Source: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bge/c2125029.html
Timestamp: 2020-02-21 07:37:52
Document Index: 19004452

Matched Legal Cases: ['BGE', 'BGE', 'Art. 20', 'Art. 97', 'Art. 5', 'Art. 103', 'Art. 12', 'BGE', 'BGE', 'Art. 12', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 1', 'BGE', 'Art. 6', 'Art. 5', 'Art. 5', 'BGE', 'BGE', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 114']

DFR - BGE 125 II 29
BGE 125 II 29
i.S. WWF Schweiz gegen Regierungsrat sowie Verwaltungsgericht des Kantons Zürich
Im Herbst 1995 stellte die Fischerei- und Jagdverwaltung des Kantons Zürich im Schübelweiher (Gemeinde Küsnacht) ein grosses Vorkommen des amerikanischen Roten Sumpfkrebses fest. Sie beschloss, diesen mit einem fenthionhaltigen Mittel zu bekämpfen, weil er eine grosse Gefahr für die einheimischen Krebse und weitere Wasserlebewesen darstelle. Die kantonale Baudirektion erteilte am 17. April 1996 eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 20 Abs. 3 der Verordnung vom 16. Januar 1991 über den Natur- und Heimatschutz (NHV; SR 451.1), und das kantonale Amt für Gewässerschutz und Wasserbau stimmte dem Fenthioneinsatz am 19. April 1996 ebenfalls zu. Von der Bewilligung wurde jedoch kein Gebrauch gemacht, nachdem die Angelegenheit zu einem öffentlichen Gesprächsthema geworden war. Am 10. Juni 1996 ordnete die Finanzdirektion des Kantons Zürich verschiedene Sofortmassnahmen an (u.a. das Aufstellen eines krebsdichten Drahtgeflechts rund um den Weiher, eine Intensivierung der Reusenfischerei, das regelmässige Einsammeln von Krebsen sowie ein Bade- und Tauchverbot).
Gegen den Beschluss des Regierungsrats legten der WWF Schweiz und der WWF Zürich beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich Beschwerde ein, welche das Verwaltungsgericht mit Entscheid vom 23. September 1997 abwies, soweit es darauf eintrat.
Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts hat der WWF Schweiz mit Eingabe vom 31. Oktober 1997 Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht eingereicht. Er beantragt, das angefochtene Urteil sowie die unterinstanzlichen Entscheide und Bewilligungen seien aufzuheben. Eventuell sei die Sache zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.
1.- a) Der Entscheid des Verwaltungsgerichts ist in Anwendung der eidgenössischen Fischerei- und Gewässerschutzgesetzgebung ergangen. Es handelt sich somit um einen kantonal letztinstanzlichen Entscheid, der sich auf öffentliches Recht des Bundes stützt und nach Art. 97 OG i.V.m. Art. 5 VwVG der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht unterliegt.
b) Nach Art. 103 lit. c OG sind private Organisationen zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde befugt, wenn das Bundesrecht sie dazu ermächtigt. Ein solches Beschwerderecht wird in Art. 12 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) gewährt. Das Bundesgericht hat die Beschwerdeberechtigung des WWF Schweiz aufgrund dieser Vorschrift schon verschiedentlich anerkannt (BGE 121 II 190 E. 3c/aa S. 196 mit Hinweisen; s. auch Änderung vom 15. Juni 1998 der Verordnung über die Bezeichnung der beschwerdeberechtigten Umweltschutzorganisationen [VBUO; SR 814.076, AS 1998 1570], Anhang Ziff. 3). Der Beschwerdeführer hat bereits am vorinstanzlichen Beschwerdeverfahren teilgenommen (vgl. BGE 123 II 289 E. 1e S. 292). Ein Einspracheverfahren im Sinne von Art. 12a Abs. 2 NHG ist nicht durchgeführt worden. Die umstrittene Massnahme ist im Dienste des Artenschutzes und damit in Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne von Art. 24sexies BV getroffen worden (vgl. Art. 24sexies Abs. 4 BV und Art. 1 lit. d NHG; BGE 118 Ib 11 E. 1e S. 15 f. und 381 E. 2b/cc S. 392 f.). Der WWF Schweiz ist somit zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde befugt. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten.
