Source: http://iustitia.pl/informacje/1923-opinia-do-przedlozonego-przez-prezydenta-rzeczypospolitej-polskiej-projektu-ustawy-o-sadzie-najwyzszym
Timestamp: 2018-02-26 01:48:38+00:00
Document Index: 98671274

Matched Legal Cases: ['art. 86', 'art. 87', 'art. 2', 'art. 115', 'art. 2', 'art. 92', 'art. 39821', 'art. 387', 'art. 92', 'art. 3984', 'art. 88', 'art. 454', 'art. 86', 'art. 39816', 'art. 14', 'art. 86', 'art. 88', 'art. 79', 'art. 193', 'art. 10', 'art. 8', 'art. 86', 'art. 86', 'art. 86', 'art. 8', 'art. 86', 'art. 88', 'art. 86', 'art. 79', 'art. 86', 'art. 86', 'art. 86', 'art. 34', 'art. 45', 'art. 6', 'art. 72', 'art. 77', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 112', 'art. 122', 'art. 9', 'art. 112', 'art. 40', 'art. 110', 'art. 39', 'art. 112', 'art. 40', 'art. 110', 'art. 39', 'art. 110', 'art. 111', 'de lege lata', 'art. 110', 'art. 39', 'art. 110', 'art. 39', 'art. 110', 'art. 39', 'art. 112', 'art. 40', 'art. 114', 'art. 114', 'art. 108', 'art. 108', 'art. 102', 'art. 129', 'art. 41', 'art. 113', 'art. 113', 'art. 114', 'art. 114', 'art. 115', 'art. 167', 'art. 115', 'art. 115', 'art. 168', 'art. 168', 'art. 115', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 6', 'Art. 6', 'art. 6', 'art. 121', 'art. 454', 'art. 122', 'art. 124', 'art. 125', 'art. 126', 'art. 75', 'art. 114', 'art. 41', 'art. 25', 'art. 87', 'art. 7', 'art. 17', 'art. 5', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 13', 'art. 30', 'art. 39', 'art. 43', 'art. 50', 'art. 19', 'art. 13', 'art. 19', 'art. 14', 'art. 34', 'art. 95', 'art. 97', 'art. 99', 'art. 79', 'art. 175', 'art. 36', 'art. 108', 'art. 36', 'art. 108', 'art. 2', 'art. 6', 'art. 80', 'art. 144', 'art. 144', 'art. 179', 'K 19/02 ', 'K 6/99 ', 'art. 2', 'art. 180', 'art. 7', 'art. 144', 'art. 10', 'art. 38', 'art. 6', 'art. 108', 'art. 6', 'art. 49', 'art. 108', 'art. 183', 'art. 180', 'art. 183', 'art. 180', 'art. 11', 'art. 14', 'art. 35', 'art. 108', 'art. 2', 'art. 32', 'art. 6', 'art. 108', 'art. 32', 'art. 112', 'art. 113', 'art. 182', 'art. 61', 'art. 5', 'art. 35', 'art. 35', 'art. 110', 'art. 39', 'art. 110', 'art. 39', 'art. 72', 'art. 173', 'art. 183', 'art. 144', 'art. 144', 'art. 78', 'art. 110', 'art. 43', 'art. 6', 'art. 15', 'art. 77', 'art. 144', 'art. 77', 'art. 77', 'art. 116', 'art. 10', 'art. 173', 'art. 178', 'art. 173', 'art. 108', 'art. 144', 'art. 4', 'art. 128', 'art. 126']

﻿ Stowarzyszenie Sędziów Polskich Iustitia - Opinia Sądu Najwyższego w sprawie prezydenckiego projektu ustawy o SN
Jesteś tutaj: Start INFORMACJE Opinia Sądu Najwyższego w sprawie prezydenckiego projektu ustawy o SN
Opinia Sądu Najwyższego w sprawie prezydenckiego projektu ustawy o SN
6 października 2017 roku Sąd Najwyższy przedstawił opinię o prezydenckim projekcie ustawy o Sądzie Najwyższym.
Opinia do przedłożonego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projektu ustawy o Sądzie Najwyższym
Zgodnie z deklaracją Projektodawcy, podstawowe zmiany zawarte w proponowanej ustawie o Sądzie Najwyższym zmierzają do wprowadzenia do porządku prawnego czterech rozwiązań dotyczących: 1) korygowania prawomocnych orzeczeń sądowych za pomocą skargi nadzwyczajnej; 2) zwiększania efektywności postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów i przedstawicieli innych zawodów prawniczych, a także osób niepochodzących z tego środowiska zawodowego;3) przebudowy struktury Sądu Najwyższego i modyfikacji statusu sędziów Sądu Najwyższego oraz4) ingerencji w zasób kadrowy Sądu Najwyższego (s. 4 uzasadnienia projektu). W założeniu ma się to przyczynić do zwiększenia kontroli nad działalnością Sądu Najwyższego.
Prawdziwy cel opiniowanego przedłożenia został jednak zawarty na s. 2-3 uzasadnienia projektu, z którego jednoznacznie wynika, że chodzi o tzw. dekomunizację części składu Sądu Najwyższego, przy jednoczesnej możliwości pociągania sędziów do odpowiedzialności dyscyplinarnej ze skutkiem w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. Analiza poszczególnych propozycji pozwala również na sformułowanie wniosku, że proponowane zmiany mogą służyć weryfikacji - za pomocą skargi nadzwyczajnej - dotychczasowego orzecznictwa Sądu Najwyższego (przez możliwość zaskarżenia rozstrzygnięć zapadłych od 1997 r.), wyłączenia możliwości dokonywania przez sądy powszechne oraz Sąd Najwyższy rozporoszonej kontroli konstytucyjności prawa oraz usuwania zarówno w przyszłości, jak i ze skutkiem wstecznym, rozstrzygnięć związanych ze sprawami wyborczymi, w tym o ważności wyborów. Zauważyć trzeba, że dopuszczenie możliwości weryfikacji prawomocnych rozstrzygnięć sądowych zapadłych przed wejściem w życie ustawy, otworzy również możliwość pociągania do odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów, którzy brali udział w wydawaniu takich wyroków. Problem nie dotyczy zatem wyłącznie eksponowanej w środkach masowego przekazu kwestii przeniesienia w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego, którzy ukończyli 65 lat.
Powyższym celom służy, z punktu widzenia zmian strukturalnych, powołanie dwóch nowych izb w Sądzie Najwyższym (Izby Dyscyplinarnej oraz Izby Nadzwyczajnej Kontroli i Spraw Publicznych), które tylko z nazwy są izbami Sądu Najwyższego znajdującymi się w jego strukturze. W istocie mamy bowiem do czynienia z powołaniem – nieznanych polskiej ustawie zasadniczej – dwóch odrębnych i niezależnych sądów, które będą sprawowały kontrolę nad sądami powszechnymi oraz Sądem Najwyższym. Pod pozorem realizacji celów służących społeczeństwu wprowadza się więc instytucje prawne, które prowadzą do znacznego ograniczenia dostępu do sądów w Polsce, jak i pewności oraz stabilności wyroków sądowych. Wbrew motywom ustawodawczym nie jest to urzeczywistnianie „zaciągniętych bezpośrednio wobec obywateli zobowiązań wyborczych, obejmujących zwiększenie ochrony prawnej osób pokrzywdzonych przez system wymiaru sprawiedliwości”, ale przemyślana konstrukcja prawna, umożliwiająca swobodne pociąganie sędziów do odpowiedzialności dyscyplinarnej także w aspekcie ich działalności orzeczniczej, zmianę dotychczasowego, utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz konstytucyjnego ustroju sądów.
Niestety wbrew zapowiedziom jest wiele propozycji, które są jednoznacznie niekonstytucyjne. Niezgodność z Konstytucją jest widoczna bez potrzeby dokonywania pogłębionej wykładni przepisów projektu, jak i ustawy zasadniczej, gdyż ujawnia się już na poziomie brzmienia konkretnych regulacji i ich powszechnego rozumienia. Zauważalna jest również tendencja do przyznania określonym organom władzy wykonawczej, w tym Prezydentowi RP, kompetencji, których z żadnych przepisów Konstytucji wywieść nie można. Przez wprowadzenie niektórych instytucji oraz nadanie im określonego kształtu pojawia się więc ryzyko anarchizacji życia społecznego w zakresie odnoszącym się do stosunków kształtowanych przez prawo oraz orzecznictwo sądowe.
Projektowana ustawa, w porównaniu z zawetowaną w lipcu br. przez Prezydenta RP ustawą o Sądzie Najwyższym jest mniej destrukcyjna, ale tylko w zakresie, w jakim nie doprowadza do jednoczesnego usunięcia wszystkich sędziów Sądu Najwyższego oraz przekazania nadzoru nad Sądem Najwyższym Ministrowi Sprawiedliwości. Z punktu widzenia ryzyka, jakie stwarzają poszczególne rozwiązania, jest to jednak propozycja idąca o wiele dalej, aniżeli zawetowana ustawa. Tym razem dzieje się to jednak w bardziej „subtelny” sposób. Gdyby bowiem oceniać każdą propozycję oddzielnie, zwłaszcza w kontekście narracji narzucanej przez Projektodawcę, to projekt można byłoby uznać za służący zarówno dobru społecznemu, jak i dobru wymiaru sprawiedliwości. Tymczasem z systemowej analizy proponowanych rozwiązań wyłania się zmiana bardzo dogłębna, o charakterze głównie kadrowym, mająca na celu nowe, całkowicie odmiennie ukształtowanie ustroju wymiaru sprawiedliwości w Polsce wbrew bardzo jasnym i jednoznacznym regulacjom Konstytucji RP.
Zdecydowany sprzeciw budzi natomiast posługiwanie się przez Projektodawcę w uzasadnieniu opiniowanego projektu argumentami opartymi na nieprawdziwych informacjach, co dotyczy w szczególności zupełnie nieuprawnionej interpretacji rozstrzygnięcia zawartego w uchwale z dnia 20 grudnia 2007 r. , I KZP 37/07, o czym będzie mowa w dalszej części opinii. Kwestie szczegółowe dowodzące powyższym wnioskom o charakterze ogólnym zostaną przedstawione w dalszej części opinii.
2. Postępowanie przed Sądem Najwyższym
2.1. Instytucja skargi nadzwyczajnej
Jednym z podstawowych założeń opiniowanego projektu jest wprowadzenie instytucji skargi nadzwyczajnej, która ma służyć korygowaniu orzeczeń obiektywnie naruszających porządek prawny. Należy jednak zauważyć, że skarga ta ingeruje w istotny sposób w zasadę stabilności orzeczeń. W wyroku z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108, s. 1364-1365, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, zaś podważenie prawomocności musi każdorazowo być przedmiotem skrupulatnego ważenia wartości.”. Z kolei w wyroku z 1 kwietnia 2008 r., sygn. SK 77/06, Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że prawo do sądu obejmuje prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia, a więc rozstrzygnięcia, które w sposób definitywny rozstrzygnie określoną sprawę, będzie podlegać wykonaniu i poza wyjątkowymi sytuacjami nie będzie mogło zostać zmienione, a zasadniczym instrumentem korekty orzeczeń niezgodnych z prawem jest kontrola instancyjna sprawowana przez sąd drugiej instancji. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wymóg ukształtowania procedury sądowej zgodnie ze standardami sprawiedliwości proceduralnej obejmuje wprawdzie nakaz ustanowienia rozwiązań, które zapewnią jednostce adekwatną ochronę przed prawomocnymi orzeczeniami, obarczonymi szczególnie poważnymi wadami i naruszającymi wartości konstytucyjne, jednak ustawodawca, kształtując prawo do wznowienia postępowania w takiej sytuacji, musi szczególnie starannie wyważyć wszystkie kolidujące wówczas wartości, uwzględniwszy szczególne znaczenie stabilności prawomocnych orzeczeń sądowych jako wartości konstytucyjne. W tym kontekście uzasadnione wątpliwości wywołuje to, czy w przypadku opiniowanych rozwiązań Projektodawca prawidłowo wyważył te wartości. W polskim systemie prawa funkcjonują już zarówno zwyczajne, jak i nadzwyczajne środki zaskarżenia realizujące takie cele, jak w szczególności skarga kasacyjna w postępowaniu cywilnym lub kasacja w postępowaniu karnym, a także – odpowiednio do rodzaju postępowania sądowego – skarga lub wniosek o wznowienie postępowania. Z tej perspektywy bardziej racjonalne wydaje się redefiniowanie podstaw, na jakich można je oprzeć, aniżeli mnożenie środków zaskarżenia.
Skargę nadzwyczajną co do zasady będzie można wnosić w terminie 5 lat od uprawomocnienia się zaskarżonego orzeczenia (art. 86 § 3 projektu) i to także w sprawach, które były przedmiotem rozpoznania przez Sąd Najwyższy na skutek skargi kasacyjnej lub kasacji (art. 87 § 2 projektu). Takie rozwiązanie w sposób istotny ingeruje we wspomnianą już zasadę stabilności prawomocnych orzeczeń sądowych, która ma zasadnicze znaczenie zarówno z punktu widzenia formalnego aspektu zasady państwa prawnego, jak i zasady ochrony zaufania do państwa i prawa oraz prawa do rozstrzygania sprawy sądowej w rozsądnym czasie (zob. wyroki TK z dnia 28 listopada 2006 r., SK 19/05, OTK-A 2006, Nr 10, poz. 154 oraz z dnia 14 listopada 2007 r., SK 16/05, OTK-A 2007, Nr 10, poz. 124). Z art. 2 Konstytucji RP wynika natomiast obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu – wraz z upływem czasu – stanu niepewności co do sytuacji prawnej jednostek (zob. uzasadnienie wyroku z dni 19 czerwca 2012 r., P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65).
Z tej perspektywy zaproponowany termin na wniesienie skargi nadzwyczajnej należy ocenić negatywnie, zwłaszcza w świetle potrzeby ochrony prawa strony wygrywającej postępowanie zakończone orzeczeniem, od którego ma przysługiwać skarga nadzwyczajna (por. na gruncie przepisów o wznowieniu postępowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2015 r., sygn. akt SK 21/14, OTK ZU 2015, nr 9A, poz. 152). Dotyczy to także zaproponowanej w art. 115 § 1 możliwości złożenia w terminie trzech lat od dnia wejścia w życie projektowanej ustawy skargi nadzwyczajnej w sprawach zakończonych orzeczeniami, które uprawomocniły się po dniu 17 października 1997 r. Przepis w tym zakresie ma charakter retroaktywny, co wywołuje wątpliwości z punktu widzenia zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa (art. 2 Konstytucji RP)
Co więcej, należy podkreślić, że w stosunku do szeregu orzeczeń, od których teoretycznie będzie można wnieść skargę nadzwyczajną nie sporządzono uzasadnień na piśmie. Na poziomie normatywnym problem ten rozwiązuje kaskadowe odesłanie do stosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o skardze kasacyjnej (art. 92 projektu), które z kolei odsyłają do przepisów o apelacji (art. 39821 projektu). Wśród tych ostatnich znajduje się zaś art. 387 § 4, który stanowi, że w sytuacji, gdy uzasadnienie nie zostało sporządzone, a w sprawie została wniesiona skarga kasacyjna, sąd z urzędu sporządza uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia. Jeżeli jednak weźmie się pod uwagę fakt, że skargę nadzwyczajną można będzie wnosić od orzeczeń, które uprawomocniły się 20 lat temu, to stosowanie tego przepisu w praktyce może być niezwykle problematyczne. Trudno natomiast sprawować kontrolę nad konkretnym orzeczeń w ramach nadzoru judykacyjnego sprawowanego przez Sąd Najwyższy, nie znając motywów, jakim kierował się sąd przy jego wydawaniu.
