Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/ejecutoria-controversia-constitucional-29345091
Timestamp: 2019-10-18 08:23:40
Document Index: 243317201

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Ejecutoria num. P. XV/2007 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 29345091
Ejecutoria num. P. XV/2007 de Suprema Corte de Justicia, Pleno
Número de Resolución: P. XV/2007
Localizacion: JUAN DÍAZ ROMERO.MINISTRO ENCARGADO DEL ENGROSE: GUILLERMO I. ORTIZ MAYAGOITIA.
Fecha de Publicación: 1 de Julio de 2007
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 7/2005. MUNICIPIO DE CARMEN, ESTADO DE CAMPECHE.CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA ESTUDIAR LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA GENERAL POR ESA VÍA, DEBE LLAMARSE A JUICIO COMO DEMANDADOS TANTO AL ÓRGANO QUE LA EXPIDIÓ COMO AL QUE LA PROMULGÓ, AUNQUE NO SE ATRIBUYAN VICIOS PROPIOS A CADA UNO DE ESTOS ACTOS, SALVO CUANDO SE RECLAME UNA OMISIÓN LEGISLATIVA.CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA ESTUDIAR LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA GENERAL POR ESA VÍA, NO ES NECESARIO QUE SE RECLAMEN, DE MANERA CONJUNTA, TODAS LAS DISPOSICIONES QUE REGULAN EL ASPECTO JURÍDICO DEBATIDO.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 7/2005. MUNICIPIO DE CARMEN, ESTADO DE CAMPECHE.
MINISTRO PONENTE: J.D.R..
MINISTRO ENCARGADO DEL ENGROSE: G.I.O.M..
SECRETARIO: ISRAEL FLORES RODRÍGUEZ.
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veintiocho de noviembre de dos mil seis.
VISTOS; Y;
Por oficio presentado el tres de febrero de dos mil cinco, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, S.B. delC.C.Q. en su carácter de síndico de asuntos judiciales del Ayuntamiento del Municipio de Carmen, Estado de Campeche, en representación de este último, promovió demanda de controversia constitucional en la que solicitó la invalidez de los actos de la autoridad, que a continuación se precisan:
"II. Acto cuya invalidez se demanda:
"A) Al Congreso del Estado de Campeche. Concretamente a la Cámara de Diputados, en calidad de Cámara de Origen y R., y parte del proceso administrativo en materia de actos administrativos municipales, el dictamen emitido por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y Gobernación, de Finanzas y Hacienda Pública, Control Presupuestal y Contable y Patrimonio del Estado y de los Municipios y del Fortalecimiento Municipal y que corre agregado al presente documento en copias certificadas, en términos del artículo 110, fracción I, de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de C., los que a continuación se transcriben:
"?Artículo 110. Los Municipios requieren la autorización previa de la Legislatura del Estado para concesionar sus servicios públicos, en los siguientes casos:
"?I. Si el término de la concesión excede a la gestión del Ayuntamiento; y
"?II. ...?
"Se les reclama dicho acto procedimental por considerarlo inconstitucional y no ajustarse a derechos previos reconocidos a los Municipios en el artículo 115, fracción II, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que a partir de mil novecientos ochenta y uno, hasta principios del año dos mil cuatro, el texto de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Campeche sufrió diversas reformas y adiciones, como producto del procedimiento legislativo previsto por los ordenamientos vigentes, esto es, el Poder Legislativo del Estado de Campeche modificó el texto original, sin que en ningún momento éste fuera sustituido por uno nuevo y distinto orden jurídico en donde se estableciera lo preceptuado en nuestra Carta Magna.
Por ello mediante acuerdo de Cabildo de fecha primero de febrero del año dos mil cinco, el Ayuntamiento del Municipio de Carmen, Estado de Campeche, determinó iniciar el juicio de controversia constitucional, para solicitar la invalidez de los referidos artículos de la multicitada ley de los Municipios dada su inconstitucionalidad.
El Municipio actor narró como antecedentes del caso, los siguientes:
"IV. Hechos o abstenciones que constituyan los antecedentes de la norma cuya invalidez se demanda:
"A) El día siete de diciembre de mil novecientos ochenta y uno, siendo gobernador del Estado de Campeche, E.E.C., ordenó la promulgación y publicación de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de C., vigente hasta la presente fecha.
"B) Que a partir de mil novecientos ochenta y cinco hasta principios del año dos mil cuatro, el texto de aquella Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Campeche sufrió diversas reformas y adiciones, como producto del procedimiento legislativo previsto por los ordenamientos vigentes, esto es, el Poder Legislativo del Estado de Campeche, modificó el texto original, sin que en ningún momento éste fuera sustituido por uno nuevo y distinto orden jurídico en donde se estableciera lo preceptuado por nuestra Carta Magna.
"C) Que la LVII Legislatura Estatal expidió el Decreto Número 69 mediante el cual según su publicación reforma y deroga diversas disposiciones de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Campeche precedente, sustituyendo ciertos artículos por un nuevo (sic), hecho que no ocurrió con el numeral 110 de la citada ley, ya que no se observó lo mismo en lo preceptuado en el numeral 115, fracción II, inciso B), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a partir de la reforma publica (sic) en el Diario Oficial el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve.
D) Por ello mediante acuerdo de Cabildo de fecha primero de febrero de enero (sic) del año dos mil cinco, el Ayuntamiento del Municipio de Carmen, Estado de Campeche, determinó iniciar el juicio de controversia constitucional, para solicitar la invalidez de los referidos artículos de la multicitada Ley de los Municipios dada su inconstitucionalidad.
El Municipio actor estimó violados en su perjuicio los artículos 115, fracción II, inciso b) y 133 de la Constitución Federal y formuló los siguientes conceptos de invalidez:
"Primero. De las autoridades demandadas se reclama la violación del derecho del Municipio de ejercer sus facultades, contenidas en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con la Constitución Política del Estado de Campeche, la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Campeche, por el incumplimiento de lo establecido en el artículo 115, fracción II, inciso B), en el sentido de que el Ayuntamiento se encuentra facultado, con el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros que lo componen, para dictar resoluciones que afecten al patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del referido ente público. Por lo que solicitamos se declare la invalidez del artículo 110, fracción I, de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado decretado por el Congreso del Estado de C. en virtud de que contiene disposiciones contrarias a la Constitución y con perjuicio de esta entidad municipal.
"Señores Ministros, para nuestro Ayuntamiento ningún sistema constitucional, admite que cualquier otro órgano constituido pueda atentar contra la Constitución que lo crea, porque tal acto significaría la destrucción del orden constitucional. Por lo que el dictamen emanado de la Legislatura del Estado, es un acto de autoridad contrario a la Constitución General por sobrepasar las facultades que ésta confiere a los Municipios y por ello ese Máximo Tribunal debe declarar la invalidez del acto legislativo que se reclama, ya que nos encontramos en presencia de facultades metaconstitucionales que vulneran el marco normativo de los Municipios impiden su desarrollo institucional y obstaculizan los servicios públicos que tienen encomendada como trabajo fundamental ese nivel de gobierno. Lo anterior se robustece con la tesis sostenida por el Pleno del Poder Judicial de la Federación en su Quinta Época que a continuación se transcribe: ?AYUNTAMIENTOS. La sociedad tiene interés en que no se altere su organización política o social, y en que sus intereses sean administrados por las personas en quienes haya depositado su confianza, al celebrarse su elección, Mientras no se pruebe que tal elección no ha sido realmente legítima. Asimismo, el Estado, que tiene como base de organización el Municipio, tiene interés que éste sea administrado por Ayuntamientos de elección popular directa, y sin que existan autoridades intermediarias entre ellos y el gobierno, y en que se observen escrupulosamente los preceptos constitucionales relativos, mientras no se declare que la Constitución ha sido violada al elegir a esos Ayuntamientos. Amparo administrativo. Revisión del incidente de suspensión. Regidores del Ayuntamiento de Tacubaya. 3 de marzo de 1923. Mayoría de siete votos. Los Ministros A.M.G. y E.M. no intervinieron en este asunto, por las razones que constan en el acta del día. La publicación no menciona el nombre del ponente.?
"Segundo. El dictamen emitido por la Legislatura Local del Estado de Campeche, es igualmente contrario a la Constitución, en virtud de que contraviene las reformas efectuadas a nuestra Carta Magna a partir del año de mil novecientos noventa y nueve, ya que dentro de los artículos transitorios ahí establecidos, se preceptuó lo siguiente: Segundo artículo: ?los Estados deberán adecuar sus Constituciones y leyes conforme a lo dispuesto en este decreto a más tardar en un año a partir de su entrada en vigor. En su caso, el Congreso de la Unión deberá realizar las adecuaciones a las leyes federales a más tardar el 30 de abril del año 2000.?. De ahí que los artículos mencionados de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Campeche, están en clara oposición con la norma constitucional que al regular en sus transitorios las obligaciones de los Estados en cuanto a dicha reforma ésta no se efectuó, por tanto, la norma que se combate, es violatoria en perjuicio del Municipio.
"Lo anterior se robustece con la tesis sostenida por la Primera Sala del Poder Judicial de la Federación en su Novena Época que a continuación se transcribe:
"?SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y ORDEN JERÁRQUICO NORMATIVO, PRINCIPIOS DE. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL QUE LOS CONTIENE. En el mencionado precepto constitucional no se consagra garantía individual alguna, sino que se establecen los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, por los cuales la Constitución Federal y las leyes que de ella emanen, así como los tratados celebrados con potencias extranjeras, hechos por el presidente de la República con aprobación del Senado, constituyen la Ley Suprema de toda la Unión, debiendo los Jueces de cada Estado arreglarse a dichos ordenamientos, a pesar de las disposiciones en contrario que pudiera haber en las Constituciones o en las leyes locales, pues independientemente de que conforme a lo dispuesto en el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los Estados que constituyen la República son libres y soberanos, dicha libertad y soberanía se refiere a los asuntos concernientes a su régimen interno, en tanto no se vulnere el Pacto Federal, porque deben permanecer en unión con la Federación según los principios de la Ley Fundamental, por lo que deberán sujetar su gobierno, en el ejercicio de sus funciones, a los mandatos de la Carta Magna, de manera que si las leyes expedidas por las Legislaturas de los Estados resultan contrarias a los preceptos constitucionales, deben predominar las disposiciones del Código Supremo y no las de esas leyes ordinarias, aun cuando procedan de acuerdo con la Constitución Local correspondiente, pero sin que ello entrañe a favor de las autoridades que ejercen funciones materialmente jurisdiccionales, facultades de control constitucional que les permitan desconocer las leyes emanadas del Congreso Local correspondiente, pues el artículo 133 constitucional debe ser interpretado a la luz del régimen previsto por la propia Carta Magna para ese efecto.?
Tercero. Violación de la obligación que tienen las autoridades señaladas como responsables de guardar y hacer guardar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, contenidas en los artículos 87 y 128 de la misma y en lo correlativo en la Constitución Política del Estado de Campeche de la Legislatura del Estado de Campeche, por violación a la garantía de legalidad, debido proceso, y seguridad jurídica, al no acatar la disposición jurídica establecida en el artículo 115 de nuestra Carta Magna que consagra el funcionamiento y las prerrogativas del Municipio Libre como base de la división territorial y organización política y administrativa de los Estados, regulando el marco de sus relaciones jurídicas y políticas.
Por auto del cuatro de febrero de dos mil cinco, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, que le correspondió el número 7/2005 y, por razón de turno, designó como instructor al Ministro J.D.R..
Por proveído de la misma fecha, el Ministro instructor previno al actor para que en el plazo de cinco días contados a partir de su notificación, aclarara si deseaba tener como autoridad demandada al Gobernador Constitucional del Estado de Campeche, además de que dentro de la misma temporalidad, precisara la fecha en que tuvo conocimiento de los actos reclamados.
Mediante oficio número 0402 presentado el once de febrero de dos mil cinco, ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el Municipio actor cumplió la referida prevención, esencialmente, en los siguientes términos:
... No reconozco el carácter de demandado al Gobernador Constitucional del Estado de Campeche; por lo que no señalo expresamente los actos y disposiciones que haya emitido dicha autoridad que deban ser materia del asunto planteado. Por lo que hace a la prevención que se me hiciera en el sentido de informar la fecha en que se tuvo conocimiento del acto impugnado le manifiesto que dicho acto me fue notificado con fecha veinte de diciembre del año dos mil cuatro, vía correo certificado ...
Mediante acuerdo del dieciséis de febrero de dos mil cinco, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional, teniendo únicamente como autoridad demandada al Poder Legislativo del Estado de Campeche, a la que ordenó su emplazamiento para que formulara la contestación relativa, y dio vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación corresponde.
La autoridad demandada al dar contestación a la demanda respectiva, señaló lo siguiente:
Hechos expuestos en la demanda:
Que no es hecho propio del Congreso Estatal la afirmada promulgación y publicación del ordenamiento impugnado.
Que se niega la imputación hecha en el sentido de que no se han establecido en la norma impugnada, los principios que se precisan en el artículo 115, fracción II, inciso b), de la Constitución Federal.
Que se reconoce la aprobación de la reforma a la ley que se tilda de inconstitucional; sin embargo, contrario a lo aducido por el demandante, sólo se reformó el subinciso a), del inciso 1, de la fracción IV, del artículo 16 de la ley orgánica combatida y no diversos artículos, por lo que no representa perjuicio alguno al actor, pues nada tiene que ver con lo establecido en la fracción II, inciso b), del artículo 115 de la Constitución General.
Que la decisión del Cabildo de promover la controversia constitucional, no constituye un hecho propio del demandado.
Actos reclamados en la demanda:
Que el Municipio actor consintió la aplicación del artículo 110, fracción I, de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de C., que ahora reclama, en virtud de que el diecisiete de junio de dos mil cuatro solicitó la autorización del Congreso del Estado para concesionar el servicio público de limpia, recolección, traslado y disposición final de residuos en su Municipio, aunado a que el dictamen del treinta de noviembre de dos mil cuatro, no es un acto definitivo en relación con la solicitud mencionada, pues en el mismo se concluye que el Ayuntamiento deberá proporcionar la información necesaria para hacer la valoración correspondiente.
Que en atención a la respuesta dada por el Municipio actor en el sentido de que no impugna la publicación o promulgación del artículo controvertido, ni fue su deseo llamar como demandado al Gobernador del Estado de Campeche, no es posible examinar la constitucionalidad de dicha norma, porque este último participó en el proceso legislativo correspondiente.
Causas de improcedencia:
Que el dictamen emitido el treinta de noviembre de dos mil cuatro, no constituye un acto definitivo en la medida de que tendrá esa calidad hasta que el Pleno del Congreso del Estado apruebe o desapruebe el dictamen, en el que, inclusive, puede modificar las consideraciones o fundamentos legales en los que descansa.
Que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la medida en que no se agotó previamente el procedimiento regulado en la Ley Reglamentaria de la Fracción IV del Artículo 88 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Campeche, no cumpliéndose, por estos motivos, con el principio de definitividad que campea en estos juicios.
Que se surten las causas de improcedencia previstas en los artículos 19, fracción VI y 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, habida cuenta que el dictamen reclamado no ha sido aprobado por el Pleno del Congreso Estatal y, entonces, el perjuicio se actualiza hasta aquel evento.
Que resulta improcedente la controversia constitucional, ya que no se impugnan todos los preceptos que regulan la obligación de los Municipios de solicitar al Congreso Estatal su autorización para concesionar los servicios públicos por un periodo mayor al del Ayuntamiento, en específico, los artículos 54, fracción XXXII y 106 de la Constitución Local, 59, fracción IV y 118, fracción IV, de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Campeche, porque en el supuesto de que este Alto Tribunal declarara la invalidez de la fracción I del artículo 110 de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado, no sería suficiente para otorgar la autorización solicitada, al subsistir otros preceptos que permiten dicha autorización.
Que el dictamen reclamado no constituye el primer acto de aplicación de las normas que prevén la obligación de los Municipios de solicitar autorización para disponer del patrimonio inmobiliario, ya que se han otorgado diversas autorizaciones de esa naturaleza al Municipio actor.
Que se actualiza la causa de improcedencia establecida en la fracción VIII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que no fue deseo del actor nombrar como autoridad demandada al gobernador del Estado, a pesar de que éste promulgó el artículo reclamado.
N. reclamada.
Que la norma impugnada que faculta a la Legislatura del Estado para aprobar la concesión de los servicios públicos de los Municipios, no contraviene los principios de autonomía municipal, en virtud de que:
Si bien este principio se encuentra establecido en el artículo 115 constitucional, el mismo admite excepciones, tal es el caso de los empréstitos municipales que deben ser autorizados por la legislatura o la aprobación de dicho órgano colegiado de la disposición del patrimonio municipal y que respecto a esta última, este Alto Tribunal ha sostenido su constitucionalidad, al no pugnar con el principio de libre administración hacendaria.
El artículo 28 constitucional establece que el Estado podrá concesionar los servicios públicos siempre y cuando se sujeten a lo dispuesto en las leyes, lo cual quedó regulado por la legislatura en la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de C., previéndose, entre otros requisitos formales, la autorización previa para llevar a cabo dicha concesión.
La mencionada autorización tiene como objetivo el que los Ayuntamientos cumplan con los requisitos para que un particular preste un servicio que resulta de interés público, en aras de evitar después daños que por la interrupción o deficiencia en la prestación del servicio se pudieren ocasionar a la población, por lo que dicho artículo combatido es acorde con la reforma del artículo 115 de la Constitución Federalde mil novecientos noventa y nueve.
El inciso b), fracción II, del artículo 115 constitucional, se refiere a que serán las dos terceras partes del Ayuntamiento las que aprobarán los actos o convenios en los que se comprometa al Municipio en un plazo mayor al periodo normal del Ayuntamiento; sin embargo, la norma impugnada no se refiere específicamente a la concesión del servicio público, ya que éste se rige por la fracción III del mismo precepto supremo, previéndose que, sin perjuicio de la competencia municipal para el ejercicio de sus funciones o para la prestación de los servicios a su cargo, deberá sujetarse al texto de las leyes federales o estatales, que si se concuerda con lo establecido en el artículo 28 constitucional, se puede arribar a la convicción de que es constitucional el reclamado artículo 110, fracción I, de la citada ley orgánica.