2.- a) Es ist unbestritten, dass der Rote Sumpfkrebs (Procambarus clarkii) eine ernst zu nehmende Bedrohung für die einheimischen Krebsarten und das Gleichgewicht der Fauna darstellt. Er stammt ursprünglich aus Mittelamerika und bevorzugt warme Lebensräume, ist aber robust und anpassungsfähig, konkurrenzstark, vermehrungs- und wanderfreudig. Er gilt in der Fachwelt als typischer r-Stratege, d.h. als Pionier, der rasch neue Lebensräume besiedeln kann. Da er als Speisekrebs geschätzt ist, wurde und wird er vielerorts gezüchtet. Von den Zuchtbeständen vor allem in Asien und Europa aus hat er dank seinem ausgeprägten Wandertrieb in kurzer Zeit ganze Landstriche und Länder besiedelt. Er ist ein Allesfresser und bleibt im Kampf um die Beute meistens Sieger. Ganz junge Krebse ernähren sich von Plankton, grössere Tiere vor allem von abgestorbenem Pflanzenmaterial und Kleinlebewesen. Mit seinem aggressiven Verhalten verdrängt der Sumpfkrebs andere Arten, vor allem die einheimischen Krebse. Seine natürlichen Feinde sind vorab gewisse Raubfische (Aal, Hecht, Barsch), ferner auch einige Wasservögel.
b) Populationen des Roten Sumpfkrebses sind in der Schweiz bisher erst im Schübelweiher, im unweit davon gelegenen Rumensee (ebenfalls Gemeinde Küsnacht) sowie in einem Weiher bei Mellingen (AG) festgestellt worden. Vereinzelte Exemplare sind zudem in der Umgebung des Schübelweihers und im Küsnachter Tobel, das den Weiher mit dem Zürichsee verbindet, gefunden worden. Das Vorkommen im Rumensee stagniert auf niedrigem Niveau, offenbar weil der in diesem Gewässer länger heimische Signalkrebs ein stärkeres Aufkommen verhindert. Zudem hat die Fischerei- und Jagdverwaltung dort im April 1997 Raubfische ausgesetzt (381 Aale und 13 Hechte), um die Krebspopulation zu kontrollieren. In der Gemeinde Mellingen wird der Sumpfkrebs soweit bekannt mit herkömmlichen Massnahmen unter Kontrolle gehalten. Gegen das Vorkommen im Schübelweiher, das sich in den letzten Jahren stark entwickelt hat, ist der hier umstrittene, einmalige Gifteinsatz geplant. Die Zürcher Behörden beabsichtigen, mit dieser Massnahme den Bestand auszurotten oder zumindest so weit zu eliminieren, dass keine lebensfähige Population verbleibt. Das Ziel einer möglichst vollständigen Vernichtung des Bestands ist unbestritten. Auch die Fachinstanzen des Bundes haben bestätigt, dass eine möglichst weitgehende Elimination des Vorkommens angezeigt ist. Umstritten ist aber das vorgesehene Mittel (Einsatz des Gifts Fenthion).
Es ist geplant, das Fenthion in einer Konzentration von 0,1 mg/l Wasser in den Schübelweiher einzubringen. Durch Anheben des Wasserspiegels sollen die sich in Wohnröhren aufhaltenden Krebse zum Verlassen der Röhren veranlasst werden, in die das Gift wegen der raschen Adsorption nicht eindringen kann. Es wird erwartet, dass die für Krebse tödliche Giftkonzentration bei gutem Einbringen je nach den Umständen während ca. 24-48 Stunden erhalten bleibt.
Diese Vorschriften bieten eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die zur Bekämpfung des Roten Sumpfkrebses erwogenen Massnahmen. Auch der in Aussicht genommene Gifteinsatz lässt sich grundsätzlich darauf abstützen. Zulässig sind nicht nur präventive Massnahmen, die gezielte Förderung und Schutzvorkehren im engeren Sinne, sondern wenn nötig auch Massnahmen zur Reduktion oder Elimination von fremden Tierarten, die - wie der Rote Sumpfkrebs - gefährdete einheimische Tierarten bedrohen.