Istotnym mankamentem regulacji odnoszących się do instytucji skargi nadzwyczajnej jest zawarta w art. 92 projektu propozycja, aby w sprawach nieuregulowanych przepisami projektowanej ustawy
do postępowania w sprawie skargi nadzwyczajnej stosować odpowiednio przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego o skardze kasacyjnej, z wyłączeniem art. 3984 § 2. Oznacza to bowiem pozbawienie oskarżonych w sprawach karnych istotnych gwarancji procesowych wynikających z procedury karnej. Należy przy tym mieć na uwadze, że po rozpoznaniu skargi nadzwyczajnej Sąd Najwyższy ma być władny uchylić zaskarżone orzeczenie i stosownie do wyników rozprawy orzec co do istoty sprawy albo przekazać sprawę do ponownego rozpoznania właściwemu sądowi, w razie potrzeby uchylając także orzeczenie sądu pierwszej instancji, albo umarzyć postępowanie (art. 88 § 1 projektu). Przy stosowaniu do postępowania ze skargi nadzwyczajnej przepisów procedury cywilnej nie będzie więc przeszkód, aby Sąd Najwyższy skazał oskarżonego, który prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego został uniewinniony, bowiem nie znajdą tu zastosowania reguły ne peius wyrażone w art. 454 kodeksu postępowania karnego.
W projekcie przewidziano jedynie ograniczenie czasowe dla wydania takiego orzeczenia, bowiem zgodnie z proponowanym art. 86 § 3 zd. drugie, niedopuszczalne jest uwzględnienie skargi nadzwyczajnej na niekorzyść oskarżonego wniesionej po upływie 6 miesięcy od uprawomocnienia się orzeczenia lub od rozpoznania kasacji. Nie zmienia to faktu, że projekt dopuszcza wydanie wyroku skazującego (przez odpowiednie stosowanie art. 39816 k.p.c.) przez Sąd Najwyższy pomimo wcześniejszego prawomocnego uniewinnienia oskarżonego. Jest to rażąco sprzeczne z prawem oskarżonego do odwołania się od wyroku skazującego wyrażonym w art. 14 ust. 5 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz.U. z 1977 r., Nr 38, poz. 167, załącznik).
Niezależnie od powyższego, należy zauważyć, że jedną z podstaw wniesienia skargi nadzwyczajnej jest to, że orzeczenie narusza zasady lub wolności i prawa człowieka i obywatela określone w Konstytucji RP (art. 86 § 1 pkt 1 projektu). Jednocześnie w art. 88 § 2 projektu reguluje się obowiązek wystąpienia przez Sąd Najwyższy rozpoznający skargę nadzwyczajną z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, jeśli przyczyną naruszenia przez orzeczenie, zasad lub wolności i praw człowieka i obywatela, określonych w Konstytucji RP jest niezgodność ustawy z Konstytucją RP. Analiza powyższych regulacji nakazuje postawienie pytania o jej cel, zwłaszcza jeśli uwzględnić fakt, że omawiana podstawa skargi nadzwyczajnej w znacznej części pokrywa się z przesłankami wniesienia skargi konstytucyjnej określonymi w art. 79 Konstytucji RP, w następstwie której możliwe jest wznowienie postępowania sądowego. Niezależnie od tego obowiązek wystąpienia z pytaniem prawnym pozostaje w sprzeczności z art. 193 Konstytucji RP, który stwierdzenie takiej potrzeby pozostawia własnej ocenie sądu orzekającego (każdy sąd – nie wyłączając Sąd Najwyższy – „może” wystąpić z pytaniem prawnym, jeżeli od kontroli konstytucyjności przepisu zależy rozstrzygnięcie w sprawie). W tę ocenę ustawodawca nie powinien ingerować, gdyż naruszyłby to zasadę podziału i wzajemnego równoważenia się władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji) oraz zasadę bezpośredniego stosowania Konstytucji wyrażoną w jej art. 8 ust. 2.
Jeżeli ideą skargi nadzwyczajnej ma być eliminowanie z obrotu prawnego orzeczeń, które „naruszają zasady (…) określone w Konstytucji RP”, to należy zwrócić uwagę na niezwykłą pojemność takiej przesłanki i zarazem jej nieostry charakter, godzący w opisaną wyżej zasadę stabilności orzeczeń. Wywołuje to wątpliwości w zestawieniu szerokim określeniem substratu zaskarżenia skargą nadzwyczajną (verba propositionis: „każde prawomocne orzeczenie kończące postępowanie w sprawie”) i brakiem osadzenia omawianego środka zaskarżenia w konkretnej procedurze sądowej. Skarga nadzwyczajna może być np. wykorzystywana jako środek wzruszania orzeczeń sądów powszechnych w przedmiocie ważności wyborów do organów samorządu terytorialnego.
Nie do końca przejrzyste jest także połączenie podstaw, na jakich może być oparta skarga nadzwyczajna z przesłanką „konieczności dla zapewnienia praworządności i sprawiedliwości społecznej”. Przepis art. 86 § 1 ab initio projektu posługuje się w tym zakresie koniunkcją, co oznacza, że dla dopuszczalności skargi nadzwyczajnej musi być ona spełniona łącznie z zaistnieniem jednej z podstaw wymienionych art. 86 § 1 pkt 1 – 3. Omawiana przesłanka jest jednak wyjątkowo nieostra, co należy ocenić krytycznie w kontekście ekstraordynaryjnego charakteru wspomnianego środka zaskarżenia. Będzie to skutkowało wątpliwościami po stronie samego składu orzekającego w przedmiocie skargi, jeżeli orzeczenie – obiektywnie odpowiadające prawu – zostanie zaskarżone tylko z uwagi na jego „niesprawiedliwość społeczną”.
Ukształtowanie przepisów o skardze nadzwyczajnej wymusza także pytanie, czy idea, jaka legła u podstaw art. 86 § 1 pkt 1 projektu, nie jest aby związana z możliwością kwestionowania za pomocą tej skargi wykładni ustawy, jaką dokonał sąd niższej instancji w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności. Skutkiem projektowanej regulacji byłoby bowiem wyłączenie możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji na podstawie jej art. 8. Właśnie przy takim założeniu logiczną konsekwencją art. 86 § 1 pkt 1 projektu staje się art. 88 § 2 projektu, który nakazuje wystąpienie przez Sąd Najwyższy rozpoznający skargę nadzwyczajną do Trybunału Konstytucyjnego, tak aby ten jednoznacznie przesądził o zgodności określonej regulacji ustawowej, na tle której zapadło rozstrzygnięcie sądowe przy uwzględnieniu treści norm ustawy zasadniczej z Konstytucją RP. Ewentualna więc próba nierespektowania Trybunału Konstytucyjnego oraz wydawanych przez niego orzeczeń w ramach bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy i tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności stawałby się niemożliwa, gdyż prawomocny wyrok sądowy mógłby zostać „zweryfikowany” przez Sąd Najwyższy rozpoznający skargę nadzwyczajną, który byłby zobowiązany wystąpić z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego.
Skarga nadzwyczajna oparta na art. 86 § 1 pkt 1 projektu odpowiada, co do przesłanek, podstawom, na których może być oparta skarga konstytucyjna, o której mowa w art. 79 Konstytucji. Oznacza to, że art. 86 § 1 pkt 1 projektu jest niezgodny z Konstytucją, gdyż wprowadza konkurencyjny środek prawny do instytucji regulowanej już na poziomie konstytucyjnym i przysługującej obywatelowi. Będzie to powodowało poważne ryzyko wszczynania dwóch, niezależnych postępowań przez poszczególne strony procesowe – każdą z nich w naturalny sposób niezadowoloną z wyniku sprawy. Niezależnie od tego powstaje pytanie o kolizję obu środków prawnych, do której dojdzie w sytuacji, gdy obywatel we własnej sprawie wystąpi ze skargą konstytucyjną, a jednocześnie skargę opartą na tych samych podstawach – ale bez wniosku obywatela bądź wbrew niemu – skieruje do Sądu Najwyższego podmiot uprawniony na podstawie art. 86 § 2 projektu.
Wreszcie za sprzeczne z podstawowymi zasadami procedur cywilnej i karnej należy uznać wyposażenie w prawo do wniesienia skargi nadzwyczajnej grupy 20 senatorów lub 30 posłów. Abstrahując od faktu, że takie rozwiązanie może służyć wykorzystywaniu instytucji skargi kasacyjnej do bieżących celów politycznych, należ zauważyć, że jest ono systemowo obce dla postępowań cywilnych i karnych, w których nie występują „strony zbiorowe”.
Niezależnie od ww. zgłoszonych uwag trzeba podkreślić, że wprowadzenie instytucji skargi nadzwyczajnej spowoduje napływ do sądów powszechnych trudnej obecnie do przewidzenia puli spraw oraz wpłynie negatywnie na możliwości wykonywania innych zadań przez podmioty wyposażone w prawo do wnoszenia skarg nadzwyczajnych. Już obecnie szacuje się, że sądy rozpoznają rocznie ok. 15 milionów spraw, w których każdorazowo występuje strona niezadowolona z rozstrzygnięcia, co z kolei wprost przekłada się na liczbę ewentualnych skarg nadzwyczajnych, które będą musiały przejść kontrolę formalną właściwych sądów powszechnych. Co więcej, sprawach
karnych skarga nadzwyczajna nie będzie służyła jedynie od prawomocnych wyroków, ale wszystkich prawomocnych orzeczeń kończących postępowanie w sprawie. Trzeba więc przypomnieć, że pod pojęciem „prawomocnych orzeczeń kończących postępowanie” rozumie się obecnie nie tylko wyroki i postanowienia zamykające drogę do wydania wyroku, ale również postanowienia, które zapadają, gdy zamknięcie drogi do wydania wyroku jest bezprzedmiotowe. Nie chodzi zatem tylko o postępowanie zasadnicze, którego przedmiotem jest kwestia odpowiedzialności karnej za zarzucany czyn przestępny, ale także takie sądowe postępowanie uzupełniające, uboczne w głównym nurcie procesu, które ma samoistny (odrębny) przedmiot. Np. orzeczeniem kończącym postępowanie może być postanowienie o przepadku przedmiotów, postanowienie sądu w przedmiocie odtworzenia akt, postanowienie w kwestii przepadku przedmiotów poręczenia majątkowego czy postanowienie w przedmiocie przekazania osoby ściganej europejskim nakazem aresztowania. Powyższe uwagi odnoszą się także do orzeczeń wydawanych w postępowaniu cywilnym.
Przy tak szeroko zakreślonym przedmiocie zaskarżenia, jeżeli uwzględni się jeszcze bardzo szeroki i niedookreślony charakter normatywny przesłanki wniesienia skargi przewidzianej w art. 86 § 1 pkt 1 projektu, można oczekiwać napływu znacznej ilości skarg nadzwyczajnych. Podsumowując, wprowadzenie tej instytucji może przyczynić się do przewlekłości postępowań sądowych, która jest obecnie najważniejszym problemem polskiego wymiaru sprawiedliwości. Warto przypomnieć, że ze względu na przewlekłość postępowań i konieczność wykonania wyroku pilotażowego Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 7 lipca 2015 r. w sprawie Rutkowski i inni p. Polsce, w ciągu ostatnich 3 miesięcy Polska wypłaciła skarżącym łącznie 7 173 771,40 zł tytułem zadośćuczynienia za przewlekłe prowadzenie postępowań.
Projektowana ustawa nie proponuje żadnych środków, które zwalczałyby to zjawisko. Wręcz przeciwnie, wprowadzając nowy nadzwyczajny środek zaskarżenia może spowodować istotne zwiększenie liczby spraw, które sądy będą musiały rozpoznać.
Niezależnie od powyższego umieszczanie rozwiązań stricte procesowych w ustawie o charakterze ustrojowym nie odpowiada zasadom poprawnej legislacji.
2.2. Uprawnienia w zakresie wyznaczania sędziego do rozpoznawania sprawy
Zastrzeżenia należy zgłosić co do zasad przydziału spraw i wyznaczania składu orzekającego, zarówno przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, jak i Prezesów Sądu Najwyższego kierujących pracą właściwej izby. Zaproponowane rozwiązanie będzie mogło prowadzić do manipulowania w rozstrzyganiu spraw przez wyznaczanie składów, Zgodnie z art. 34 § 3 projektu sędzia może być wyznaczony przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do udziału w rozpoznaniu określonej sprawy w innej izbie oraz, za zgodą sędziego, do orzekania na czas określony w innej izbie. Wyznaczanie przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego sędziego do rozpoznawania określonej sprawy w innej Izbie jest sprzeczne z ideą losowania i ogólnymi zasadami wyznaczania składu, która to idea przyświecała lipcowej nowelizacji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2062, z późn. zm., dalej jako „p.u.s.p.”). Na poziomie normatywnym narusza również art. 45 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: „EKPC”), gdyż prawidłowo wyznaczony skład jest elementem konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu „właściwego” i „niezawisłego”. Analogiczne zastrzeżenia należy zgłosić do wyznaczania ławników przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do orzekania w konkretnej sprawie dyscyplinarnej (art. 72 § 1 projektu) oraz co do generalnej wyrażonej w art. 77 § 1 projektu, że przydziału spraw i wyznaczenia składu orzekającego dokonuje Prezes Sądu Najwyższego kierującego pracą właściwej Izby.
Uzupełniając powyższe uwagi, należy szczególnie podkreślić głęboką sprzeczność projektu z międzynarodowym standardem prawa do sądu, szczególnie wyrażonym w art. 6 ust. 1 EKPC, co w przypadku uchwalenia ustawy będzie miało wyjątkowo negatywne konsekwencje dla Polski i jej obywateli zarówno na płaszczyźnie polityczno-prawnej, jak i bezpośrednio w obrocie prawnym z zagranicą. Konwencyjny zwrot: „każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej” był przedmiotem licznych wypowiedzi w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: „ETPC”), z których wynika, że wymóg dostępu do „sądu ustanowionego ustawą” odnosi się nie tylko do sądu jako do instytucji, ale także składu orzekającego w konkretnej sprawie (por. m.in.: decyzja ETPC z 17 listopada 2009 r., skarga nr 39279/05, Krzysztof Iwańczuk przeciwko Polsce, część C uzasadnienia; wyrok ETPC z 25 października 2011 r., 54809/07, Richert przeciwko Polsce, § 43). ETPC podkreśla, że prawo do sądu ustanowionego ustawą oznacza, iż organizacja sądownictwa, w tym skład konkretnego panelu orzekającego, musi wynikać z ustawy i nie może być uzależniony od władzy wykonawczej (ang.: „According to the Court’s case-law, the object of the term “established by law” in Article 6 of the Convention is to ensure that the judicial organisation in a democratic society does not depend on the discretion of the executive, but that it is regulated by law emanating from Parliament […]The phrase “established by law” covers not only the legal basis for the very existence of a “tribunal” but also the composition of the bench in each case (por. część C uzasadnienia decyzji ETPC w sprawie Krzysztof Iwańczuk przeciwko Polsce; podobnie: §§ 42-43 wyroku ETPC w sprawie Richert p. Polsce).
Jak podkreśla ETPC, pozostawienie prezesowi sądu niekontrolowanej swobody doboru sędziów do składu orzekającego jest sprzeczne z prawem do niezależnego i niezawisłego sądu na gruncie art. 6 ust. 1 Konwencji. Jeżeli prawo krajowe nie przewiduje precyzyjnych kryteriów przydzielania spraw sędziom przez prezesa sądu, to skutkuje to niemożnością przewidzenia, jaki skład orzekający będzie sądził daną sprawę, co z kolei oznacza pozostawienie prezesowi arbitralnej władzy w tym zakresie. To naraża członków składu orzekającego na presję zewnętrzną i stanowi naruszenie prawa podsądnego do sądu niezależnego i niezawisłego (por. §§ 182-185 wyroku ETPC z dnia 9 października 2008 r. w sprawie Moiseyev przeciwko Rosji, skarga nr 62936/00). Jak wynika z innych orzeczeń, wyposażenie prezesa sądu w kompetencję do przydzielania spraw składom orzekającym jest dopuszczalne w świetle art. 6 ust. 1 EKPC tylko pod warunkiem, że istnieją ustawowe i obiektywne kryteria przydzielania tych spraw, które wykluczają możliwość wywierania presji wewnątrz struktury sądy, właśnie ze strony prezesa sądu czy innej osoby sprawującej funkcje administracyjne (por. §§ 86-89 wyroku ETPCz z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie Parlov- Tkalčić przeciwko Chorwacji, skarga nr 24810/06; por. także mutatis mutandis §§ 33-38 wyroku ETPC z dnia 10 października 2000 r. w sprawie Daktaras przeciwko Litwie, skarga 42095/98).
