaient pas et ce pour des raisons d’une grande variété allant de la fraude, du parjure, de la diffamation, et de la rébellion, au simple manquement à la conduite d’un officier ou d’un gentleman. Au XVIIIème siècle, le radical John Wilkes fut ainsi expulsé et réélu trois fois avant que la chambre des Communes ne se décide à tolérer sa présence. En dehors d’une personnalité extraordinaire, et assez immorale pour l’époque, il eut le mauvais goût de se prononcer publiquement pour l’indépendance des Etats-Unis en pleine guerre d’indépendance. De la même façon, il y a un peu plus d’un siècle, le militant athéiste Charles Bradlaugh fut expulsé et réélu, la question de la validité de sa seconde élection ne fut même pas soulevée tant il était normal qu’il fut accepté dès lors qu’il avait été réélu.
En France, des déchéances très personnelles furent prononcées durant la seconde guerre mondiale. Ainsi Henri de Kérillis fut déchu le 27 décembre 1940 en raison de sa fuite aux Etats-Unis et de ses activités de propagande anti-Vichy sur place. Il n’est pas rentré en France après la guerre en raison de la publication de son livre critique à l’égard du général : de Gaulle dictateur. Paul Antier fut quant à lui déchu le 19 juin 1941 pour des prises de positions anti-allemandes.
Il convient également de signaler que pendant la guerre des députés furent déchus de leur mandat pour des motifs religieux28.
d. Les renforcements de la majorité : des techniques à surveiller
La volonté de vouloir renforcer une majorité au pouvoir pour qu’elle ait les moyens effectifs de gouverner et d’effectuer les réformes nécessaires n’est pas, en elle-même, une idée anti-démocratique. La difficulté vient, cependant, de la nécessaire conséquence de ce renforcement de la majorité puisque ce renforcement de la majorité implique nécessairement l’affaiblissement des minorités. Or, l’affaiblissement des minorités politiques pose des questions de représentation de celles-ci et de leurs droits. Ce mécanisme de renforcement des majorités peut parfois dériver vers l’oppression des minorités. Vouloir renforcer une majorité au pouvoir pour gouverner efficacement un territoire est une excellente chose. Mais renforcer la majorité, c’est diminuer la parole et le poids de l’opposition ou des minorités, ce qui est démocratiquement suspect, voire choquant, éventuellement oppressif. La ligne de crête entre ces différents écueils est, par conséquent, très étroite.
Dans certaines élections, les renforcements de la majorité sont jugés nécessaires pour pouvoir gouverner. C’est ainsi que dans le cadre des élections municipales françaises, pour permettre à la liste arrivée en tête de gouverner, il lui est attribué une prime majoritaire qui correspond à la moitié des sièges. L’autre moitié des sièges est répartie à la proportionnelle, ce qui avantage encore mécaniquement la liste arrivée en tête. Pour les élections régionales, une prime majoritaire est également accordée : elle est de 25 % pour la liste arrivée en tête.
Il n’y a là rien de particulièrement suspect ou de démocratiquement contestable ; l’objectif est de donner au parti arrivé en tête les moyens de gouverner de façon effective, là où les querelles de clocher (en particulier dans les communes) pourraient bloquer de façon stérile toute prise de décision.
Dans d’autres cas, la volonté de gouverner peut amener à exclure d’une assemblée des groupes pourtant nombreux. En la matière, les apparentements de la IVème République sont restés fameux. Cette particularité fut adoptée en France pour les élections de 1951 et de 1956, les apparentements sont démocratiquement suspects mais il faut reconnaître qu’ils sont efficaces. Il s’agit d’un accord pré-électoral entre plusieurs partis politiques qui se déclarent apparentés les uns aux autres avant le scrutin mais qui concourent ensuite chacun de leur côté pendant la campagne électorale. Après le scrutin, si des partis apparentés sont arrivés à réunir la majorité absolue des voix dans le cadre d’un département, la totalité des sièges de ce département leur sera attribuée.
Cette technique avait ainsi pour objectif de diminuer le poids des forces de la gauche communiste et de la droite gaulliste qui, étant sur les bords de l’échiquier politique, ne pouvaient pas s’allier. Le résultat fut ainsi de renforcer les membres de la Troisième Force (SFIO, MRP, RGR) qui étaient au centre de l’échiquier et qui avaient créé ce mécanisme en leur faveur. A court terme, la manœuvre fut donc couronnée de succès.
Mais sur le long terme le résultat fut des plus désastreux puisque ce mécanisme a eu pour effet d’exclure toujours plus de courants politiques de la chambre des députés, ou plutôt de minorer leur représentation. Les gaullistes, les communistes puis, en 1956, les poujadistes étant particulièrement mal représentés ont fini par contester la République elle-même et non le mode de scrutin seulement.
Malgré ces défauts, le système des apparentements fut copié et adapté dans plusieurs pays comme l’Italie, la Belgique ou la Suisse.