3.- a) Wie das Verwaltungsgericht festgestellt hat, verstösst das Einbringen von Lebaycid in den Schübelweiher freilich gegen das gewässerschutzrechtliche Reinhaltungsgebot. Nach Art. 6 Abs. 1 GSchG ist es untersagt, Stoffe, die Wasser verunreinigen können, mittelbar oder unmittelbar in ein Gewässer einzubringen. Das Verwaltungsgericht hat erwogen, da das Gewässerschutzrecht keine Ausnahmeklausel enthalte, die ein Abweichen vom Reinhaltungsgebot erlaube, liege ein Normenkonflikt mit dem Fischereirecht vor. In einer solchen Situation sei zunächst zu prüfen, ob sich der Konflikt nicht nach den üblichen Regeln über den Vorrang von Normen lösen lasse. Weil dies vorliegend nicht möglich sei, müsse in einem zweiten Schritt eine koordinierte Anwendung der konkurrierenden Normen angestrebt werden. Da auch eine koordinierte Rechtsanwendung ausscheide, liege ein zwingender Normenkonflikt vor, der mittels einer Interessenabwägung zu entscheiden sei. Dabei sei der Verwaltung ein Ermessensspielraum einzuräumen, soweit es um die Frage gehe, ob ein Gifteinsatz als geboten erscheine.
c) Der Auffassung des Beschwerdeführers kann nicht gefolgt werden. Einerseits ist Art. 5 GSchG selbst Teil des Gewässerschutzgesetzes. Er kann deshalb keine Grundlage zur Regelung eines übergeordneten Konflikts - zwischen dem Gewässerschutz- und dem Fischereirecht - abgeben. Andrerseits zielt die erwähnte Norm nicht auf einmalige Abweichungen im Einzelfall ab, sondern auf besondere Verhältnisse oder Situationen (Anliegen der Gesamtverteidigung oder Notlagen), die wegen einer Mehr- oder Vielzahl betroffener Rechtsbeziehungen einer Regelung auf generell-abstrakter Ebene (durch Erlass) bedürfen. Der Rote Sumpfkrebs ist bisher erst in zwei Kantonen (Zürich und Aargau) festgestellt worden, und eine aus gewässerschutzrechtlicher Sicht problematische Massnahme soll nur einmalig und lediglich im Schübelweiher durchgeführt werden. Es würde Sinn und Zweck von Art. 5 GSchG widersprechen, für eine derartige, auf den Einzelfall bezogene Anordnung einen Erlass vorauszusetzen.
d) aa) Daraus ergibt sich jedoch nicht, dass die Zulässigkeit einer Abweichung vom Gewässerschutzrecht bloss vom Ausgang einer Interessenabwägung abhängt, in deren Rahmen den rechtsanwendenden Behörden ein erheblicher Ermessensspielraum zusteht. Die Rechtsordnung ist wenn immer möglich gesamthaft zum Tragen zu bringen. Das erfordert eine materiell koordinierte Anwendung gleichrangiger Vorschriften (vgl. BGE 118 Ib 381 E. 4a S. 398 f.; 116 Ib 50 E. 4b S. 57; LEO SCHÜRMANN/PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 3. Aufl. Bern 1995, S. 344 ff.). Nur wenn eine sinnvolle und verhältnismässige Anwendung einer Norm nicht möglich ist, ohne sich in Widerspruch zu einer anderen, gleichrangigen Norm zu setzen, stellt sich die Frage, ob die Interessen der Öffentlichkeit an der Anwendung der einen Norm die Interessen an der Einhaltung der entgegenstehenden Norm überwiegen. Die Normverletzung muss in diesem Sinne als geboten erscheinen, damit eine Interessenabwägung anzustellen ist. Dies setzt voraus, dass keine zweck- und verhältnismässige Alternative zur Verfügung steht. Kann der Rote Sumpfkrebs daher mit einer gewässerschutzrechtskonformen Massnahme geeignet bekämpft werden, so ist mit Rücksicht auf das Gebot der koordinierten Rechtsanwendung diese Massnahme zu ergreifen, und es besteht kein Raum für eine Interessenabwägung.
