Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Reforma_prawa_wykroczen__Tom_II-ebook/p1166730i1346700
Timestamp: 2020-05-31 14:07:53+00:00
Document Index: 96597450

Matched Legal Cases: ['de lege ferenda', 'Art. 72', 'Art. 72', 'Art. 72', 'art. 98', 'art. 72', 'Art. 72', 'art. 68', 'art. 68', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 41', 'art. 626', 'art. 491', 'art. 1', 'art. 64', 'art. 16', 'art. 13', 'art. 1', 'art. 16', 'art. 72', 'art. 2', 'art. 12', 'art. 1', 'art. 17', 'art. 33', 'art. 49', 'art. 52', 'art. 53', 'art. 54', 'art. 64', 'art. 16', 'art. 12', 'art. 5', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 12', 'art. 54', 'art. 1', 'art. 13']

Reforma prawa wykroczeń. Tom II [Paweł Daniluk prof. INP PAN, Magdalena Budyn-Kulik prof. UMCS, Daria Danecka, Piotr Gensikowski, Maciej Iwański, Jolanta Jakubowska-Hara prof. INP PAN, Sebastian Kowalski, Jan Kulesza, Marek Kulik prof. UMCS, Katarzyna Łucarz, Wojciech Radecki, Olga Sitarz prof. UŚ] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00430 006586 18447036 na godz. na dobę w sumie
Reforma prawa wykroczeń. Tom II - ebook/pdf
Autor: Paweł Daniluk prof. INP PAN, Magdalena Budyn-Kulik prof. UMCS, Daria Danecka, Piotr Gensikowski, Maciej Iwański, Jolanta Jakubowska-Hara prof. INP PAN, Sebastian Kowalski, Jan Kulesza, Marek Kulik prof. UMCS, Katarzyna Łucarz, Wojciech Radecki, Olga Sitarz prof. UŚ Liczba stron: 828
ISBN: 978-83-8198-419-5 Data wydania:
Celem projektu badawczego „Reforma prawa wykroczeń' jest identyfikacja i opis niedoskonałości polskiego prawa wykroczeń oraz sformułowanie propozycji jego reformy.
Projekt ten obejmuje dwa obszary badawcze.
Obszar pierwszy to szczegółowa analiza obowiązującego prawa wykroczeń w celu rozpoznania tego, co powinno być w nim jak najszybciej zmienione (udoskonalone). Przy czym idzie tu o zmiany w obrębie aktualnego modelu prawa wykroczeń, potrzebne tu i teraz. W ramach tego wątku badawczego zostaną zidentyfikowane i omówione problemy wymagające interwencji ustawodawczej, a następnie zostaną przedstawione w tym zakresie postulaty de lege ferenda. Taki materiał badawczy będzie mógł stanowić podstawę dla podjęcia bieżących prac legislacyjnych.
Drugi obszar badawczy ma charakter bardziej ogólny i jest poświęcony dalszej przyszłości prawa wykroczeń. Prowadzone tu rozważania będą skoncentrowane na możliwych kierunkach rozwoju prawa wykroczeń i będą służyć poszukiwaniom optymalnego modelu reakcji na drobniejsze czyny zabronione.
W tomie przedstawiane są wyniki badań prowadzonych w ramach drugiego obszaru badawczego.
Rozdział I. Kierunki reform polskiego prawa wykroczeń w perspektywie historycznoprawnej* § 1. Uwagi wprowadzające W rozważaniach nad przyszłością polskiego prawa wykroczeń nie powinno za- braknąć historycznych odniesień. Zwłaszcza że droga przemian tej dziedziny prawa była długa i interesująca, dodatkowo naznaczona wieloma problemami. Ujęcie histo- ryczne pozwala tymczasem dostrzec rodowód instytucji, dziedziczenie form oraz sche- matów prawnych, jak również prześledzić tendencje występujące w procesie rozwoju prawa dotyczącego wykroczeń. Ukazuje ono przeobrażenia w ramach ewoluującego wciąż systemu prawnego. I dlatego stanowi teoretycznie obiecujący punkt wyjścia do poszukiwania optymalnych dla niego rozwiązań prawnych. W rozpatrywanym ujęciu przedstawienie rysu tradycji historycznej w sposób zamierzony ograniczono do przedstawienia podstawowych uwarunkowań rozwoju odpowiedzialności za wy- kroczenie, z akcentem na dorobek doktrynalny, z okresu ostatniego stulecia, zawie- rający rozwiązania, które zachowały swoją aktualność i inspirują do dalszej dyskusji na temat potencjalnego kształtu kodyfikacji prawa wykroczeń. § 2. Okres ustawodawstwa międzywojennego (lata 1918–1939) Daleki od jednolitości stan ustawodawstwa dotyczącego wykroczeń, jaki obowią- zywał w 1918 r. na zjednoczonych ziemiach polskich, niewątpliwie domagał się pil- nego uporządkowania. Odziedziczone po zaborcach w tym obszarze regulacje prawne znacząco bowiem różniły się od siebie – zarówno gdy idzie o wątki materialnoprawne, jak i procesowe czy ustrojowe1. * Dr hab. Jolanta Jakubowska-Hara, prof. INP PAN; dr Katarzyna Łucarz. 