Dans les quelques exemples qui viennent d’être examinés (techniques de renforcement de la majorité, invalidations et déchéances, modification des conditions de l’éligibilité et interdictions de partis politiques) il n’est pas facile de combattre ces détournements par le droit. En effet, loin d’être un garant de l’égalité entre les candidats et d’assurer la sincérité du scrutin, le droit est ici au contraire détourné de ces objectifs pour devenir l’instrument de la domination de quelques personnes au pouvoir qui s’assurent ainsi d’y rester. Ce n’est que par des mobilisations d’un autre type (manifestations, grèves, protestations, pétitions…) qu’il sera possible de rétablir une démocratie effective.
Les élections sont très souvent maintenues dans les dictatures car elles sont sensées renforcer la légitimité des dirigeants en place. Simplement, ces élections ne sont ni libres, ni sincères. [↩]
Articles L11-1 et L11-2 du code électoral, créés par Loi n°97-1027 du 10 novembre 1997. [↩]
Ces modes de scrutin sont souvent appelés par les initiales de ce dicton : FPTP. [↩]
Art. L 126 C. élec. pour les élections législatives, il faut réunir deux conditions : obtenir la majorité absolue des suffrages exprimés et obtenir un nombre de suffrages égal au quart du nombre des électeurs inscrits. [↩]
Le plus choquant de cette navrante histoire c’est que l’Etat qui fit pencher la balance fut la Floride. La Floride était alors dirigée par le gouverneur Jeb Bush, le propre frère du candidat, et ce dans des conditions de confusion extrême. [↩]
Une condition de cet accord de gouvernement entre le lib-dem et les conservateurs était d’ailleurs la modification du mode de scrutin traditionnel si défavorable au lib-dem. Un référendum a eu lieu le 5 mai 2011 pour passer du FPTP classique au « système de vote alternatif ». Ce nouveau mode de scrutin a été rejeté à une large majorité : 67.9 % avec, il faut savourer l’ironie, une campagne en faveur du « non » orchestrée par les conservateurs qui avaient pourtant présenté ce projet. Les travaillistes, adversaires traditionnels des conservateurs, firent campagne aux côtés des conservateurs et le seul à soutenir ce projet fut finalement le lib-dem. [↩]
D’autres méthodes de calcul du quotient électoral sont utilisées dans des systèmes bien particuliers. La méthode présentée ici est, de très loin, la plus courante. [↩]
http://Knesset.gov.il/description/eng/eng_mimshal_beh.htm [↩]
Pour mémoire, suite aux élections de 2009, les chiffres étaient les suivants : 620 députés élus au Bundestag, 299 avec un mandat direct, 299 sur liste et 22 mandats surnuméraires. [↩]
P. Lauvaux, Les grandes démocraties contemporaines, PUF, 3ème éd., 2004 p. 456. [↩]
Pour ces élections de 2013, les tracés ont été conservés à l’identique mais les circonscriptions ont été renumérotées. [↩]
Ces principes sont comparables au Royaume-Uni et en Allemagne, avec quelques spécificités locales. C. de Nantois, Le député : une étude comparative, France, Royaume-Uni, Allemagne, LGDJ, 2010, p. 41-45. [↩]
Art. 3-I-3 BWG (loi électorale allemande sur les élections du Bundestag). [↩]
C. de Nantois, Le député : une étude comparative, France, Royaume-Uni, Allemagne, LGDJ, 2010, p. 45-47. [↩]
Pour parodier l’expression de la CEDH dans son arrêt Kress de 2001 (théorie des apparences, supra). [↩]
Le parti KPD fut interdit une première fois en 1933 suite à l’arrivée au pouvoir des nazis. Les communistes allemands (membres ou non du KPD) furent massivement internés dès 1933, dans des camps de concentration comme Dachau. En RFA, le KPD fut interdit à partir de 1956. Des militants poursuivirent une activité clandestine, mais à partir de 1970 les restes du KPD de RFA se divisèrent en de nombreuses scissions. En 2005, certains petits groupes se revendiquent toujours comme étant « le » KPD. [↩]
Arrêt du 17 août 1956, BVerfGE 5, 85. [↩]
CEDH, 30 janvier 1998, Parti communiste unifié de Turquie et autres c. Turquie. [↩]
CEDH, 3 février 2005, Partidul Comunistilor (Nepeceristi) et Ungureanu c. Roumanie. [↩]
Arrêt du 23 octobre 1952 – BVerfGE 2, 1. [↩]
Le Sozialistische Reichspartei (SRP) est un parti politique allemand créé en 1949 par des militants nazis exclus du DKP-DRP (Deutschen Konservativen Partei – Deutschen Rechtspartei). Actif principalement dans le nord de l’Allemagne, il obtint quelques bons résultats électoraux en 1951 (11 % aux élections régionales en Basse-Saxe et 7,7 % à Brême) et compta jusqu’à 10.000 adhérents. Il reprenait une part conséquente du programme du NSDAP. Ses militants intégrèrent ensuite d’autres partis dont le Deutsche Partei (DP), le DRP et le FDP. [↩]
CEDH, 25 mai 1998, Parti socialiste et autres c. Turquie. [↩]
CEDH, 13 février 2003 (Grande Chambre), Refah Partisi (Parti de la prospérité) et autres c. Turquie. [↩]
CEDH, 30 juin 2009, Herri Batasuna et Batasuna c. Espagne, Etxeberria et autres c. Espagne et Herritarren Zerrenda c. Espagne. [↩]
Constitution des Etats-Unis article II, section 1, clause 5 : « Nul ne pourra être élu Président s’il n’est citoyen de naissance ». « No Person except a natural born Citizen (…) shall be eligible to the Office of President ». Cette clause dite natural-born-citizen clause a fait l’objet de nombreuses querelles doctrinales aux Etats-Unis. Certains ont vu là une possibilité d’exclure les Noirs de la présidence à la fin du XIXème siècle puisqu’avant l’abolition de l’esclavage, la question de leur citoyenneté ne se posait pas.