bb) Im Folgenden ist deshalb zu prüfen, ob das Verwaltungsgericht die in Betracht fallenden Alternativen zum Gifteinsatz zu Recht verworfen hat. Entgegen seinen Ausführungen und der Meinung des Regierungsrats kann den Verwaltungsbehörden in diesem Zusammenhang kein Ermessen bei der Wahl der zu treffenden Massnahme zugebilligt werden. Ein Ermessensspielraum kann nur im Rahmen einer gesetzlichen Regelung offen stehen, d.h. innerhalb des Gesetzes (vgl. dazu allgemein FRITZ GYGI, a.a.O., S. 303 ff.; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl. Zürich 1998, N. 344 ff.). Es liegt nicht im Ermessen der Verwaltung zu entscheiden, ob sie vom Gesetz abweichen und einer gesetzwidrigen Massnahme den Vorzug vor einer gesetzeskonformen Massnahme geben will. Sie kann bei der Prüfung des Erfordernisses, eine vom Gesetz abweichende Massnahme zu ergreifen, höchstens insofern einen eigenen Entscheidungsbereich beanspruchen, als sich das Bundesgericht bei der Beurteilung von Fachfragen eine gewisse Zurückhaltung auferlegt, wenn es nicht über die gleichen fachlichen Kenntnisse wie die Vorinstanzen oder beigezogene Fachinstanzen verfügt (vgl. BGE 121 II 378 E. 1e/bb S. 384; 119 Ib 254 E. 2 S. 265). Im Übrigen überprüft das Bundesgericht die Anwendung des einschlägigen Bundesrechts frei. Dies gilt insbesondere auch für die Frage, ob eine Abweichung von Art. 6 GSchG als geboten erscheint.
4.- a) Als Alternative zum Gifteinsatz haben die kantonalen Instanzen erwogen, den Schübelweiher trocken zu legen und anschliessend den Untergrund zu kalken oder auszubaggern. Weil der Rote Sumpfkrebs eine Trockenphase in seinen Wohnröhren bis zu anderthalb Jahre überleben kann, müsste die Trockenlegung einen Zeitraum von ca. zwei Jahren umfassen. Von den Fachleuten ist dieses Vorgehen im Hinblick auf eine Ausrottung des Sumpfkrebses als erfolgversprechend bezeichnet worden. Es ist jedoch mit bedeutenden Nachteilen, erheblichen Risiken und verschiedenen Schwierigkeiten verbunden. Schwierigkeiten würde zum Beispiel das Austrocknen bieten, weil Hangwasser für eine regelmässige Wasserzufuhr sorgt. Das Ablassen des Wassers wäre mit einem beträchtlichen Ausbreitungsrisiko verbunden, weil Larven und Jungtiere mitgeschwemmt werden und in andere Lebensräume gelangen könnten. Da sich zahlreiche Tiere in ihre Wohnröhren zurückziehen würden, müsste zudem zweckmässigerweise eine ca. 2 m tiefe Schicht abgetragen und thermisch behandelt werden. Selbst bei solchem Vorgehen könnte das Risiko der Verschleppung mit dem Aushubmaterial nicht ganz ausgeschlossen werden. Die Massnahme würde ferner einen sehr starken Eingriff in die Flora und Fauna bedeuten; der geschützte Lebensraum würde weitgehend zerstört. Auch der lokal wichtige Naherholungsraum würde während langer Zeit beeinträchtigt. Im Weiteren wäre die Massnahme mit sehr bedeutenden Kosten verbunden (Schätzungen lauten auf ca. 1 Mio. Franken). Die Eidgenössische Anstalt für Wasserversorgung, Abwasserreinigung und Gewässerschutz (EAWAG) ist in ihrem Bericht vom April 1997 (Bericht I) deshalb zum Ergebnis gelangt, das Trockenlegen (mit oder ohne Ausbaggerung) solle nur weiter diskutiert werden, wenn eine Elimination des Roten Sumpfkrebses unumgänglich sei. Derzeit erscheine diese Massnahme der Bedrohungslage nicht angepasst. Der Regierungsrat bezeichnet sie als unverhältnismässig, und auch für den Beschwerdeführer steht sie einstweilen nicht zur Diskussion. Das Verwaltungsgericht ist zum Ergebnis gelangt, die Massnahme sei mit allzu grossen negativen Auswirkungen verbunden.
c) aa) Mit dem Gewässerschutzrecht vereinbar wäre auch die Bekämpfung des Roten Sumpfkrebses mit natürlichen Feinden. Die wichtigsten Krebsfeinde sind die Raubfische Aal, Hecht und Barsch. Sie fressen die Jungtiere, was sich auf die Reproduktion des Bestandes auswirkt. Die EAWAG hat in ihrem Bericht I deshalb empfohlen, den Roten Sumpfkrebs durch den Einsatz von Raubfischen, verbunden mit einer intensiven Befischung, zu bekämpfen. Sie hat freilich eingeräumt, dass man keine Erfahrungen mit einem solchen Vorgehen habe und über die Auswirkungen erhebliche Unsicherheiten bestünden. Nötig sei deshalb eine Überwachung, damit die Massnahme der aktuellen Entwicklung angepasst werden könne.