1 Na temat ustawodawstwa zaborczego zob. M. Zimmermann, Art. 72 Konstytucji a dotychczasowe ustawodawstwo polskie, Lwów 1930; W.F. Dąbrowski, Orzecznictwo karno-administracyjne w PRL, Poznań 1967; G. Taubenschlag, Polskie prawo karno-administracyjne, Łódź 1931; J. Skupiński, Model polskiego prawa o wykroczeniach, Wrocław 1974; A. Gubiński, Prawo wykroczeń, Warszawa 1980, s. 9 i n.; A. Marek, Polskie prawo wykroczeń, Warszawa 1987, s. 17 i n.; T. Bojarski, Ewolucja polskiego systemu prawa wykroczeń na tle rozwiązań europejskich, Annales UMCS 1993, vol. XL, 3, s. 22 i n. Zob. także 5 Nie wchodząc tutaj w szczegóły, wystarczy przypomnieć, że na terenie zaboru rosyjskiego, gdzie funkcjonował model sądowy (francuski), wykroczenie stanowiło najniższą i zarazem najlżejszą postać przestępstwa zagrożoną karą policyjną. W re- zultacie podstawowe przepisy dotyczące wykroczeń pomieszczone zostały w ustawie karnej (w odrębnym rozdziale), a sprawy o wykroczenia, poza nielicznymi wyjątkami, podlegały orzecznictwu sądowemu. Właściwy w tym zakresie pozostawał sąd policji, który wbrew sugestii wynikającej z nazwy, nie był wcale powiązany administracyjnie z organami policji. Wyjątek stanowiły „mniej ważne wykroczenia policyjne”, w przy- padku których prawo do wymierzania kary za ich popełnienie przysługiwało przedsta- wicielom administracji państwowej, w praktyce przede wszystkim wójtom i sołtysom. Dla odmiany w modelu administracyjnym obowiązującym na ziemiach zaboru austriackiego w wyniku przemian prawno-ustrojowych wykroczenia podzielono na dwie kategorie, tj. wykroczenia kryminalne, które jako przestępstwa drobniejszej natury stypizowano głównie w ustawie karnej i które z tego powodu rozpoznawał sąd na podstawie nieco zmodyfikowanych przepisów procesowych, oraz wykroczenia administracyjne unormowane w licznych aktach prawnych o branżowym charakterze, nie zawsze rangi ustawy. Z uwagi na przeciwporządkowy ich charakter orzekanie zarezerwowano tutaj do wyłącznej kompetencji organów administracji państwowej. Co warte podkreślenia, nie przewidziano tutaj żadnej kontroli sądowej. Jeszcze inne podejście do problematyki wykroczeń proponował charakterystyczny dla ziem zaboru pruskiego system prawa niemieckiego, w pewnym sensie kompro- misowy wobec dwóch poprzednich modeli. Z jednej bowiem strony dostrzec w nim można wyraźne nachylenie w kierunku francuskiego wzorca – najpoważniejsze wy- kroczenia ujęto w samym kodeksie karnym i co do zasady uznawano za przestępstwa, orzecznictwo zaś powierzono sądom, z drugiej natomiast mnogość tego typu czynów oraz ich związek z zadaniami administracji sprawiły, że dla odciążenia sądów zdecy- dowano o przyznaniu organom administracji uprawnień do zastępczego sprawowania orzecznictwa w tych sprawach. Ale nawet wtedy obwinionemu przysługiwało żądanie drogi sądowej tak po wydaniu, jak i przed wydaniem takiego orzeczenia. Zilustrowane tu pokrótce odmienności w sposobie traktowania omawianej kate- gorii czynów nie ułatwiały z pewnością zadania rodzimemu ustawodawcy, którego po- glądy na temat statusu prawa wykroczeń, jego miejsca w systemie prawa stanowionego nie mogły przecież całkowicie ignorować konserwatywnych pozostałości rozwiązań prawnych byłych państw zaborczych czy projektów ustaw opracowanych w Europie (projekt czesko-słowacki, szwajcarski oraz niemiecki). Sprawę dodatkowo kompli- kował też dość intensywny w tym okresie rozwój prawa karno-administracyjnego. Już bowiem 7.2.1919 r. wydano dla obszaru byłego zaboru rosyjskiego dekret Naczel- nika Państwa w przedmiocie przepisów tymczasowych o uprawnieniach Komisarzy W. Makowski, Kodeks karny obowiązujący tymczasowo w Rzeczypospolitej Polskiej na ziemiach b. zaboru rosyjskiego, t. I, Warszawa 1921, t. II, Warszawa 1921, t. III, Warszawa 1922; J. Kałużniacki, R. Leżański (opr.), Kodeks karny obowiązujący na ziemiach zachodnich Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa–Poznań 1924; Ustawa karna austriacka o zbrodniach, występkach i przekroczeniach, Warszawa 1924. 