De la comparación de diversas Constituciones estatales se evidencia la obligación de los Municipios de solicitar autorización para concesionar servicios públicos que se encuentran a su cargo como una práctica común y ordinaria en nuestro sistema jurídico nacional (ver cuadro de las fojas 247 a 251).
Omisión legislativa reclamada:
Que contrariamente a lo estimado por el actor, el Congreso de Campeche mediante Decreto 312 publicado el veintinueve de junio de dos mil, con el objeto de hacer las adecuaciones relativas y en acatamiento del artículo segundo transitorio del decreto que reformó el artículo 115 de la Constitución General, en diciembre de mil novecientos noventa y nueve, llevó a cabo las reformas a la ley orgánica que se tilda de inconstitucional.
Que no es aplicable la jurisprudencia sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro y texto siguientes:
BIENES INMUEBLES DEL MUNICIPIO. CUALQUIER NORMA QUE SUJETE A LA APROBACIÓN DE LA LEGISLATURA LOCAL SU DISPOSICIÓN, DEBE DECLARARSE INCONSTITUCIONAL (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN II, INCISO B), DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, ADICIONADO POR REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 23 DE DICIEMBRE DE 1999). El desarrollo legislativo e histórico del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, revela que el Municipio Libre es la base sobre la que se construye la sociedad nacional, como lo demuestran los diversos documentos que integran los procesos legislativos de sus reformas, tales como la municipal de 1983, la judicial de 1994 y la municipal de 1999, siendo esta última donde destaca la voluntad del Órgano Reformador en pro de la consolidación de su autonomía, pues lo libera de algunas injerencias de los Gobiernos Estatales y lo configura expresamente como un tercer nivel de gobierno, más que como una entidad de índole administrativa, con un ámbito de gobierno y competencias propias y exclusivas, todo lo cual conlleva a determinar que la interpretación del texto actual del artículo 115 debe hacer palpable y posible el fortalecimiento municipal, para así dar eficacia material y formal al Municipio Libre, sin que esto signifique que se ignoren aquellas injerencias legítimas y expresamente constitucionales que conserven los Ejecutivos o las Legislaturas Estatales. Atento lo anterior, el texto adicionado del inciso b) de la fracción II del artículo 115 constitucional debe interpretarse desde una óptica restrictiva en el sentido de que sólo sean esas las injerencias admisibles de la Legislatura Local en la actividad municipal, pues así se permite materializar el principio de autonomía y no tornar nugatorio el ejercicio legislativo realizado por el Constituyente Permanente, sino más bien consolidarlo, lo que significa que el inciso citado sólo autoriza a las Legislaturas Locales a que señalen cuáles serán los supuestos en que los actos relativos al patrimonio inmobiliario municipal requerirán de un acuerdo de mayoría calificada de los propios integrantes del Ayuntamiento, mas no las autoriza para erigirse en una instancia más exigible e indispensable para la realización o validez jurídica de dichos actos de disposición o administración, lo cual atenta contra el espíritu de la reforma constitucional y los fines perseguidos por ésta; de ahí que cualquier norma que sujete a la aprobación de la Legislatura Local la disposición de los bienes inmuebles de los Municipios, al no encontrarse prevista esa facultad en la fracción citada, debe declararse inconstitucional.
En virtud de que de las consideraciones que sustentaron el fallo de esta Suprema Corte de Justicia, estableció que:
La reforma de mérito no eliminó todas las intervenciones de las legislaturas.
El fortalecimiento municipal tiene como límite el ejercicio de las atribuciones de los Congresos Estatales.
El principio de interpretación (fortalecimiento municipal) que se desprende de esa reforma, sólo puede aplicarse a los aspectos que la reforma modificó.
Que conforme al inciso d), de la fracción II, del artículo 115 de la Constitución General, se prevé que en las leyes que emitan los Congresos Estatales en materia municipal se podrá regular el que, a solicitud del Municipio correspondiente, éstos puedan asumir la prestación de un servicio público municipal, pudiendo regular el procedimiento y las condiciones necesarias para llevar a cabo dicho supuesto, por lo que resulta absurdo que tratándose de la concesión a un particular, el Congreso Local no pueda establecer los requisitos a cumplirse para permitir la prestación de dicho servicio.
Por acuerdo dictado el doce de abril de dos mil cinco por el Ministro instructor, se tuvo por contestada la demanda de controversia constitucional y se señalaron las diez horas del seis de mayo siguiente para la celebración de la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos.
El procurador general de la República al emitir su opinión, en lo sustancial, dijo:
Oportunidad de la demanda.
Que respecto del acto consistente en la presunta omisión del Congreso Local de no adecuar el artículo 110, fracción I, de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de C. a la reforma del artículo 115 de la Constitución Federal, efectuada en diciembre de mil novecientos noventa y nueve, se presentó la demanda en el plazo legal, porque esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que tratándose de actos omisivos por parte de la autoridad demandada, la oportunidad para presentar la demanda se actualiza día a día. Igualmente resulta oportuna la presentación de la referida demanda por lo que hace al dictamen reclamado.
Causas de improcedencia.
Que es fundada la causa de improcedencia propuesta por la demandada, prevista en la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, en la medida de que el dictamen de las comisiones unidas no constituye un acto definitivo, porque no se trata de una ley, decreto o acuerdo que pueda ser impugnado mediante el presente juicio constitucional, máxime que la comisión sólo se limitó a solicitar al Municipio actor que completara la información respecto de la solicitud para concesionar el servicio público de limpia, recolección y disposición de residuos sólidos, ya que era insuficiente.
Que es infundada la causa de improcedencia hecha valer por la demandada en el sentido de que no se siguió previo al presente juicio constitucional, el procedimiento establecido en la fracción IV del artículo 88 de la Constitución Política del Estado de C., porque se advierte que este procedimiento tiende en forma directa a dirimir controversias entre los diferentes órganos públicos del Estado por la aplicación de las leyes locales e incluso por violaciones a la Constitución Local, pero no atinente a la propia Constitución Federal.
Que en relación con la causa de improcedencia consistente en que no le causa perjuicio alguno al Municipio actor el dictamen impugnado, debe desestimarse en virtud de que la causa hecha valer involucra el estudio de fondo de la cuestión planteada.
Que resulta infundada la causa de improcedencia en la que se argumenta que el Municipio actor no impugnó todos los artículos que reglamentan la solicitud para obtener la autorización de concesionar el servicio público en comento, y que este Máximo Tribunal no puede, supliendo la deficiencia de la queja, ampliar la litis planteada, pues en términos de lo dispuesto en los artículos 39 y 40 de la ley que reglamenta las controversias constitucionales, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación está facultada para suplir la deficiencia de la demanda y examinar en conjunto los razonamientos planteados por las partes a efecto de resolver la cuestión planteada.
Que la improcedencia hecha valer en el sentido de que el dictamen cuya invalidez se impugna no constituye el primer acto de aplicación de los artículos 59, fracción IV y 118, fracción IV, de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Campeche (que albergan la obligación del actor de solicitar autorización respecto de las operaciones para disponer de su patrimonio), ya que en mil novecientos ochenta y dos, le fue otorgada la autorización para venta o donación de un bien perteneciente a dicho Municipio, es infundada; en virtud de que la demandante impugna el artículo 110, fracción I, de la ley citada, pues considera que dicho numeral limita su facultad para concesionar a un particular los servicios públicos a su cargo, el cual nada tiene que ver con los actos de disposición de su patrimonio inmobiliario.
Conceptos de invalidez.
Que de una interpretación integral de las fracciones II y III del artículo 115 de la Constitución Federal, en comunión con la exposición de motivos de la reforma del veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, se desprende lo siguiente:
Que las Legislaturas Estatales tienen la facultad de expedir leyes que prevean las bases generales en las que se determinen los casos en que los Ayuntamientos necesitan de una votación calificada para dictar resoluciones que lo comprometan por un término mayor a su gestión. A partir de estas leyes los Municipios cuentan con la facultad reglamentaria.
Que dichas leyes buscan la homogeneidad estatal sin que se regulen cuestiones específicas de los Municipios.
Que la citada prestación del servicio público de limpia, recolección, traslado y disposición final de residuos es facultad de los Municipios; sin embargo, debe ajustarse a las leyes generales que emitan las Legislaturas de los Estados.
Que en virtud de las disposiciones transitorias del decreto de reformas del artículo 115 constitucional, las adecuaciones de las Constituciones y leyes locales, debió efectuarse a más tardar el veintiuno de marzo de dos mil uno.
Que del estudio normativo de la Constitución Local, así como de la ley orgánica de los Municipios, no se advierte que la legislatura se haya excedido en sus facultades, restringiéndose las concedidas al Municipio actor, pues la prestación de servicios públicos debe ajustarse al principio de reserva de ley, es decir, aun cuando su prestación es originalmente facultad del Municipio de Carmen, debe ajustarse a las leyes que en la materia expida la demandada.
La conclusión anterior deriva de que el servicio público por el cual se solicita autorización es de interés social, razón por la cual la Legislatura del Estado estableció el que para garantizar su efectiva prestación, el Municipio debe solicitar autorización para concesionarlo en caso de que exceda del tiempo de gestión del Ayuntamiento.
Que el Municipio tiene expedita su facultad de otorgar la concesión del servicio; sin embargo, debe cubrir los requisitos y sujetarse a las excepciones que el Congreso Local establezca a fin de salvaguardar el interés público.
Que aun cuando del ordenamiento legal impugnado no se desprende disposición alguna que vulnere algún precepto de la Constitución Federal, sí se advierte que viola lo dispuesto en el artículo 115, fracción II, inciso b), de la Constitución Federal, así como el segundo transitorio del decreto que reforma y adiciona dicho artículo constitucional, porque del análisis del ordenamiento legal que regula a los Municipios no se advierte disposición que desarrolle en ese numeral constitucional, es decir, aquellos casos en los que se requiera de votación calificada del Ayuntamiento para comprometer su patrimonio inmobiliario o expedir un acto o celebrar convenios por un plazo mayor al de su gestión, al tratarse de actos que, por su importancia afectan la función del propio Municipio, situación distinta a las normas que condicionan el otorgamiento para la concesión de un servicio público municipal, las cuales tienden a garantizar el que éste se preste considerando el interés de la colectividad.
Que es infundado el concepto de invalidez hecho valer por el actor en el sentido de que con el dictamen emitido, el cual se fundamenta en el artículo 110, fracción I, de la ley orgánica multicitada, se vulnera el artículo 115, fracción II, inciso b), de la Constitución Federal, al no permitirle celebrar los actos previstos en el dispositivo constitucional citado, porque como se sostuvo en párrafos anteriores, la autorización previa para concesionar un servicio público implica tomar las medidas necesarias a efecto de que éste se preste correctamente y considerando el interés de la colectividad, cuestión que en nada impide que el Municipio actor tome las decisiones a través de la mayoría calificada que exige el dispositivo constitucional referido.
Que por lo que se refiere a la violación de los artículos 87 y 128 del Código Político Federal, los argumentos hechos valer son parcialmente fundados, pues por lo que se refiere al citado en primer término, no resulta aplicable a los funcionarios integrantes de las Legislaturas Locales; en cambio, existe omisión de legislar en los casos en los que se requiere la mayoría calificada de los Ayuntamientos para tomar determinadas decisiones, provocando la violación al artículo 128 constitucional.
Agotado en sus términos el trámite relativo, el seis de mayo de dos mil cinco tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento legal, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución; y,
Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105, fracción I, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en la medida de que se trata de una controversia suscitada entre el Municipio de Carmen, Estado de Campeche y el Poder Legislativo de esa entidad federativa.
Con fundamento en el artículo 41, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia, es conveniente determinar, en principio, la existencia o inexistencia de los actos impugnados en esta controversia constitucional.
Está probada la existencia del dictamen elaborado el treinta de noviembre de dos mil cuatro, por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y Gobernación; de Finanzas, Hacienda Pública, Control Presupuestal, Contable y Patrimonio del Estado y Municipios y Fortalecimiento Municipal, del Congreso del Estado de Campeche, en virtud de que la demandada al dar contestación a la demanda de controversia constitucional admitió su existencia, la que se corrobora con la copia certificada que la actora anexó a su escrito inicial, la cual tiene pleno valor probatorio de acuerdo con lo establecido en los artículos 129 y 202 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria.
De igual forma, se encuentra probada la existencia de los artículos 59, fracción IV y 110, fracción I, de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Campeche, publicada en el periódico oficial de dicha entidad el siete de diciembre de mil novecientos ochenta y uno, los cuales prevén:
"Artículo 59. Son facultades y obligaciones de los Ayuntamientos:
"IV. Contratar o concesionar mediante concurso, obras y servicios públicos municipales, en términos de esta ley y sus reglamentos, solicitando, en su caso, la autorización correspondiente de la Legislatura del Estado. ..."
"Artículo 110. Los Municipios requieren la autorización previa de la Legislatura del Estado para concesionar sus servicios públicos, en los siguientes casos:
I. Si el término de la concesión excede a la gestión del Ayuntamiento; y ...
Se asevera lo anterior, porque su existencia se prueba al haber sido publicadas en el periódico oficial de dicha entidad el siete de diciembre de mil novecientos ochenta y uno, según lo previsto en los artículos 86, 86 Bis y 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles, aplicados supletoriamente, que prevén que únicamente el derecho extranjero será materia de prueba por las partes, así como las normas nacionales que no hayan sido publicadas en el órgano informativo oficial respectivo.
Los citados artículos del Código Federal de Procedimientos Civiles, disponen:
"Artículo 86. Sólo los hechos estarán sujetos a prueba, así como los usos o costumbres en que se funde el derecho."
"Artículo 86 Bis. El tribunal aplicará el derecho extranjero tal como lo harían los Jueces o tribunales del Estado cuyo derecho resultare aplicable, sin perjuicio de que las partes puedan alegar la existencia y contenido del derecho extranjero.
"Para informarse del texto, vigencia, sentido y alcance del derecho extranjero, el tribunal podrá valerse de informes oficiales al respecto, los que podrá solicitar al Servicio Exterior Mexicano, así como disponer y admitir las diligencias probatorias que considere necesarias o que ofrezcan las partes."
Artículo 88. Los hechos notorios pueden ser invocados por el tribunal, aunque no hayan sido alegados ni probados por las partes.
En la exposición de motivos del decreto publicado el doce de enero de mil novecientos noventa y ocho, que reformó y adicionó los primeros preceptos referidos, se precisó:
"Esta iniciativa propone la reforma del artículo 86 para perfeccionar su disposición vigente y señalar que sólo los hechos están sujetos a prueba, así como los usos o costumbres en que se funde el derecho, eliminando la referencia a leyes extranjeras, a las cuales se destina el artículo 86 Bis, cuya adición se propone.
El artículo 86 Bis se refiere a la aplicación del derecho extranjero por el tribunal mexicano, a la manera de hacerlo y a la forma de probarlo, en los términos de la convención correspondiente.
En tal virtud, únicamente el derecho extranjero es materia de prueba por las partes, además de que las normas de observancia general mexicanas, ante la notoriedad de su existencia por haber sido publicadas en el periódico oficial relativo, tampoco son sujetas de prueba por parte del actor en las controversias constitucionales, salvo que aquéllas hayan carecido de esta difusión oficial.
Sirve de apoyo a lo expuesto, por el criterio que informa, la jurisprudencia número 65/2000 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 260 del Tomo XII, agosto de 2000 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, del rubro y texto, siguientes:
"PRUEBA. CARGA DE LA MISMA RESPECTO DE LEYES, REGLAMENTOS, DECRETOS Y ACUERDOS DE INTERÉS GENERAL PUBLICADOS EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN. Respecto de las leyes, reglamentos,decretos y acuerdos de interés general, no se necesita probar su existencia en autos, pues basta que estén publicados en el Diario Oficial, para que la autoridad judicial esté obligada a tomarlos en cuenta, en virtud de su naturaleza y obligatoriedad, y porque la inserción de tales documentos en el órgano oficial de difusión tiene por objeto dar publicidad al acto de que se trate, y tal publicidad determina precisamente que los tribunales, a quienes se les encomienda la aplicación del derecho, por la notoriedad de ese acontecimiento, no puedan argüir desconocerlo."
Asimismo, en autos quedó probada la omisión legislativa del Congreso de Campeche en aras de ajustar o adecuar la Ley Orgánica de los Municipios del Estado, a las prevenciones del artículo 115, fracción II, inciso b), de la Constitución Federal, reformado mediante decreto publicado el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, según lo dispuesto en el artículo segundo transitorio del propio decreto, en particular, establecer los casos en que se requiere el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario del Municipio o para celebrar actos o convenios que lo comprometan por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento.
En este sentido, la autoridad demandada negó la existencia de la referida omisión que se le atribuye; sin embargo, no se surte la causa de sobreseimiento prevista en el artículo 20, fracción III, de la ley de la materia, si se toma en especial consideración que una revisión preliminar de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Campeche, en específico, del capítulo VII denominado "De las facultades y obligaciones de los Ayuntamientos", permite advertir que no aparecen disposiciones vinculadas al tema de que se trata; por tanto, es cierta la reclamada omisión.
Se expone tal aseveración, pues al hacerse el estudio propio de la existencia de la omisión legislativa, sí es posible disociar con claridad el sobreseimiento en el juicio, de aquellas cuestiones que miran al fondo del asunto, porque tratándose del primer punto sólo se analizará si la autoridad incurrió o no en las conductas omisivas que se le atribuyen, en cambio, en el fondo del asunto se estudiará si constitucionalmente tiene ese deber de realizar las conductas y, en su caso, si éstas fueron acatadas en sus términos, hipótesis que permite formar convicción de que el estudio de la existencia de la omisión legislativa, no entraña resolver una cuestión de fondo en la controversia constitucional.
En estas condiciones, debe tenerse por cierta la existencia del acto, normas generales y omisión cuya invalidez se demanda.
Procede analizar, a continuación, si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente.