Das Verwaltungsgericht geht im angefochtenen Entscheid zwar davon aus, der Sumpfkrebs könne mit dem geplanten einmaligen Fenthioneinsatz ausgerottet oder zumindest derart dezimiert werden, dass die überlebenden Tiere im Schübelweiher keine neue, lebensfähige Population aufbauen könnten. Es bestünden jedoch relativ grosse Unsicherheiten, ob das Ziel der vollständigen Ausrottung tatsächlich erreicht werden könne. Insgesamt hält das Verwaltungsgericht die vollständige Ausrottung für weniger wahrscheinlich als dies der Regierungsrat angenommen hatte. Das Verwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang daran erinnert, dass sich gerade die eiertragenden Weibchen vorzugsweise in Röhren aufhielten, kleine Krebse sich zwischen den Wurzeln in einem System von Hohlräumen versteckten und sich eine Anzahl Tiere in der kritischen Zeit an Land befinden könne. Was das Verwaltungsgericht aus diesen Erkenntnissen ableitet, ist freilich nicht ganz klar, da es eine Dezimierung des Bestands auf eine nicht mehr lebensfähige Population und damit die Ausrottung durch den einmaligen Gifteinsatz schliesslich doch für möglich hält.
dd) Muss somit davon ausgegangen werden, dass die vollständige Elimination des Sumpfkrebses aus dem Schübelweiher auch durch den geplanten Einsatz von Lebaycid nicht gelingt, kann dessen Verwendung nicht mit dem Hinweis auf das Verwaltungsermessen und aufgrund einer Interessenabwägung gerechtfertigt werden. Vielmehr ist zunächst zu prüfen, ob der Raubfischeinsatz eine zweck- und verhältnismässige Massnahme darstellt. Trifft dies zu, so erscheint ein vom Gewässerschutzrecht abweichendes Vorgehen nicht als geboten und muss der gewässerschutzrechtskonformen Lösung der Vorzug gegeben werden. Es liegt diesfalls nicht im Ermessen der Verwaltung, vom Gesetz abzuweichen. Nur wenn der Raubfischeinsatz als nicht verhältnismässig zu bezeichnen ist, stellt sich die Frage, ob überwiegende öffentliche Interessen die mit dem Gifteinsatz verbundene Verletzung von Art. 6 GSchG rechtfertigen (vgl. vorne E. 3d).
5.- a) Die EAWAG hat im Bericht II zunächst die Bedingungen für einen Raubfischeinsatz (Wassertemperaturen, Sauerstoffgehalt, Schichtung) untersucht und ist zum Ergebnis gelangt, dass die Temperaturen und die Wasserqualität im Schübelweiher ähnlich seien wie im Rumensee und einen dauerhaften Raubfischbestand erlaubten. Insbesondere werde der Schübelweiher im Sommer durchschnittlich nur 1oC wärmer als der Rumensee, der bereits mit Raubfischen besetzt worden sei. In einem weiteren Schritt hat die EAWAG ausgehend von den Kenntnissen über den Lebenszyklus der Krebse im allgemeinen und die bekannten Besonderheiten im Zyklus des Sumpfkrebses die Biologie und Populationsdynamik dieser Krebsart im Schübelweiher untersucht. Sie hat dabei angenommen, dass der Rote Sumpfkrebs unter den gegebenen Bedingungen mit ca. eineinhalb Jahren geschlechtsreif sei, danach noch zwei bis drei Jahre lebe und sich in dieser Zeit ein- bis zweimal fortpflanze. Verschiedene Merkmale deuteten darauf hin, dass die Population im Schübelweiher die Wachstumsgrenze erreicht habe, d.h. sich in einem Gleichgewicht mit den im Lebensraum verfügbaren Ressourcen befinde und von den grössten Männchen kontrolliert werde (Geschlechtsverhältnis der gefangenen Tiere, Anteil der Weibchen im Verlauf einer Fangaktion, Durchschnittsgewicht der gefangenen Tiere, Anteil der beschädigten Krebse). Aufgrund der Resultate der grossen Fangaktion im Sommer 1997 (mit insgesamt 7'176 gefangenen Tieren) lasse sich die fangbare Population schätzen, wobei wegen der schmalen Datenbasis eine grosse Unsicherheit verbleibe. Immerhin könne die Zahl der fangbaren Krebse auf durchschnittlich ca. zehn- bis dreizehntausend festgelegt werden. Aufgrund eines rechnerischen Modells könne von diesem Anteil der Population auf den Gesamtbestand geschlossen werden. Dieser liege bei ca. 65'000 Individuen. Wenn man den