6 Rozdział I. Kierunki reform polskiego prawa wykroczeń w perspektywie historycznoprawnej§ 2. Okres ustawodawstwa międzywojennego (lata 1918–1939) Ludowych do wymierzania kar w drodze postępowania administracyjno-karnego2, uszczegółowiony następnie przez rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z 21.2.1919 r. o postępowaniu karno-administracyjnem3. Fascynacje szybkim i bezpo- średnim stosowaniem środków represji karnej przez organy administracji widoczne były również w innych aktach prawnych4. Ustawodawca polski nadzwyczaj chętnie sięgał po rozwiązania uprawniające organy administracji do karania wykroczeń. Nie- stety równie często zapominał o synchronizacji swojej działalności legislacyjnej w tym zakresie z zastanym stanem prawnym. Większość karno-administracyjnych regulacji służyła realizacji doraźnych celów i sprawiała wrażenie zupełnie przypadkowych. Uwadze legislatora umykała zwłaszcza kwestia ścisłego rozgraniczenia właściwości administracji tudzież sądów. Twierdzi się nawet, że właśnie ów brak klarownej myśli przewodniej, na której można by oprzeć tworzący się wówczas system karno-admi- nistracyjny5, poważnie utrudniał należyte jego stosowanie6. Ponieważ był to czas przygotowania ustawy zasadniczej w naturalny sposób okreś- lenie koncepcji legislacyjnej w przedmiocie władz uprawnionych do wymierzania kar za wykroczenia oraz miejsca tego prawa w systemie prawnym państwa znalazło się w polu zainteresowania Komisji Kodyfikacyjnej przygotowującej jej projekty. W trakcie prac nad Konstytucją RP z 1921 r., w wyniku polaryzacji poglądów, wyło- niły się trzy różne koncepcje na ten temat, z czego pierwsza – czyniąc zadość zasadzie pełnej jednolitości prawa karnego – przewidywała poddanie wszystkich spraw kar- nych orzecznictwu sądowemu; druga z kolei domagała się rozdzielenia jurysdykcji w sprawach karnych i „policyjno-karnych”, ale też stworzenia dla tej ostatniej spe- cjalnego sądownictwa administracyjnego; trzecia wreszcie, nawiązując do szerokiej autonomii terytorialnej, przyznawała uprawnienia do karania wykroczeń władzom samorządowym, podlegającym jednocześnie kontroli sądów samorządowych (ziem- skich)7. Do tego należałoby jeszcze dołożyć dominujące już w początkowej fazie dzia- łalności Komisji Kodyfikacyjnej przeświadczenie o zasadności dwupodziału prze- stępstw i pozostawienia wykroczeń w Kodeksie Policyjnym8. Wbrew oczekiwaniom niektórych teoretyków przyjęto jednak rozwiązanie bliskie w swej istocie modelowi 2 Dz.P.P.P. Nr 14, poz. 154. 3 M.P. Nr 46, poz. 1. 4 Por. m.in. ustawy: z 25.11.1919 r. o osobistych świadczeniach wojennych (Dz.U. Nr 66, poz. 401); z 2.8.1919 r. o zabezpieczeniu sprzętu i zasiewów rolnych (Dz.P.P.P. Nr 64, poz. 383); z 28.6.1919 r. o ochronie lokatorów (Dz.P.P.P. Nr 52, poz. 335); z 25.7.1919 r. w przedmiocie zwalczania chorób za- kaźnych oraz innych chorób występujących nagminnie (Dz.U. Nr 67, poz. 402 ze zm.); z 23.4.1920 r. o ograniczeniach w sprzedaży napojów alkoholowych (Dz.U. Nr 37, poz. 210 ze zm.). 5 M. Zimmermann, Art. 72 Konstytucji, s. 204. 6 J. Adelstein, Postępowanie karno-administracyjne, Gazeta Administracji i Policji Państwowej 1928, Nr 6, s. 484. 7 Przebieg prac nad projektem Konstytucji RP z 1921 r. omawia szczegółowo M. Zimmermann, Art. 72 Konstytucji, s. 102–113. Należy dodać, że przywołany autor miał w tym czasie możliwość korzystania z oryginalnych protokołów posiedzeń Komisji Konstytucyjnej, które to protokoły obecnie już nie istnieją. 8 W. Makowski, Kodeks karny, t. I, s. 67. 