Con dicho propósito, conviene señalar que los artículos 3o. y 21, fracciones I y II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, precisan:
"Artículo 3o. Los plazos se computarán de conformidad con las reglas siguientes:
"I. ...
"II. Se contarán sólo los días hábiles, y
"III. No correrán durante los periodos de receso, ni en los días en que se suspendan las labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nación."
"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:
"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;
II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y ...
Del enlace de las disposiciones transcritas se obtiene que la demanda de controversia constitucional, tratándose de actos y de disposiciones generales, debe presentarse en el plazo de treinta días hábiles, siendo que el Municipio actor manifestó que respecto del dictamen legislativo reclamado, en el que se aplicó el artículo 110, fracción I, de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de C., le fue notificado el veinte de diciembre de dos mil cuatro, sin que exista en autos prueba en contrario.
Así, el plazo de treinta días transcurrió del tres de enero al once de febrero de dos mil cinco, porque surtió efectos la aludida notificación el veintiuno de diciembre de dos mil cuatro, fecha en la que estaba en receso esta Suprema Corte de Justicia de la Nación por periodo vacacional, que duró del dieciséis al treinta y uno de diciembre de dos mil cuatro. Asimismo, deben descontarse el uno, dos, ocho, nueve, quince, dieciséis, veintidós, veintitrés, veintinueve y treinta de enero y cinco y seis de febrero de dos mil cinco, por ser inhábiles en términos del artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
En ese entendido, si el escrito de demanda se presentó el tres de febrero de dos mil cinco, ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, es evidente que se hizo dentro del señalado plazo atinente al dictamen y normas generales reclamadas.
De igual forma, la demanda de controversia constitucional se presentó oportunamente respecto de la omisión reclamada, ya que si bien la ley reglamentaria de la materia no precisa un plazo para este tipo de actos, debe ponderarse que aquélla crea una situación permanente que no se subsana mientras no se actúe, esto es, día con día se produce esta situación mientras subsista la omisión de la autoridad, generando consecuencias jurídicas al mismo tiempo actualizadas.
Esta peculiaridad de la situación constante en las omisiones, conduce a que ordinariamente el plazo para impugnarlas también se actualice día a día, permitiendo, entonces, en cada una de las actualizaciones, reclamarlas mediante controversia constitucional con el fin de que cese la conducta omisiva. Sobre el particular, es aplicable la jurisprudencia número 43/2003 de este Alto Tribunal, visible en la página mil doscientas noventa y seis del Tomo XVIII, agosto de dos mil tres, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo tenor es el siguiente:
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN. El artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece plazo específico para la promoción de la controversia constitucional respecto de omisiones, entendiéndose por éstas las que implican un no hacer del órgano demandado y que por su especial naturaleza crean una situación permanente que no se subsana mientras subsista la omisión, de tal suerte que dicha situación se genera y reitera día a día, lo que produce consecuencias jurídicas que se actualizan de igual forma. Esta peculiaridad lleva a considerar que el plazo para su impugnación se actualiza día a día mientras la omisión subsista.
Ahora bien, los artículos transitorios primero y segundo del Decreto que reformó el artículo 115 de la Constitución General de la República, publicado el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, señalan:
"Artículo primero. El presente decreto entrará en vigor noventa días después de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, salvo lo previsto en los artículos siguientes."
"Artículo segundo. Los Estados deberán adecuar sus Constituciones y leyes conforme a lo dispuesto en este decreto a más tardar en un año a partir de su entrada en vigor. En su caso, el Congreso de la Unión deberá realizar las adecuaciones a las leyes federales a más tardar el 30 de abril del año 2001.
En tanto se realizan las adecuaciones a que se refiere el párrafo anterior, se continuarán aplicando las disposiciones vigentes.
El artículo segundo transitorio pone de relieve la obligación de las entidades federativas para que a más tardar en un año a partir de la vigencia de la aludida reforma constitucional, adecuen sus Constituciones y leyes, aplicándose mientras tanto las normas vigentes; de ahí que si el actor manifestó en la demanda relativa que no se había subsanado dicha omisión, debe concluirse que se presentó oportunamente el juicio de controversia constitucional en relación con ese específico acto.
Al ser un presupuesto esencial para el ejercicio de la acción constitucional, ahora debe analizarse la legitimación de quien promueve la demanda respectiva.
Cabe destacar que el escrito de controversia constitucional fue suscrito por S.B. delC.C.Q., en su carácter de síndico de Asuntos Judiciales del Ayuntamiento del Municipio de Carmen, Estado de C., el que exhibió copia certificada de la constancia de mayoría y validez de la elección del Ayuntamiento, expedida por el Consejo Municipal Electoral el once de julio de dos mil tres, así como el acta de instalación del mencionado Ayuntamiento en la que se le designó, por mayoría de votos, para asuntos jurídicos.
Por su parte, tiene especial relevancia precisar que el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé que podrán comparecer a juicio los funcionarios que, en los términos de las leyes que los rigen, estén facultados o autorizados para representar a los órganos correspondientes; por tanto, para verificar la expuesta representación del síndico promovente, debe tenerse en cuenta lo que al respecto disponen los artículos 32, 59, fracción XXIII y 65, apartado A, fracción II, de la Ley Orgánica Municipal de Campeche:
"Artículo 32. Los Ayuntamientos estarán integrados por:
"I.P. municipal;
"II. Regidores;
"III. S..
"Los Ayuntamientos de los Municipios de C. y C. se compondrán de un presidente, siete regidores y dos síndicos electos por el principio de mayoría relativa y cuatro regidores y un síndico asignados por el principio de representación proporcional.
"Los Ayuntamientos de los demás Municipios se compondrán de un presidente, cinco regidores y un síndico de mayoría relativa y tres regidores y un síndico de representación proporcional.
"A cada regidor se asignará un número ordinal, para identificarlo debidamente. Uno de los síndicos será el de asuntos judiciales, el otro lo será de hacienda. En el caso de los Ayuntamientos de C. y C., el síndico de representación proporcional será asignado al ramo que determine el Cabildo."
"XXIII. Comparecer en juicio para la gestión o defensa de los intereses municipales, debiendo ser representado por el síndico o por apoderado especial constituido al efecto; ..."
"Artículo 65. Los síndicos de los Ayuntamientos, tendrán las siguientes facultades y obligaciones:
"A. El de asuntos judiciales:
II. La representación jurídica de los Ayuntamientos en los litigios en que éstos fueren parte y en la gestión de los negocios de la hacienda municipal; ...
De las disposiciones transcritas se advierte que el síndico de asuntos judiciales tiene facultades para representar legalmente al Ayuntamiento de Carmen, Estado de C., lo que le otorga legitimación activa necesaria para promover esta controversia en nombre de aquél.
Enseguida procede examinar la legitimación de la parte demandada, en atención a que es una condición necesaria para la procedencia de la acción, consistente en que dicha parte sea la obligada legalmente para satisfacer la pretensión expuesta en la demanda, en caso de que resulte fundada.
En primer lugar, conviene significar que el Poder Legislativo del Estado de Campeche (Congreso), sí tiene legitimación pasiva para comparecer como autoridad demandada en el presente juicio, habida cuenta que a él se le atribuyeron los actos cuya invalidez se solicita, según lo previsto en los artículos 10, fracción II y 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia.
En ese mismo sentido, debe precisarse que la contestación de la demanda de controversia constitucional la suscribió C.O.P.C. en su calidad de presidente de la Gran Comisión del Congreso del Estado de C., designación que le fue hecha por la propia legislatura mediante Acuerdo Número 2, publicado en el periódico oficial de esa entidad el siete de octubre de dos mil tres (foja 260 a 264 del expediente).
Ahora bien, los artículos 24, fracción II y 25 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Campeche, prevén:
"Artículo 24. La Gran Comisión o Comisión de Gobierno y Administración tendrá las atribuciones siguientes:
"II. Representar al Poder Legislativo en ceremonias oficiales y actos cívicos y culturales a los cuales expresamente se invite al Congreso, así como en toda clase de actos y negocios jurídicos, ya sean administrativos o judiciales, ante tribunales del fuero común o federal, formulando denuncias, querellas, demandas, contestación de demandas o cualquier otro tipo de promociones o solicitudes; ..."
Artículo 25. Las atribuciones a que aluden las fracciones I, II, VI, XI, XII y XIII del artículo anterior, la Gran Comisión o Comisión de Gobierno y Administración las ejercerá a través de su presidente.
De lo expuesto bien puede advertirse que el presidente de la Gran Comisión puede representar legalmente al Poder Legislativo del Estado de Campeche y, por ende, tiene legitimación pasiva en la presente controversia constitucional al tratarse de un órgano de los previstos en el artículo 105, fracción I, constitucional.
Por razón de método, debe abordarse el examen de las causas de improcedencia sea que las partes las invoquen o no, al ser su estudio preferente y oficioso en términos del último párrafo del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia.
En ese tenor, la autoridad demandada aduce que se surte la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, porque para analizar la constitucionalidad de los artículos cuya invalidez se pretende, era menester llamar a juicio tanto al órgano que expidió la ley orgánica de los Municipios de la citada entidad como al poder que la promulgó.
Los referidos artículos de la ley reglamentaria de la materia, disponen:
"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:
"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia; ..."
"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:
VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley. ...
Del primer artículo transcrito se advierte que tienen la calidad de demandado en las controversias constitucionales contra normas generales, los entes que las hubiesen expedido y promulgado, ya que intervinieron en diferentes etapas del proceso legislativo con que culminó, aunado a que para la validez de la norma general se requiere tanto de su aprobación como de su promulgación.
Estas ideas justifican que en las controversias constitucionales contra normas generales sea indispensable que concurran al juicio las autoridades que las aprobaron y promulgaron, como se advierte de la exposición de motivos y el dictamen de la Cámara de Origen (Diputados) de la ley reglamentaria de la materia, relacionados con los artículos 10, fracción II y 61, fracción II,(1) que dicen:
"Exposición de motivos:
"México, D.F., a 6 de abril de 1995.
"Iniciativa del Ejecutivo.
"En el proyecto de ley que se pone a consideración de esta Cámara se precisan también los requisitos que deben contener los escritos de demanda y contestación. Esta previsión tiene como propósito que las partes encaminen adecuadamente sus escritos iniciales a efecto de estar en posibilidad de llegar a constituir de inmediato la materia de la controversia correspondiente. Aun cuando respecto de este tipo de asuntos pudiera parecer excesivo exigir este tipo de requisitos formales en procesos de carácter constitucional, a la larga resulta más conveniente preverlos para lograr una adecuada tramitación y resolución de los juicios.
"Una vez que el Ministro instructor reciba el escrito, deberá solicitar a las autoridades legislativas y ejecutivas que hubieren emitido o promulgado la norma impugnada, para que en un plazo de quince días rindan un informe en que sostengan la validez de esas normas ..."
"Dictamen de Cámara.
"México D.F., a 10 de abril de 1995.
"Toda vez que en algunos de los procedimientos constitucionales, tendrá que ser llamado a juicio el titular del Poder Ejecutivo, se establece cómo deberán entenderse las notificaciones a dicho funcionario y quién podrá representarlo en los trámites respectivos ..."
De lo expuesto bien puede advertirse que tratándose de las controversias constitucionales contra normas generales es básico llamar como autoridades demandadas a las que las expidieron y promulgaron, no sólo con el propósito de sostener su validez o la defensa de su constitucionalidad, sino "para lograr una adecuada tramitación y resolución" en esos juicios; sin embargo, en el caso, a pesar de que el Municipio actor al aclarar su demanda destacó que no era su deseo nombrar como demandado al gobernador del Estado de Campeche dicha particularidad no hace improcedente la presente controversia constitucional, si se pondera que en realidad la inconstitucionalidad de los actos reclamados se hace derivar de la omisión legislativa antes señalada, no por vicios propios, de ahí que no requiera tenerse como demandado al poder que promulgó la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Campeche.
En ese contexto, debe decirse que no se actualiza la causa de improcedencia invocada por la autoridad demandada, ya que si bien la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Campeche se publicó por el entonces gobernador E.E.C., el siete de diciembre de mil novecientos ochenta y uno en el Diario Oficial del Estado, el Municipio actor no le atribuye vicios propios, sino que tales vicios constitucionales los hace derivar de la omisión legislativa en que, a su criterio, ha incurrido el Congreso Estatal.
Por otro lado, la autoridad demandada manifiesta que el actor consintió la aplicación del artículo impugnado, porque el diecisiete de junio de dos mil cuatro solicitó la autorización del Congreso del Estado para concesionar el servicio público de limpia, recolección, traslado y disposición final de los residuos de su Municipio, por un periodo mayor a la gestión del Ayuntamiento, esto es, se sometió voluntariamente a los efectos normativos del artículo 110, fracción I, de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Campeche.
Para analizar el afirmado consentimiento de la norma general impugnada, en primer lugar, conviene determinar si en los juicios de controversia constitucional existe la figura del consentimiento, sea expreso o tácito, atinente a la impugnación de tales normas.
Con dicho objetivo, debe tenerse presente que el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, prevé:
Del análisisliteral de la disposición reclamada se desprende que la impugnación de normas generales en vía de controversia constitucional, puede llevarse a cabo en dos momentos distintos:
Dentro del plazo de treinta días, contado del día siguiente de su publicación.
Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma controvertida.
Sobre el particular, es aplicable la jurisprudencia del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia que lleva por rubro, texto y datos de identificación, los siguientes:
"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. OPORTUNIDAD PARA PROMOVERLAS CUANDO SE IMPUGNEN NORMAS GENERALES. De conformidad con lo dispuesto en la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la impugnación de normas generales en la vía de controversia constitucional, puede llevarse a cabo en dos momentos distintos: 1) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente de su publicación; y, 2) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma controvertida. Con base en la citada disposición legal, los órganos de poder legitimados para intentar una controversia constitucional, gozan de una doble oportunidad para cuestionar la constitucionalidad de una norma de carácter general, ya que pueden hacerlo con motivo de su publicación, o del primer acto de aplicación en perjuicio del órgano demandante; de esto se sigue que, en el primer caso, si esta Suprema Corte de Justicia decretara el sobreseimiento por la improcedencia de la controversia constitucional, fundada en que se promovió fuera del plazo de treinta días posteriores a la publicación de la norma general respectiva, aquel mismo órgano de poder estaría en aptitud jurídica de ejercer válidamente, con posterioridad, la acción de controversia constitucional para impugnar la referida norma, si lo hiciera con motivo del primer acto de aplicación." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, mayo de 1997, tesis P./J. 29/97, página 474).
En tal virtud, para impugnar normas generales en el juicio de controversia constitucional se requiere que se promueva dentro de los plazos y términos previstos legalmente, lo que significa que no es procedente la impugnación si se trata de un segundo o ulterior acto de aplicación en perjuicio del actor de la norma controvertida, una vez transcurrido el plazo de treinta días contado a partir del día siguiente de su publicación, traduciéndose la actuación omisiva de no promover el juicio en virtud del primer acto de aplicación, en una manifestación de la voluntad que entraña el consentimiento de la disposición general impugnada, porque no obstante que, en primer término, ya transcurrió el plazo de treinta días a partir de la publicación y, en segundo lugar, los efectos jurídicos de la norma fueron individualizados por primera vez en perjuicio del actor, éste combatió su inconstitucionalidad hasta un segundo o ulterior acto concreto de aplicación.
Entonces, el consentimiento de la norma reclamada parte de la premisa de que el actor no promovió la demanda de controversia constitucional dentro de las hipótesis previstas en el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, a pesar de que fue individualizada la norma reclamada en perjuicio del actor, ya que uno de los elementos relevantes del consentimiento es que cause perjuicio al actor la primera aplicación de la disposición combatida, de lo contrario, aunque se trate de un segundo o ulterior acto si el primero o anteriores no generaron agravio alguno al demandante, podrá promover válidamente controversia constitucional, por lógica, en aquellos supuestos en que ya hubiese transcurrido el plazo de treinta días, contado a partir de la fecha de publicación de la ley, tratado internacional, reglamento o cualquier disposición general.
En relación con que el primer acto de aplicación de la norma controvertida debe generar un agravio actual contra el actor, como presupuesto para impugnar una disposición general, distinto a la hipótesis prevista en el artículo 21, fracción II, primera parte, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, resulta ilustrativa la jurisprudencia del Tribunal Pleno, que dice:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN. La jurisprudencia número P./J. 92/99 del Tribunal Pleno, cuyo título es: ?CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.?, no es de aplicación irrestricta sino limitada a aquellos supuestos en que no sea posible disociar con toda claridad la improcedencia del juicio, de aquellas cuestiones que miran al fondo del asunto, circunstancia que no acontece cuando la inviabilidad de la acción resulta evidente, porque la norma impugnada no afecta en modo alguno el ámbito de atribuciones de la entidad actora, pues tal circunstancia revela de una forma clara e inobjetable la improcedencia de la vía, sin necesidad de relacionarla con el estudio de fondo del asunto; en esta hipótesis, no procede desestimar la improcedencia para vincularla al estudio de fondo sino sobreseer con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con los artículos 19, fracción VIII, ambos de la ley reglamentaria de la materia, y 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debiendo privilegiarse en tal supuesto la aplicación de las jurisprudencias números P./J. 83/2001 y P./J. 112/2001 de rubros: ?CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA.? y ?CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE.?, de las que se infiere que para la procedencia de la controversia constitucional se requiere que por lo menos exista un principio de agravio, que se traduce en el interés legítimo de las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, para demandar la invalidez de la disposición general o acto de la autoridad demandada que vulnere su esfera de atribuciones." (Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, julio de 2004, tesis P./J. 50/2004, página 920).
Con base en lo expuesto se puede arribar a la convicción de que no se surte la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el diverso 21, fracción II, aplicado en sentido contrario, ambos de la ley reglamentaria de la materia, porque no existe evidencia en autos de que a la actora se le haya aplicado anteriormente el reclamado artículo 110, fracción I, de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de C., ya que si bien la parte demandada sostiene que antes de la promoción de la presente controversia, al Municipio actor se le otorgaron varias autorizaciones para disponer de su patrimonio inmobiliario, dicha autorización no se rige en lo dispuesto por el artículo 110, fracción I, sino en los artículos 59, fracción XXXII y 106 de la Constitución del Estado de Campeche, que señalan:
Constitución Política del Estado de Campeche
"Artículo 54. Son facultades del Congreso:
"XXXII. Autorizar la enajenación o gravamen de los bienes de los Municipios; ..."