Effekt eines Raubfischbesatzes rechnerisch simuliere und dabei - eher zurückhaltend - davon ausgehe, dass die Raubfische nur Krebse im ersten Lebensjahr jagten, ergebe sich schon ein Jahr nach dem Raubfischbesatz ein markanter Rückgang der Anzahl fangbarer Tiere. Drei Jahre später werde die Population voraussichtlich auf einen Bruchteil der ursprünglichen Grösse verringert sein. Mit einer Reduktion auf null (wie es im Modell geschehe) könne aber nicht unbedingt gerechnet werden. Erfahrungen zeigten vielmehr, dass sich längerfristig ein Gleichgewicht auf niedrigem Niveau einstelle, das mit geeigneten Kontrollmassnahmen (gezielte Förderung der Raubfische, ergänzende Fangaktionen) bewahrt werden könne. Ein massiver Einsatz von Raubfischen hätte zwar auch Auswirkungen auf die Amphibienbestände, doch seien diese verantwortbar. Abschliessend hält die EAWAG dafür, es sollten geeignete Massnahmen zur Bekämpfung des Roten Sumpfkrebses ergriffen werden, wobei die Massnahmen in einem angemessenen Verhältnis zur Bedrohungslage stehen müssten. Der Erfolg eines einmaligen Gifteinsatzes sei unsicher und eine solche Aktion deshalb kaum empfehlenswert. Empfohlen werde vielmehr die Bekämpfung durch Raubfischbesatz und ergänzende Fangaktionen mit Reusen zur Beschleunigung des Reduktionseffekts. Die EAWAG sei im Übrigen bereit, solche Massnahmen zu begleiten, weil die daraus gewonnenen Erkenntnisse von gesamtschweizerischem Interesse seien.
c) aa) Es trifft zu, dass die Folgerungen der EAWAG keine wissenschaftlich gesicherten Erkenntnisse darstellen. Sichere Kenntnis besteht zwar über die Biologie und Dynamik der einheimischen Krebse, und auch die Besonderheiten des Roten Sumpfkrebses und die Auswirkungen der für diese Tierart eher ungewohnten Lebensbedingungen auf Entwicklung und Zyklus können recht gut umrissen werden. Hinreichend bekannt sind im Weiteren die Wassertemperaturen und -qualität als Bedingung für einen Raubfischeinsatz. Für die übrigen Aussagen war die EAWAG auf eine recht schmale Datenbasis sowie auf Annahmen und Modelle angewiesen. Immerhin zeigen die zahlreichen Literaturhinweise, dass diese Annahmen und Modelle im Wesentlichen auf in anderem Zusammenhang gewonnenen Erkenntnissen beruhen. Es ist deshalb wohl richtig, dass die Bestandesschätzung und die Auswirkungen eines Raubfischeinsatzes nicht mit Sicherheit vorgenommen bzw. vorausgesagt werden können, sondern mit einigen Ungenauigkeiten und Unsicherheiten behaftet sind. Es handelt sich jedoch durchwegs um vernünftige, plausible und in manchen Punkten auf gute Kenntnisse abgestützte Prognosen, denen eine hinreichende Aussagekraft zuzugestehen ist. Der Regierungsrat übersieht, dass der Raubfischeinsatz keinen wissenschaftlichen Nachweis der Wirksamkeit voraussetzt, zumal es sich um keine umweltschädigende Massnahme handelt. Es genügt, wenn sich die wesentlichen Faktoren so weit verlässlich abschätzen lassen, dass die Durchführung als verantwortbar und das Eintreten des Erfolgs als wahrscheinlich erscheinen. Der Regierungsrat selbst geht davon aus, dass sich ein regulierender Eingriff nicht bis ins letzte Detail simulieren und berechnen lässt. Bei dem von ihm befürworteten Gifteinsatz, der für die Umwelt in verschiedener Hinsicht bedenklich ist, sind im Übrigen verschiedene Auswirkungen ebenfalls nicht genau bekannt (Unsicherheiten betreffend die Übertragung von Laborergebnissen auf die Natur, den Abbau des Fenthions im Sediment, das umweltchemische Verhalten und die ökotoxikologische Wirkung von Fenthion etc.). Selbst wenn die EAWAG wichtige Faktoren nur ungefähr oder der Grössenordnung nach umschreiben kann, erscheinen ihre Ausführungen doch als derart fundiert, dass von einer hinreichend zuverlässigen Abschätzung der Wirkungen eines Raubfischeinsatzes ausgegangen werden kann. Auf die Ausführungen im Bericht II kann deshalb für die Beurteilung der interessierenden Massnahme abgestellt werden.