7 pruskiemu. Konstytucja z 1921 r.9 stanęła na stanowisku jednolitości prawa karnego, inkorporując francuską zasadę nulla poena sine iudicio. Jej art. 98 wyrażał bowiem dewizę, że „żadna ustawa nie może zamykać obywatelowi drogi sądowej dla docho- dzenia krzywdy lub straty”, natomiast art. 72 głosił: „Ustawy przeprowadzą zasadę, iż od karnych orzeczeń władz administracyjnych zapadłych w drugiej instancji będzie przysługiwało stronom prawo odwołania się do właściwego sądu”. W efekcie pewnego niedopatrzenia przy uchwalaniu tego ostatniego przepisu, w roku następnym – for- malnie drogą sprostowania tekstu – zmieniono słowa „drugiej instancji” na „pierwszej instancji”10. Twórcy ustawy zasadniczej wyraźnie więc opowiedzieli się za koncepcją, według której kary zasadniczo miały wymierzać sądy, organy administracji zaś mogły orzekać „zastępczo” i z zastrzeżeniem, że na żądanie obywatela ich karne orzeczenia podlegać będą sądowej kontroli. Tak jawna deklaracja ze strony ustawodawcy okazała się być nie całkiem wiarygodna. A to wobec pozostawienia ustawodawcy zwykłemu zbyt dużej swobody w normowaniu zarówno sposobu odwoływania się do sądu, jak i rodzaju sądu władnego do rozpatrywania odwołań, czy pominięcia jakichkolwiek wskazań co do terminu realizacji zasady kontroli sądowej11. Właśnie ze względu na ogólnikowość postanowień konstytucyjnych w praktyce legislacyjnej spotkać można było ustawy pozwalające na odwołanie sensu stricto do sądu okręgowego12, a także takie, które przewidywały prawo żądania przekazania sprawy do rozpoznania przez sąd powiatowy (lub pokoju)13. Oprócz tego inną grupę tworzyły ustawy upoważniające do żądania przekazania sprawy do rozpoznania przez sąd okręgowy14 oraz oparte na systemie tzw. bifurkacji, zakładającym równoległe istnienie dwóch trybów zaskar- żenia, odwołanie do nadrzędnego organu administracji lub uruchomienie trybu są- dowego poprzez wniesienie odwołania albo sprzeciwu (możliwość wyboru)15. O stanie rozbieżności obowiązującego wówczas ustawodawstwa świadczy ponadto fakt, że organy administracji były upoważnione do wymierzania kar tylko na obszarze byłych 9 Ustawa z 17.3.1921 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 44, poz. 267 ze zm.). 10 W.F. Dąbrowski, Orzecznictwo, s. 365; M. Zimmermann, Art. 72 Konstytucji, s. 106–107. Zapisy Konstytucji RP z 1921 r. powtórzyła Konstytucja kwietniowa z 23.4.1935 r. (Dz.U. Nr 30, poz. 227), która w art. 68 ust. 1 zakazywała ustawodawcy zwykłemu zamykania obywatelowi drogi do ochrony sądowej oraz wyrażała w art. 68 ust. 6, dostosowaną do już obowiązującego ustawodawstwa, zasadę kontroli sądowej nad orzecznictwem karno-administracyjnym. 11 J. Skupiński, Model polskiego prawa, s. 78. 12 Tak m.in. w ustawie z 15.7.1925 r. o mierniczych przysięgłych (Dz.U. RP Nr 97, poz. 682 ze zm.) oraz rozporządzeniu Prezydenta RP z 23.12.1927 r. o granicach Państwa (Dz.U. RP Nr 117, poz. 996). 13 Por. np. ustawę z 23.5.1924 r. o powszechnym obowiązku służby wojskowej (Dz.U. RP Nr 61, poz. 609) czy rozporządzenie Prezydenta RP z 19.9.1927 r. o zwalczaniu chorób roślin oraz tępieniu chwastów i szkodników roślin (Dz.U. RP Nr 108, poz. 922 ze zm.). 14 Tak np. rozporządzenie Prezydenta RP z 29.2.1928 r. zmieniające ustawę o mierniczych przysięg- łych (Dz.U. RP Nr 24, poz. 207) oraz z 16.3.1928 r. o ewidencji i kontroli ruchu ludności (Dz.U. RP Nr 32, poz. 309 ze zm.). 15 Por. m.in. ustawę z 14.5.1923 r. w przedmiocie podatku przemysłowego (Dz.U. RP Nr 58, poz. 412), a także rozporządzenie Prezydenta RP z 30.12.1924 r. o wprowadzeniu jednolitego monopolu sprzedaży soli na obszarze całej Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. RP Nr 117, poz. 1043 ze zm.). 8 Rozdział I. Kierunki reform polskiego prawa wykroczeń w perspektywie historycznoprawnej§ 2. Okres ustawodawstwa międzywojennego (lata 1918–1939) zaborów rosyjskiego i austriackiego, natomiast na terenie byłego zaboru pruskiego często ustanawiano w tych samych sprawach właściwość sądów powiatowych. Nie- zależnie od tego we wszystkich trzech byłych zaborach poza orzecznictwem organów administracji w przypadku wykroczeń funkcjonowało też wcale niemałe orzecznictwo sądowe. W tym miejscu chodzi oczywiście tylko o zwrócenie uwagi, że akt konstytucyjny w interesującej nas kwestii miał znaczenie przede wszystkim programowe. Posiadał więc tę zaletę, że wyrażał jasno stanowisko prawodawcy co do kierunku rozwoju przy- szłego