Artículo 106. Los Municipios no podrán enajenar o gravar de cualquier manera los bienes que les pertenezcan, ni contratar empréstitos, sin la autorización expresa del Congreso del Estado.
Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Campeche
El estudio relacionado de las disposiciones transcritas pone de manifiesto que en el artículo impugnado se prevé la obligación de los Municipios de solicitar autorización de la Legislatura Local para concesionar los servicios públicos por un periodo mayor a la gestión del Ayuntamiento, mientras que los otros preceptos regulan la obligación de los Municipios de solicitar autorización de aquella autoridad cuando disponga (enajenar o gravar) de los bienes que le pertenezcan; por tanto, el hecho de que anteriormente se le haya autorizado al Municipio actor disponer de sus bienes, no significa que se haya aplicado la hipótesis normativa reclamada, porque es evidente que se refiere a situaciones jurídicas diversas.
Además, la circunstancia de que el Municipio actor hubiese pedido la autorización del Congreso del Estado para concesionar los servicios públicos de limpia, recolección, traslado y disposición final de los residuos que genera, tampoco trae como consecuencia el consentimiento del artículo reclamado, porque no dimana de una manifestación de voluntad sobre su conformidad con los efectos de la norma, si se pondera que promovió esta controversia contra el primer acto concreto de aplicación del artículo 110, fracción I, de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Campeche, al mismo tiempo de que la autorización no es un acto voluntario en el que puedan optar por realizarlo, sino una obligación para estar en posibilidad de concesionar los servicios públicos municipales, de ahí que la solicitud de autorización no entrañe consentimiento alguno, dado que estaba constreñido a observar la norma impugnada.
Se reitera, la solicitud de autorización para concesionar los servicios públicos municipales no implica un consentimiento de la disposición general reclamada, habida cuenta que se impugnó en vía de controversia constitucional dentro del plazo de treinta días y en la demanda relativa existe manifestación expresa de desacuerdo con ella, al estimarla contraria al artículo 115, fracción II, de la Ley Fundamental, siendo patente que para realizar esa concesión es preponderante la autorización por parte del Congreso Estatal.
Asimismo, la parte demandada aduce que es improcedente la controversia constitucional, ya que no se controvierten todos los preceptos que regulan la obligación de los Municipios de solicitar al Congreso Estatal su autorización para concesionar los servicios públicos por un periodo mayor al del Ayuntamiento, en específico, los artículos 59, fracción IV y 118, fracción IV, de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Campeche, pues en el supuesto de que este Alto Tribunal declarara la invalidez de la fracción I del artículo 110 de la ley orgánica de los Municipios del Estado, no sería suficiente para otorgar la autorización solicitada, al subsistir otros preceptos que permiten llevar a cabo dicha autorización.
Los referidos artículos 59, fracción IV y 118, fracción IV, de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Campeche, dicen:
"IV. Contratar o concesionar mediante concurso, obras y servicios públicos municipales, en términos de esta ley y sus reglamentos, solicitando en su caso, la autorización correspondiente de la Legislatura del Estado; ..."
"Artículo 118. Los Ayuntamientos necesitan autorización de la legislatura para:
IV. Celebrar contratos de administración de obras, así como de prestación de servicios públicos que produzcan obligaciones, cuyo término exceda de la gestión del Ayuntamiento contratante; ...
Del examen de las disposiciones reproducidas se advierte que guardan estrechan relación con el artículo 110, fracción I, de la ley orgánica de mérito, que prevé la obligación de solicitar autorización previa de la Legislatura del Estado de Campeche para concesionar los servicios públicos municipales si excede de la gestión propia del Ayuntamiento; sin embargo, contrariamente a lo expuesto por el Congreso demandado, el Municipio actor sí reclamó expresamente el artículo 59, fracción IV, de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Campeche, además, cabe puntualizar que para analizar la constitucionalidad de la primera norma no era menester que se reclamaran de forma conjunta todas las disposiciones que regulan la obligación de que se trata, según las prevenciones del artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que dispone:
"Artículo 41. Las sentencias deberán contener:
IV ... Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada. ...
De lo anterior puede apreciarse que la invalidez que en su caso se llegare a declarar respecto de la norma que, de manera aislada, se haya impugnado en la vía de controversia constitucional, implica necesariamente la invalidez de todas aquellas normas, no sólo que dependan en sentido estricto de la norma impugnada, o bien, de manera vertical o heterogénea de ella, sino que se vean afectadas directamente u horizontalmente en su sentido, alcance o contenido por haberse modificado sustancialmente las hipótesis normativas que prevén con la declaratoria de invalidez respectiva.
Bajo esa óptica jurídica, resulta infundada la pretensión de la autoridad demandada en el sentido de que no puede analizarse la conformidad del artículo 110, fracción I, de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de C., con la Constitución Federal, al no haberse impugnado todas las normas que regulan aquella obligación de solicitar autorización previa para concesionar todos los servicios públicos municipales, porque si tal norma establece esta específica obligación al exceder la concesión del periodo de gestión del Ayuntamiento, su inconstitucionalidad generaría la del sistema o contexto normativo que regula relacionadamente dicha autorización, con independencia de que no se haya impugnado la totalidad de las disposiciones que lo conforman, pues se verán afectados en la misma medida.
Por otro lado, respecto del dictamen del treinta de noviembre de dos mil cuatro, elaborado por distintas comisiones(2) del Congreso del Estado de Campeche, la parte demandada precisa que se surte la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues no constituye un acto definitivo en la medida que tendrá dicha calidad hasta que el Pleno del Congreso de Estado lo apruebe o desapruebe, en el que, incluso, puede modificar las consideraciones o fundamentos legales en los que descansa, momento en el cual se actualizará el perjuicio.
Ahora bien, es oportuno puntualizar que el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia, prevé:
VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto.
El artículo reproducido alberga a la causa de improcedencia por falta de definitividad del acto impugnado consistente en que al existir un procedimiento iniciado sin haber culminado, el afectado debe esperar hasta que se emita el último acto en el procedimiento para impugnarlo y, en su caso, las cuestiones surgidas durante su trámite, pues este presupuesto de improcedencia no sólo se refiere a los recursos o medios de defensa que deban agotarse en forma previa, sino que también comprende aquellos procedimientos que, una vez iniciados, estén en trámite o pendientes de resolución, y cuyos elementos litigiosos sean esencialmente los mismos que los que se plantean en la controversia constitucional.
Así, de existir un procedimiento iniciado pero aún en trámite o pendiente de resolución final, en el que la cuestión debatida constituye también la materia de la controversia constitucional y que, por su naturaleza, resulta apto para dirimir el propio conflicto planteado en la controversia, pero que, por su estado procesal no existe determinación o resolución definitiva sobre dicho conflicto, debe considerarse, entonces, que la controversia es improcedente por no haberse agotado o concluido todavía la vía legalmente prevista para tal efecto.
Lo expuesto encuentra apoyo en la jurisprudencia 12/99 del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la cual fue publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, abril 1999, página 275, en cuyos rubro y texto, se dice:
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO NO SE HAYA PROMOVIDO PREVIAMENTE EL RECURSO O MEDIO DE DEFENSA LEGALMENTE PREVISTO PARA RESOLVER EL CONFLICTO O, SI HABIÉNDOLO HECHO, ESTÁ PENDIENTE DE DICTARSE LA RESOLUCIÓN RESPECTIVA. La causal de improcedencia a que se refiere la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, implica un principio de definitividad para efectos de las controversias constitucionales, que involucra dos cuestiones específicas que consisten, una, en la existencia legal de un recurso o medio de defensa en virtud del cual puedan combatirse el o los actos materia de impugnación en la controversia y lograr con ello su revocación, modificación o nulificación, caso en el que la parte afectada está obligada a agotarlo previamente a esta acción; otra, la existencia de un procedimiento iniciado que no se ha agotado, esto es, que está sustanciándose o que se encuentra pendiente de resolución ante la misma o alguna otra autoridad y cuyos elementos litigiosos sean esencialmente los mismos que los que se plantean en la controversia constitucional, caso en el que el afectado debe esperar hasta la conclusión del procedimiento, para poder impugnar la resolución y, en su caso, las cuestiones relativas al procedimiento desde su inicio.
A la misma conclusión se llega si se toma en cuenta que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha definido que tratándose de este tipo de controversias, el promovente plantea la existencia de un agravio en su perjuicio, que se traduce en el interés legítimo de las entidades, poderes u órganos a que refiere el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, para demandar la invalidez de la disposición general o del acto de la autoridad demandada, y en este sentido, no se requiere que el perjuicio sea directo, como sucede en el juicio de amparo previsto en los artículos 103 y 107 de la Ley Suprema, en el que para solicitar la inconstitucionalidad de un acto o disposición general se requiere tener interés jurídico, sino que basta que el perjuicio sea indirecto por requerirse de un interés legítimo, pero en ambos medios de control constitucional es indispensable la existencia de un perjuicio actual, no inminente o futuro, que en los supuestos indicados se alcanzará hasta que se dicte la resolución final.
Lo anterior permite considerar que los actos preparatorios o procedimentales no pueden considerarse como definitivos, porque en sí mismos no causan perjuicio a los promoventes, sino que es menester que se emita la resolución o actuación definitiva para que en su caso se actualice la afectación a su interés legítimo y sean, por tanto, susceptibles de impugnación, debiendo acotarse que la irrecurribilidad de los aludidos actos constituye una regla de orden que no implica que sean inimpugnables o inmunes a los medios de control constitucional, sino que simplemente noson controvertibles separadamente, es decir, habrá que esperar a que se produzca la resolución o actuación final del procedimiento.
En relación con el tema del principio de agravio para que sea procedente la controversia constitucional, resulta conveniente citar la jurisprudencia del Tribunal en Pleno que lleva por rubro, texto y datos de identificación, los siguientes:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido, en la tesis número P./J. 71/2000, visible en la página novecientos sesenta y cinco del Tomo XII, agosto de dos mil, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo rubro es ?CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL.?, que en la promoción de la controversia constitucional, el promovente plantea la existencia de un agravio en su perjuicio; sin embargo, dicho agravio debe entenderse como un interés legítimo para acudir a esta vía el cual, a su vez, se traduce en una afectación que resienten en su esfera de atribuciones las entidades poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en razón de su especial situación frente al acto que consideren lesivo; dicho interés se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada sea susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve en razón de la situación de hecho en la que ésta se encuentre, la cual necesariamente deberá estar legalmente tutelada, para que se pueda exigir su estricta observancia ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., julio de 2001, tesis P./J. 83/2001, página 875).
Al tenor de estas ideas, conviene significar que el Municipio actor impugna el dictamen parlamentario del treinta de noviembre de dos mil cuatro, elaborado por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y Gobernación; de Finanzas, Hacienda Pública, Control Presupuestal, Contable y Patrimonio del Estado y de los Municipios, y de Fortalecimiento Municipal, del Congreso Estatal de C., en el que se examinó su solicitud para concesionar el servicio público de limpia, recolección, traslado y disposición final de residuos del Municipio de Carmen, que señala:
"Antecedentes
"Primero. Con fecha 14 de junio de 2004, el presidente municipal del H. Ayuntamiento de Carmen, en representación del H. Ayuntamiento y de conformidad con lo dispuesto por el artículo 46, fracción III, de la Constitución Política del Estado de Campeche, presentó una solicitud dirigida al Congreso del Estado de Campeche, con la finalidad de que esta soberanía autorice al Municipio a otorgar en concesión el servicio público de limpia, recolección, traslado y disposición final de residuos del Municipio de C., misma que fue acompañada con: a) la certificación del acta de Cabildo celebrada el pasado 20 de mayo de 2004, en la cual fue aprobado, proceder al proceso de licitación pública y concesionar el servicio público en comento, b) el estudio de factibilidad de la concesión y c) las bases de licitación pública para el otorgamiento de la concesión.
"En dicha solicitud el presidente municipal, manifestó, entre otras cosas que, existe la necesidad de dar un confinamiento adecuado para el diseño, construcción y operación de rellenos sanitarios, que aseguren un control en el manejo eficiente de los residuos sólidos no peligrosos, conjuntamente con un sistema eficiente de recolección y transporte de los mismos. Por tanto, con el objeto de eficientar estos servicios, con alta calidad y una adecuada disposición final de los residuos sólidos, el mismo presidente municipal señaló que el H. Ayuntamiento de Carmen ha tomado la determinación de llevar a cabo una licitación pública, con la finalidad de contratar con la persona física o moral la prestación del servicio integral de limpia.
"Segundo. En sesión ordinaria de fecha 21 de octubre de 2004, la mesa directiva de la LVIII Legislatura acordó turnar a las Comisiones de Puntos Constitucionales y Gobernación; de Finanzas, Hacienda Pública, Control Presupuestal y Contable y Patrimonio del Estado y de los Municipios y, de Fortalecimiento Municipal, para su estudio y dictamen, la solicitud presentada por el H. Ayuntamiento.
"Tercero. La solicitud presentada y el proyecto de decreto que se sometió a estudio y dictamen de estas comisiones unidas, tiene por objeto obtener autorización para concesionar a un particular el servicio público de limpia, recolección, traslado y disposición final de residuos, atribución conferida a los Municipios por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 115, fracción III, inciso c), de la Constitución Política del Estado de C. en su artículo 105, primer párrafo, inciso c), y por la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de C. en sus artículos 8o., inciso c), 59, fracción IV, 107 y 110, fracción I.
"Cuarto. El problema de la gestión de los residuos sólidos, está considerado tanto por la Ley General del Equilibrio Ecológico y de Protección al Ambiente en su artículo 134, fracción II, la Ley del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente del Estado de C. en su artículo 128, así como por la doctrina ambiental, como un problema relacionado directamente con el control de la contaminación de los suelos, y de forma paralela, con la contaminación del aire, el agua y el agotamiento de recursos naturales. Por su importancia, la gestión integral de los mismos se debe de llevar a cabo de la forma más eficiente posible.
"Por ello, se somete a consideración del Pleno el presente dictamen.
"Considerando
"I. Que el Congreso del Estado de C. tiene la facultad de autorizar de manera previa a los Ayuntamientos la concesión de servicios públicos municipales, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 59, fracción IV y 110, fracción I, de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Campeche.
"II. Que del análisis a los documentos que adjuntó el presidente municipal de C. a la solicitud de autorización, estas comisiones unidas consideran que los mismos resultan insuficientes para acreditar la imposibilidad del Ayuntamiento de Carmen para prestar por sí mismo el servicio público de limpia, o mediante la creación de algún organismo descentralizado. Requisito indispensable en términos de lo señalado por el artículo 165, fracción I, de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Campeche.
"En específico, estas comisiones unidas no cuentan con la siguiente información citada por el presidente municipal en su solicitud, a saber:
"a) El volumen de basura que se genera en el Municipio de Carmen.
"b) Los límites a la capacidad de la administración municipal, para atender este servicio público.
"c) Datos sobre la acumulación de basura en las calles y en los hogares.
"d) Concepto y monto del pasivo que el Municipio de C. tiene en el servicio público que se concesiona y en su caso, el mecanismo para disminuir o eliminar dicho pasivo, con el otorgamiento de la concesión.
"e) El monto de las inversiones que el Municipio tendría que realizar, si siguiera prestando el servicio.
"f) El monto actual del gasto corriente que el Municipio destina a la prestación de este servicio público.
"g) El monto aproximado que el Municipio pagará al concesionario por la prestación del servicio público.
"h) La descripción de las molestias de la ciudadanía, que en su caso, se eliminarán con el otorgamiento de la concesión, señalando el mecanismo para su eliminación.
"III. Que de conformidad con lo señalado en el artículo 107 de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de C., es necesario contar con la información que permita a estas comisiones unidas verificar que de autorizarse la concesión solicitada, no se afectará la estructura y organización municipal; en especial respecto de los derechos de los trabajadores municipales de limpia.
"IV. Que a fin de conocer las características del subsuelo del predio que servirá para la disposición final de los residuos sólidos, es necesario que se incluya en el estudio de factibilidad presentado por el presidente municipal, los siguientes estudios geohidrológicos:
"a) Pruebas de permeabilidad y estudio de intercambio catiónico.
"b) Factor de tránsito de infiltración.
"c) Un estudio de proyección de la población a atender que debe realizarse para la disposición final de los residuos, y
"d) Un estudio de la geohidrología general y la geología regional, el cual debe de complementarse con trabajos de geofísica y sísmica de refracción.
"V. Que para la determinación de una adecuada ubicación de un sitio de disposición final de residuos sólidos municipales, la norma oficial mexicana NOM-083-SEMARNAT-2003 señala la necesidad de contar con los siguientes estudios:
"a) Estudios hidrogeológicos.
"b) Estudios topográfico y geotécnico.
"c) Evaluación geológica.
"d) Estudios de generación y composición.
"Estas comisiones unidas consideran necesario que de manera previa a la autorización de la concesión que se solicita, acrediten haber realizado los estudios anteriores o que, en todo caso serán exigidos al posible concesionario.
"VI. Que con la finalidad de verificar que el título de concesión no contravenga ninguna disposición legal se considera necesario conocer el proyecto del mismo o sus características generales. Lo anterior de manera previa al otorgamiento de la autorización solicitada.
"VII. Que el artículo 115 de la Constitución Federal establece en su fracción III, inciso c), que le corresponde al Municipio atender el servicio público de ?limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos?; sin embargo, en las bases de la licitación pública que se adjunta a la solicitud, no contempla el concepto de ?tratamiento?, el cual consiste en las transformaciones que sufren los residuos sólidos como resultado de la aplicación de algún método específico con el objeto de aprovechar y, en su caso, eliminar algunos materiales contenidos en ellos. Por tal motivo, estas comisiones unidas consideran necesario que el Municipio de Carmen, aclare si la concesión es respecto del servicio integral de limpia, o si el tratamiento de los residuos sólidos quedará excluido de la misma.