2.3. Brak przepisów przejściowych dotyczących kontynuowania rozpoznawania spraw publicznych oraz spraw dyscyplinarnych innych niż dotyczące prawniczych zawodów zaufania publicznego
Za istotny mankament projektowanej ustawy należy uznać brak przepisów przejściowych dotyczących kontynuowania spraw publicznych po wejściu w życie projektowanej ustawy. Kwestię tę uregulowano natomiast w odniesieniu do spraw wojskowych, które rozpoznaje Izba Karna (art. 112 § 3 projektu). To samo dotyczy braku uregulowań intertemporalnych dotyczących postępowań dyscyplinarnych prowadzonych w odniesieniu do przedstawicieli zawodów niewymienionych w art. 122 projektu. Zgodnie z tym przepisem w przypadku postępowań dyscyplinarnych przedstawicieli wymienionych tam zawodów prawniczych stosuje się przepisy dotychczasowe do zakończenia
postępowania wyjaśniającego lub postępowania w instancji, w której się toczy. Podkreślenia wymaga jednak, że Sąd Najwyższy orzeka także w postępowaniach dyscyplinarnych prowadzonych na podstawie przepisów: ustawy dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarskoweterynaryjnych (tj.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1509 z późn. zm.), ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1496), ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o rzecznikach patentowych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1314), ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o diagnostyce laboratoryjnej (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 2245), ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 522 z późn. zm.), ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz.U. z 2011 r., nr 174, poz. 1038 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty (Dz.U. z 2015 r., poz. 1994 z późn. zm.). Konieczne jest zatem uregulowanie kwestii międzyczasowych także w odniesieniu do tych postępowań.
3. Rzekome zwiększenie efektywności postępowań dyscyplinarnych
Projektowana ustawa wprowadza szereg nowych rozwiązań dotyczących postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów sądów powszechnych, wojskowych, a w związku z zawartym w art. 9 § 1 projektu odesłaniem do odpowiedniego stosowania p.u.s.p.– także sędziów Sądu Najwyższego. Ich analiza, zwłaszcza całościowa, wskazuje na zwiększenie nie tyle efektywności postępowań dyscyplinarnych, co ich represyjności, a w konsekwencji do postawienia obwinionego sędziego w mniej korzystnej sytuacji procesowej, niż sytuacja oskarżonego o przestępstwo w postępowaniu karnym.
Wątpliwości wywołuje w pierwszej kolejność celowość i zgodność z Konstytucją RP powołania instytucji Rzecznika Dyscyplinarnego Ministra Sprawiedliwości (zob. projektowane art. 112c p.u.s.p. oraz art. 40b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o ustroju sądów wojskowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 358 z późn. zm., dalej jako „p.u.s.w.”). W uzasadnieniu projektowanej ustawy wspomina się jedynie w nadaniu Ministrowi Sprawiedliwości uprawnień „analogicznych do uprawnienia przysługującego Prezydentowi Rzeczpospolitej Polskiej na gruncie projektowanej ustawy o Sądzie Najwyższym” (s. 13 uzasadnienia).
Analiza rozwiązań zaproponowanych w omawianym zakresie wskazuje, że kompetencje, jakie Projektodawca zamierza przyznać Ministrowi Sprawiedliwości w żaden sposób nie są analogiczne do tych przypisywanych Prezydentowi RP. Nie można bowiem tracić z pola widzenia faktu, że Minister Sprawiedliwości ma dodatkowo wybierać sędziów do orzekania w sądach dyscyplinarnych w pierwszej instancji (zob. projektowane: art. 110a § p.u.s.p.; art. 39b § 1 p.u.s.w.). Projektowana ustawa zakłada nadto, że Minister Sprawiedliwości będzie powoływać Rzecznika Dyscyplinarnego Sędziów Sądów Powszechnych oraz dwóch Zastępców Rzecznika Dyscyplinarnego Sędziów Sądów Powszechnych (projektowany art. 112 § 3 p.u.s.p.), a także Rzecznika Dyscyplinarnego Sędziów Sądów Wojskowych oraz jego zastępcę (projektowany art. 40 § 2 p.u.s.w.).
Powyższe oznacza, że zarówno oskarżyciel w postępowaniu dyscyplinarnym, jak i członkowie sądów dyscyplinarnych mogą być uzależnieni od przedstawiciela władzy wykonawczej, co narusza nie tylko konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego, zasadę trójpodziału władzy, lecz także prawo do sądu, zgodnie z którym każdy ma prawo do rozpoznania jego sprawy przez niezawisły, niezależny i bezstronny sąd. Naruszenie tych zasad konstytucyjnych wydaje się tym bardziej jednoznaczne, że Minister Sprawiedliwości będzie decydował o liczbie sędziów wchodzących w skład poszczególnych sądów dyscyplinarnych (projektowany art. 110c p.u.s.p. i art. 39d p.u.s.w.). W tym kontekście, jedynie na marginesie, należy zaznaczyć, że projektowane art. 110a – 110c p.u.s.p. pozostają w sprzeczności z art. 111 p.u.s.p., którego Projektodawca nie zamierza uchylić. Zgodnie
bowiem z tym ostatnim „skład sądu dyscyplinarnego wyznacza się w drodze losowania, z listy wszystkich sędziów danego sądu, z tym że w składzie sądu zasiada przynajmniej jeden sędzia stale orzekający w sprawach karnych.” Przepis ten de lege lata odnosi się wyłącznie do sędziów sądów apelacyjnych. Tymczasem nie można wykluczyć, że sędziami wyznaczonymi przez Ministra Sprawiedliwości będą również sędziowie innych sądów powszechnych.
Niezależnie od powyższego trzeba również zauważyć, że do sądu dyscyplinarnego będzie mógł zostać powołany „sędzia sądu powszechnego”, a więc sędzia każdego szczebla, także orzekający w sądzie, którego siedziba jest oddalona od sądu apelacyjnego – sądu dyscyplinarnego (projektowane art. 110 § 1 p.u.s.p. i art. 39a § 1 p.u.s.w.). Jeżeli zestawić to z faktem, że orzekanie w sądzie dyscyplinarnym będzie obligatoryjne dla sędziego i niezależne od wykonywania pozostałych obowiązków służbowych (projektowane art. 110 § 2 p.u.s.p. i art. 39a § 2 p.u.s.w.), a jego kadencja w sądzie dyscyplinarnym będzie trwała 6 lat (projektowane art. 110a § 3 p.u.s.p. i art. 39b § 3 p.u.s.w.), to istnieje potencjalne ryzyko, że powierzenie obowiązków w sądach dyscyplinarnych może być traktowane jako środek represji wobec określonych sędziów. Ryzyko to wydaje się tym bardziej realne, że orzeczenia sądów dyscyplinarnych pierwszej instancji będą mogły być dowolnie zmieniane przez Izbę Dyscyplinarną Sądu Najwyższego, co istotnie deprecjonuje ich rolę. Co więcej, Projektodawca nie proponuje żadnych rozwiązań, które ułatwiałyby sędziom łączyć obowiązki orzecznicze w z obowiązkami sędziego sądu dyscyplinarnego, które mogą być od siebie znacznie oddalone Może to także doprowadzić do nadmiernego obciążenia pracą sędziów i w konsekwencji negatywnie wpływać na poziom ich orzecznictwa. Projektowane rozwiązanie może ponadto prowadzić do przewlekłości postępowań prowadzonych przez sędziego, który został powołany do sądu dyscyplinarnego, w jego „macierzystym sądzie”.
Projektowana ustawa zakłada, że ustanowienie Rzecznika Dyscyplinarnego Ministra Sprawiedliwości ma być równoznaczne z żądaniem podjęcia postępowania wyjaśniającego albo postępowania dyscyplinarnego i wyłączać będzie od podejmowania w sprawie czynności odpowiednio Rzecznika Dyscyplinarnego Sędziów Sądów Powszechnych i jego zastępców oraz Rzecznika Dyscyplinarnego Sędziów Sądów Wojskowych i jego zastępców (projektowany art. 112c § 1 p.u.s.p. oraz art. 40b § 2 p.u.s.w.). Stwarza to ryzyko celowego wpływania na konkretne postępowania dyscyplinarne i wywierania w ten sposób presji na konkretnych sędziów. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że Rzecznik Dyscyplinarny Ministra Sprawiedliwości będzie mógł stawiać zarzuty sędziom sądów powszechnych i wojskowych, co w niektórych sytuacjach – także w razie późniejszego uniewinnienia przez sąd dyscyplinarny bądź ostatecznego umorzenia dochodzenia dyscyplinarnego – może mieć negatywny wpływ na dalszy przebieg kariery zawodowej sędziego, a pośrednio także na sposób orzekania w prowadzonych przez niego sprawach
Szczególnie krytycznie należy ocenić propozycję, aby Minister Sprawiedliwości, poza uprawnieniem do powoływania Rzecznika Dyscyplinarnego Ministra Sprawiedliwości, uzyskał uprawnienie do wniesienia sprzeciwu od postanowienia rzecznika dyscyplinarnego o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub postanowienia o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego. Jednocześnie z mocy projektowanego art. 114 § 11 p.u.s.p. Minister Sprawiedliwości uprawniony będzie do zaskarżenia do sądu dyscyplinarnego postanowienia o umorzeniu postępowania w sprawach, w których złożył wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego.
Przyznanie Ministrowi Sprawiedliwości uprawnienia do wniesienia sprzeciwu sprawi, że jego pozycja będzie istotnie uprzywilejowana w stosunku do pozostałych podmiotów uprawnionych do wystąpienia z żądaniem przeprowadzenia przez rzecznika dyscyplinarnego postępowania
wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z projektowanym art. 114 § 9 p.u.s.p. omawiany sprzeciw będzie wiążący dla rzecznika dyscyplinarnego, podobnie jak wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że rzecznik dyscyplinarny może zostać zobowiązany do wszczęcia lub prowadzenia w dalszym ciągu postępowania dyscyplinarnego, mimo że w jego ocenie brak jest ku temu podstaw. W takim ujęciu Minister Sprawiedliwości będzie mógł de facto stać się organem prowadzącym postepowanie dyscyplinarne. Co więcej, omawiane uprawnienie będzie miało charakter całkowicie arbitralny, a możliwość wielokrotnego wnoszenia sprzeciwu w tej samej sprawie, może – w skrajnych wypadkach - skutkować ciągłym przedłużaniem stanu, w którym na konkretnym sędzim ciążyć będą zarzuty dyscyplinarne. Rozwiązanie to oceniać należy także w kontekście projektowanego art. 108 § 5 p.u.s.p., zgodnie z którym „przedawnienie dyscyplinarne nie biegnie w czasie postępowania dyscyplinarnego, począwszy od dnia złożenia wniosku do sądu dyscyplinarnego do dnia prawomocnego zakończenia postępowania dyscyplinarnego.” Oznacza to bowiem, że Minister Sprawiedliwości zyska możliwość niczym nieskrępowanego wpływania na tok postepowania dyscyplinarnego, utrzymując określonych sędziów w permanentnym stanie obwinienia. Takie rozwiązanie nie tylko godzi w niezawisłość sędziowską, ale także pozostaje w oczywistej sprzeczności z istotą przedawnienia. Jedynie na marginesie należy zwrócić uwagę, że rozwiązanie zawarte w projektowanym art. 108 § 5 p.u.s.p jest mniej korzystne niż instytucja przedłużania terminu przedawnienia na gruncie prawa karnego. Zgodnie z art. 102 k.k. wszczęcie postępowania karnego nie tyle zawiesza bieg terminu przedawnienia, co jedynie go wydłuża. W tym kontekście nie bez znaczenia jest również to, że zgodnie z art. 129 u.s.p. sędziego, wobec którego wszczęto postępowanie dyscyplinarne, można zawiesić w czynnościach służbowych, co wiąże się z obniżeniem jego wynagrodzenia od 25% do 50 % na czas trwania zawieszenia. Mając bezpośredni wpływ na wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, Minister Sprawiedliwości może także pośrednio spowodować odsunięcie sędziego od orzekania na czas tego postępowania. Trzeba bowiem pamiętać, że projekt daje Ministrowi bezpośredni wpływ na skład osobowy sądu dyscyplinarnego, który będzie decydował o zawieszeniu sędziego w czynnościach służbowych.
Krytycznie należy ocenić propozycję przyznania Ministrowi Sprawiedliwości prawa wglądu w czynności wojskowego sądu dyscyplinarnego pierwszej instancji (art. 41d p.u.s.w.). Jak bowiem orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 października 2015 r., sygn. akt Kp 1/15 „przyznanie Ministrowi Sprawiedliwości kompetencji do żądania akt spraw sądowych zakończonych prawomocnym orzeczeniem sądowym, jak akt spraw sądowych będących w toku ingeruje w istotę władzy sądowniczej oraz narusza zasadę niezawisłości sędziowskiej”. Wydaje się to tym bardziej jaskrawe w kontekście możliwości powoływania Rzecznika Dyscyplinarnego Ministra Sprawiedliwości. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której Minister Sprawiedliwości skorzysta z przyznawanych mu uprawnień i powoła Rzecznika Dyscyplinarnego Ministra Sprawiedliwości celem wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec sędziego sądu dyscyplinarnego prowadzącego konkretną sprawę.
Projektodawca wprowadza również regulacje, które w istotny sposób ograniczają prawa procesowe obwinionego w toku postępowania dyscyplinarnego, czyniąc jego pozycję istotnie gorszą w stosunku do pozycji oskarżonego o przestępstwo w postepowaniu karnym.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z projektowanym art. 113 § 2 p.u.s.p., na uzasadniony wniosek obwinionego sędziego, który nie może brać udziału w postępowaniu dyscyplinarnym z powodu choroby, prezes sądu dyscyplinarnego albo sąd dyscyplinarny wyznacza dla niego obrońcę z urzędu spośród adwokatów lub radców prawnych. Jednakże stosownie do treści projektowanego art. 113a p.u.s.p. czynności związane z wyznaczeniem obrońcy z urzędu oraz
podjęciem przez niego obrony nie tamują biegu postępowania. Oznacza to, że prawo do obrony jest w istocie iluzoryczne. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że do czasu wyznaczenia obrońcy z urzędu lub podjęcia przez niego obrony, co wiąże się między innymi z koniecznością zapoznania się z aktami sprawy oraz ustaleniem linii obrony z obwinionym sędzią, sprawa zostanie zakończona lub przeprowadzone zostaną istotne dla wyniku sprawy czynności procesowe. Ustawodawca nie powinien jedynie pozorować prawa do obrony, ale zobowiązany jest stworzyć takie gwarancje procesowe aby obrona miała realny charakter i gwarantowała obwinionemu minimum standardów procesowych obowiązujących w państwach demokratycznych.
Istotne zastrzeżenia wywołuje także projektowany art. 114 § 4 p.u.s.p. Przepis ten zakłada, że niezwłocznie po sporządzeniu zarzutów dyscyplinarnych rzecznik dyscyplinarny doręcza je obwinionemu, wzywając obwinionego do przedstawienia na piśmie wyjaśnień i wszystkich wniosków dowodowych, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia zarzutów dyscyplinarnych. W razie uchybienia temu obowiązkowi rzecznik dyscyplinarny może pozostawić bez rozpoznania wnioski dowodowe zgłoszone przez obwinionego po upływie tego terminu, chyba że obwiniony wykaże, iż dowód nie był mu wcześniej znany. Redakcja tego przepisu wskazuje, że możliwość pominięcia dowodu istnieje zarówno w przypadku uchybienia obowiązkowi przedstawienia wyjaśnień, jak i powołania wszystkich wniosków dowodowych. Rozwiązanie takie byłoby oczywiste wadliwe z punktu widzenia prawa do obrony. Nie można bowiem wyciągać negatywnych konsekwencji z faktu, że obwiniony sędzia nie składa wyjaśnień. Nawet gdyby jednak przyjąć zapatrywanie, zgodnie z którym rygor pominięcia dowodu związany jest tylko z nieprzedstawieniem wniosków dowodowych w wyznaczonym terminie, to podkreślenia wymaga, że Projektodawca w istocie proponuje odejście od zasady prawdy materialnej w postępowaniu dyscyplinarnym. Powrót do tej zasady był zaś jednym z głównych argumentów na rzecz odejścia od kontradyktoryjnego procesu karnego.