prawa o wykroczeniach. Tak naprawdę konkretyzację zawartych tam wskazań przyniosły dopiero bowiem przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z 22.3.1928 r. o postępowaniu karno-administracyjnem, uzupełnione wydanym kilka dni wcześniej Kodeksem postępowania karnego. Rozwijając dalej koncepcję zastępczego orzecz- nictwa administracji, postanowiono, że jej organy mogły orzekać jedynie wtedy, gdy ustawa wyraźnie delegowała na nie takie uprawnienie, zaś samo wykroczenie nie było zagrożone karą wyższą niż 3000 zł i 3 miesiące aresztu (art. 1 PKAR). Jurys- dykcję sprawowały powiatowe władze administracji ogólnej (tj. starosta powiatowy, grodzki i morski) lub inne władze administracyjne uprawnione na mocy przepisu szczególnego (art. 2 PKAR)16. Ponieważ działalność tych organów miała subsydiarną naturę, brak odnośnego zastrzeżenia przenosił sprawę niejako automatycznie na drogę sądową. Zgodnie z ówczesnym Kodeksem postępowania karnego rozpoznawał ją sąd grodzki w I instancji, wydając wyrok nieprawomocny, zaskarżalny w trybie apelacji do sądu okręgowego. Podobnie jak w innych sprawach od wyroku sądu okręgowego przysługiwała skarga kasacyjna do SN17. Dla ścisłości należałoby w tym miejscu dodać, że analogiczny tryb skargowego i kontradyktoryjnego postępowania sądowego zare- zerwowano też dla coraz mniej licznej grupy wykroczeń zagrożonych jako przestęp- stwa karą pozbawienia wolności nieprzekraczającą 2 lat lub grzywną. Jeszcze bardziej dobitnie subsydiarny stosunek orzecznictwa administracyjnego do sądowego wyrażało żądanie przekazania sprawy sądowi. Nie był to ściśle środek odwoławczy, choć tak samo wstrzymywał wykonanie orzeczenia. Procedura kar- no-administracyjna nie przewidywała bowiem odwołań od orzeczeń jej organów, wyposażała natomiast strony w specyficzny środek zaskarżenia skutkujący przeję- ciem sprawy przez sąd. Po otrzymaniu żądania organ administracji mógł albo cofnąć 16 Uprawnienia organów administracji ogólnej szczebla powiatowego w zakresie orzekania mogły być przekazane niektórym organom szczebla niższego. Z kolei na mocy ustaw szczególnych do orze- kania w sprawach o pewne kategorie wykroczeń upoważnione były jeszcze inne organy administracji: organy inspekcji pracy, administracji morskiej, Ministerstwa Przemysłu i Handlu (urzędy górnicze) oraz administracji miar. W pewnym bardzo wąskim zakresie funkcjonowało też orzecznictwo karne organów samorządowych i społecznych, takich jak m.in. izby rzemieślnicze i przemysłowo-handlowe. To oznacza, że istniał także mocno rozbudowany pion orzecznictwa karno-administracyjnego dotyczący wyspecjalizowanych grup wykroczeń. 17 Wyjątek wprowadzony na mocy art. 41 PWKPK z 1928 r. Od wyroku sądu I instancji, skazują- cego na karą aresztu do 3 dni lub na karę grzywny nie przekraczającą 150 zł (albo na obie kary łącznie), przysługiwała tylko kasacja do SN. 9 swoje orzeczenie, albo przesłać je do sądu okręgowego. Ponieważ w tym ostatnim wypadku nie kontrolowano prawidłowości orzeczenia, a rozpoznawano sprawę me- rytorycznie, przeto wcześniejsze ustalenia władz administracyjnych traciły na zna- czeniu. Zaś samo orzeczenie organu administracji spełniało tu funkcję prawomoc- nego aktu oskarżenia, który mógł on popierać w postępowaniu przed sądem zamiast lub obok prokuratora. Sąd okręgowy w sprawach karno-administracyjnych orzekał w charakterze I instancji, traktując orzeczenie władzy administracyjnej jako rodzaj propozycji załatwienia sprawy bez jego udziału. Przy takim z kolei ujęciu odpadały rygory związane z przestrzeganiem zakazu reformationis in peius, co nie pozostawało obojętne dla praktyki. Zapewne temu właśnie rozwiązaniu zawdzięczamy stosun- kowo niewielki w okresie międzywojennym odsetek skazanych wykorzystujących możliwość uruchomienia kontroli sądowej18. Obawę przed zaostrzeniem kary po- tęgował tutaj dodatkowo fakt, że żądanie rozpatrywał sąd okręgowy zamiast grodz- kiego. I nawet perspektywa zaskarżenia werdyktu sądu okręgowego w drodze kasacji do SN nie powstrzymała tego niekorzystnego