bb) Die Experten der EAWAG haben schlüssig dargelegt, dass die Lebensbedingungen für Raubfische im Schübelweiher den Bedingungen im Rumensee sehr ähnlich sind und deshalb - entgegen der Auffassung des Regierungsrats - auch im Schübelweiher ein dauerhafter Raubfischbestand mit Aalen, Hechten und Barschen möglich ist. Wohl mag die Auffassung des Regierungsrats zutreffen, dass aus der jüngsten Entwicklung des Krebsbestandes im Rumensee noch nicht auf eine bestimmte positive Wirkung eines Raubfischeinsatzes im Schübelweiher geschlossen werden kann. Immerhin lässt sich aber sagen, dass der Raubfischeinsatz unter den Bedingungen wie sie im Rumensee vorliegen bis jetzt gelungen ist und keinerlei Anzeichen auf fehlende Wirksamkeit hindeuten. Nach den vorhandenen Kenntnissen hat der Rote Sumpfkrebs ausserdem kein Abwehrverhalten gegen Raubfische entwickelt. Ungewissheit besteht zwar hinsichtlich der Fresslust und des Fressverhaltens der Raubfische, welche zum Teil durch äussere Bedingungen beeinflusst werden (insbesondere die Temperatur). Es sind jedoch keinerlei Anhaltspunkte bekannt, die darauf schliessen liessen, ein massiver Raubfischeinsatz werde die Bestandesgrösse der Sumpfkrebspopulation nicht erheblich beeinflussen. Eine gute Wirkung lässt insbesondere der Umstand erwarten, dass eine Bekämpfung mit Raubfischen beim Nachwuchs ansetzt, was zur Folge hat, dass sich der Bestand nicht durch das vermehrte Aufkommen von Jungtieren innert kurzer Zeit erholen kann. Insgesamt erscheint die Folgerung des EAWAG-Expertenteams, der Raubfischeinsatz erlaube eine effiziente Reduktion der Sumpfkrebspopulation, als wohlbegründet. Die Massnahme kann daher als grundsätzlich zweckmässig bezeichnet werden. Zwar kann eine gänzliche Elimination nach übereinstimmenden Aussagen nicht erwartet werden. Das erscheint aber im heutigen Zeitpunkt auch nicht als unabdingbar, weil die reduzierte Population mit geeigneten Massnahmen auf niedrigem Niveau gehalten werden kann und kleine, kontrollierte Bestände fremder Krebse andernorts ebenfalls als vertretbar erachtet werden. Die Zürcher Behörden haben bezüglich der fremden Krebspopulation im Rumensee (hauptsächlich Signalkrebse) selber einen solchen Weg eingeschlagen. Im Kanton Aargau wird eine Sumpfkrebspopulation offenbar seit Jahren mit Erfolg auf tragbarem Niveau kontrolliert, und die krebspestresistenten Signal- und Kamberkrebse haben sich nach Erhebungen im Jahre 1997 in elf Kantonen etabliert, ohne dass ihre Ausrottung erwogen wird.