Plusieurs questions ont régulièrement été posées sur la définition : faut-il impérativement naître sur le sol américain ? Faut-il avoir deux parents Américains ? Un seul ? Aucun ? Pour les personnes nées sur le sol américain de deux parents Américains, il n’y a aucune difficulté : ils sont natural born citizens. Pour les personnes nées sur le sol américain d’un seul parent Américain, il n’y a pas de difficulté non plus : ils sont natural born citizens. Pour les personnes nées sur le sol américain de deux parents étrangers, la citoyenneté américaine est accordée d’office sauf cas de renonciation expresse on les considère aussi natural born citizens. D’autre part, certains territoires non officiellement américains confèrent, comme le sol américain, la nationalité par naissance y compris de parents étrangers. Ces territoires sont : Guam, Porto Rico et les Iles Vierges Américaines. En revanche, la question relative à une personne née à l’étranger de deux parents américains n’est toujours pas complètement tranchée. Si l’immense majorité de la doctrine et des rapports officiels considèrent que les conditions pour devenir Président seraient remplies, il n’y a cependant aucun cas concret qui valide cette interprétation majoritaire. Enfin la question s’est posée de savoir s’il fallait que les parents qui confèrent la nationalité américaine soient eux aussi nés sur le sol américain. A l’usage, six Présidents américains ont été natural born citizens alors qu’un ou deux de leurs parents sont nés ailleurs qu’aux Etats-Unis : Andrew Jackson, James Buchanan, Chester A. Arthur, Woodrow Wilson, Herbert Hoover et Barack Obama. [↩]
A l’inverse de ces invalidations, l’Assemblée a, à plusieurs reprises, déclaré élues des personnes inéligibles ; les résultats des urnes pouvaient être également inversés par la seule volonté de l’Assemblée. J.-P. Camby, Le Conseil constitutionnel, juge électoral, Dalloz, 3ème éd., 2004 p. 1. [↩]
Voir par exemple JO déb. Ch. Dép. 1956 p. 219, p. 1965, p. 1980 ou p. 2134 pour des substitutions d’un élu poujadiste par un autre arrivé en seconde position, et qui, naturellement, appartenait aux partis traditionnels. La grande tension dans l’hémicycle qui suivit ces manipulations (à un point tel qu’un député voulait porter plainte pour « coups et trouble » JO déb. ch. dép. 1956 p. 304), obligea le Président de la Chambre à suspendre à plusieurs reprises les séances. [↩]
Ainsi, Edouard Jonas fut déchu le 27 décembre 1940 en raison de sa religion juive, en application de la loi du 3 octobre 1940 portant statut des juifs (loi du 3 octobre 1940 portant sur le statut des juifs, JO (Vichy) du 18 octobre 1940, p. 5323). La loi aurait dû entraîner la destitution de tous les députés juifs mais certains resteront pourtant en fonction. Il faudra attendre quelques mois avant que la loi de 1940 ne soit remplacée par la loi du 2 juin 1941 (JO p. 2475). C’est cette seconde loi qui entraînera le 19 novembre 1941, en raison de leur religion, la déchéance de Robert Lazurick, Georges Mandel et Léon Meyer. En Allemagne en 1933, très peu de députés juifs avaient été élus au Parlement, tous appartenant au SPD. Le SPD, craignant sa propre interdiction, exclut de ses rangs les députés juifs au printemps 1933 en leur demandant de quitter le Reichstag. Quant au SPD, il fut à son tour interdit en mai 1933. [↩]
Christophe de Nantois, ' Approche empirique de la science politique–Titre II– Chapitre 1– Section 1, Chapitre 1. Le vote : techniques et analyses – Section 1. Une approche technique du vote : les modes de scrutin ' : Revue générale du droit on line, 2017, numéro 28870 (www.revuegeneraledudroit.eu/?p=28870)