trendu (art. 626 i 488 KPK z 1928 r.), zwłaszcza że warunkiem przyjęcia kasacji było wpłacenie kaucji w wysokości 100 zł (art. 491 § l KPK z 1928 r.). Jego odwróceniu nie pomogło również szerokie ujęcie prawa do kontroli sądowej. Nie pozbawiało go bowiem wydanie orzeczenia w po- stępowaniu nakazowym i tzw. doraźnym nakazowym (stanowiącym odpowiednik postępowania mandatowego), ponieważ na skutek złożenia sprzeciwu od nakazu karnego czy odmowy zapłacenia mandatu sprawa trafiała do postępowania zwyczaj- nego i wówczas zapadłe w nim orzeczenie podlegało na zasadach ogólnych kontroli sądowej. Niezależnie od tego przedmiotem wspomnianej kontroli było także badanie zasadności odmowy przyjęcia sprzeciwu lub żądania skierowania sprawy do postę- powania sądowego oraz przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Niestety niepewny wynik postępowania, jak również konieczność ponoszenia kosztów z nim związanych czy też pokonania odległości w przypadku osób zamieszkujących na wsi, wpłynęły hamująco na liczbę spraw przekazywanych orzecznictwu sądowemu19. Paradoksalnie wyszło więc na to, że prawo skazanych do kontroli sądowej wzmoc- niło tylko rolę administracji państwowej, a sama koncepcja zastępczego wymiaru sprawiedliwości uległa poważnej deformacji. Wskutek nieprzemyślanych do końca decyzji ustawodawcy administracja rychło i usłużnie potraktowała delegowane na nią orzecznictwo jako należne jej „z natury rzeczy” środki zabezpieczające wykonywanie zadań. W rezultacie orzecznictwo karno-administracyjne, w założeniu nadzwyczajne względem orzecznictwa sądowego, stało się regułą, a poddanie czynu orzecznictwu sądowemu stanowiło wyjątek20. Reorientacji w poglądach na temat znaczenia oraz miejsca orzecznictwa karno-administracyjnego w systemie prawa polskiego sprzyjało też rozwiązanie, zgodnie z którym w sprawach przekazanych administracji o tym, czy 18 J. Szumski, Środki penalne w polskim prawie wykroczeń na tle doświadczeń praktyki, Lublin 1995, s. 32. 19 Tamże. 20 J. Skupiński, Model polskiego, s. 82. 10 Rozdział I. Kierunki reform polskiego prawa wykroczeń w perspektywie historycznoprawnej§ 2. Okres ustawodawstwa międzywojennego (lata 1918–1939) sprawca w ogóle będzie odpowiadał za wykroczenie, czy nie, decydował organ admi- nistracji, zaś przeciwko odmowie wszczęcia postępowania nie służył żaden środek prawny. Taki stan rzeczy niewątpliwie ułatwiał administracji tworzenie odpowiedniej polityki karnej pozostającej poza kontrolą sądową, czego dowodzą zarówno wyniki orzecznictwa, jak i akty kierujące bezpośrednio polityką penitencjarną administracji państwowej21. Ekspansji orzecznictwa karno-administracyjnego nie zatrzymało też zawarte w art. 1 PKAR ograniczenie (czyny zagrożone do 3000 zł i 3 miesięcy aresztu). Za- chowanie w mocy niektórych ustaw przewidujących wyższe kary i upoważniających organy administracji do orzekania w tego rodzaju sprawach (art. l § 2 pkt 7 PWKPK z 1928 r. oraz art. 64 PKAR) uczyniło je w istocie rzeczy iluzorycznym22. Trzeba zresztą przyznać, że brak konsekwencji ze strony ustawodawcy dawał o sobie znać również w późniejszym okresie. Wskazany tutaj kierunek poddawania coraz większej liczby wykroczeń orzecznictwu administracyjnemu utrzymały bowiem przepisy rozporzą- dzenia Prezydenta RP z 11.7.1932 r. – Przepisy wprowadzające kodeks karny i prawo o wykroczeniach (art. 16 § 3). Wynikało z nich wyraźnie, że do czynów zagrożonych wyższymi karami, a poddanych orzecznictwu administracji, należało stosować prze- pisy części ogólnej Prawa o wykroczeniach (art. 13 PWKK z 1932 r.). Tak samo obni- żenie przez kodyfikację z 1932 r. sankcji za wykroczenia do granic określonych w art. 1 PKAR oraz poddanie orzecznictwu organów administracji wszystkich czynów sty- pizowanych w części szczególnej nowego Prawa o wykroczeniach (art. 16 § 1 PWKK z 1932 r.) w niewielkim stopniu współgrało z wyjściową koncepcją zastępczego wy- miaru sprawiedliwości. Zresztą przyglądając się systemowi orzekania w sprawach o wykroczenia przyję- temu na przełomie lat 20. i 30., można