"Estas comisiones unidas hacen del conocimiento del H. Ayuntamiento que existen diversos métodos de aprovechamiento de los residuos sólidos, tales como la incineración (con planta adecuada), la composta, la pirólisis y el reciclaje, entre otros; por lo que resulta necesario contemplar esta última etapa de los residuos dentro de la concesión del servicio integral de limpia cuya autorización solicita.
"VIII. Que de la documentación presentada a las comisiones unidas que dictaminan, en especial del estudio realizado para el Municipio de Carmen por el centro de análisis estratégico, sobre la situación actual de recolección domiciliaria y disposición final de residuos sólidos municipales no peligrosos de ciudad de C.C., se desprende que existen dos alternativas:
"1. La prestación del servicio por organismos privados, y
"2. La reestructura del sistema actual de barrio, recolección y disposición final.
"No obstante lo anterior, de la solicitud presentada por el presidente municipal, no se desprenden elementos que lleven a concluir la imposibilidad del Municipio de seguir proporcionando el servicio público que se pretende concesionar o que la reestructuración del sistema municipal resulte una alternativa inviable.
"Adicionalmente, es necesario señalar que el estudio en comento señala como recomendación ?la privatización de los servicios de manejo y disposición final de residuos sólidos municipales?, sin hacer una recomendación expresa respecto a privatizar el servicio de limpia y recolección de residuos sólidos.
"IX. Que de conformidad con el artículo 108 bis de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de C. existe la posibilidad de crear organismos descentralizados de carácter municipal e incluso empresas de participación estatal para dichos efectos, sin que en la solicitud presentada por el Municipio de C. se desprenda que se haya analizado esta alternativa.
"X. Que de los proyectos de convocatoria y bases de licitación presentadas junto con la solicitud, se desprende que los mismos no se ajustan a lo previsto por el artículo 111 de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de C., toda vez que no se contemplan los supuestos de exclusión e impedimentos para la participación en la licitación pública de la concesión, tanto de los servidores públicos municipales, como de las demás personas impedidas por ley para participar en el mismo.
"XI. Que el artículo 107 de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Campeche establece una preferencia de contratación a favor de empresas locales para la prestación de servicios; sin embargo las bases de licitación pública prohíben la posibilidad de que el concesionario del servicio integral de limpia lleve a cabo la subcontratación de servicios, lo que podría impedir que empresas locales participen en la prestación de alguno de los servicios que implica la concesión.
"XII. Que estas comisiones unidas consideran que los proyectos de convocatoria y bases de licitación pública presentados por el presidente municipal de C., reflejan un incumplimiento a lo establecido en los artículos 24 y 25 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestación de Servicios Relacionados con Bienes Muebles, ya que no establecen claramente los requisitos que deberán cumplir los interesados, en materia de experiencia y de carácter técnico.
"XIII. Que la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, en el artículo 134, fracción III, determina la obligatoriedad de incorporar técnicas y procedimientos para el reuso y reciclaje de los residuos sólidos municipales, lo cual se omite especificar en las bases de la licitación pública, aun cuando en términos de las propias bases, la concesión tiene por objeto el servicio integral de limpia.
"XIV. Que la Ley del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente del Estado de Campeche, en sus artículos 33 y 34 exige que los Ayuntamientos: 1) evalúen el impacto ambiental de las obras o actividades no reservadas a la Federación o al Estado; 2) gestionen o promuevan la manifestación de impacto ambiental de los rellenos sanitarios y 3) en su artículo 132 establece la obligación de promover la fabricación y utilización de empaques y envases para todo tipo de productos, cuyos materiales permitan reducir la generación de residuos sólidos. En la solicitud de autorización presentada, no se explica el régimen de supervisión y/o colaboración con el concesionario que establecerá el Municipio de Carmen, sobre todo, en las materias reguladas en dicho ordenamiento.
"XV. Que el Ayuntamiento de Carmen encargó la realización de un estudio de factibilidad al centro de análisis estratégico. Este estudio señala varios comentarios, así como deficiencias y riesgos en los aspectos técnicos y económicos del manejo y disposición de los residuos sólidos municipales, además de la falta de diversos estudios referentes al sitio de disposición final de los residuos sólidos. La mayoría de estos comentarios requieren de acciones concretas; sin embargo, la solicitud presentada a este Congreso es omisa en señalar o explicar si dichas acciones serán realizadas de manera previa al otorgamiento de la concesión o serán ejecutadas por el concesionario.
"Se señalan los siguientes temas, observados por el centro de análisis estratégico y cuya solventación se considera indispensable por parte de estas comisiones unidas:
"a) La proyección de la población de ciudad de Carmen, crecerá en más de un 50% de la que se tiene actualmente en los próximos 15 años. Circunstancia que se debe tomar en cuenta, en la generación de residuos sólidos; sin embargo, ello no se contempló en las bases de licitación, respecto de la inversión que tenga que realizar el concesionario.
"b) A la fecha, dentro de los servicios proporcionados por el Municipio, se encuentra la ?recolección comercial? de residuos sólidos, actividad que no está prevista en el otorgamiento de la concesión, sin definirse lo que ocurrirá en el futuro con dicha actividad, así como la recolección de residuos no peligrosos, generados en oficinas gubernamentales, privadas, bancarias, escuelas, locales comerciales, industrias, mercados, parques y jardines. Es importante resaltar que la concesión solamente se refiere a residuos sólidos domiciliarios, concepto, este último, que no se encuentra regulado en el reglamento de limpieza para el Municipio de Carmen.
"c) La existencia de 9 tiraderos clandestinos. Igualmente sin definirse su situación, a partir del otorgamiento de la concesión.
"d) No se establece la necesidad de contar con una estación de transferencia de residuos sólidos independientemente de que con la que se tiene actualmente se encuentra en proceso de desmantelamiento.
"e) El relleno sanitario actual, originó la contaminación de agua del subsuelo y del ambiente en general por realizarlo fuera de las celdas que originalmente se planearon para lograr un relleno sanitario.
"El sitio seleccionado por la presidencia municipal para ocupar el relleno sanitario, se hizo sin contar con el estudio requerido según distancias con comunidades cercanas ni con la NOM 083 ECOL 1993.
"g) Se deben realizar estudios adecuados, técnicos y económicos (planes maestros de inversión), para planear el uso de los contenedores dentro de un marco de manejo integral para recolectar la basura.
"h) La cobertura de atención del servicio de recolección no es el adecuado, entre otras razones, por el trazo de las rutas y la deficiente recolección en las áreas rurales.
"i) En cuanto al número de trabajadores, el estudio reveló que existen 223 trabajadores en actividades de recolección de basura, incluyendo choferes, peones y operadores y 62 en el servicio de limpia, siendo un total de 285 trabajadores. Es importante precisar la situación futura de dichos trabajadores.
"j) La mitad del equipo con el que se cuenta tanto para el barrido mecánico como en el relleno sanitario, no está en operación y además se encuentra rentado.
"De no tomarse en cuenta el estudio en comento, se corre el riesgo de que la concesión sea superada por las condiciones reales en las que va a operar.
"XVI. Que en cuanto al proyecto de convocatoria, cabe mencionar que estas comisiones unidas encontraron las siguientes inconsistencias:
"a) Que solamente se refiere a la concesión de los servicios, relativos a los residuos sólidos no peligrosos generados, únicamente en la cabecera municipal, o sea en ciudad de Carmen.
"b) No establece los requisitos que deberán acreditar los participantes, relativos a su experiencia en este tipo de trabajos, solamente se refiere a la relación de contratos de obras en vigor celebrados.
"c) El capital contable mínimo requerido de $35'000,000.00 no concuerda con el señalado en las bases de licitación, que hace referencia a $50'000,000.00.
"d) Se hace referencia a la existencia de un comité, sin definirse cómo está integrado dicho órgano.
"e) Menciona un apartado de criterios generales para la adjudicación de la concesión, no obstante en la misma no se expone ninguno.
"f) Por otra parte, en la convocatoria se menciona que el contrato de concesión se precisará con posterioridad a la emisión del fallo, pero en las bases de licitación se obliga al participante a manifestar que conoce y acepta el contenido del contrato de concesión, situación que es necesario verificar para efectos de evitar una futura interpretación que resulte incorrecta.
"XVII. Que delanálisis y estudio del proyecto de bases de licitación pública, se encontraron también importantes inconsistencias que impiden a estas comisiones unidas considerar como adecuados, los términos en que se plantea otorgar la concesión cuya autorización se solicita:
"a) Solamente se refiere a la concesión de los servicios, relativos a los residuos sólidos no peligrosos generados únicamente en la cabecera municipal, o sea, en ciudad de Carmen.
"b) Se estima realizar un pago por inscribirse a la licitación pública, para los participantes interesados, dicha circunstancia como tal, no es común en la legislación local mexicana y podría ser combatida como ilegal dentro del proceso.
"c) Las bases de licitación contienen un apartado relativo a los antecedentes y a la justificación, que implican la solicitud al Congreso Local.
"d) La descripción de los trabajos, o sea, el objeto de la licitación no es muy claro, además de referirse únicamente a los residuos sólidos domiciliarios. Adicionalmente, se incluye la actividad de ?clausura parcial? del actual relleno sanitario, sin especificar el modo de llevarlo a cabo y sin que esta actividad estuviera prevista de antemano.
"e) En cuanto a los requisitos que deberán cumplir los interesados, se encuentra una inconsistencia, respecto de la entrega de los documentos para acreditar la capacidad financiera y que son los relativos a exhibir los estados financieros de los 2 últimos ejercicios fiscales, siendo que en la convocatoria, solamente se exige el correspondiente al año 2003.
"f) No se incluye la exigencia contenida en el artículo 32-D del Código Fiscal de la Federación, relativo al cumplimiento de obligaciones fiscales de los interesados.
"g) No se incluye el requisito de inhabilitar a las empresas para esta licitación, a quienes se encuentren sujetas a procesos de concursos mercantiles.
"h) En el apartado de exigencias técnicas a los participantes, éstos deberán describir las rutas para la recolección de residuos sólidos en los mercados, siendo que aparentemente la licitación solamente se refiere a los residuos sólidos domiciliarios.
"i) Se deja que el participante determine el equipo, las rutas, los programas, las inversiones, en fin, todos los esquemas de prestación del servicio público.
"j) Se permite que el particular exhiba el apoyo financiero que reciba de las instituciones crediticias para realizar a las inversiones necesarias, con el consecuente riesgo de que esta operación sea totalmente fondeada por los bancos y los particulares no inviertan en la misma.
"k) No se incluye un esquema de supervisión a cargo del Municipio.
"l) El proyecto es omiso en señalar a quién corresponderán, concesionario o Municipio, los productos que se obtengan del aprovechamiento de los residuos sólidos que sean procesados o reciclados, lo cual podría ser una fuente de ingresos para destinarse al mismo sistema de recolección.
"m) Falta claridad en la descripción de contraprestaciones al concesionario. Adicionalmente de acuerdo con las bases de licitación pública, el Municipio se obliga a asumir el costo del servicio integral prestado por la concesionaria. Sin embargo, las bases sólo determinan los pagos por tonelada recolectada y confinada y por metro barrido (manual o mecánicamente).
"Por lo anterior, no es claro si se pactará previamente la contraprestación al concesionario por la clausura del relleno sanitario actual, así como por la apertura del nuevo relleno sanitario.
"n) Las bases de licitación pública, no son claras en las obligaciones del concesionario respecto del nuevo relleno sanitario y su intervención en la puesta en marcha del mismo; las bases solamente exponen las especificaciones en cuanto a las acciones y obras de infraestructura que implica la operación del actual relleno sanitario.
"ñ) En cuanto a la garantía de cumplimiento de la concesión, el importe exigido como garantía por el primer año de la concesión es por la cantidad de $6'500,000.00 (seis millones quinientos mil pesos), mencionando las bases que dicho importe deberá ser equivalente a la liquidación del personal.
"Al respecto, se carece de la información que permita verificar si el monto anterior será suficiente para liquidar al personal actual, además de que al parecer no se contemplan las posibles contingencias laborales que el despido masivo pueda generar y quién asumirá el costo de las mismas.
"o) Las bases de licitación establecen que las propuestas económicas serán abiertas en una fecha posterior a la apertura de las propuestas técnicas, lo cual carece de sentido, toda vez que la evaluación se realizará en conjunto. Es decir, se revisarán conjuntamente las propuestas técnicas y económicas.
"p) En los documentos que se exigen a los participantes para acreditar su experiencia se hace referencia a la difusión de campañas de concientización ciudadana y educación ambiental, cuando en ninguna otra parte de las bases de licitación se hace referencia a que estarán a cargo de los concesionarios dichos servicios.
"q) De acuerdo con el planteamiento general se busca otorgar una concesión del servicio integral de limpia por el término de 15 años. Sin embargo las fechas previstas para la operación de los servicios de barrido, recolección y transporte, pueden ser diferentes a las de inicio de la administración y operación del relleno sanitario. Adicionalmente las bases prevén la posibilidad de que se renueve el plazo de la concesión por un término igual al originalmente pactado.
"r) En general, estas comisiones unidas consideran que el proyecto de base de licitación es deficiente en los siguientes aspectos:
"- Descripción correcta del objeto de la licitación.
"- Trabajos a realizar para la recolección de los residuos urbanos.
"- Servicios no incluidos.
"- Forma de prestación del servicio público.
"- Rutas necesarias que tiene que describir el Ayuntamiento.
"- Vehículos a utilizar, su número y características adecuadas.
"- Personal afecto al servicio, señalando puestos, vacaciones, etcétera, necesidades para el estacionamiento de vehículos.
"- Disponibilidad del personal, al 100% en jornadas de trabajo.
"- Subrogación del personal actual.
"- Ampliación del servicio.
"- Periodicidad del servicio.
"- Horarios.
"- Número de itinerarios.
"- Responsabilidad civil.
"- Revisión de precios.
"- Informes de la ejecución en la prestación de servicios.
"- Inspección y vigilancia.
"- Sanciones.
"- Maquinaria ofrecida.
"- Criterios claros de adjudicación.
"- Iniciación del servicio.
"- Mecanismo de pago del precio del servicio.
"- Relación de personal.
"- Relación de medios materiales adscritos a los servicios.
"XVIII. Que estas comisiones unidas consideran que la denominación otorgada por el Municipio de C. a la concesión ?Concesión de los servicios de barrido manual y mecánico, recolección domiciliaria, transporte y exposición final de los residuos sólidos no peligrosos generados en ciudad de Carmen, Campeche?, podría interpretarse que comprende únicamente la ?recolección domiciliaria?, es decir, que se limita a la recolección de residuos generados en casa habitación. Lo anterior resulta impreciso, toda vez que la competencia del Municipio, en términos del reglamento de limpieza para el Municipio de Carmen, comprende la limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición de residuos sólidos municipales.
"En mérito de lo anteriormente expuesto y considerado, con fundamento en los artículos antes citados y específicamente en los artículos 38 y 39 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, estas Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y Gobernación; de Finanzas, Hacienda Pública, Control Presupuestal y Contable y Patrimonio del Estado y de los Municipios y, de Fortalecimiento Municipal.
"Dictaminan
"Primero: Que la solicitud formulada para autorizar al Municipio de C. a otorgar en concesión el servicio público de limpia, recolección, traslado y disposición final de residuos a un particular, no reúne la información necesaria para valorar si resulta adecuada o no su autorización, por lo que estas comisiones unidas carecen de elementos para pronunciarse sobre la procedencia o no de autorizar dicha concesión. Lo anterior, en atención a que estas comisiones unidas carecen de la documentación que justifique la necesidad de otorgar la concesión, así como de los estudios técnicos que sugieran su viabilidad y, ante los posibles vicios de legalidad que han sido señaladas en el cuerpo del presente dictamen.
"Segundo. Que estas comisiones unidas para estar en la posibilidad de dictaminar la autorización de la concesión solicitada, sugieren al H. Ayuntamiento del Municipio de Carmen ajustarse a los preceptos legales señalados en el dictamen y obtener la información señalada como incompleta o faltante en el mismo.
"Tercero. Se solicita al H. Ayuntamiento del Municipio de Carmen que determine cuál será la situación jurídica de los trabajadores que prestan sus servicios para el Municipio en el área de limpia, recolección, traslado tratamiento y disposición final de residuos sólidos.
"Así lo dictaminan los CC. Diputados miembros de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y Gobernación; de Finanzas, Hacienda Pública, Control Presupuestal y Contable y Patrimonio del Estado y de los Municipios y de Fortalecimiento Municipal.
"Comisión de Puntos Constitucionales y Gobernación.
"Rúbrica
"Dip. Alberto Ramón González Flores
Al respecto, es preciso conocer el trámite parlamentario que regula la emisión de esos dictámenes, para lo cual es necesario traer a colación los artículos 44, 47 y 48 de la Constitución Política del Estado de Campeche y 2o., 31, 38, 39, 40, 62, fracción VI y 69 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de esa entidad, que en ese orden, disponen:
"Artículo 44. Las resoluciones del Congreso tendrán carácter de ley, decreto, iniciativa, ante el Congreso de la Unión o acuerdo. Para su sanción, promulgación y publicación, las leyes y decretos se enviarán al gobernador del Estado, firmados por el presidente y los dos secretarios de la directiva del Congreso. Los acuerdos requerirán sólo de la firma de los dos secretarios y no ameritarán sanción ni promulgación del Ejecutivo."
"Artículo 47. Todas las iniciativas o propuestas presentadas o sometidas a la consideración del Congreso del Estado se sujetarán a los trámites establecidos en la Ley Orgánica del Poder Legislativo y reglamentos que de ella emanen."
Artículo 48. Para que un proyecto o iniciativa obtenga el carácter de ley, decreto o acuerdo, será necesario que satisfaga todos y cada uno de los requisitos y trámites previstos en esta Constitución y en la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado.
"Artículo 2o. El ejercicio del Poder Legislativo del Estado se deposita en una asamblea de representantes populares o diputados, electos directamente cada tres años. La asamblea se denomina Congreso del Estado. El Congreso funcionará en Pleno, o mediante comisiones, y tendrá como órganos de apoyo: ..."