Mitte 1996 sind Sofortmassnahmen (u.a. die Erstellung eines krebsdichten Drahtzaunes) angeordnet worden, die sich recht gut bewährt haben. Es wird nicht vorgebracht, dass es dem Roten Sumpfkrebs in den zwei Jahren seit Inkraftsetzung der Sofortmassnahmen gelungen sei, sich weiter zu verbreiten. Auch wenn das Überklettern eines Drahtgeflechts für grössere Tiere oder das Durchschlüpfen für Kleintiere nicht unmöglich ist, scheint es somit doch gelungen zu sein, den Roten Sumpfkrebs bis auf einige wenige Exemplare, die keine überlebensfähige Population aufbauen konnten, auf den Raum des Schübelweihers zu beschränken. Es ist deshalb nicht ersichtlich, weshalb der Bestand nun unbedingt schlagartig reduziert werden müsste und es nicht vertretbar sein sollte, die bisherigen Sicherungsmassnahmen noch einige Zeit weiterzuführen. Zudem kann die Wirksamkeit des Raubfischeinsatzes beschleunigt werden, wenn flankierend dazu Fangaktionen durchgeführt werden. Der zur Reduktion des Sumpfkrebsbestands erforderliche Zeitraum kann deshalb verkürzt werden. Auch lässt selbst die beim Nachwuchs ansetzende Bekämpfung bereits nach einem Jahr einen spürbaren Rückgang bei den erwachsenen Tiere erwarten, was auch Auswirkungen auf den Wanderdruck und die Wanderbewegungen haben dürfte. Diese werden voraussichtlich nicht erst nach drei Jahren abnehmen. Schliesslich ist an die Äusserung des amerikanischen Krebsspezialisten Prof. Jay Huner zu erinnern, wonach sich der Rote Sumpfkrebs wegen fehlender Bekämpfung zwischen dem vermuteten Aussetzen im Jahre 1988 und dem Anordnen der Sofortmassnahmen Mitte 1996 ohnehin sehr wahrscheinlich bereits im Zürichsee etabliert habe. Kleinere Populationen bleiben offenbar meist unentdeckt, und der Zürichsee wird als ein für den Roten Sumpfkrebs eher ungünstiges Gewässer eingeschätzt, das kein rasches Aufkommen erlaubt. In diesem Zusammenhang ist auch zu beachten, dass sich die beiden seit längerem heimisch gewordenen amerikanischen Krebsarten Kamberkrebs und Signalkrebs nicht mehr vertreiben lassen, sondern nur noch unter Kontrolle gehalten werden können.
Es trifft zu, dass sich der Bericht II der EAWAG nicht detailliert zu den Auswirkungen des Raubfischeinsatzes auf die Tierwelt äussert, weil das Expertenteam diese offenbar bereits aufgrund einer Grobabschätzung als tragbar erachtet hat. Der Regierungsrat hat jedoch selbst in seinem Entscheid vom 5. Februar 1997 ausgeführt, der Rote Sumpfkrebs vernichte innert kurzer Zeit das gesamte Vorkommen an Amphibien, Reptilien und Fischen. Angesichts des im Schübelweiher festgestellten grossen Sumpfkrebsbestands ist deshalb selbst nach den Darlegungen des Regierungsrats davon auszugehen, dass die natürliche Fauna bereits stark in Mitleidenschaft gezogen worden ist und durch einen Raubfischeinsatz keine wesentliche zusätzliche Beeinträchtigung mehr erfahren kann. Gewisse Nachteile für die Fauna werden zwar resultieren und wären im Übrigen auch bei einem Gifteinsatz - in anderer Form - unvermeidlich. Auch wird die natürliche Fauna durch den erforderlichen massiven Raubfischbesatz zweifellos erheblich verfälscht. Sie ist jedoch bereits durch den grossen Krebsbestand stark verändert worden, und es wird nicht geltend gemacht, die Raubfische würden besonders gefährdete Tierarten bedrohen. Unter diesen Umständen erscheint es als vertretbar, dass die EAWAG die nur schwer quantifizierbaren Auswirkungen auf die Tierwelt nicht weiter untersuchte, sondern diese aufgrund einer Grobabschätzung als verantwortbar erachtete. Es ist in diesem Zusammenhang auch daran zu erinnern, dass die EAWAG empfohlen hat, die Durchführung der Massnahme zu überwachen, um allenfalls erforderliche Korrekturen vornehmen zu können, und dabei ihre Mitarbeit angeboten hat.
6.- Die Beschwerde erweist sich somit als begründet. Sie ist gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist, und der angefochtene Entscheid ist aufzuheben. Damit sind auch die vorangehenden kantonalen Entscheide und Verfügungen (mit Ausnahme der provisorischen Massnahmen) aufgehoben (vgl. vorne E. 1c). In Anbetracht der Umstände der vorliegenden Angelegenheit ist es zudem gerechtfertigt, dass das Bundesgericht in Anwendung von Art. 114 Abs. 2 OG in der Sache selbst entscheidet und den hier umstrittenen Einsatz von Fenthion zur Bekämpfung des Roten Sumpfkrebses untersagt.