Z tego samego powodu istotne wątpliwości wywołuje fakt, że projektowana ustawa stwarza dla sędziów obwinionych w postępowaniu dyscyplinarnym mniej korzystne niż wynikające z przepisów Kodeksu postępowania karnego zasady postepowania z wnioskami dowodowymi. Zgodnie bowiem z projektowanymi art. 114 § 4 p.u.s.p. i art. 115 § 3 p.u.s.p. organy prowadzące postępowanie dyscyplinarne mogą pozostawić bez rozpoznania wnioski dowodowe zgłoszone po upływie wyznaczonego terminu, chyba że strona wykaże, że dowód nie był mu wcześniej znany (w postępowaniu przed rzecznikiem dyscyplinarnym) albo że wniosek nie mógł zostać złożony w terminie z przyczyn od niej niezależnych (w postępowaniu przed sądem dyscyplinarnym). Kodeks postępowania karnego takich ograniczeń nie przewiduje (zob. art. 167 i 170 § 1 k.p.k.).
Krytycznie należy ocenić także rozwiązania, które zmierzają do umożliwienia wykorzystywania przeciwko obwinionemu sędziemu dowodów zdobytych z naruszeniem przepisów prawa oraz w wyniku stosowania kontroli operacyjnej (projektowany art. 115c p.u.s.p.). Należy bowiem podkreślić, że postępowanie dyscyplinarne w ogromnej większości dotyczy czynów, które nie wyczerpują znamion przestępstw. Uwzględniając ten fakt oraz niezależność odpowiedzialności karnej od odpowiedzialności dyscyplinarnej, należy uznać, że przenoszenie instytucji procedury karnej odnoszących się do wykrywania, ścigania i karania sprawców najcięższych przestępstw do postępowania dyscyplinarnego nie znajduje żadnego uzasadnienia, a nadto wprowadza nierówność stron postępowania dyscyplinarnego, ogranicza nadmiernie prawa procesowe i obywatelskie sędziów i jednocześnie jest nieproporcjonalne do wagi deliktów dyscyplinarnych. Poza tym wprowadzenie możliwości stosowania wobec sędziów kontroli operacyjnej stanowi zagrożenie dla tajemnicy narady sędziowskiej przewidzianej w przepisach procedury cywilnej i karnej oraz praw jednostki, ponieważ
dostęp do informacji znajdujących się w aktach sprawy lub z nią związanych mają ściśle określone osoby.
Poza tym redakcja projektowanego art. 115c jest niezrozumiała. Dopuszcza on wykorzystanie w postępowaniu dyscyplinarnym dowodów uzyskanych dla celów postępowania karnego w trybie określonym w art. 168b (czyli poza granicami podmiotowymi i przedmiotowymi dopuszczalnej pierwotnie kontroli operacyjnej prowadzonej w ramach czynności operacyjno-rozpoznawczych). Natomiast w dalszej części tego przepisu ponownie stwierdza się, że dopuszczalne jest wykorzystanie dowodów uzyskanych „w wyniku stosowania kontroli operacyjnej”. Niejasne jest o jaką inną kontrolę operacyjną chodzi niż ta, do której odnosi się art. 168b k.p.k.
Za sprzeczny z podstawowymi zasadami rzetelnego procesu, w tym z prawem do obrony i zasadą równości stron procesowych trzeba uznać projektowany art. 115a § 3 p.u.s.p., zgodnie z którym „Sąd dyscyplinarny prowadzi postępowanie pomimo usprawiedliwionej nieobecności zawiadomionego obwinionego lub jego obrońcy, chyba że sprzeciwia się temu dobro prowadzonego postępowania dyscyplinarnego.” Zacytowany przepis oznacza całkowitą inkwizycyjność postępowania dyscyplinarnego. Pozbawia bowiem możliwości przedstawienia argumentów na swoją obronę osobie, która nie stawiła się przed sądem dyscyplinarnym z przyczyn od niej niezależnych i należycie usprawiedliwiła swe niestawiennictwo i której obrońca również nie stawił się przed sądem z usprawiedliwionych przyczyn. Proponowane uregulowanie jest rażąco sprzeczne nie tylko z konstytucyjną zasadą prawa do obrony, ale również z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Należy przypomnieć, że art. 6 ust. 1 Konwencji ma zastosowanie do postępowań dyscyplinarnych prowadzonych wobec sędziów. W wyroku Wielkiej Izby z dnia 19 kwietnia 2007 r. Vilho Eskelinen i inni przeciwko Finlandii (skarga nr 63235/00) ETPC stwierdził, że „państwo może powoływać się na szczególny status skarżących jako funkcjonariuszy służby cywilnej w celu wyłączenia ich spraw spod ochrony art. 6 Konwencji, jeżeli spełnione są dwa warunki. Po pierwsze, dostęp do sądu w odniesieniu do sporów dotyczących sprawowania danego urzędy lub określonej grupy funkcjonariuszy musi być wyraźnie wyłączony przez regulacje prawa krajowego a ponadto wyłączenie to musi być usprawiedliwione przez obiektywne okoliczności i w interesie państwa” (tłumaczenie własne, § 62 wyroku). W kolejnych orzeczeniach ETPC potwierdził, że wymogi rzetelnego procesu właściwe dla spraw cywilnych znajdują zastosowanie do postępowań dyscyplinarnych prowadzonych wobec sędziów, oczywiście pod warunkiem, że prawo krajowe nie wyklucza drogi sądowej w tym zakresie (wyrok ETPC z dnia 5 lutego 2009 r. w sprawie Olujić przeciwko Chorwacji, skarga nr 22330/05, § 34-43). Nie dotyczy to przy tym tylko tych postępowań dyscyplinarnych, które mogą skutkować złożeniem sędziego z urzędu. Art. 6 EKPC znajduje też zastosowanie w przypadku możliwości wymierzenia mniej dolegliwych sankcji dyscyplinarnych (por. wyrok z dnia 20 listopada 2012 r. w sprawie Harabin przeciwko Słowacji, skarga nr 58688/11, §§ 118124); wyrok Wielkiej Izby ETPCz z dnia 23 czerwca 2016 r. w sprawie Baka przeciwko Węgrom, skarga nr 20261/12, §§ 100-119). Podsumowując, prawo do rzetelnego procesu, sądowego wysłuchania i respektowania zasady równości broni wyrażone w art. 6 ust. 1 EKPC przysługuje również sędziemu lub innym osobom piastującym podobne funkcje związane z wykonywaniem władzy publicznej, jeżeli zostało przeciwko nim skierowane postępowanie dyscyplinarne.
Należy także zwrócić uwagę na projektowany art. 121 § 3 p.u.s.p., zgodnie z którym „w postępowaniu odwoławczym nie stosuje się art. 454 Kodeksu postępowania karnego”. Ten ostatni stanowi zaś, że „sąd odwoławczy nie może skazać oskarżonego, który został uniewinniony w pierwszej instancji lub co do którego w pierwszej instancji umorzono lub warunkowo umorzono postępowanie”. Wprawdzie, zgodnie z projektowanym art. 122 § 2 p.u.s.p. od wyroku sądu
dyscyplinarnego drugiej instancji przysługiwać ma odwołanie do innego składu tego sądu, jeżeli wyrokiem tym obwinionemu wymierzono karę dyscyplinarną, pomimo wydanego wcześniej przez sąd pierwszej instancji wyroku uniewinniającego lub umarzającego postępowanie. Niemniej jednak pojawia się pytanie, czy taka forma odwołania w sprawie, która dotyka konstytucyjnych praw i wolności jednostki, jest wystarczająca z punktu widzenia standardu ochrony praw człowieka.
Na aprobatę nie zasługuje także projektowany art. 124 § 1 ustawy, który przyznaje Ministrowi Sprawiedliwości prawo żądania wznowienia każdego postępowania dyscyplinarnego zakończonego prawomocnym orzeczeniem wydanym przez rzecznika dyscyplinarnego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Podkreślenia wymaga, że rzecznicy dyscyplinarni w świetle obecnie obowiązujących przepisów prawa są organami niezależnymi, działają na podstawie i w granicach prawa. Możliwość w zasadzie nieograniczonego wznawiania postępowań prawomocnie zakończonych i to zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionego podważa podstawowe zasady porządku prawnego, w szczególności pewność prawa i obrotu prawnego. Jest to tym bardziej widoczne, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym Minister Sprawiedliwości posiada prawo do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania dyscyplinarnego (art. 125 p.u.s.p.), jednakże wznowienie postępowania na niekorzyść obwinionego może nastąpić, jeżeli umorzenie postępowania lub wydanie wyroku nastąpiło wskutek przestępstwa albo jeżeli w ciągu pięciu lat od umorzenia lub od wydania wyroku wyjdą na jaw nowe okoliczności lub dowody, które mogły uzasadniać skazanie lub wymierzenie kary surowszej (art. 126 § 1 p.u.s.p.).
Jedynie na marginesie powyższych uwag należy zwrócić uwagę na niespójność systemową w zakresie odnoszącym się do określenia podmiotów uprawnionych do żądania podjęcia czynności wyjaśniających przez rzeczników dyscyplinarnych różnych rodzajów. W odniesieniu do sędziów Sądu Najwyższego Projektodawca proponuje, aby Rzecznik Dyscyplinarny Sądu Najwyższego podejmował wspomniane czynności na żądanie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prezesa Sądu Najwyższego kierującego pracą Izby Dyscyplinarnej, Kolegium Sądu Najwyższego, Prokuratora Generalnego, Prokuratora Krajowego, lub z własnej inicjatywy (art. 75 § 1 projektu). W odniesieniu do sędziów sądów powszechnych podmiotami uprawnionymi do zgłoszenia takiego żądania mają być Minister Sprawiedliwości, prezes sądu apelacyjnego lub prezes sądu okręgowego, kolegium sądu apelacyjnego lub kolegium sądu okręgowego oraz Krajowa Rada Sądownictwa (projektowany art. 114 § 1 u.s.p.), zaś w przypadku sędziów sądów wojskowych - Minister Sprawiedliwości, Minister Obrony Narodowej, prezes właściwego sądu wojskowego (w projekcie używa się w tym kontekście liczby mnogiej, co jest o tyle nieprawidłowe, iż może prowadzić do wykładni, że uprawnienie do zgłoszenia ww. żądania przysługuje wszystkim prezesom łącznie) oraz kolegium (projektowany art. 41 § 1 p.u.s.w.). Niezrozumiałe w tym kontekście jest wyposażenie w omawiane uprawnienie organów ścigania jakimi są Prokurator Generalny i Prokurator Krajowy.
4. Przebudowa struktury Sądu Najwyższego
W zakresie dotyczącym struktury Sądu Najwyższego w projektowanej ustawie proponuje się utworzenie dwóch nowych izb Sądu Najwyższego, to jest Izby Dyscyplinarnej oraz Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych. Jednocześnie likwiduje się Izbę Wojskową Sądu Najwyższego.
Zgodnie z art. 25 projektu, do właściwości Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (dalej jako „IKNiSP”) należeć ma rozpatrywanie skarg nadzwyczajnych, stwierdzenie ważności wyborów i referendum oraz inne sprawy z zakresu prawa publicznego, w tym sprawy z zakresu ochrony konkurencji, regulacji energetyki, telekomunikacji i transportu kolejowego oraz sprawy, w których złożono odwołanie od decyzji Przewodniczącego KRRiT, rozpoznawanie protestów wyborczych,
odwołania od uchwał Krajowej Rady Sądownictwa, a także skargi dotyczące przewlekłości postępowania przed sądami powszechnymi i wojskowymi.
Jednoznacznie krytycznie należy odnieść się do idei połączenia w ramach jednej izby Sądu Najwyższego szeroko rozumianych spraw publicznych, w tym również tych, które były dotychczas rozpatrywane przez Izbę Cywilną Sądu Najwyższego (skargi dotyczące przewlekłości postępowania w sprawach rozpoznawanych przez Izbę Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych) oraz Izbę Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego (sprawy z zakresu ochrony konkurencji, regulacji energetyki, telekomunikacji i transportu kolejowego oraz sprawy, w których złożono odwołanie od decyzji Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, a także sprawy o roszczenia twórców wynalazków, wzorów użytkowych i przemysłowych oraz topografii układów scalonych o wynagrodzenie, jak również sprawy rejestrowe). Problem sprowadza się również do tego, że przekazanie tej Izbie wskazanej kategorii spraw (w tym zwłaszcza skargi nadzwyczajnej oraz spraw wyborczych), przy jednoczesnym odrębnym strukturalnym i personalnym jej ukształtowaniu, powoduje, że nie mamy do czynienia z izbą równorzędną do pozostałych izb w Sądzie Najwyższy, ale z „nadizbą”, a właściwie odrębnym i samodzielnym sądem, który został tylko pozornie usadowiony w strukturze Sądu Najwyższego.
Na taki charakter przedmiotowej Izby wskazuje instytucja skargi nadzwyczajnej, która może być wnoszona również w sprawach, które zostały rozpatrzone przez Sąd Najwyższy w wyniku rozpoznawania kasacji lub skargi kasacyjnej, jeśli tylko zarzuty sformułowane w skardze nadzwyczajnej są inne, aniżeli te, które zostały wskazane w skardze kasacyjnej bądź kasacji (art. 87 § 2 projektu).
Na samodzielny charakter IKNiSP wskazuje również fakt, że skład tej Izby zostanie ukształtowany na nowo wyłącznie przez sędziów, którzy zostaną wyłonieni w nowym trybie wskazanym w projekcie, co w istocie może spetryfikować skład osobowy tej „nadizby” na następne dziesięciolecia. Fakt ten należy analizować przez pryzmat zgłoszonej przez Prezydenta RP nowelizacji ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa. W efekcie jej ewentualnego uchwalenia, w organie występującym do Prezydenta RP z wnioskami o powołanie sędziów omawianej Izby większość miejsc obsadzona zostanie przez aktualną większość rządzącą, która uzyska w ten sposób wpływ na ukształtowanie składu najistotniejszej, z punktu widzenia ustroju Państwa, izby Sadu Najwyższego.