mieć wątpliwości, czy ustawodawca istotnie chciał postrzegać uprawnienia jurysdykcyjne organów pozasądowych w sprawach o wykroczenia jako subsydiarne. Mimo zapewnień tego rodzaju wiele wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było wcale marginalizowanie orzecznictwa kar- no-administracyjnego. Przekonuje o tym choćby wspomniana już wcześniej nie- dopuszczalność uruchomienia trybu sądowego przed zakończeniem postępowania przed organem administracji. Na dodatek kontrola sądowa ograniczała się jedynie do nieprawomocnego orzeczenia skazującego organu administracji. Prawomocne 21 Zob. m.in. okólnik Nr 4 z 23.1.1933 r. w sprawie polityki karno-administracyjnej, Dz.Urz. MSW Nr 15, poz. 5, s. 41–42; okólnik Nr 105 z 17.10.1933 r. (AP. 106/89) w sprawie instrukcji do prawa o wy- kroczeniach oraz do postępowania karno-administracyjnego, Dz.Urz. MSW Nr 17, poz. 255, s. 497–498; okólnik Nr 38 z 26.5.1936 r. w sprawie polityki karno-administracyjnej, Dz.Urz. MSW Nr 15, poz. 96, s. 248. 22 Por. rozporządzenie Prezydenta RP z 16.1.1928 r. o stanie wojennym (Dz.U. RP Nr 8, poz. 54) i z 16.3.1928 r. o stanie wyjątkowym (Dz.U. RP Nr 32, poz. 307) oraz dekret z 25.1.1919 r. o naby- waniu i posiadaniu broni i amunicji (Dz.P.P.P. Nr 9, poz. 123) po wejściu w życie rozporządzenia PR z 11.7.1932 r. – Prawo o wykroczeniach (Dz.U. Nr 60, poz. 572) zastąpiony rozporządzeniem Pre- zydenta RP z 27.10.1932 r. – Prawo o broni, amunicji i materiałach wybuchowych (Dz.U. RP Nr 94, poz. 807 ze zm.). 11 orzeczenia podlegały bowiem zmianie w wyniku wznowienia postępowania karno- -administracyjnego przez ten organ władzy, który takie orzeczenie wydał. Również powierzenie kontroli nad orzecznictwem karno-administracyjnym sądowi okręgo- wemu działającemu w charakterze I instancji przemawia za bliższym mimo wszystko związkiem tego orzecznictwa z organami władzy państwowej. Wyroki wydane w tym trybie pozostawały co do zasady niezaskarżalne, a możliwość ich wzruszenia spro- wadzała się właściwie do wniesienia kasacji do SN. Wreszcie, nie można zapominać o stosunkowo wysokiej granicy dopuszczalności wymiaru kary pozbawienia wolności za wykroczenia, która znacząco poszerzyła rzeczywisty zasięg orzecznictwa karno- -administracyjnego. Niewykluczone, że na takim stanowisku zaciążył wciąż nierozstrzygnięty spór co do istoty wykroczenia oraz jego relacji względem przestępstwa. A niewątpliwie uzgodnienie co należy przez wykroczenie rozumieć ułatwiłoby ustalenie adekwat- nego statusu prawa mu poświęconego. Tymczasem z opisu prac międzywojennej Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Karnego możemy wyczytać, że właśnie ta podstawowa kwestia od samego początku jej działalności obfitowała w liczne kontrowersje i wąt- pliwości. I tak np. dla J. Makarewicza występowała zasadnicza różnica pomiędzy godzącymi w dobra chronione prawem przestępstwami a posiadającymi charakter drobnych naruszeń natury porządkowej wykroczeniami. Różnica ta miała przemawiać za definitywnym wyłączeniem wykroczeń z obszaru prawa karnego, zaś jej skutkiem byłoby traktowanie prawa wykroczeń jako działu prawa administracyjnego. Pomi- nięcie w przyszłej kodyfikacji prawa karnego problematyki wykroczeń wymagałoby oczywiście opracowania autonomicznego „kodeksu karnego policyjnego” przezna- czonego dla postępowania karno-administracyjnego23. Z kolei E.S. Rappaport, zaprze- czając takiej jego identyfikacji, postulował objęcie wykroczeń jednolitą kodyfikacją, a w następstwie tego ostatniego także jurysdykcją sądową24. Jego zdaniem pomiędzy wykroczeniami a przestępstwami nie występowały zasadnicze różnice natury jako- ściowej. Po gwałtownej krytyce pierwszego stanowiska25 i opozycji do niej26 zdecy- dowano jednak, że niezależnie od kodeksu karnego należy też wydać kodeks karny policyjny, obejmujący wyłącznie wykroczenia przeciwko porządkowi publicznemu, zagrożone drobną karą grzywny, nieulegającą zamianie na pozbawienie wolności27. 