"Artículo 31. El estudio y dictaminación de las iniciativas, proyectos y demás asuntos cuya resolución sea de la competencia del Congreso del Estado, salvo aquellos que esta ley u otras disposiciones normativas de carácter general reserven al conocimiento de otro órgano del Poder Legislativo, estarán a cargo de las comisiones de dictamen legislativo u ordinarias. Son comisiones de dictamen legislativo las de:
"I. Puntos Constitucionales y Gobernación;
"II. Finanzas, Hacienda Pública, Control Presupuestal y Contable y Patrimonio del Estado y de los Municipios;
"III. Desarrollo Social;
"IV. Fomento y Desarrollo Agropecuario y Forestal;
"V. Desarrollo Industrial, Fomento Económico y Desarrollo Turístico;
"VI. Desarrollo Urbano, Comunicaciones y Obras Públicas;
"VII. Salud, Preservación del Medio Ambiente y Recursos Naturales;
"VIII. Educación, Cultura y Deporte;
"IX. Procuración e Impartición de Justicia, Seguridad Pública, Protección Civil y Derechos Humanos;
"X. Fomento y Desarrollo Pesquero;
"XI. Fortalecimiento Municipal; y
"XII. Equidad y Género, Atención a Grupos Vulnerables y Etnias Indígenas.
"El estudio y dictamen de los asuntos relativos a normas y prácticas parlamentarias así como a trabajo y previsión social estará a cargo de la Comisión de Puntos Constitucionales y Gobernación; los concernientes a temas sobre menores y discapacitados a la Comisión de Equidad y Género, Atención a Grupos Vulnerables y Etnias Indígenas; y los del ramo de contraloría a la Comisión de Finanzas, Hacienda Pública, Control Presupuestal y Contable y Patrimonio del Estado y de los Municipios."
"Artículo 38. Toda comisión deberá emitir dictamen sobre el asunto que se le turne en un plazo no mayor de quince días, contados a partir de la fecha en que su presidente lo reciba. Si para la emisión del dictamen se ameritase la consulta pública, el término se contará a partir del día siguiente a aquel en que se realice el foro de presentación de conclusiones.
"Si por la naturaleza del asunto se requiriese de un plazo mayor para la emisión del dictamen, el Congreso a petición del presidente de la comisión, formulada antes de que expire el plazo, podrá prorrogarlo por un lapso no mayor a treinta días."
"Artículo 39. Los dictámenes deberán redactarse en forma clara y sencilla, exponiendo las razones y fundamentos jurídicos en los que se sustenten, divididos en una parte expositiva o de antecedentes, una parte considerativa o de razonamientos y, finalmente, en un punto de acuerdo o de decreto; precisándose la fecha en que se emitan. El dictamen será firmado por todos los integrantes de la comisión que estén de acuerdo con el mismo."
"Artículo 40. Cuando la índole de un asunto amerite que deba ser objeto de estudio por más de una comisión, las mismas trabajarán unidas para emitir dictamen conjunto, con la finalidad de evitar dictámenes contradictorios. Cuando existan varias iniciativas sobre un mismo asunto o cuyos temas se relacionen entre sí, procederá su acumulación para ser analizadas, discutidas y resueltas todas ellas de manera conjunta, esto es, en un solo dictamen."
"Artículo 62. En el desarrollo de una sesión se observará el orden siguiente:
"VI. Lectura de dictámenes; ..."
"Artículo 69. Recibida una propuesta, iniciativa o proyecto se le dará el trámite siguiente:
"I.C. al orden que la presidencia determine, será dada a conocer en sesión a la asamblea mediante la lectura íntegra de su texto. Podrá omitirse la lectura, cuando a cada uno de los miembros de la asamblea legislativa presentes en la sesión se le entregue copia de ella. En este caso sólo se dará lectura a su exposición de motivos;
"II. Leída la propuesta, iniciativa o proyecto o, en su caso, su exposición de motivos, el presidente de la directiva dispondrá que se turne a la o las comisiones de dictamen legislativo que correspondan, en atención a su materia;
"III. Las comisiones de dictamen legislativo, dentro del plazo que esta misma ley señala, analizarán la iniciativa y emitirán dictamen recomendando a la asamblea la aprobación, en su integridad o con modificaciones, o el rechazo de la iniciativa de ley, decreto o acuerdo. En caso de aprobación, el dictamen contendrá la minuta proyecto de ley, decreto o acuerdo que proponga la comisión o comisiones;
"IV. El dictamen se hará del conocimiento de la asamblea, en sesión, mediante su lectura. Previa a la lectura del dictamen se leerá la iniciativa que lo provocó; esta lectura se omitirá cuando se haya distribuido entre los miembros del Congreso copia de la iniciativa, o cuando por consenso mayoritario la asamblea determine dispensarla. También se omitirá la lectura del proyecto de minuta de ley, decreto o acuerdo, que se contenga en el dictamen, en el caso de que su texto sea igual en todas y cada una de sus partes al proyecto contenido en la iniciativa o que sus modificaciones sólo sean de estilo o redacción; cuando la modificación sea de fondo se leerá únicamente la parte o partes afectadas;
"V. Leído el dictamen se procederá a su discusión por la asamblea conforme a las disposiciones contenidas en el capítulo undécimo. La aprobación del dictamen conllevará la aprobación de la iniciativa o proyecto, si aquél se emitió recomendando su aprobación. La minuta de ley o decreto contenida en el dictamen se enviará al Ejecutivo para su sanción y, en su caso, promulgación y publicación en el Periódico Oficial del Estado;
"VI. Si el dictamen no es aprobado por el voto mayoritario de la asamblea, se procederá a retornarlo a las comisiones que lo elaboraron para que procedan a su modificación en los términos de las consideraciones vertidas en el debate, y sea presentado de nuevo a la consideración de la asamblea en un plazo que no deberá exceder de ocho días; y
"VII. Cuando una iniciativa sea desechada por el Congreso, tal decisión se dará a conocer, por escrito, a su promotor sin que haya más trámite."
De la interpretación sistemática de los artículos transcritos se advierte que las comisiones parlamentarias son órganos internos de la propia Legislatura Estatal que apoyan a que ésta cumpla con sus actividades legislativas, para lo cual analizan los asuntos del ramo o área de su competencia y los instruyen hasta ponerlos en estado de resolución, elaborando un dictamen que contendrá una parte expositiva relacionada a los antecedentes del asunto de que se trata, y una parte considerativa en que se expliquen las razones que justifiquen el sentido del documento, mediante proposiciones claras y sencillas que puedan someterse a votación.
Una vez elaborado el dictamen, se somete a discusión ante el Pleno del Congreso para proceder a su votación, el que puede ser aprobado o no, de acuerdo con los debates parlamentarios en la Legislatura Local, procediéndose, en su caso, ha modificar tanto los fundamentos jurídicos como las consideraciones del dictamen, de estimarlo adecuado el órgano plenario, esto es, la propuesta de dictamen no produce invariablemente su aprobación, porque este evento dependerá de la respectiva discusión del Congreso, pero de ser aprobado, así como la minuta, tendrá el carácter de decreto o acuerdo, que formará una unidad con el dictamen antes discutido.
En tal virtud, si bien por regla general los dictámenes de las comisiones no son una actuación o resolución definitiva que en sí mismos causen un perjuicio actual porque deben someterse a la aprobación relativa de la Legislatura Local, el dictamen impugnado constituye un acto definitivo que no requiere aprobación del Pleno del Congreso Estatal de C., ya que el ejercicio del Poder Legislativo se deposita en esa asamblea que actúa en comisiones o en Pleno, de ahí que no siempre se necesite de la intervención del Congreso funcionando en Pleno, máxime si se pondera que los dictámenes se tornan en simples recomendaciones cuando versen sobre la "aprobación, en su integridad o con modificaciones, o el rechazo de la iniciativa de ley, decreto o acuerdo", esto es, cuando se resuelva la cuestión de fondo que se proponga aprobar, pero el dictamen reclamado no hizo pronunciamiento acerca de si rechazaba o aprobaba la solicitud del Municipio actor, sino que se requirió a este último para que allegara diversa información, por lo que sin duda es un acto definitivo, tanto es así que se notificó por correo certificado el veinte de diciembre de dos mil cuatro, sin pasar por la aprobación del Congreso en Pleno.
De esta forma queda acreditada la definitividad del dictamen impugnado porque basta para su expedición de la aprobación de las comisiones legislativas, razón por la cual debe desestimarse la causa de improcedencia prevista en la fracción VI delartículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, máxime que el perjuicio que resiente el Municipio actor es actual, porque no tiene que esperar a que se apruebe o rechace su solicitud de autorización, en virtud de que la afectación se produce desde que está sujeto a la previa autorización del Congreso del Estado de Campeche para estar en aptitud de concesionar los servicios públicos municipales, esto es, se reclama la invasión a la esfera municipal, porque a criterio del Municipio actor no es menester cumplir con esa formalidad, según las bases del artículo 115, fracción II, inciso b), de la Constitución Federal.
Por último, debe decirse que tampoco era necesario agotar el procedimiento regulado en la Ley Reglamentaria de la Fracción IV del Artículo 88 de la Constitución Política del Estado de Campeche, para cumplir con el principio de definitividad, habida cuenta que en la demanda relativa se plantean violaciones directas o inmediatas a la Constitución Federal, de las que ningún órgano de las entidades federativas tiene competencia para pronunciarse sobre ellas.
Se expone tal aseveración, porque la pretensión principal del Municipio actor dimana de la omisión del Congreso del Estado de Campeche para ajustar su legislación interna a las prevenciones del artículo 115 constitucional, conforme al decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve; por ende, se trata de una violación directa a la propia Carta Fundamental que no puede ser reparada por el Tribunal Superior de Justicia de dicho Estado mediante el juicio previsto en el artículo 88, fracción IV, de la Constitución Local.
En efecto, los alcances del aludido juicio están descritos en los artículos 78 y 88, fracción IV, de la Constitución Política del Estado de Campeche y 1o. y 22 de la ley reglamentaria de la fracción IV de ese artículo 88, que respectivamente, disponen:
"Artículo 78. El Tribunal Superior de Justicia del Estado funcionará en acuerdo Pleno o en Salas, y estará integrado con el número de Magistrados numerarios y supernumerarios que determine la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado. ..."
"Artículo 88. Corresponde al Tribunal Pleno:
"IV. Conocer y resolver los conflictos que se susciten entre:
"a) El Estado y un Municipio;
"b) Un Municipio y otro;
"c) Un Municipio y una sección municipal;
"d) Una sección municipal y otra;
"e) Los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado;
"f) Alguno de los anteriores y una entidad paraestatal o paramunicipal;
"g) Dos entidades paraestatales;
"h) Dos entidades paramunicipales; o
"i) Una entidad paraestatal y una paramunicipal.
El procedimiento para resolver los mencionados conflictos se establecerá en la correspondiente ley reglamentaria. Las sentencias de fondo que emita el Tribunal Pleno serán definitivas e inatacables ...
Ley Reglamentaria de la Fracción IV del Artículo 88 de la Constitución Política del Estado de Campeche
"Artículo 1o. El Tribunal Superior de Justicia del Estado conocerá y resolverá, con base en las disposiciones de la presente ley, los conflictos a que se refiere la fracción IV del artículo 88 de la Constitución Política del Estado. A falta de disposición expresa, se estará a las prevenciones del Código de Procedimientos Civiles del Estado."
"Artículo 22. El escrito de demanda deberá señalar:
"d. El acto cuya invalidez se demande, así como, en su caso, el medio oficial en que se hubiere publicado;
e. Los preceptos legales, que en su caso, se estimen violados. ...
De los preceptos anteriores se desprende que compete al Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Campeche sustanciar y resolver los conflictos que se susciten entre el Estado y alguno de sus Municipios, para verificar la conformidad de actos con las disposiciones legales locales, no de la Constitución Federal.
Ahora bien, resulta importante puntualizar que para que los sujetos legitimados para promover la controversia constitucional prevista en la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal se encuentren obligados a agotar previamente a esta vía algún medio de defensa previsto en las leyes locales para la solución del conflicto, es presupuesto básico que en la demanda relativa el actor no haya planteado violaciones inmediatas y directas a la Ley Suprema, pues de ser así, resulta innecesario agotar el principio de definitividad aludido, toda vez que será a través de dicho juicio constitucional como pueda plantearse la no conformidad de actos o normas de carácter general con la Constitución Federal, incluso, respecto de omisiones legislativas, lo cual no podría efectuarse al resolverse una acción local.
En la especie, este Alto Tribunal estima que se actualiza la excepción de mérito, habida cuenta que la parte actora no estaba obligada a impugnar los actos reclamados a través del medio que prevé el artículo 88, fracción IV, de la Constitución del Estado de Campeche, pues en la demanda se queja de la omisión legislativa en que ha incurrido el Congreso Estatal, no obstante de que existe la obligación constitucional de ajustar la legislación interior o interna a las prevenciones del artículo 115 de la Ley Fundamental.
Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia 136/2001 del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que fue publicada en la página novecientos diecisiete del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XV, enero de 2002, Novena Época, con el rubro y texto que enseguida se insertan:
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VÍA PREVISTA EN LA LEGISLACIÓN LOCAL SÓLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, SINO QUE SU TRANSGRESIÓN SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACIÓN A NORMAS LOCALES. El artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como causal de improcedencia de las controversias constitucionales el que no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, principio de definitividad que tratándose de recursos o medios de defensa previstos en las legislaciones locales sólo opera cuando en la demanda no se planteen violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal, sino violaciones a la legislación local que, como consecuencia, produzcan la transgresión a normas de la Carta Magna, pues el órgano local a quien se atribuya competencia para conocer del conflicto carece de ella para pronunciarse sobre la vulneración a disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que la interpretación de la Norma Fundamental corresponde dentro de nuestro sistema constitucional, en exclusiva, al Poder Judicial de la Federación y, concretamente en el caso de controversias constitucionales, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
En esas condiciones, al haberse desestimado las causas de improcedencia que expuso la parte demandada, procede abordar el estudio de fondo del asunto.
Con ese fin tiene especial importancia puntualizar que del estudio integral de la demanda de controversia se advierte que la pretensión principal del Municipio actor radica en poner en evidencia la omisión del Congreso del Estado de Campeche para ajustar su legislación interna a las prevenciones del artículo 115, fracción II, inciso b), constitucional, conforme al decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve y, para tal efecto, transcribe los artículos 59, fracción IV y 110, fracción I, de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de C., de modo que una vez que se demuestre la citada omisión legislativa, será innecesario emitir un pronunciamiento específico de invalidez de tales preceptos, porque los vicios constitucionales que se exponen se atribuyen, en esencia, a dicha omisión, no en sí a la referida ley orgánica, por lo que será abordado su examen en primer lugar.
Conviene destacar que esa omisión legislativa es susceptible de impugnarse en vía de controversia constitucional, porque el actor expone una violación directa al mandato del Poder Reformador establecido en el artículo segundo transitorio del decreto de reformas del artículo 115 de la Constitución Federal, publicado el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, que contiene una obligación de hacer o facultad de ejercicio obligatorio para que los Estados adecuen su normatividad interna a las nuevas prevenciones de dicho precepto, dentro de un plazo determinado; pues en caso contrario, probablemente no se podría lograr el cumplimiento efectivo y oportuno de esa obligación, en la hipótesis de no someter dicha omisión a control constitucional en aras de buscar que aquélla cese, restableciéndose, en su caso, el orden supremo que debe imperar.
Lo expuesto hasta aquí no es contrario a las disposiciones del artículo 42 de la ley reglamentaria de la materia, que prevé los casos en que es procedente emitir una declaratoria de invalidez con efectos generales, o con efectos entre las partes, puesto que del proceso legislativo que culminó con esa ley, no se advierte que en los efectos de las resoluciones dictadas en las controversias se haya considerado la conducta omisiva de una autoridad, en virtud de que en la exposición de motivos relativa, se dispuso:
"Igualmente, las nuevas atribuciones implican que la Suprema Corte de Justicia pueda llevar a determinar las competencias que correspondan a los tres niveles de gobierno que caracterizan a nuestro sistema federal, en tanto que existe la posibilidad de que aquellos poderes u órganos que estimen que una de sus atribuciones fue indebidamente invalidada o restringida por la actuación de otros, pueda plantear la respectiva controversia ante la Suprema Corte a fin de que la misma determina a cuál de ellos debe corresponder. Debido a que en las controversias constitucionales se lleva a cabo un control de regularidad de los actos y normas generales respecto de la Constitución, es importante permitir que las declaraciones de invalidez respecto de tales normas generales no sólo recaiga a las normas objeto de la controversia, sino también a aquellas normas cuya propia validez derive de la norma declarada inconstitucional. ..."
Estas ideas forman convicción de que el legislador ordinario, al establecer los tipos de efectos de las sentencias dictadas en las controversias constitucionales, no consideró a los actos omisivos en sí, sino a los actos en general que implican un hacer al hablarse de frases como la "actuación de otros" y "normas", situación que se corrobora con el propio texto del artículo 42 de la ley reglamentaria de la materia, que dispone:
"Artículo 42. Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) de la fracción I del artículo 105 constitucional, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.
"En aquellas controversias respecto de normas generales en que no se alcance la votación mencionada en el párrafo anterior, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia declarará desestimadas dichas controversias. En estos casos no será aplicable lo dispuesto en el artículo siguiente.
"En todos los demás casos las resoluciones tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia."
En ese sentido, de acuerdo con las reglas de hermenéutica jurídica el alcance de la expresión en "todos los demás casos" no puede comprender propiamente a los actos omisivos, ya que lo que el legislador quiso regular son las hipótesis distintas al contenido del párrafo primero respecto de disposiciones generales, y todo lo concerniente a actos positivos o negativos que impliquen un hacer, en razón de que no hay bases sólidas para sostener que también se pensó en una situación particular como es el acto omisivo.