Jeszcze większą samodzielność i odrębność Projektodawca zamierza jednak przyznać Izbie Dyscyplinarnej. Jakkolwiek sama propozycja jej powołania nie wydaje się wywoływać większych kontrowersji, bowiem inne od obecnego zorganizowanie orzecznictwa dyscyplinarnego w Sądzie Najwyższym nie jest samo w sobie niekonstytucyjne, to jednak tego samego nie można stwierdzić o regulacjach dotyczących organizacji tej Izby oraz pozycji Prezesa Sądu Najwyższego kierującego jej pracami. W zakresie dotyczącym samodzielności ustrojowej Izby Dyscyplinarnej proponuje się bowiem, że:
1) projekt dochodów i wydatków związanym z funkcjonowaniem Izby Dyscyplinarnej, który uchwala Zgromadzenie Ogólne Sędziów Izby Dyscyplinarnej, włącza się do projektu wydatków i dochodów Sądu Najwyższego – art. 7 § 2, art. 17 projektu;
2) informację Prezesa Sądu Najwyższego kierującego pracami Izby Dyscyplinarnej o działalności tej Izby dołącza się do informacji o działalności Sądu Najwyższego – art. 5 § 1 projektu;
3) kwota wydatków związanych z funkcjonowaniem Izby Dyscyplinarnej nie może przekraczać 15% średniej kwoty wydatków Sądu Najwyższego określonej w ustawach budżetowych obowiązujących w trzech latach poprzedzających rok budżetowy – art. 7 § 3 projektu;
4) uprawnienia ministra właściwego do spraw finansów publicznych przysługują Prezesowi Sądu Najwyższego kierującemu Izbą Dyscyplinarną Sądu Najwyższego – art. 7 § 5 projektu; jest to w istocie pozycja równorzędna wobec pozycji Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego;
5) uprawnienia Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego określone w art. 13 § 1 pkt 1 (powoływanie przewodniczących wydziałów Izby Dyscyplinarnej), art. 30 § 1 (zamieszczanie obwieszczenia o wolnej liczbie stanowisk do objęcia w Izbie Dyscyplinarnej), art. 39 § 1 i 3 (wnioskowanie o delegowanie sędziego sądu powszechnego do Izby Dyscyplinarnej oraz do pełnienia obowiązków asystenta w Izbie Dyscyplinarnej), art. 43 § 4 i 5 (wyrażanie zgody na dodatkowe zatrudnienie dla sędziego Izby Dyscyplinarnej), art. 50 § 6 (kierowanie na badania lekarskie sędziego Izby Dyscyplinarnej) przysługują Prezesowi kierującemu pracami Izby Dyscyplinarnej – art. 19 projektu;
6) Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zobowiązany jest do wykonywania uprawnień wskazanych w art. 13 § 1 pkt 2, 4 i 7 (reprezentowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, opiniowanie wniosków o dalsze pełnienie urzędu na stanowisku sędziego, wykonywanie czynności związanych z wyborem ławników) w porozumieniu z Prezesem Sądu Najwyższego kierującym pracami Izby Dyscyplinarnej (art. 19 § 2 projektu);
7) powołanie Prezesa Sądu Najwyższego kierującego pracami Izby Dyscyplinarnej nie wymaga zasięgnięcia opinii Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego (art. 14 § 3 projektu);
8) wyznaczenie przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego sędziego Sądu Najwyższego zajmującego stanowisko w Izbie Dyscyplinarnej do udziału w rozpoznaniu sprawy w innej izbie lub do orzekania na czas określony w innej izbie wymaga zgody Prezesa kierującego pracami Izby Dyscyplinarnej (art. 34 § 3 projektu);
9) Prezes Sądu Najwyższego kierujący pracami Izby Dyscyplinarnej będzie wyposażony w całkowicie niezależną i samodzielną Kancelarię Prezesa Sądu Najwyższego kierującego pracą Izby Dyscyplinarnej, której regulamin ustala Prezes tej Izby po zasięgnięciu opinii Kolegium Sądu Najwyższego (art. 95 § 3, art. 97 § 2 projektu);
10) czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do osób wykonujących czynności służbowe wykonujące w Kancelarii Prezesa Sądu Najwyższego kierującego pracą Izby Dyscyplinarnej wykonuje Prezes tej Izby albo upoważniona przez niego osoba (art. 99 § 2 projektu).
Z powołanych propozycji wynika zatem, że Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego jest w istocie całkowicie odrębnym – od Sądu Najwyższego – Sądem Dyscyplinarnym, z całkowitą samodzielnością i niezależnością organizacyjną oraz finansową, wraz z pozycją Prezesa tej Izby równorzędną do pozycji Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego.
Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że w 2016 r. do Sądu Najwyższego wpłynęło łącznie 61 spraw dyscyplinarnych sędziów Sądu Najwyższego i sędziów sądów powszechnych rozpoznawanych w drugiej instancji, 99 spraw dyscyplinarnych innych zawodów i 3 sprawy dyscyplinarne sędziów Sądu Najwyższego wszczęte przez Rzecznika Dyscyplinarnego. Sąd Najwyższy rozpoznał przy tym 33 sprawy dotyczące wyznaczenia właściwego sądu dyscyplinarnego. Łącznie było to zatem 196 spraw. Zakładając, że poziom wpływu tego typu spraw utrzyma się także po wejściu w życie projektowanej ustawy, widoczna będzie znaczna dysproporcja pomiędzy obciążeniem sędziów orzekających w Izbie Dyscyplinarnej, a sędziami orzekającymi w pozostałych Izbach. Tymczasem w związku z propozycjami dotyczącymi składów orzekających w sprawach dyscyplinarnych konieczne jest, aby sędziów orzekających w Izbie Dyscyplinarnej było co najmniej 9 lub 11. Wynika to z faktu, że w orzekaniu w sądzie dyscyplinarnym drugiej instancji nie mogą brać udziału sędziowie, którzy brali udział w wydawaniu zaskarżonego orzeczenia. Dodatkowo, konieczne jest zapewnienie takiej liczby sędziów, która pozwoli zarówno na rozpoznanie sprawy dyscyplinarnej sędziego Sądu Najwyższego w pierwszej instancji po ewentualnym uchyleniu orzeczenia w wyniku odwołania, jak i na rozpoznawanie zagadnień prawnych przedstawionych w trybie art. 79 projektu.
Proponowane ukształtowanie zarówno Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych oraz Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego, które tylko pozornie znajdują się w strukturze organizacyjnej Sądu Najwyższego jest jednoznacznie niezgodne z art. 175 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że wymiar sprawiedliwości w Polsce sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowego. Zarówno Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, jak i Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego, z punktu widzenia powierzonych im zadań, kompetencji, ustrojowego ukształtowania oraz relacji wobec pozostałych Izb Sądu Najwyższego, Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego czy Kolegium Sądu Najwyższego są całkowicie nowymi i odrębnymi sądami, niewymienionymi w Konstytucji RP jako sądami uprawnionymi do sprawowania wymiaru sprawiedliwości.
5. Zmiany w zakresie zasobu kadrowego Sądu Najwyższego
Wskazywane przez Projektodawcę zmiany w zakresie zasobu kadrowego Sądu Najwyższego dotyczą szeregu różnych zagadnień, w tym dotyczących:
1) ustanowienia wieku 65 lat jako wieku przechodzenia w stan spoczynku, w tym przepisów przejściowych dotyczących wprowadzenia wieku 65 lat dla sędziów SN czynnych zawodowo oraz sędziów SN pełniących funkcje Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego oraz Prezesów Sądu Najwyższego w chwili wejścia w życie projektowanej ustawy,
2) wpływu obniżenia wieku przechodzenia w stan spoczynku na sytuację sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego,
3) przejścia w stan spoczynku aktualnego Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego,
4) rozbieżności w zakresie przesłanek zakończenia pełnienia funkcji przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego oraz Prezesów Sądu Najwyższego,
5) przeniesienie w stan spoczynku sędziów orzekających w Izbie Wojskowej,
6) możliwości delegowania sędziów sądów powszechnych do Sądu Najwyższego, w tym w charakterze asystentów,
7) wymogów stawianych kandydatom na sędziów Sądu Najwyższego,
8) wprowadzenia instytucji ławników Sądzie Najwyższym.
5.2. Ustanowienia wieku 65 lat jako wieku przejścia w stan spoczynku
Zgodnie z art. 36 projektu sędzia Sądu Najwyższego przechodzi w stan spoczynku z dniem ukończenia 65 roku życia, chyba że nie później niż na sześć miesięcy i nie wcześniej niż na dwanaście miesięcy przed ukończeniem tego wieku złoży oświadczenie o woli dalszego zajmowania stanowiska i przedstawi zaświadczenie stwierdzające, że jest zdolny, ze względu na stan zdrowia, do pełnienia obowiązków sędziego, wydane na zasadach określonych dla kandydata na stanowisko sędziowskie, a Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wyrazi zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego Sądu Najwyższego. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, przed wyrażeniem zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego Sądu Najwyższego, może zasięgnąć opinii Krajowej Rady Sądownictwa. Oświadczenie i zaświadczenie składa się Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego, który wraz ze swoją opinią niezwłocznie przedkłada je Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego swoje oświadczenie i zaświadczenie wraz z opinią Kolegium Sądu Najwyższego składa Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej. Zgoda jest udzielana przez Prezydenta RP na okres 3 lat, nie więcej niż dwukrotnie. Dla kobiet będących sędziami Sądu Najwyższego przewiduje się uprawnienie do przejścia w stan spoczynku z dniem ukończenia 60 roku życia.
W uzasadnieniu projektowanej ustawy wskazuje się, że powyższe rozwiązania „nawiązują (…) do (…) rozwiązań obowiązujących już w systemie sądownictwa powszechnego”. Należy w związku z tym wyraźnie podkreślić, że stan spoczynku nie może być utożsamiany ze świadczeniami emerytalnymi. Nie mieści się w kategorii ubezpieczeń społecznych sensu stricto, lecz należy do zabezpieczeń społecznych w szerokim znaczeniu (wyrok Sądu Najwyższego z 19.11.1999 r., II UKN 199/99, OSNP 2001, Nr 4, poz. 129). Z tego względu odwoływanie się do zasad nabywania emerytury jest nieuzasadnione.
Sam fakt ustanowienia wieku 65 lat jako wieku przejścia w stan spoczynku należy ocenić neutralnie wobec tych sędziów Sądu Najwyższego, którzy zostaną powołani na stanowisko sędziego Sądu Najwyższego po wejściu w życie projektowanej ustawy. W takim przypadku mamy do czynienia z rozstrzygnięciem intertemporalnym Prawodawcy opierającym się na zasadzie bezpośredniego działania prawa nowego.
Inaczej należy oceniać tego typu rozwiązanie w przypadku sędziów, którzy: 1) w chwili wejścia w życie ustawy ukończyli 65 lat, bądź też 2) został już z nimi nawiązany stosunek służbowy. W odniesieniu do pierwszej grupy osób, odpowiednią regulację zawarto w art. 108 § 1 projektu. Sędziowie Sądu Najwyższego, którzy do dnia wejścia w życie ustawy ukończyli 65 rok życia albo ukończą 65 rok życia w okresie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, z dniem następującym po upływie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy przechodzą w stan spoczynku, chyba że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy złożą oświadczenie, o którym mowa w art. 36 § 1 projektu, a Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wyrazi zgodę na zajmowanie stanowiska sędziego Sądu Najwyższego. Jednocześnie w art. 108 § 2 projektu ustanawia się możliwość przejścia w stan spoczynku bez względu na wiek w ciągu sześciu miesięcy od dnia wejście w życie projektu. Jednocześnie, w ocenie Projektodawcy przedmiotowe rozwiązanie jest zgodne z prawem UE. W tym świetle skonfrontował on proponowane rozwiązania z wyrokiem TSUE z dnia 6 lipca 2012 r. w sprawie C-286/12, w którym Trybunał orzekł, że przyjmując uregulowanie krajowe, na mocy którego stosunki służbowe sędziów, prokuratorów i notariuszy ustają obligatoryjnie z osiągnięciem przez nich wieku 62 lat, co powoduje odmienne traktowanie ze względu na wiek niemające charakteru proporcjonalnego w stosunku do zamierzonych celów, Węgry uchybiły swoim zobowiązaniom wynikającym z art. 2 i art. 6 ust. 1 dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i prac (Dz.U. L 303, s.16).
W uzasadnieniu do projektu stwierdzono (s. 18 i 19 uzasadnienia), że rozwiązanie zawarte w projekcie polskiej ustawy zawiera dwie istotne różnice w porównaniu do ustawy węgierskiej. Po pierwsze, projekt ustawy pozwala na pozostanie na stanowisku przez sędziego po osiągnięciu 65 roku życia, o ile wyrazi na to zgodę Prezydent RP. Po drugie, przejście w stan spoczynku nie oznacza obowiązku zaprzestania wszelkiej działalności. Sędzia może nadal podejmować się zajęć dających się pogodzić ze stanem spoczynku lub też może zrezygnować ze stanu spoczynku i podjąć inną działalność zawodową. Przejście w stan spoczynku nie będzie również wpływać na dalszą możliwość pracy w charakterze pracownika dydaktycznego, naukowo-dydaktycznego czy dydaktycznego w polskiej szkole wyższej oraz na możliwość prowadzenia zajęć dydaktycznych w ramach Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury oraz w ramach szkolenia organizowanego przez samorządy
zawodowe, o których mowa w ustawie – Prawo o adwokaturze, ustawie - Prawo o notariacie, ustawie o radcach prawnych, ustawie o komornikach sądowych i egzekucji. W ocenie Projektodawcy, przyjęte rozwiązanie jest więc odpowiednie wobec celu zamierzonego przez Projektodawcę, a wiek przejścia w stan spoczynku przez sędziów Sądu Najwyższego mieści się w ramach przyjętych w ustawach dotyczących sądownictwa.
Z powyższym stwierdzeniem nie sposób się jednak zgodzić, jeśli uwzględnić granice dopuszczalności zmian prawa ingerującego w stosunki służbowe, w tym sędziów wynikające z polskiej ustawy zasadniczej. Przede wszystkim stwierdzić należy, że w realiach sędziowskiego stanu kadrowego w Sądzie Najwyższym proponowane rozwiązanie doprowadzi do tego, że regulacją zostanie objętych ponad 30% sędziów. W tym świetle można sformułować pytanie o cel takiego rozwiązania, którym jest, na co wskazuje zresztą wprost Projektodawca, zmiana kadrowa, wynikająca z określonych zdarzeń, a zwłaszcza z orzecznictwa Sądu Najwyższego już po 1990 r. (p. s. 2-3 uzasadnienia). Wskazuje się bowiem wprost, co następuje:
„Często powtarza się, że w Sądzie Najwyższym przeprowadzona została dekomunizacja i nie zasiadają tam osoby, które angażowały się w działalność PZPR. Tymczasem, okazuje się, że istotnie, doszło po roku 1989, do dekomunizacji Sądu Najwyższego, ale, niestety, osoby, które były związane z PZPR, zostały powołane do pełnienia zaszczytnego urzędu sędziego Sądu Najwyższego już w wolnej Polsce. Wśród osób tych jest osoba, która w czasie stanu wojennego była nie tylko aktywnym działaczem PZPR, ale także sporządzała dla KC PZPR codzienną informację o realizacji przez sądy ustawodawstwa stanu wojennego, czy też osoba, która pełniła w przeszłości funkcję I sekretarza Podstawowej Organizacji Partyjnej PZPR w sądzie. Można oczywiście postawić pytanie, czy po tak długim czasie, jaki upłynął od początku transformacji, możliwe jest rozliczenie sędziów Sądu Najwyższego z zaangażowania i korzystania z dobrodziejstw PRL. O ile tuż po zmianie ustroju w orzecznictwie Trybunałów Konstytucyjnych państw Europy Środkowo-Wschodniej akceptowano, jako słuszną i dopuszczalną, przesłankę eliminacyjną w postaci współdziałania z poprzednim systemem, o tyle w Polsce nigdy na ten krok się nie zdecydowano, a orzecznictwo polskiego Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego rozmiękczało lub wprost wskazywało na niezgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej narzędzi ustaw lustracyjnych. Często sprzeciwiały się nim szerokie środowiska prawnicze, a wielu z tych, którzy czynili to pod hasłami obrony demokracji, jak się następnie okazywało, występowało w swojej sprawie. Wydaje się, że obecnie trudno jest skonstruować inną obiektywną przesłankę weryfikacyjną niż wynikającą z granicy wieku oraz współpracy ze służbami bezpieczeństwa PRL. Oczywiście, gwoli prawdy, należy odnotować, że w gronie osób, spełniających owo kryterium wieku, są również osoby będące działaczami ówczesnej opozycji, osoby zawsze opowiadające się w życiu prywatnym i publicznym po stronie wartości demokratycznych i praworządności. Dlatego też z ubolewaniem przyjąć należy 3 uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt I KZP 37/07, w której uznano, że sędziowie odmawiający w stanie wojennym stosowania dekretu Rady Państwa i opowiadający się po stronie praw i wolności człowieka i obywatela wypowiedzianych w Powszechnej Deklaracji Praw działali nielegalnie. Tego rodzaju twierdzenia Sądu Najwyższego w demokratycznej Rzeczypospolitej Polskiej, zrodzonej ze sprzeciwu wobec systemu komunistycznego, nigdy nie powinny były mieć miejsca. Są one bowiem sprzeczne z systemem wartości, na których oparta jest Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Przypomnieć w tym miejscu należy preambułę do Konstytucji, która odwołuje się do gorzkich doświadczeń z czasów, gdy podstawowe wolności i prawa człowieka były łamane. Rozwiązania kadrowe powinny znaleźć obiektywną i pozbawioną niekonstytucyjnych postaci dyskryminacji przesłankę oceny sędziów, którzy mają przejść w stan spoczynku. Podkreślić należy, że określenie wieku przejścia sędziów Sądu Najwyższego w stan spoczynku ujednolicone zostało w nawiązaniu do zasad obowiązujących w sądownictwie powszechnym. Dodatkowo przyjęte rozwiązania, nie powinny przewidywać rozwiązań wyłącznie automatycznych. Zawarte w projekcie ustawy rozwiązania w zakresie struktury kadr Sądu Najwyższego, związane z przesłanką wieku, w indywidualnych wypadkach możliwą do elastycznej modyfikacji, pozwalają na zachowanie zgodności z Konstytucją proponowanych zmian, jak i na umożliwienie przejścia w stan spoczynku pewnej grupy sędziów. (…) Trzeba także zauważyć, że jak dotąd każda próba reformy przepisów postępowania sądowego, ustroju sądów, roli Ministra Sprawiedliwości w relacji do sądów itp. wiązała się ze sprzeciwem środowiska sędziowskiego, często nieadekwatnym, biorąc pod uwagę prezentowane argumenty prawne. Sprzeciw ten wielokrotnie utrudnił, a nawet uniemożliwił, podejmowanie potrzebnych społeczeństwu reform tego obszaru funkcjonowania państwa. (…) Odrębnym zagadnieniem jest okazywana nieumiejętność sędziów Sądu Najwyższego do egzekwowania konsekwencji przewinień dyscyplinarnych sędziów, co można było zaobserwować przy braku wykluczenia z wykonywania funkcji sędziów zdeprecjonowanych publicznie, czy też osób z własnego grona, których okoliczności z życia prywatnego, jak np. popełnienie przestępstwa nieumyślnego, powinny skłonić do rezygnacji z zajmowanej funkcji.”
Przed przystąpieniem do analizy przesłanek wprowadzenia zmian kadrowych w Sądzie Najwyższym wyrażonych w zacytowanym fragmencie uzasadnienia projektu, konieczne jest sprostowanie błędnego stwierdzenia, jakoby w uchwale z dnia 20 grudnia 2007 r. (I KZP 37/07) Sąd Najwyższy uznał za nielegalne działania sędziów odmawiających w stanie wojennym stosowania dekretu Rady Państwa i opowiadających się po stronie praw i wolności człowieka i obywatela wypowiedzianych w Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka. Uchwała Sądu Najwyższego miała następujące brzmienie: „Ze względu na niezamieszczenie w Konstytucji PRL z 1952 r. zakazu tworzenia przepisów karnych z mocą wsteczną (zasady lex retro non agit) oraz brak mechanizmu prawnego umożliwiającego uruchamianie kontroli zgodności przepisów rangi ustawowej z Konstytucją RP lub z prawem międzynarodowym, a także ze względu na brak regulacji określającej miejsce umów międzynarodowych w krajowym porządku prawnym, sądy orzekające w sprawach karnych o przestępstwa z dekretu Rady Państwa z dnia 12 grudnia 1981 r. o stanie wojennym (Dz.U. Nr 29, poz. 154) nie były zwolnione z obowiązku stosowania retroaktywnych przepisów karnych rangi ustawowej.” Uchwała ta zapadła w kontekście postępowanie zainicjowanego wnioskiem o wyrażenie zgody na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej sędziego w stanie spoczynku za stosowanie dekretu o stanie wojennym. Sąd Najwyższy odpowiadał zatem pośrednio na pytanie, czy wniosek o uchylenie immunitetu sędziego był oczywiście bezzasadny w rozumieniu ówczesnego art. 80 § 2b p.u.s.p. Nie oceniał natomiast tego, czy sędziowie odmawiający stosowania dekretu o stanie wojennym działali legalnie.
Przywołana powyżej treść uzasadnienia projektu pozwala uznać, że celem proponowanych zmian jest, obrazowo mówiąc, rozliczenie części sędziów Sądu Najwyższego z ich działalności orzeczniczej, co zresztą – z punktu widzenia skargi nadzwyczajnej, kompetencji Izby Dyscyplinarnej oraz Izby Nadzwyczajnej Kontroli i Spraw Publicznych – może w efekcie służyć, w dalszej kolejności, wszczynaniem postępowań dyscyplinarnych przeciwko tym sędziom, jak również zmianie dotychczasowego orzecznictwa Sądu Najwyższego, w tym rozstrzygnięć którym nadawano moc zasad prawnych, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, że weryfikacji będą mogły podlegać orzeczenia wydane począwszy od 17 października 1997 r. Konstrukcja projektu w sferze represyjnej jest bowiem bardzo
czytelna i przejrzysta, gdyż samo przejście w stan spoczynku nie będzie kończyło procesu rozliczenia z przeszłością. Trudno nie odnieść wrażenia, że przedmiotowe rozwiązanie będzie mogło służyć wygaszaniu stosunków służbowych sędziów Sądu Najwyższego w stanie spoczynku. Izba Nadzwyczajnej Kontroli i Spraw Publicznych, dokonując bowiem zmiany dotychczasowego orzecznictwa Sądu Najwyższego, otwiera możliwość pociągnięcia określonych sędziów Sądu Najwyższego do odpowiedzialności karnej, przy której terminy przedawnienia są znacznie dłuższe, aniżeli przy odpowiedzialności dyscyplinarnej.
Tylko pozornie zatem problem prawny sprowadza się do wprowadzenia kryterium wieku, gdyż cele deklarowane przez Projektodawcę, które wynikają implicite z poszczególnych regulacji projektowanej ustawy są zupełnie inne. Mamy zatem do czynienia z istotną zmianą Konstytucji RP, która się dokonuje przepisami ustawy zwykłej.
W odniesieniu do instytucji stanu spoczynku należy natomiast przypomnieć, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wyraźnie zastrzeżono, że w świetle ogólnych konstytucyjnych zasad ustroju sądownictwa konieczne jest, by regulacja dotycząca wieku przejścia w stan spoczynku była ustanowiona w sposób respektujący zasadę niezawisłości sędziowskiej i aby służyła ona realizacji konstytucyjnie legitymowanych celów (zob. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 lipca 2000 r., K 28/99, OTK-ZU 2000, nr 5, poz. 150). Abstrahując od oceny, czy w omawianym przypadku rzeczywiście mamy do czynienia z konstytucyjnie legitymowanymi celami, nie można uznać, że możliwość przedłużenia orzekania przez sędziego Sądu Najwyższego przez Prezydenta RP pozostaje neutralna dla zasady niezawisłości sędziowskiej. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej postanowieniu z dnia 11 lipca 2000 r., wprowadzenie dodatkowej granicy wieku, po osiągnięciu której dalsze pełnienie urzędu wymaga zgody określonego organu, jakkolwiek jest co do zasady akceptowalne na gruncie Konstytucji RP, to jednak jest wykluczone w sytuacji, gdy – jak w okresie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej – zgodę na przedłużenie sprawowania urzędu sędziowskiego miałby wydawać organ polityczny postawiony poza systemem organizacyjnym władzy sądowniczej. Wprawdzie wywód Trybunału Konstytucyjnego dotyczył możliwości wydawania zgody przez Ministra Sprawiedliwości, ale to samo w istocie dotyczy Prezydenta RP, który również usytuowany jest poza systemem organizacyjnym władzy sądowniczej, pozostając organem władzy wykonawczej i – niezależnie od piastuna tego organu – organem politycznym.
Niezależnie od powyższego warto również zauważyć, że wyrażenie zgody na przedłużenie orzekania przez sędziego Sądu Najwyższego po osiągnięciu przez niego wieku 65 lat, jako akt urzędowy Prezydenta RP, wymaga dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów. Wynika to wprost z treści art. 144 ust. 2 oraz odczytywanego a contario art. 144 ust. 3 Konstytucji RP. O tym, kto będzie mógł orzekać po osiągnięciu 65 roku życia nie będzie więc decydował samodzielnie Prezydent RP, ale każdorazowo, gdyby Prezydent RP chciał wyrazić taką wolę, decydujący głos będzie miał Prezes Rady Ministrów. Niezależnie od tego stwierdzić jednak trzeba, że prerogatywy Prezydenta RP zostały wyraźnie wskazane w Konstytucji RP i nie można ich domniemywać. Zgodnie z art. 179 Konstytucji RP, sędziowie są powoływani przez Prezydenta RP na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony. Z żadnego z przepisów ustawy zasadniczej nie wynika możliwość ingerowania przez Prezydenta RP w stosunek służby sędziego po nominacji. Oznacza to, że ustawowe ustanowienie kompetencji w zakresie wyrażania zgody na orzekanie po osiągnięciu określonego wieku jest niezgodne Konstytucja, gdyż wychodzi poza prerogatywy Prezydenta RP i stanowi ingerencję w wykonywanie władzy sądowniczej.
Nawet więc przyjmując czysto hipotetycznie, że w projekcie chodzi wyłącznie o kwestię dopuszczalności wprowadzenia obniżenia wieku przechodzenia w stan spoczynku i wskazania 65 lat jako kryterium różnicującego sędziów, należy stwierdzić, że tego typu rozwiązanie ingeruje w treść stosunku służbowego sędziego Sądu Najwyższego, jaki został ukształtowany w akcie powołania go na to stanowisko przez Prezydenta RP pod rządami obowiązującego prawa. Z chwilą wejścia w życie Konstytucji z 1997 r. oraz ustaw ją konkretyzujących w zakresie odnoszącym się do sędziów Sądu Najwyższego (a szerzej wszystkich sędziów), doszło bowiem do istotnej modyfikacji treści stosunku służbowego osób powoływanych do pełnienia tej funkcji. Biorąc pod uwagę, że stan spoczynku jest instytucją szczególną związaną z dalszym pozostawaniem w stosunku służbowym, ale bez obowiązku świadczenia pracy, zmiana warunków stanu spoczynku (tutaj obniżenia wieku), jest ingerencją w ukształtowaną treść - powstałego z chwilą powołania sędziego - stosunku służbowego, a dokładniej w nabyte uprawnienie do przejścia w stan spoczynku w wieku 70 lat. Stosunek służbowy nie ustaje bowiem z chwilą przejścia w stan spoczynku, ale trwa aż do śmierci. Oznacza to, że prawo do przejścia w stan spoczynku na określonych warunkach zostaje nabyte już w chwili powstania stosunku służbowego, z tym że możliwość jego realizacji zależy od osiągnięcia określonego wieku.
W tym świetle obniżenie wieku przechodzenia w stan spoczynku narusza uprawnienie do przejścia w stan spoczynku na warunkach wynikających z chwili powołania sędziego Sądu Najwyższego do pełnienia urzędu sędziego. Nawet gdyby zakwalifikować przedmiotowe uprawnienie do przejścia w stan spoczynku na aktualnie obowiązujących zasadach do kategorii ekspektatywy prawa, to również należałaby się jemu odpowiednia ochrona. Wynika to z orzecznictwa TK (por. D. Dzienisiuk, Ekspektatywy praw emerytalno-rentowych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, PiZS 2004, nr 8). Ochrona przysługuje zwłaszcza ekspektatywom ukształtowanym maksymalnie, to jest takim, które spełniają "zasadniczo wszystkie przesłanki ustawowego nabycia prawa pod rządami danej ustawy" (orzeczenie z dnia 3 grudnia 1996 r., K 25/95, OTK 1996/6/52). Podobne stanowisko zostało podtrzymane na gruncie Konstytucji RP z 1997 r. (dla przykładu wyroki TK: z dnia 23 listopada 1998 r., SK 7/98, OTK ZU 1998/7/114; z dnia 28 kwietnia 1999 r., K 3/99, OTK 1999/4/73; z dnia 13 marca 2000 r„ K 1/99, OTK 2000/2/59; z dnia 27 lutego 2002 r., K 47/01, OTK-A 2002/1/6; z dnia 23 listopada 1998 r., SK 7/98, OTK 1998/7/114; z dnia 30 marca 2005 r„ K 19/02 OTK-A 2005/3/28; z dnia 7 grudnia 1999 r„ K 6/99 OTK 1999/7/160; z dnia 18 września 2006 r., SK 15/05, OTK-A 2006/8/106; z dnia 17 listopada 2003 r., K 32/02, OTK-A 2003/9/93; M. Jackowski, Ekspektatywa jako przedmiot ochrony konstytucyjnej, PiP 2007/11/101). W powyższym świetle należałoby więc stwierdzić, że obniżenie wieku przechodzenia w stan spoczynku narusza ekspektatywę maksymalnie ukształtowaną.
W tym miejscu podkreślić również trzeba, że na gruncie prawa pracy, wbrew temu, jak społecznie bywa to odbierane, zwolnienie od obowiązku świadczenia pracy nie jest żadnym przywilejem (tutaj wcześniejsze przejście w stan spoczynku) i w określonych warunkach jest kwalifikowane w orzecznictwie Sądu Najwyższego w stosunku pracy jako naruszenie dobra osobistego, np. dobrego imienia, czci czy godności ludzkiej. W wyroku z dnia 13 marca 2013 r., II PK 214/12, OSNP 2014/1/3, Sąd Najwyższy stwierdził, że zwolnienie pracownika z obowiązku świadczenia pracy jest obiektywnie niekorzystne dla pracownika, czego nie zmienia zachowanie prawa do wynagrodzenia. Jednocześnie może być uznane za naruszające godność oraz inne dobra osobiste pracownika. Nie jest zatem tak, że sędziowie Sądu Najwyższego „powinni się cieszyć”, że wcześniej mogą przejść w stan spoczynku z zachowaniem prawa do wynagrodzenia, gdyż tego typu działania Prawodawcy - biorąc pod uwagę deklarowany cel Projektodawcy - trzeba uznać za niekorzystne i naruszające godność sędziów jako grupy zawodowej.
Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że propozycja obniżenia wieku przejścia w stan spoczynku jest jednoznacznie niezgodna z Konstytucją, gdyż narusza wywodzone z art. 2 Konstytucji
RP zasady: ochrony praw nabytych, zaufania do państwa i stanowionego prawa. Jednocześnie doprowadzi do usunięcia określonej liczby sędziów z urzędu, co jest niezgodne art. 180 ust. 3 Konstytucji. Podobnie niekonstytucyjna jest przyjęta konstrukcja wyrażania zgody na przedłużenie orzekania przez Prezydenta RP, gdyż Prezydent RP nie ma żadnych prerogatyw w zakresie ingerowania w treść stosunku służbowego sędziego po nominacji. Sprzeciwia się to zatem art. 7 Konstytucji, z którego wynika obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie i w graniach prawa. Niezależnie od tego zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 144 ust. 2 Konstytucji wyrażenie zgody wymagałoby podpisu Prezesa Rady Ministrów. Przy tego typu konstrukcji dochodziłoby już ewidentnie do naruszenia art. 10 Konstytucji ze względu na nieuprawnione podporządkowania władzy sądowniczej wobec władzy wykonawczej. Z tych samych powodów za niekonstytucyjne należy uznać ustanowienie na rzecz Prezydenta RP w art. 38 projektu uprawnienia do stwierdzania daty przejścia sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku.
Uzależnienie dalszego pełnienia czynnej służby sędziowskiej przez sędziów Sądu Najwyższego, którzy ukończyli 65 lat życia od decyzji przedstawiciela władzy wykonawczej (Prezydenta RP po uzyskaniu kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów) budzi także istotne wątpliwości z punktu widzenia art. 6 ust. 1 EKPC i wyrażonego tam prawa każdego podsądnego do niezależnego i niezawisłego sądu ustanowionego ustawą. Zgoda przedstawiciela władzy wykonawczej na dalsze orzekanie nie jest bowiem uzależniona od obiektywnego kryterium (np. stanu zdrowia), ale jest jego w pełni uznaniową i arbitralną decyzją. Z art. 108 projektu wynika, że potwierdzenie dobrego stanu zdrowia jest koniecznym ale nie wystarczającym warunkiem udzielenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziego. Podsądny może zatem mieć uzasadnioną wątpliwość, czy sędzia, który uzyskał zgodę na dalsze orzekanie i który może się ubiegać o zgodę na kolejne przedłużenie pełnienia czynnej służby sędziowskiej, zachowa pełną niezależność od przedstawiciela władzy, która umożliwia mu dalsze pełnienie funkcji orzeczniczych. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa ETPC, decydowanie przez władzę wykonawczą o usunięciu sędziego z urzędu narusza niezawisłość sędziowską. Takie stanowisko wprost wyraził ETPCz w wyroku w sprawie Henryk Urban i Ryszard Urban przeciwko Polsce. W punkcie 45 tego wyroku stwierdza się: „nieodwoływalność sędziów przez władzę wykonawczą w czasie ich kadencji musi być zasadniczo postrzegana jako skutek ich niezależności i jako taka jest włączona w gwarancje art. 6 ust. 1 Konwencji” (wyrok z dnia 30 listopada 2010 r., skarga nr 23614/08; por także wyrok ETPCz z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie Fruni przeciwko Słowacji, skarga nr 8014/07, § 145). W wyroku w sprawie Brudnicka i inni przeciwko Polsce ETPCz stwierdził, że nie stanowi „niezależnego sądu” organ, którego członków mianuje i odwołuje organ władzy wykonawczej (w tej sprawie - Minister Sprawiedliwości w porozumieniu z innym ministrem – por. § 41 wyroku z dnia 3 marca 2005 r., Brudnicka i inni przeciwko Polsce, skarga nr 54723/00). Przywołane wypowiedzi orzecznicze odwołują się co prawda do sytuacji odwołania sędziego przed upływem kadencji, jednak należy je również odnieść do przewidzianego w projekcie uzależnienia czasu trwania kadencji sędziego od arbitralnej decyzji przedstawiciela władzy wykonawczej.