En tal virtud, cuando la omisión reclamada afecte solamente a la parte actora no habrá duda de que los efectos de la sentencia serán relativos, pero cuando la omisión, en caso de declararse su invalidez, implique darle un efecto general, no puede considerarse improcedente la controversia constitucional, aplicando en sentido contrario, la última parte del artículo 42 de la ley reglamentaria de la materia, al no ubicarse la conducta omisiva en dicha hipótesis.
Bajo esa óptica jurídica, es procedente la controversia a que este toca se refiere, aunque se vincule con una omisión legislativa que, de declararse inválida, produzca efectos generales en favor de todos los demás Municipios del Estado de Campeche, por las razones apuntadas; siendo pertinente ahora abordar el estudio de los conceptos de invalidez planteados sobre el particular.
En congruencia con lo anterior, cabe precisar que del escrito de demanda se advierte que el actor argumenta que la falta de adecuación de la aludida Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Campeche, a las bases del artículo 115, fracción II, inciso b), de la Constitución Federal, le causa perjuicio ya que no existen las disposiciones legales que hagan eficaz y vigente dicha reforma, tanto es así que las actuales no comulgan con el principio constitucional de autonomía municipal, dado que aun en ellas se prevé la intervención directa de la Legislatura Local.
Por su parte, la autoridad demandada aduce, esencialmente, que las reformas del mencionado artículo 115, fracción II, inciso b), no implican que la legislatura tenga nula intervención en los actos realizados por los Ayuntamientos del Estado de C. en los que se afecte el patrimonio inmobiliario municipal o se comprometa al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento, ya que, inclusive, la aludida intervención se encuentra prevista en la fracción III del mismo precepto supremo; por tanto, en el Decreto Número 312 del veintinueve de junio de dos mil dos, por enunciar algunos, se adecuó la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de C. a las referidas reformas constitucionales, porque se dieron las bases para la aprobación de ciertos actos municipales en una ley de esa naturaleza expedida por la Legislatura Estatal.
Para estar en posibilidad de examinar la alegada omisión de adecuar las disposiciones municipales, en particular, establecer los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento, y si dentro de estos supuestos puede la Legislatura Estatal intervenir mediante autorización, es necesario tener en cuenta lo que prevé el artículo 115 constitucional, a partir de la reforma contenida en el decreto del veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, que dispone:
"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.
"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.
"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:
"a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad.
"b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;
"c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución.
"d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y
"e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.
"Las Legislaturas Estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los Municipios y el gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores;
"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:
"a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;
"c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;
"Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.
"Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las Legislaturas de los Estados respectivas. Asimismo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio;
"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor y en todo caso:
"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles;
"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones;
"b) Las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos queanualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados; y
"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con los mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en
favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.
"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley;
"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:
"a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;
"b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;
"c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios;
"d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;
"e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;
"f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;
"g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;
"h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquéllos afecten su ámbito territorial; e
"i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.
En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios. ...
Del examen del numeral transcrito, destaca lo siguiente:
1) Que los Municipios manejarán su patrimonio de acuerdo a la ley.
2) Que los Ayuntamientos tienen facultades para aprobar los respectivos bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus jurisdicciones que organicen la administración pública dentro del Municipio, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal, sujetándose para tal efecto a las leyes que, en materia municipal, expidan las Legislaturas Locales.
3) Que el objeto de las leyes que expidan las legislaturas, tratándose de la materia municipal, será establecer:
- Las bases generales de la administración pública municipal y procedimiento administrativo, incluyendo desde luego los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre esa administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad.
- Los supuestos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento.
- Las disposiciones de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren las fracciones III y IV del propio precepto 115 y la fracción VII del artículo 116, ambos de la Constitución Federal.
- El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una función o un servicio municipal cuando, no existiendo convenio, la legislatura considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos;
- Las normas aplicables en los Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.
4) Que la prestación de servicios públicos, entre otros, de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales, incumbe a los Municipios, quienes en el ejercicio de la atribución deberán observar las leyes federales y estatales, permitiéndose para tal efecto:
A. La coordinación y asociación entre Municipios del Estado, previo acuerdo de los Ayuntamientos y aprobación de la Legislatura Estatal, así como la asociación hecha entre Municipios de dos o más Estados en el que también deberá contener la aprobación.
B. La celebración de convenios con el Estado para que éste se haga cargo temporalmente de la prestación de los servicios públicos o bien se presten o ejerzan coordinadamente, siempre y cuando a juicio del Ayuntamiento así lo considere pertinente.
5) Que los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor.
6) Que las Legislaturas Estatales aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas.
7) Que los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.
8) Que los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley.
De lo anterior se concluye que, a partir de la aludida reforma al artículo 115 de la Constitución Federal, los Municipios están investidos de diversas facultades dentro de su jurisdicción, que los dotan de autonomía en su ámbito competencial, pero para llevarlas a cabo se encuentran sujetos a las leyes que en materia municipal emitan las Legislaturas Estatales, mediante las cuales, además, establecerán las bases generales de la administración pública municipal.
Asimismo, para hacer efectivas estas disposiciones en los artículos primero, segundo y tercero transitorios del decreto por el que se modificó el artículo 115 constitucional, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, se dispuso lo siguiente:
"Transitorios:
"Artículo primero. El presente decreto entrará en vigor noventa días después de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, salvo lo previsto en los artículos siguientes.
"En tanto se realizan las adecuaciones a que se refiere el párrafo anterior, se continuarán aplicando las disposiciones vigentes.
"Artículo tercero. Tratándose de funciones y servicios que conforme al presente decreto sean competencia de los Municipios y que a la entrada en vigor de las reformas a que se refiere el artículo transitorio anterior sean prestados por los gobiernos estatales, o de manera coordinada con los Municipios, éstos podrán asumirlos, previa aprobación del Ayuntamiento. Los gobiernos de los Estados dispondrán de lo necesario para que la función o servicio público de que se trate se transfiera al Municipio de manera ordenada, conforme al programa de transferencia que presente el gobierno del Estado, en un plazo máximo de 90 días contados a partir de la recepción de la correspondiente solicitud.
"En el caso del inciso a) de la fracción III del artículo 115, dentro del plazo señalado en el párrafo anterior, los gobiernos estatales podrán solicitar a la legislatura correspondiente, conservar en su ámbito de competencia los servicios a que se refiere el citado inciso, cuando la transferencia de Estado a Municipio afecte, en perjuicio de la población, su prestación. La Legislatura Estatal resolverá lo conducente.
En tanto se realiza la transferencia a que se refiere el primer párrafo, las funciones y servicios públicos seguirán ejerciéndose o prestándose en los términos y condiciones vigentes.
Del segundo de los preceptos transcritos, como bien lo afirma el actor, se prevé la obligación de las entidades federativas para que a más tardar en un año a partir de la vigencia de la reforma constitucional, adecuen sus Constituciones y leyes locales y que, en tanto se realizan tales adecuaciones, continuarán aplicándose las disposiciones vigentes. Así, considerando que en términos del artículo primero transitorio del decreto mencionado, las reformas de que se trata entraron en vigor noventa días después de su publicación, es decir, el veintidós de marzo de dos mil, el plazo para esa adecuación de las leyes locales feneció el veintiuno de marzo de dos mil uno.
Con base en lo expuesto, se estima fundamental conocer el análisis de la gestación del artículo 115 constitucional reformado, para estar en posibilidad de realizar una correcta interpretación y, consecuentemente, examinar si es verdad que la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de C. no ha sido adecuada a la nueva estructura constitucional en materia municipal, para lo cual debe tenerse presente, en principio, que durante los años de mil novecientos noventa y siete a mil novecientos noventa y nueve, fueron presentadas diferentes iniciativas por parte de los distintos grupos parlamentarios que proponían modificaciones al artículo 115, las que en totalidad sumaron nueve.
Cuando eventualmente se agendó dicha reforma municipal, estas nueve propuestas se estudiaron de manera conjunta por la comisión encargada de dictaminarlas y, como resultado de su trabajo de dictaminación, se elaboró un proyecto único de reforma constitucional que fue el que a la postre se discutió en el seno de ambas Cámaras, pero previo al análisis del dictamen y proyecto único elaborado por la comisión, conviene destacar que todas las iniciativas, en sus exposiciones de motivos, coincidieron, tal como expresamente lo aceptó la comisión, en que era básico fortalecer el Municipio Libre o la autonomía municipal, y superar aquellos escollos u obstáculos que la propia Constitución había dejado en la actualidad, a pesar de la reforma municipal de mil novecientos ochenta y tres.
El dictamen o texto propuesto por la comisión de la Cámara de Origen, prácticamente pasó casi en sus términos a la Cámara Revisora, que a su vez lo aprobó con cambios menores, siendo las consideraciones en que se sustentó, las siguientes:
"Consideraciones
"1. Esta Comisión coincide con los autores de las iniciativas objeto del presente dictamen, en el sentido de que el Municipio es la célula básica de organización política, social, territorial y administrativa en nuestro país.
"2. Diversas circunstancias de orden político y económico, han propiciado que el Municipio presente carencias de tipo financiero, así como debilidad política y jurídica en relación con los órganos federales y de las entidades federativas, que han impedido su funcionamiento autónomo y libre.
"3. Por ello, esta comisión está de acuerdo con los autores de las iniciativas que se dictaminan, en la necesidad de reformar el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para propiciar el fortalecimiento del Municipio en México. En este sentido, coincidimos también con el titular del Ejecutivo Federal, quien ha sostenido que, ?el compromiso con la renovación del federalismo, también implica la promoción del Municipio como espacio de gobierno, vinculado a las necesidades cotidianas de la población; y que la integración plural de los Ayuntamientos y la fuerza de la participación ciudadana constituyen un gran activo para lograrlo. Municipios con mayor libertad y autonomía serán fuentes de creatividad y de nuevas iniciativas; Municipios con mayores responsabilidades públicas serán fuente de mayores gobiernos. De ahí que esta comisión dictaminadora procure las siguientes características en el presente dictamen: reconocimiento y protección del ámbito exclusivo municipal, precisión jurídica y reenvío de la normatividad secundaria a las Legislaturas de los Estados y a los Ayuntamientos según sea el caso, conforme a los lineamientos de la reforma que se dictamina.
"4. Esta comisión, considera que es conveniente incluir nuevas disposiciones al artículo 115 constitucional. Así todas las iniciativas analizadas con motivo del presente dictamen coinciden en que el Municipio sea el eje de desarrollo nacional, ya que a través de la consolidación del Municipio se logrará el impulso al desarrollo regional y urbano en concordancia con los objetivos del crecimiento económico.
"4.1 Es procedente reformar la fracción I en su primer párrafo, con la intención de ....
"4.2 La intención de esta comisión dictaminadora, consiste en fortalecer al ámbito de competencia municipal y las facultades de su órgano de gobierno. Por ello se propone tal como lo plantean los autores de las iniciativas antes descritas, delimitar el objeto y los alcances de las leyes estatales que versan sobre cuestiones municipales. Lo que se traduce en que la competencia reglamentaria del Municipio, implique de forma exclusiva, los aspectos fundamentales para su desarrollo. De ahí que se defina y modifique en la fracción II, el concepto de bases normativas, por el de leyes estatales en materia municipal, conforme a las cuales los Ayuntamientos expiden sus reglamentos, y otras disposiciones administrativas de orden general.
"Dichas leyes se deben orientar a las cuestiones generales sustantivas y adjetivas, que le den un marco normativo homogéneo a los Municipios de un Estado, sin intervenir en las cuestiones específicas de cada Municipio.
"En consecuencia, queda para el ámbito reglamentario como facultad de los Ayuntamientos, todo lo relativo a su organización y funcionamiento interno y de la administración pública municipal; así como para la regulación sustantiva y adjetiva de las materias de su competencia a través de bandos, reglamentos, circulares y demás disposiciones de carácter general; mientras que las leyes estatales en materia municipal, contemplarán lo referente al procedimiento administrativo, conforme a los principios que se enuncian en los nuevos incisos, y demás aspectos que contienen lo siguiente:
"4.2.1 En el inciso a) ...
"4.2.2 En el inciso b), se establece que la ley deberá prever el requisito de mayoría calificada de los miembros de un Ayuntamiento en las decisiones relativas a la afectación de su patrimonio inmobiliario y la firma de convenios que por su trascendencia lo requieran; sin embargo, en dichas decisiones la Legislatura Estatal ya no intervendrá en la toma de la decisión a los Ayuntamientos.
"4.4 La fracción IV es de reformarse, atento a las motivaciones expresadas en las iniciativas en estudio.
"Por último, se aclara en un párrafo quinto, que la libertad de hacienda implica un ejercicio exclusivo de sus recursos por parte de los Ayuntamientos, sin perjuicio de que autoricen a terceros para ello. Lo anterior evita la posibilidad de que mediante actos o leyes de los poderes federales o estatales se afecte de cualquier modo la hacienda municipal.
Por lo tanto, serán incompatibles con el nuevo precepto constitucional los actos de cualquier órgano legislativo o ejecutivo distinto al Ayuntamiento, que se comprometan o predeterminen cualquier elemento de su presupuesto de egresos, incluso dietas o salarios de los miembros de los Ayuntamientos o sus funcionarios, puesto que para cualquier caso, es una disposición presupuestal propia del Ayuntamiento en el hoy exclusivo ejercicio de administrar su hacienda.
Esto significa que el artículo 115, fracción II, inciso b), de la Constitución Federal, según las exposiciones del citado dictamen, sólo autoriza a las Legislaturas Locales a que señalen cuáles serán los supuestos en que los actos relativos al patrimonio inmobiliario municipal y actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento, requerirán sólo de un acuerdo de mayoría calificada de los propios integrantes del Ayuntamiento, sin que se autorice a la legislatura para erigirse en una instancia más, exigible e indispensable, para la realización o validez jurídica de dichos actos de disposición o administración, pues no puede intervenir en esos temas cuya decisión compete en forma exclusiva a los Ayuntamientos, incluso, tratándose de los servicios públicos ajustándose únicamente a las leyes federales o estatales, sin poderse restringir o limitar mediante aprobaciones o revisiones de las legislaturas las decisiones de los Ayuntamientos, a fin de cumplir con el principio de autonomía municipal, ya que sin duda la observancia de las disposiciones federales o locales aplicables significa que a través de ellas se dé el marco normativo al cual deberán adecuarse los actos administrativos municipales, con libertad en la toma de decisión, soslayándose quedar sujeto el acto o actuación administrativa a la revisión o aprobación de la Legislatura Local, que implicaría, contrario a los fines de la reforma, el sometimiento nuevamente del Municipio al Congreso Local.
La anterior conclusión no es contraria al texto del artículo 28, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, como lo asevera la demandada, sino concordante con él, porque se prevé la figura administrativa de la concesión de servicios públicos sujetándose a las leyes respectivas la eficacia en la prestación de esos servicios, pero no se establece la injerencia vía revisión o aprobación de los actos concernientes a la concesión por parte de las Legislaturas de los Estados o bien federal, cuando se comprometa el Municipio más allá de la gestión del Ayuntamiento, o con ella se trastoque o afecte el patrimonio inmobiliario del Municipio, según se evidencia del propio texto del precisado artículo 28, que establece:
"Artículo 28. ...
El Estado, sujetándose a las leyes, podrá en casos de interés general, concesionar la prestación de servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federación, salvo las excepciones que las mismas prevengan. Las leyes fijarán las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios y la utilización social de los bienes, y evitarán fenómenos de concentración que contraríen el interés público. ...
Al tenor de esta interpretación constitucional, resulta de vital importancia señalar, en aras de averiguar la existencia o no de la expuesta omisión legislativa, que el Congreso de C. ha reformado y modificado la Ley Orgánica de los Municipios de esa entidad federativa a través de los decretos que enseguida se enuncian, haciéndose la precisión de que el órgano demandado señaló que con la aprobación del primero hizo las adecuaciones respectivas al artículo 115, fracción II, inciso b), de la Constitución Federal.
Decreto Número 312 de veintinueve de junio de dos mil, se reforman los artículos 2o., 8o., 9o., 12,párrafos segundo, tercero y sexto, 23, en sus fracciones II, III y IV, 32, en su fracción I y párrafos segundo y tercero, 34, 37, 39, 40, 41, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 56, 57, 58, 59, en sus fracciones III, V, V bis, X, XV, XVI, XVIII, XXII, XXIII y XXVI, 61, en sus fracciones XIV y XV, 62, en su fracción V, 65, 78, 83, 84, 85, 86, 93, 102, en sus fracciones II, IX, XII y XIII, 105, 113, 114, 115, 116, 117, 119, 152, 153, 156, 157, 158 y 159.
Decreto Número 86 de cinco octubre dos mil uno, en el que se reformó el artículo 13, fracción VI, inciso a).
Decreto Número 160 fechado el tres de julio de dos mil dos, en el que se reformó el artículo 59, fracción XV.
Decreto Número 186 de fecha quince de noviembre de dos mil dos, en el que se reformó el artículo 14, fracción VI, párrafo tercero, inciso b).
Decreto Número 270 del trece de septiembre de dos mil tres, se modifica el artículo 15 reponiendo la derogada fracción III y el párrafo tercero de la fracción V conformada por los incisos a), b), c) y d), asimismo, se reforman los incisos b), c), c) bis y d), del párrafo primero de la fracción V y por último se deroga el inciso a) bis.
Decreto Número 52 de fecha veintitrés de abril de dos mil cuatro, se reforma el artículo 13, fracción VI, inciso a).
Por la importancia que reviste, resulta indispensable traer al contexto, sólo en lo conducente, el Decreto Número 312 que dice:
Decreto 312
(Reformada, P.O. 29 de diciembre de 1994)
"I. Formular las normas de carácter general y reglamentos municipales necesarios para el cumplimiento de sus fines, para la organización y prestación de los servicios públicos municipales y aquellas que demanden la tranquilidad y seguridad de las personas y sus bienes, y la moralidad, seguridad y salubridad pública, con arreglo a las bases generales que se fijen en esta ley;
"II. Dividir el territorio municipal en comisarías, conforme a lo dispuesto por el artículo 11 de esta ley;
(Reformada, P.O. 29 de junio de 2000) (F. de E., P.O. 14 de marzo de 2001)
"III. Dictaminar respecto de las solicitudes relativas a la categoría y denominación política de las poblaciones del Estado, procediendo en la forma prevista por el artículo 24;
"IV. Contratar o concesionar mediante concurso, obras y servicios públicos municipales, en términos de esta ley y sus reglamentos, solicitando en su caso, la autorización correspondiente de la Legislatura del Estado;
"V. Autorizar a las juntas municipales, a solicitud de las mismas, para celebrar toda clase de contratos, convenios y demás actos jurídicos, con excepción de aquellos a los que se contrae la fracción anterior, mismos cuya solicitud se remitirá a la legislatura para su autorización.