5.3. Wpływ obniżenia wieku przechodzenia w stan spoczynku na sytuację sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego
Niezależnie od sformułowanych powyżej zastrzeżeń, należy zwrócić uwagę na fakt, że projektowane zmiany dotyczące wieku przechodzenia w stan spoczynku mają szerszy wymiar, albowiem dotyczą także sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 49 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm., dalej jako „p.u.s.a.”) w sprawach nieuregulowanych w ustawie, do Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz do sędziów, urzędników i pracowników tego Sądu, stosuje się odpowiednie
przepisy dotyczące Sądu Najwyższego. Albo więc należy spodziewać się projektu zmiany p.u.s.a., albo też trzeba stwierdzić, że sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego przejdą w stan spoczynku po ukończeniu 65. roku życia w takim samym terminie i w takim samym trybie, jak sędziowie Sądu Najwyższego.
5.4. Problem przejścia w stan spoczynku przez aktualnego Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego
Propozycję regulacji dotyczącą Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego należy odczytywać w kontekście uwarunkowań faktycznych związanych z sędzią Sądu Najwyższego aktualnie pełniącym ten urząd. Wiek 65 lat kończy ona bowiem w listopadzie 2017 r. Konstrukcja przyjęta w art. 108 § 2 projektu zakłada, że również ona przechodzi w stan spoczynku. W ten sposób dochodzi do przerwania jego kadencji konstytucyjnej na mocy regulacji ustawowej.
Zgodnie z art. 183 ust. 3 Konstytucji RP Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej na sześcioletnią kadencję spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu Najwyższego. Z regulacji tej jednoznacznie wynika, jak długo trwa kadencja Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego. W dotychczasowej praktyce, kandydatów na do pełnienia tej funkcji przedstawiano tak, aby mogli oni ze względu na swój wiek pełnić ten urząd przez pełną kadencję. W ten sposób unikano, aby nie dochodziło do kolizji regulacji konstytucyjnej z unormowaniem ustawowym. Niemniej, Konstytucja RP nie przewiduje możliwości skrócenia, czy też wygaszenia kadencji Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego ze względu na osiągnięcie wieku przejścia w stan spoczynku. Wręcz przeciwnie, stanowi jedynie o długości kadencji, określając ją w sposób sztywny.
W nauce prawa konstytucyjnego za niedopuszczalne uznaje się przerwanie konstytucyjnej kadencji danego organu za pomocą zmiany ustawy zwykłej.. Podobnie ocenia się skrócenie kadencji osób lub ciał stanowiących organy wewnętrzne niekolegialnego organu wieloosobowego, jeżeli zasada jego niezależności została wyrażona w konstytucji wprost, tzn. nie jest rekonstruowana z poszczególnych gwarancji konstytucyjnych, lecz obejmuje wszystkie elementy jego statusu prawnego (W. Brzozowski, Niezależność konstytucyjnego organu państwa i jej ochrona, Warszawa 2016, s. 202-203 i tamże zob. przyp. 92). W tym kontekście skrócenie kadencji Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego nie może zostać uznane z dopuszczalne w świetle art. 180 ust. 4 Konstytucji, który stanowi, że „ustawa określa granicę wieku, po osiągnięciu której sędziowie przechodzą w stan spoczynku”. Jest to konstytucyjna norma kompetencyjna, która nakazuje ustawodawcy zwykłemu ustalenie wieku, z osiągnięciem którego sędzia przechodzi w stan spoczynku.
Należy przy tym podkreślić, że stan spoczynku stanowi jedną z istniejących na poziomie konstytucyjnym gwarancji niezawisłości sędziowskiej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 lipca 2000 r., K 30/99, OTK 2000, Nr 5, poz. 145). Nie może być zatem wykorzystywany do celów godzących w niezależność sędziowską. Zmiany prawa mające na celu obniżenie stanu spoczynku, przez co może dojść do ingerencji w kadencję Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, muszą być wprowadzane z odpowiednimi przepisami przejściowymi, które muszą uwzględniać okres sześcioletniej kadencji i brak możliwości jej skrócenia ustawą zwykłą
Mając powyższe na uwadze, w przypadku projektowanego rozwiązania dochodzi do naruszenia art. 183 ust. 3 Konstytucji, co musi być traktowane jako działanie zmierzające do usunięcia sędziego z urzędu, wbrew treści art. 180 ust. 1 Konstytucji.
5.5. Rozbieżności w zakresie przesłanek zakończenia pełnienia funkcji przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego oraz Prezesów Sądu Najwyższego
W projekcie niejednolicie uregulowano kwestię przesłanek zakończenia pełnienia funkcji przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego (art. 11 § 1 projektu) oraz Prezesów Sądu Najwyższego (art. 14 § 1 projektu). W pierwszym przypadku jest to przejście w stan spoczynku, przeniesienie w stan spoczynku oraz wygaśnięcie stosunku służbowego; w drugim tylko wygaśnięcie stosunku służbowego. Oznacza to, że zaprzestanie pełnienia funkcji jest zdecydowanie bardziej restrykcyjnie uregulowane w przypadku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, mimo że to jego kadencja wynika z przepisów ustawy zasadniczej. Stosunek służbowy sędziego bowiem nie wygasa z chwilą przejścia w stan spoczynku, co bardzo jasno wynika z art. 35 § 1 projektu. Poza tym stwarza możliwość, że osoba pełniąca funkcję prezesa izby, mimo osiągnięcia wieku, będzie nadal pełniła dotychczasową funkcję, ale nie wiadomo, czy będzie mogła orzekać.
Powyższe wskazuje jednoznacznie, że celem Projektodawcy w zakresie obniżenia wieku przechodzenia przez sędziów Sądu Najwyższego w stan spoczynku jest doprowadzenie do wygaśnięcia kadencji Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, a przepis ten będzie stosowany retroaktywnie wobec osoby piastującej funkcję Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w dniu wejścia w życie projektowanej ustawy (zob. art. 108 § 4 in principio projektu). Nie jest to cel legitymowany konstytucyjnie, co – w świetle przytoczonego wyżej orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego – nie jest bez znaczenia dla dopuszczalności takiej regulacji. Takie rozwiązanie nie pozostaje w zgodzie z zasadą prawidłowej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji, albowiem nie spełnia kryteriów abstrakcyjności aktu normatywnego określanego przez projektodawcę jako „ustawa”. Prawidłowo skonstruowana norma prawna nie ulega skonsumowaniu w rezultacie jednorazowego użycia, lecz ma zastosowanie zawsze, ilekroć wystąpią przewidziane w niej okoliczności. Istotą norm ogólnych jest ich powtarzalność, wielokrotność zastosowania – zgodnie z paremią ex his quae forte uno aliquo casu accidere possunt, iura non constituuntur (zob. postanowienie TK z dnia 26 października 2004 r., U 7/99, OTK 1999, z. 7, poz. 170).
Należy także zwrócić uwagę na problem nierównego traktowania ze względu na wiek osoby piastującej funkcję Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w stosunku do statusu pozostałych Prezesów Sądu Najwyżzego. Projekt pozwala bowiem na dokończenie kadencji przez Prezesów Sądu Najwyższego – mimo że nie są one wprost chronione w tak silny sposób w Konstytucji RP jak status Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, a w odniesieniu do tego ostatniego przewiduje przerwanie konstytucyjnej kadencji na skutek jedynie osiągnięcia określonego wieku. Jak stanowi się w art. 32 ust. 1 Konstytucji, wszyscy są wobec prawa równi; wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Pomiędzy Pierwszym Prezesem a prezesami Sądu Najwyższego nie istnieje prawnie relewantna cecha różnicująca, która wymagałaby innego potraktowania Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego oraz Prezesów Sądu Najwyższego odnośnie do przesłanki wygaśnięcia ustawowej kadencji przed jej upływem.
Projektowane rozwiązanie normatywne zmierzające do skrócenia kadencji Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego poprzez obniżenie wieku przechodzenia przez sędziów Sądu Najwyższego w stan spoczynku pozostaje w sprzeczności z art. 6 ust. 1 EKPCz odczytywany z uwzględnieniem preambuły Konwencji odwołującej się do rządów prawa. W przywołanym już wyroku Wielkiej Izby ETPCz z dnia 23 czerwca 2016 r. w sprawie Baka przeciwko Węgrom, skarga nr 20261/12, § 115-121), odnosząc się do konstrukcji pojęcia niezależności sędziowskiej Trybunał wskazał na gwarancje zabezpieczające przed zwolnieniem z zawodu sędziowskiego bez ważnej przyczyny oraz zapewniające stabilność sędziowskiego stanowiska, ale także «prawo do pełnej kadencji” w przypadku sędziego pełniącego pewne funkcje w ramach systemu sądownictwa”.
5.6. Przeniesienie w stan spoczynku sędziów orzekających w Izbie Wojskowej
Zgodnie z art. 108 § 3 projektu, z dniem wejścia w życie projektowanej ustawy sędziowie orzekający w Izbie Wojskowej mają przejść w stan spoczynku. Takie rozwiązanie nie tylko jest wyrazem marnotrawstwa doświadczenia zawodowego oraz wiedzy sędziów piastujących najwyższy urząd sędziowski w Państwie Polskim, ale także pozostaje w sprzeczności z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Projekt zakłada bowiem zniesienie nie tylko Izby Wojskowej, ale także Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych (art. 112 § 1). Pomiędzy sędziami tych izb nie istnieje zatem prawnie relewantna cecha różnicująca, która wymagałaby innego ich potraktowania w związku ze zniesieniem Izby, w której dotychczas orzekali. Tymczasem zgodnie z art. 113 projektu sędziowie Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych mają stać się sędziami orzekającymi w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, zaś sędziowie Izby Wojskowej – jak wskazano powyżej – mają przejść w stan spoczynku. Jest to przykład niezgodnej z Konstytucją RP dyferencjacji pozycji podmiotów posiadających tę samą cechę prawnie relewantną.
5.7. Delegowanie sędziów sądów powszechnych do Sądu Najwyższego
Pozytywnie należy ocenić możliwości delegowania do Sądu Najwyższego sędziów sądów powszechnych do pełnienia obowiązków asystenta sędziego Sądu Najwyższego. Może to stanowić istotne wzmocnienie kadrowe Sądu Najwyższego wykwalifikowaną kadrą, co jest o tyle istotne, że w zakresie obsady stanowisk asystenckich występuje permanentny deficyt osób posiadających odpowiednie kwalifikacje zawodowe, biorąc pod uwagę wymagania wynikające z rodzaju spraw rozstrzyganych przez Sąd Najwyższy.
Krytycznie należy odnieść się natomiast do możliwości delegowania do pełnienia obowiązków sędziego Sądu Najwyższego sędziów sąd rejonowych. Specyfika kontroli kasacyjnej dokonywanej przez Sąd Najwyższy w dość istotny sposób odbiega bowiem od obowiązków wykonywanych przez tych sędziów. Niezależnie od tego należy podkreślić, że w ostatnich dwóch latach Minister Sprawiedliwości nie uwzględnił szeregu wniosków Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o delegowanie sędziów sądów apelacyjnych i sądów okręgowych, do Sądu Najwyższego, co dodatkowo każe wątpić w celowość omawianego rozwiązania.
5.8. Wymogi stawiane kandydatom na sędziów Sądu Najwyższego
Nie zasługuje na aprobatę propozycja dotycząca możliwości powoływania na urząd sędziego Sądu Najwyższego sędziów sądów rejonowych oraz prokuratorów prokuratur rejonowych. Wprawdzie dotychczasowe przepisy, formalnie rzecz ujmując również przewidują taką możliwość, lecz biorąc pod uwagę równolegle proponowane przemodelowanie Krajowej Rady Sądownictwa, można spodziewać się sytuacji, w których sędzią Sądu Najwyższego stosunkowo często będzie zostawał prokurator prokuratury rejonowej. Rozwiązanie to jest asystemowe i pozostaje w sprzeczności z dotychczasową praktyk powoływania sędziów do Sądu Najwyższego. W przeszłości kandydatami byli wyłącznie sędziowie sądów apelacyjnych oraz profesorowie oraz doktorzy habilitowani nauk prawnych.
5.9. Ławnicy Sądu Najwyższego
Przewidziana w opiniowanym projekcie instytucja ławników stanowić ma realizację wynikającej z art. 182 Konstytucji RP udziału czynnika społecznego w orzekaniu. Jakkolwiek na gruncie tego przepisu ustawodawca zwykły ma swobodę w zakresie podjęcia decyzji co do modelu udziału obywateli w sprawowaniu wymiaru, jednakże konieczne zachowanie jest spójności systemowej związanej z konstytucyjnym ukształtowaniem wymiaru sprawiedliwości.
Po pierwsze, pogłębionej analizy wymaga zasadność propozycji zapewnienia udziału czynnika obywatelskiego w rozpoznawaniu skarg nadzwyczajnych. Jest to szczególnie istotne w kontekście zestawienia projektowanych podstaw uwzględnienia tego środka zaskarżenia, odwołujących się w ogromnej większości do zagadnień natury prawnej i zaproponowanych wymagań stawianych kandydatom na ławników. Projektodawca proponuje bowiem, aby ławnikiem mogła być osoba, która posiada wykształcenie co najmniej średnie lub średnie branżowe. Należy jednak podkreślić, że w sprawach ze skargi nadzwyczajnej ławnik, jako pełnoprawny członek składu orzekającego, stanie niejednokrotnie przed potrzebą dokonywania wykładni przepisów Konstytucji RP dotyczących zasad lub wolności konstytucyjnych oraz praw człowieka i obywatela. Jest to niezwykle skomplikowany proces, wymagający rozległej wiedzy prawniczej, której trudno oczekiwać od każdego absolwenta szkoły średniej.
To samo w istocie dotyczy orzekania w sprawach dyscyplinarnych, w których przedmiotem orzekania jest przewinienie dyscyplinarne polegające na rażącym i oczywistym naruszeniu przepisów prawa przy wydawaniu orzeczeń. Należy przy tym zwrócić uwagę na fakt, że według projektowanej ustawy składy ławnicze mają funkcjonować nie tylko w postępowaniu przed sądem dyscyplinarnym pierwszej instancji, ale także w postępowaniu drugoinstancyjnym, gdzie z natury rzeczy wymagana jest jeszcze większa wiedza prawnicza.
Po drugie, należy zwrócić uwagę na potencjalną dysfunkcjonalność uregulowania dotyczącego podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatów na ławników w Sądzie Najwyższym. Projektodawca proponuje przyznanie takiego uprawnienia stowarzyszeniom, innym organizacjom społecznym i zawodowym, zarejestrowanym na podstawie odrębnych przepisów, z wyłączeniem partii politycznych, oraz grupie co najmniej stu obywateli mających czynne prawo wyborcze (art. 61. § 2 projektu). Brak wymogów co do liczebności poszczególnych organizacji społecznych, a także ustanowienie dolnej granicy liczebności grupy obywateli uprawnionej do zgłoszenia kandydata może potencjalnie skutkować zgłoszeniem ogromnej liczby kandydatur, co – przy wymogu zasięgnięcia od Komendanta Głównego Policji informacji o każdym kandydacie – może sparaliżować wybory ławników.
Po trzecie, nie sposób nie zauważyć, że w zakresie odnoszącym się do ławników w Sądzie Najwyższym opiniowany projekt nie formułuje wymogu składania przez nich oświadczeń majątkowych i lustracyjnych. W ustawie nie proponuje się bowiem zmian w ustawie z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz.U. z 2016 r., poz. 1721 z późn. zm.), ani odpowiedniego stosowania do ławników przepisów o sędziach Sądu Najwyższego w zakresie dotyczącym oświadczeń majątkowych. Co więcej można mieć uzasadnione wątpliwości, czy fakt pełnienia służby zawodowej, pracy bądź współpracy z organami bezpieczeństwa państwa, wymienionych w art. 5 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1575 z późn. zm.) stanowić będzie przeszkodę do wyboru na ławnika w Sądzie Najwyższym. Artykuł 63 § 1 projektu odsyła bowiem jedynie do przepisów art. 35 § 5 – 8, określających konsekwencje faktu wykrycia takiej współpracy; nie odsyła natomiast do art. 35 § 1 pkt 8, który formułuje, w odniesieniu do sędziów, przesłankę negatywną powołania na stanowisko w
postaci pełnienia takiej służby, pracy lub współpracy. W tym zakresie projekt jest zatem niespójny wewnętrznie.
Nie wyjaśniono również przesłanek leżących u podstaw różnicowania składów sądów dyscyplinarnych orzekających w sprawach dyscyplinarnych sędziów Sądu Najwyższego oraz sędziów powszechnych i wojskowych. W przypadku tych ostatnich w I instancji co do zasady orzekać mają – odpowiednio - sądy dyscyplinarne przy sądach apelacyjnych w składzie trzech sędziów (art. 110 § 1 pkt 1 lit a p.u.s.p.) bądź sądy dyscyplinarne przy wojskowych sądach okręgowych w składzie trzech sędziów sądów wojskowych (art. 39a§ 1 pkt 1 lit a p.u.s.w.). Dopiero gdy przewinienie dyscyplinarne wyczerpuje znamiona umyślnego przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego, umyślnego przestępstwa skarbowego lub w sprawach, w których Sąd Najwyższy zwrócił się z wnioskiem o rozpoznanie sprawy dyscyplinarnej wraz z wytknięciem uchybienia orzekać ma Sąd Najwyższy w składzie dwóch sędziów Izby Dyscyplinarnej i jednego ławnika w Sądzie Najwyższym (art. 110 § 1 pkt 1 lit b p.u.s.p. oraz art. 39a § 1 pkt 1 lit b p.u.s.w.). Tymczasem w przypadku sędziów Sądu Najwyższego Projektodawca przewiduje skład dwóch sędziów Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego i jednego ławnika niezależnie od kwalifikacji prawnej przewinienia służbowego (art. 72 § 1 pkt 1 projektu).
Podkreślenia wymaga także, że propozycja udziału ławników w rozpatrywaniu spraw dyscyplinarnych w drugiej instancji, wydaje się niespójna systemowo. W postępowaniu karnym ławnicy uczestniczą bowiem jedynie w postępowaniu przed sądem I instancji.
Jedynie na marginesie należy zauważyć, że Projektodawca nie zapewnia ławnikom Sądu Najwyższego żadnych gwarancji niezawisłości, takich jak immunitet formalny, co potencjalnie może prowadzić do wpływania przez organy ścigania na działalność orzeczniczą ławników, poprzez inicjowanie wobec nich postępowań karnych.
6. Zwiększenie kompetencji Prezydenta RP kosztem niezależności Sądu Najwyższego
Opiniowany projekt ustawy przewiduje nowe uprawnienia Prezydenta RP w stosunku do Sądu Najwyższego. Analiza zawartych w projekcie regulacji wskazuje przy tym, że ich realizacja będzie następować kosztem niezależności Sądu Najwyższego, który z mocy art. 173 Konstytucji RP powinien cechować się odrębnością i niezależnością od innych władz. Dotyczy to także władzy wykonawczej, do której zaliczany jest Prezydent RP.
W pierwszej kolejności należy wskazać na propozycję przyznania Prezydentowi RP uprawnienia do określania, w drodze rozporządzenia, regulaminu Sądu Najwyższego. Dotychczas Regulamin Sądu Najwyższego był uchwalany przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu Najwyższego. Takie rozwiązanie – ze względu na ustrojową pozycję Sądu Najwyższego – ma istotne znaczenie jako jedna z gwarancji niezależności sądów i niezawisłości sędziów, a zatem podstawowego w demokratycznym państwie prawnym prawa, jakim jest prawo do sądu. Artykuł 45 ust. 1 Konstytucji RP stanowi bowiem, że każdy ma prawo do rozpatrzenia jego sprawy przez „niezależny, bezstronny i niezawisły sąd”. Rozwiązanie obowiązujące obecnie eliminuje ryzyko naruszenia niezależności i niezawisłości Sądu Najwyższego, jako organu sprawującego nadzór nad sądownictwem powszechnym i wojskowym w zakresie orzekania (art. 183 ust. 1 Konstytucji RP). Tego samego nie można natomiast powiedzieć o propozycji przekazania kompetencji do określenia Regulaminu Sądu Najwyższego Prezydentowi RP, zwłaszcza, że w świetle art. 144 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, rozporządzenie w tym przedmiocie wymagać będzie kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Uprawnienie do określenia Regulaminu Sądu Najwyższego nie zostało bowiem wymienione w art. 144 ust. 3 Konstytucji RP. W ten sposób przemożny wpływ na treść regulaminu uzyska Prezes Rady Ministrów.
Omawiane rozwiązanie swoimi korzeniami sięga zresztą niechlubnej tradycji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, której reminiscencje – przynajmniej w warstwie deklaracji –Projektodawca zamierza sukcesyjnie usuwać z Sądu Najwyższego. To bowiem na gruncie ustaw z dnia 15 lutego 1962 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 11, poz. 54) oraz z 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. Nr 45, poz. 241) Regulamin Sądu Najwyższego określała kolektywna głowa państwa – Rada Państwa. Czyniła to jednak na wniosek Pierwszego Prezesa złożony po porozumieniu z odpowiednim ministrem. Z kolei przed II wojną światową Sąd Najwyższy sam uchwalał dla siebie regulamin, który Minister Sprawiedliwości wydawał jedynie w drodze rozporządzenia i ogłaszał w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (zob. art. 78 § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 lutego 1928 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych, Dz.U. Nr 12, poz. 93). Każdorazowo więc w polskiej tradycji prawnej, inicjatorem i zarazem autorem propozycji regulaminu był organ Sądu Najwyższego. Tymczasem w projektowanej ustawie rola organów Sądu Najwyższego została sprowadzona do wyrażania niewiążącej dla Prezydenta RP opinii o zaproponowanej przez niego treści regulaminu, przy czym – w świetle projektowanego art. 110 ustawy – przy wydawaniu pierwszego po wejściu w życie opiniowanej ustawy regulaminu Sądu Najwyższego organy Sądu Najwyższego mają być pozbawione i tego uprawnienia. Niezrozumiałe jest przy tym to, dlaczego w projekcie proponuje się, aby opinię o przedstawionym przez Prezydenta RP projekcie regulaminu Sądu Najwyższego miało wyrażać Kolegium Sądu Najwyższego, a nie Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu Najwyższego, które sam Projektodawca określa mianem organu samorządu sędziów Sądu Najwyższego.
Omawiane rozwiązanie jest zresztą niespójne systemowo, jeżeli spojrzeć na inne centralne organy władzy sądowniczej w Polsce. Zarówno bowiem w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jak i w Trybunale Konstytucyjnym regulamin wewnętrznego urzędowania uchwalają Zgromadzenia Ogólne Sędziów (zob. art. 43 p.u.s.a. oraz art. 6 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, Dz.U. z 2016 r., poz. 2072). Trudno w tym kontekście znaleźć jakiekolwiek uzasadnienie dla odmiennego normowania kwestii organu uprawnionego do wydawania regulaminu Sądu Najwyższego.
W projektowanej ustawie proponuje się także przyznanie Prezydentowi RP niewystępujących dotychczas kompetencji w zakresie postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów Sądu Najwyższego. Prezydent będzie mógł bowiem ustanowić Nadzwyczajnego Rzecznika Dyscyplinarnego z grona sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych i wojskowych. Jak wskazano w uzasadnieniu projektowanej ustawy, ma to być wyraz realizacji funkcji kontrolnej przez Prezydenta RP w zakresie przestrzegania przez sędziów Sądu Najwyższego zasad deontologicznych, mających umocowanie w pozycji ustrojowej Prezydenta RP. Nie negując całkowicie przyznania Prezydentowi RP określonych kompetencji w zakresie odnoszącym się do postępowań dyscyplinarnych sędziów Sądu Najwyższego, należy zauważyć, że w oczywistej sprzeczności z taką deklaracją pozostaje fakt, że Prezydent RP nie ma być wyposażony w prawo żądania podjęcia przez Rzecznika Dyscyplinarnego Sędziów Sądu Najwyższego czynności wyjaśniających (zob. art. 77 § 1 projektu). Wydaje się, że takie rozwiązanie byłoby wystarczające dla osiągnięcia deklarowanych przez Projektodawcę celów, tym bardziej, że uzasadnienie projektowanej ustawy nie wskazuje, że omawianą propozycję poprzedziły jakiekolwiek analizy, wskazujące na nienależyte wywiązywanie się z ustawowych zadań przez dotychczasowych Rzeczników Dyscyplinarnych Sądu Najwyższego, a tylko to uzasadniałoby potrzebę ustanawiania ekstraordynaryjnych rzeczników dyscyplinarnych.
Podkreślenia wymaga także, że w świetle art. 144 ust. 2 i 3 Konstytucji, powołanie Nadzwyczajnego Rzecznika Dyscyplinarnego dla swej ważności będzie wymagało podpisu Prezesa Rady Ministrów. Tego typu aktu urzędowego nie wymieniono bowiem wśród prerogatyw Prezydenta RP niewymagających kontrasygnaty. Poddaje to w wątpliwość zarówno celowość wprowadzenia do porządku prawnego omawianej instytucji, jak i trafność powołanych w uzasadnieniu argumentów mających przemawiać za wyposażeniem Prezydenta RP w przedmiotowe uprawnienie.
Nie sposób wreszcie nie zauważyć, że zgodnie z art. 77 § 8 projektu powołanie Nadzwyczajnego Rzecznika Dyscyplinarnego będzie równoznaczne z wyłączeniem od podejmowania w sprawie czynności Rzecznika Dyscyplinarnego Sądu Najwyższego (art. 77 § 8 projektu). Stwarza to ryzyko celowego wpływania na konkretne postępowania dyscyplinarne i wywierania w ten sposób na sposób orzekania przez sędziów w określonych sprawach.
7. Skrócenie kadencji rzecznika dyscyplinarnego sędziów sądów powszechnych, rzecznika dyscyplinarnego sędziów sądów wojskowych oraz ich zastępców
Na ocenę krytyczną zasługuje przepis art. 116 § 1 projektu ustawy, który zakłada skrócenie kadencji rzecznika dyscyplinarnego sędziów sądów powszechnych, rzecznika dyscyplinarnego sędziów sądów wojskowych oraz ich zastępców powołanych do pełnienia tych funkcji na podstawie przepisów dotychczasowych. Kadencje wygasają po upływie 30 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Rozwiązanie to nie wskazuje żadnych przesłanek, które uzasadniałby podejście takiej decyzji legislacyjnej, która stanowi przykład nadmiernego i arbitralnego wkraczania organu władzy ustawodawczej w obszar funkcjonowania sądów. Przyjęte rozwiązanie budzi wątpliwości w świetle art. 10 i art. 173 Konstytucji RP. Prowadzi to również do naruszenia niezależności sądu, a jest to - obok gwarancji niezawisłości sędziowskiej (art. 178 Konstytucji) - drugie podstawowe kryterium określające pozycję władzy sądowniczej w systemie organów państwowych (art. 173).
8. Regulacja okresu przejściowego w Sądzie Najwyższym
Opiniowana ustawa zawiera także szereg regulacji odnoszących się do funkcjonowania Sądu Najwyższego w okresie przejściowym. I tak, zgodnie z projektowanym art. 108 § 4 jeżeli na skutek obniżenia wieku przechodzenia przez sędziów Sądu Najwyższego Sądu Najwyższego w stan spoczynku, dojdzie do konieczności wyboru Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego lub Prezesa Sądu Najwyższego, do czasu objęcia stanowiska przez wybranego sędziego Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej powierzy kierowanie Sądem Najwyższym lub jego izbą wskazanemu przez siebie sędziemu Sądu Najwyższego. W tym kontekście należy zauważyć, że Konstytucja RP nie zna instytucji „sędziego wskazanego do kierowania Sądem Najwyższym”, w związku z czym zgodność omawianego rozwiązania z ustawą zasadniczą jest wysoce wątpliwa. Tym bardziej, że w związku z treścią art. 144 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, takie wyznaczenie sędziego do kierowania Sądem Najwyższym wymagać będzie kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów.
Projektowana ustawa zakłada, że Zgromadzenie Ogólne Sądu Najwyższego przedstawi Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej kandydatów na stanowisko Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego dopiero po tym, jak do składu izb Sądu Najwyższego zostanie powołanych co najmniej 2/3 liczby sędziów z liczby stanowisk sędziów Sądu Najwyższego w poszczególnych izbach, określonej w regulaminie Sądu Najwyższego, wydanym na podstawie art. 4 ustawy. Wobec faktu, że w IKNiSP oraz Izbie Dyscyplinarnej po wejściu w życie projektowanej ustawy nie będzie orzekał żaden sędzia, co oznacza konieczność powołania do tych izb wszystkich sędziów od początku, stan, w którym niemożliwe będzie przedstawienie kandydatów na stanowisko Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego
trwać będzie stosunkowo długo. Nie jest to sytuacja pożądana z punktu widzenia ciągłości funkcjonowania Sądu Najwyższego.
W art. 128 § 1 projektu proponuje się, aby do dnia rozpoczęcia pierwszej kadencji ławników Sądu Najwyższego obowiązki ławników Sądu Najwyższego wykonywali ławnicy wskazani przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego spośród ławników Sądu Okręgowego w Warszawie oraz Sądu Okręgowego Warszawa Praga w Warszawie. Takie rozwiązanie nie wydaje się racjonalne, biorąc pod uwagę różnice pomiędzy sprawami rozpatrywanymi w tych sądach i sprawami rozpatrywanymi w Sądzie Najwyższym.
Należy także zwrócić uwagę na dysfunkcjonalny charakter rozwiązania zawartego w art. 126 projektu. Zgodnie z tym przepisem, niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 2 lat od wejścia w życie ustawy, Sąd Najwyższy ma opublikować w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Sądu Najwyższego orzeczenia wraz z uzasadnieniami wydane przez Sąd Najwyższy przed wejściem w życie ustawy. Lege non distinguente chodzi tu o wszystkie orzeczenia wydane na przestrzeni stuletniej historii Sądu Najwyższego. Podkreślenia wymaga jednak, że akta spraw zakończonych przed 1981 rokiem zostały już przekazane do odpowiedniego archiwum akt nowych, a z oczywistych względów Sąd Najwyższy nie znajduje się w posiadaniu elektronicznych wersji wydanych przed tą datą orzeczeń. Należy dodatkowo podkreślić, że w ramach własnej polityki wewnętrznej od kilku lat Sąd Najwyższy sukcesywnie publikuje wszystkie bieżące orzeczenia, jednak nie w tak szerokim zakresie czasowym Wykonanie zatem nakazu ustawy napotkałoby zasadnicze i obiektywne przeszkody, których przezwyciężenie wymagałoby sporego nakładu prac i środków finansowych, które nie były adekwatne dla celów, które zamierza osiągnąć Projektodawca. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że znaczna część orzeczeń, których omawiany przepis miałby dotyczyć się zdezaktualizowała.