(Adicionada, P.O. 29 de junio de 2000) (F. de E., P.O. 14 de marzo de 2001)
"V Bis. Convocar a elecciones de los comisarios municipales y designar a los agentes municipales, salvo cuando la población a la que corresponda la agencia se ubique dentro de una sección municipal, ya que en este caso la designación corresponderá a la Junta municipal;
"VI. Crear las unidades administrativas necesarias para el despacho de los negocios del orden administrativo y para la eficaz prestación de los servicios públicos municipales;
"VII. Formular, y ejecutar los planes y programas de su competencia;
"VIII. Enviar al Ejecutivo, planes y programas municipales para su aprobación y coordinación con los de carácter estatal;
"IX. (Derogada, P.O. 29 de junio de 2000)
"X. Convocar a elecciones para la integración de los comités de desarrollo comunitario, facultad que en sus respectivas secciones corresponderá a las Juntas municipales;
"XI. Crear y reglamentar el funcionamiento de las Juntas vecinales dentro del Municipio. La creación de estas Juntas corresponderá a la Junta municipal en las poblaciones que se ubiquen dentro de su respectiva sección municipal;
"XII. Solicitar al Ejecutivo del Estado la expropiación de bienes por causas de utilidad pública;
"XIII. Municipalizar en su caso, mediante el procedimiento respectivo, los servicios públicos municipales cuando estén a cargo de particulares;
"XIV. Nombrar al secretario, tesorero y titulares de las unidades administrativas municipales, a propuesta del presidente del Ayuntamiento y removerlos por justa causa.
"XV. Formular la iniciativa de Ley de Ingresos de su Municipio y remitirla al Congreso del Estado para su aprobación, en su caso, dentro de los últimos diez días del mes de noviembre de cada año; y formular, aprobar y publicar su presupuesto anual de egresos, a más tardar el día treinta y uno del mes de diciembre. En ambos casos considerará lo correspondiente a cada una de sus secciones y comisarías municipales.
(Reformada P.O. 29 de junio de 2000) (F. de E., P.O. 14 de marzo de 2001)
"XVI. Celebrar convenios de colaboración con otros Municipios de la entidad, con el Estado o con particulares, y remitirlos a la Legislatura Local para su aprobación, en su caso;
"XVII. Administrar su hacienda en términos de ley, y controlar a través del presidente y síndico la aplicación del presupuesto de egresos del Municipio;
"XVIII. Enviar a la Legislatura del Estado, para su autorización, los proyectos para contratación de empréstitos que afecten los ingresos de los posteriores gobiernos municipales;
"XIX. Resolver los recursos interpuestos en contra de los acuerdos dictados por el propio Ayuntamiento o presidente municipal;
"XX. Sujetar a sus trabajadores al régimen de seguridad social establecido en el Estado;
"XXI. Dotar de panteón a los centros de población que excedan de quinientos habitantes;
"XXII. Crear y sostener, cuando sus recursos lo permitan, cuerpos de seguridad pública y policía preventiva y de tránsito municipal, bomberos y rescate;
"XXIII. Comparecer en juicio para la gestión o defensa de los intereses municipales, debiendo ser representado por el síndico o por apoderado especial constituido al efecto;
"XXIV. Formar su reglamento interior, cuidando de establecer las reglas que han de observarse en las sesiones y en la discusión y votación de los asuntos;
"XXV. Constituir, operar o participar en organismos descentralizados de carácter municipal o empresas con participación estatal o intermunicipal, con autorización del Congreso Local.
"XXVI. Dividir el territorio de sus centros de población en sectores, cuarteles y manzanas, según corresponda, determinando las áreas de cada circunscripción, o modificar la división existente. En las secciones municipales esta atribución corresponderá a las Juntas municipales;
(Adicionada, P.O. 29 de diciembre de 1994)
"XXVII. Crear la dependencia que lleve el catastro municipal, sujetándose a las disposiciones correspondientes de la Ley de Catastro del Estado de Campeche; y
XXVIII. En general, promover en la esfera administrativa lo necesario para el mejor desempeño de las funciones que les señalen ésta u otras leyes y reglamentos.
Como se observa, si bien las reformas a la ley orgánica de referencia, medularmente, las contenidas en el Decreto 312 antes reproducido, tuvieron su origen en la reforma del artículo 115 de la Constitución Federal, de mil novecientos noventa y nueve, no se logró el objetivo propuesto por el Poder Reformador, en virtud de que ni en dicho decreto ni en los posteriores se han regulado los casos en que se requiere el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario del Municipio o para celebrar convenios o actos que lo comprometan por un plazo mayor al periodo de tal Ayuntamiento, sin alguna intervención de la Legislatura Estatal, ya que el transcrito artículo 59, fracción IV, así como el diverso 110, fracción I, entre otras normas, de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Campeche facultan a la Legislatura Local para aprobar o rechazar los actos relacionados con la concesión de los servicios públicos municipales si aquélla excede del plazo de la gestión del Ayuntamiento o, si se afectan bienes inmuebles municipales, lo cual, conforme a lo que se ha explicado en torno al inciso b) de la fracción II del artículo 115 constitucional, primeramente, no resulta congruente con sus lineamientos a los cuales debieron ajustarse los Estados y, en segundo plano, en ellos no se prevén los casos en que se requiere el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento para dictar resoluciones en los temas indicados.
Esto es, mientras que la Constitución General reconoce a los Municipios la facultad de manejar su patrimonio inmueble y la de celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento, con la única limitante de que las decisiones que se tomen sean aprobadas por acuerdo de las dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento y, en su caso, observando las disposiciones federales o estatales que resulten aplicables a dicho acto, la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de C. establece como requisito para la validez de esos actos jurídicos la autorización previa de la Legislatura Local, facultad cuyo ejercicio no es condicionado en la Suprema Norma, salvo, se reitera, por los requisitos de mayoría calificada y, en su caso, acatando las disposiciones legales federales o estatales, sin que en éstas, las legislaturas sujeten la actuación municipal a una aprobación, porque, inclusive, tratándose de los servicios públicos municipales, la única hipótesis que necesita de autorización de las Legislaturas Estatales es la prevista en el artículo 115, fracción III, inciso i) de la Constitución Federal, que dice:
"Artículo 115. ...
"III ...
"a) ...
"i) ... Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las Legislaturas de los Estados respectivas. ..."
Al mismo tiempo, conviene puntualizar que si bien en el artículo 115, fracción II, constitucional se prevé que tratándose de los servicios públicos municipales, los Ayuntamientos deberán de observar las leyes en materia municipal que expidan las Legislaturas Estatales, no significa que con base en esta facultad constitucional los Congresos Locales puedan limitar la autonomía municipal o el fortalecimiento del Municipio mediante la imposición de una previa autorización para manejar su patrimonio inmueble, y para celebrar actos que comprometan al Municipio por un plazo mayor al de la gestión del Ayuntamiento, porque el propósito de dichas leyes es "dar un marco normativo homogéneo a los Municipios de un Estado, sin intervenir en las cuestiones específicas de cada Municipio, esto es ... en dichas cuestiones la Legislatura Estatal ya no intervendrá en la toma de decisión de los Ayuntamientos", por más que la intervención tenga como fin el evitar daños por la interrupción o deficiencia en la prestación de los servicios públicos, en virtud de que las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios públicos deben estar contenidos en las leyes, conforme al artículo 28 de la Constitución Federal -las cuales ni siquiera han sido fijadas en la citada Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Campeche o en alguna otra ley-, pero no sujetos a una aprobación previa de la Legislatura Local.
Es aplicable la jurisprudencia número 36/2003, sustentada por el Tribunal Pleno que aparece publicada en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2003, visible en la página 1251, que dice:
"BIENES INMUEBLES DEL MUNICIPIO. CUALQUIER NORMA QUE SUJETE A LA APROBACIÓN DE LA LEGISLATURA LOCAL SU DISPOSICIÓN, DEBE DECLARARSE INCONSTITUCIONAL (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN II, INCISO B), DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, ADICIONADO POR REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 23 DE DICIEMBRE DE 1999). El desarrollo legislativo e histórico del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, revela que el Municipio Libre es la base sobre la que se construye la sociedad nacional, como lo demuestran los diversos documentos que integran los procesos legislativos de sus reformas, tales como la municipal de 1983, la judicial de 1994 y la municipal de 1999, siendo esta última donde destaca la voluntad del Órgano Reformador en pro de la consolidación de su autonomía, pues lo libera de algunas injerencias de los Gobiernos Estatales y lo configura expresamente como un tercer nivel de gobierno, más que como una entidad de índole administrativa, con un ámbito de gobierno y competencias propias y exclusivas, todo lo cual conlleva a determinar que la interpretación del texto actual del artículo 115 debe hacer palpable y posible el fortalecimiento municipal, para así dar eficacia material y formal al Municipio Libre, sin que esto signifique que se ignoren aquellas injerencias legítimas y expresamente constitucionales que conserven los Ejecutivos o las Legislaturas Estatales. Atento lo anterior, el texto adicionado del inciso b) de la fracción II del artículo 115 constitucional debe interpretarse desde una óptica restrictiva en el sentido de que sólo sean esas las injerencias admisibles de la Legislatura Local en la actividad municipal, pues así se permite materializar el principio de autonomía y no tornar nugatorio el ejercicio legislativo realizado por el Constituyente Permanente, sino más bien consolidarlo, lo que significa que el inciso citado sólo autoriza a las Legislaturas Locales a que señalen cuáles serán los supuestos en que los actos relativos al patrimonio inmobiliario municipal requerirán de un acuerdo de mayoría calificada de los propios integrantes del Ayuntamiento, mas no las autoriza para erigirse en una instancia más exigible e indispensable para la realización o validez jurídica de dichos actos de disposición o administración, lo cual atenta contra el espíritu de la reforma constitucional y los fines perseguidos por ésta; de ahí que cualquier norma que sujete a la aprobación de la Legislatura Local la disposición de los bienes inmuebles de los Municipios, al no encontrarse prevista esa facultad en la fracción citada, debe declararse inconstitucional."
Por todas estas razones, queda en evidencia la omisión del Congreso Estatal de Campeche de ajustar la normalidad interna a las citadas reformas del artículo 115 constitucional, en particular, a las prevenciones de su fracción II, inciso b), situación que en el caso se robustece, porque en la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de C. no se han regulado aquellos casos que requieran del acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para emitir actos que afecten el patrimonio inmobiliario municipal, o bien, para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor a la gestión propia del Ayuntamiento, porque al respecto, basta apreciar el contenido del capítulo VII denominado "De las facultades y obligaciones de los Ayuntamientos", de esa ley orgánica, en especial, los artículos 53 y 118, fracciones II y IV, que todavía prevén:
"Artículo 53. Las decisiones de los Ayuntamientos y de las Juntas municipales se tomarán por mayoría de votos, en caso de empate, el presidente municipal tendrá voto de calidad. ..."
"II. Enajenar sus bienes inmuebles.
En consecuencia, lo procedente es declarar fundada la presente controversia constitucional por lo que hace a la omisión legislativa atribuida a la autoridad demandada, así como por lo que hace al dictamen legislativo reclamado, en virtud de que quedó en evidencia que es directamente violatorio del artículo 115, fracción II, inciso b), de la Constitución Federal, porque prevé que el Poder Legislativo del Estado de Campeche es competente para resolver la autorización del Municipio actor para concesionar el servicio de limpia, recolección, traslado y disposición final de residuos, por un plazo mayor a la gestión del Ayuntamiento, siendo inconcuso que para tal efecto no está sujeto a cumplir esa formalidad.
Los artículos 41 y 45 de la ley reglamentaria de la materia, prevén:
"I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados;
"II. Los preceptos que la fundamenten;
Las consideraciones que sustenten su sentido, así como los preceptos que en su caso se estimaren violados;
"IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada;
"V. Los puntos resolutivos que decreten el sobreseimiento, o declaren la validez o invalidez de las normas generales o actos impugnados, y en su caso la absolución o condena respectivas, fijando el término para el cumplimiento de las actuaciones que se señalen; y
"VI. En su caso, el término en el que la parte condenada deba realizar una actuación."
"Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha en que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
"La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."
Del enlace de las disposiciones transcritas se desprende la obligación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de fijar los efectos y alcances de la sentencia, el plazo para su cumplimiento y que aquéllas surtirán efectos a partir de la fecha que determine este Alto Tribunal, pero no tendrán efectos retroactivos.
Bajo ese enfoque, la declaratoria de invalidez del dictamen reclamado en la presente controversia surtirá efectos a partir del día siguiente al de la publicación de esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación.
En otro aspecto, cabe observar que con motivo de los citados artículos transitorios del decreto de reformas de la Constitución Federal, las leyes estatales vigentes deben aplicarse hasta en tanto se adecuen a esta N.F., porque en primer término, constituye una prevención constitucional expresa y, en segundo plano,el fallo no puede tener efectos retroactivos sino únicamente hacia el futuro.
Además, con la finalidad de salvaguardar el orden jurídico en el Estado de Campeche, esta Suprema Corte determina que la Legislatura Local, dentro del plazo de un año, contado a partir de la legal notificación de la presente ejecutoria, deberá realizar las adecuaciones en materia municipal, sean en la Constitución Local o en las leyes ordinarias, ajustándose en su totalidad al artículo 115, fracción II, inciso b), constitucional; particularmente:
Suprimir el requisito de la autorización del Congreso del Estado de Campeche para que los Municipios de dicha entidad puedan enajenar o afectar sus bienes o celebrar actos jurídicos, entre ellos, la concesión a particulares de servicios públicos.
Señalar con precisión, los casos en los que se requiera la votación calificada de los miembros de los Ayuntamientos para los fines destacados en el inciso anterior.
Precisar en ley qué requisitos deben cumplir los Municipios para concesionar los servicios públicos; aspectos éstos en los que la omisión legislativa es manifiesta.
Se asevera lo expuesto, pues tratándose de omisiones de las Legislaturas Locales para adecuar su normatividad interna a una prevención constitucional, los efectos de la sentencia que se emita no deben limitarse a las disposiciones estatales a través de las que se hubiese advertido aquella omisión legislativa, sino que deben extenderse a todas las normas generales locales o internas que por su contenido, alcance o aplicación requieran de la adecuación normativa, pues si una sentencia que declara la invalidez de una norma general, sus efectos se extienden a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada, en términos del artículo 41, fracción IV, de la ley reglamentaria de la materia, por mayoría de razón, tratándose de dichas omisiones legislativas los efectos deben extenderse a todas las disposiciones locales que ameriten adecuación constitucional conforme al artículo segundo transitorio del decreto de reformas del artículo 115 de la Carta Suprema, publicado el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, máxime que el acto reclamado fue la omisión de mérito, que podría comprender cualquier norma local que no haya sido ajustada a los lineamientos previstos en la fracción II, inciso b), del precepto supremo invocado.
Hecho lo anterior, hará del conocimiento esa situación a este Alto Tribunal, para lo cual deberá acompañar las constancias que así lo acrediten para efectos de analizar el correcto cumplimiento de la resolución dictada en la presente controversia constitucional.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
Es procedente y fundada la presente controversia constitucional.
No se sobresee respecto de los artículos 59, fracción IV y 110, fracción I, de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Campeche, en términos del considerando respectivo.
Se declara la invalidez del dictamen elaborado el treinta de noviembre de dos mil cuatro por las Comisiones Unidas del Congreso del Estado de Campeche.
El Congreso del Estado de Campeche deberá proceder en los términos especificados en el último considerando de la presente sentencia.
N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como concluido.
Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de seis votos de los señores M.A.A., C.D., L.R., D.R., G.P. y S.C. se tuvo como acto impugnado la omisión del Congreso del Estado de Campeche de cumplir con la reforma al artículo 115, fracción II, inciso b), de la Constitución Federal, los señores M.G.P., O.M., V.H., S.M. y presidente A.G., votaron en contra; por mayoría de siete votos de los señores Ministros A.A., G.P., O.M., V.H., S.C., S.M. y presidente A.G. se resolvió que es acto definitivo el dictamen impugnado, elaborado el treinta de noviembre de dos mil cuatro por las Comisiones Unidas del Congreso del Estado de Campeche, los señores M.C.D., D.R. y G.P. votaron en contra, y el señor M.C.D. reservó su derecho de formular voto particular; por mayoría de siete votos de los señores Ministros A.A., G.P., O.M., V.H., S.C., S.M. y presidente A.G. se resolvió que no es necesario llamar a juicio al gobernador del Estado para analizar la constitucionalidad de los artículos 59, fracción IV y 110, fracción I, de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de C., los señores M.C.D., D.R. y G.P. votaron en contra; y por unanimidad de diez votos, siete expresos de los señores Ministros A.A., G.P., O.M., V.H., S.C., S.M. y presidente A.G. y los de los señores Ministros C.D., D.R. y G.P., emitidos tomando en cuenta el resultado de las votaciones anteriores, se resolvió no sobreseer respecto de los artículos 59, fracción IV y 110, fracción I, de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Campeche y analizar su constitucionalidad.
"Artículo 61. La demanda por la que se ejercita la acción de inconstitucionalidad deberá contener:
II. Los órganos legislativo y ejecutivo que hubieran emitido y promulgado las normas generales impugnadas ...
De Puntos Constitucionales y Gobernación; de Finanzas, Hacienda Pública, Control Presupuestal, Contable y Patrimonio del Estado y Municipios, y de Fortalecimiento Municipal.
Pluralidad de demandados
Acuerdo nº G/JGA/4/2013 de Junta de Gobierno y Administración, 10 de Enero de 2013
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