23 J. Makarewicz, Prawo karne, Lwów–Warszawa 1924, s. 7–9. Zob. też Komisja Kodyfikacyjna RP, t. I, z. 1, s. 17 i n. 24 E.S. Rappaport, Uprawnienia karne władz administracyjnych, RPEiS 1921, Nr 2, s. 261 i n. 25 Początkowo Komisja Kodyfikacyjna odrzuciła zapatrywania J. Makarewicza, podejmując 17.1.1920 r. uchwałę postanawiającą, że przyszły kodeks „ogarnąć powinien wszystkie czyny karygodne w tym znaczeniu, że żadne skazanie na karę nie może nastąpić inaczej jak tylko na zasadzie przepisów kodeksu karnego”. Prezes Wydziału – F. Nowodworski stanowczo wypowiedział się przeciwko przeka- zywaniu nawet najdrobniejszych spraw o wykroczenia orzecznictwu administracyjnemu, twierdząc, że mogłoby to w społeczeństwie nadwyrężyć poczucie i powagę prawa oraz nastręczyć pole do samowoli (Komisja Kodyfikacyjna RP, t. I, z. 1, s. 42). 26 J. Makarewicz, Granice ustawy karnej, PPiA 1920, Nr 4–5, s. 96–97 i n. 27 Uchwała Komisji Kodyfikacyjnej z 11.5.1920 r. – zob. Komisja Kodyfikacyjna RP, t. IV, z. 4, s. 4. 12 Rozdział I. Kierunki reform polskiego prawa wykroczeń w perspektywie historycznoprawnej§ 2. Okres ustawodawstwa międzywojennego (lata 1918–1939) Osiągnięty wówczas kompromis okazał się niestety niezbyt trwały. W kontynuowa- nych po 1920 r. pracach nad kodyfikacją prawa o wykroczeniach pojawiły się bowiem propozycje nowych ujęć znacząco odbiegających od wcześniejszych ustaleń Komisji Kodyfikacyjnej. Mowa tu zwłaszcza o pomyśle E.S.Rappaporta podziału wykroczeń na dwie grupy. Zdaniem tego autora na styku projektów kodeksu karnego oraz ko- deksu karnego policyjnego pozostawała wciąż jeszcze niezagospodarowana przestrzeń. Wypełniały ją pominięte w dotychczasowych rozważaniach wykroczenia „większej wagi”, które należało zagrozić karą pozbawienia wolności oraz przekazać orzecznictwu sądowemu28. W efekcie tego spostrzeżenia zarekomendował on, przy ogólnej apro- bacie środowiska prawniczego29, projekt ustawy o wykroczeniach w dwóch kolejnych wersjach (z 1928 i 1929/1930 r.), anektujący wspomnianą sferę najpoważniejszych wykroczeń30, i powiązał go ściśle z kodeksem karnym. Dokonując powyższego prze- sunięcia, E.S. Rappaport pozostawił jednocześnie wykroczenia drobniejszej natury („bagatelne”) w kodeksie karnym policyjnym dedykowanym administracji. Uznając w przypadku tej grupy wykroczeń niekompetencję Komisji Kodyfikacyjnej, dał więc jasno do zrozumienia, że prace legislacyjne w tym zakresie powinien prowadzić dalej resort ministra spraw wewnętrznych. Łatwo domyślić się, że przyjęta w projekcie „ustawy o wykroczeniach” koncepcja dwupodziału wykroczeń natrafiła na zdecydowany opór J. Makarewicza31. Trwając dalej przy poglądzie o potrzebie przygotowania odrębnego kodeksu karnego poli- cyjnego, J. Makarewicz nie godził się na takie sztuczne rozwarstwienie wykroczeń. Według niego wszystkie stany faktyczne wymienione w projekcie były w istocie wy- kroczeniami „policyjnymi” i pod względem charakteru nie odbiegały od setek innych tego typu czynów przekazanych władzom administracyjnym. Podobnie nie podzielał stanowiska Komisji Kodyfikacyjnej, według którego o podziale czynów karygodnych na występki i wykroczenia decydować miały różnice w zakresie środków penalnych. Uważał bowiem, że różnice między tymi środkami są bardziej kwantytatywne ani- żeli kwalitatywne. Sprzeciwiał się też legislacyjnemu powiązaniu kodeksu karnego z ustawą o wykroczeniach. Szczególny jego niepokój wzbudzało bezrefleksyjne od- noszenie do nowo utworzonych wykroczeń rozwiązań zarezerwowanych typowo dla występków (m.in. w zakresie minimum aresztu, wysokości grzywny orzekanej obok aresztu, kar dodatkowych, zasad wymiaru kary czy wreszcie środków zabezpieczają- cych). Najsilniej jednak atakował podjętą w projekcie próbę dalszego „zaśmiecania” sądów wykroczeniami. Już samą kontrolę orzeczeń karno-administracyjnych przez sądy okręgowe uznawał za wystarczająco patologiczne zjawisko. Z charakterystyczną 28 E.S. Rappaport, Przedmowa do projektu wstępnego prawa o wykroczeniach, w: Komisja Kodyfi- 29 Zob. opinie K. Berezowskiego, S. Czerwińskiego i J. Rosenzweiga, w: Komisja Kodyfikacyjna RP, kacyjna RP, t. IV, z. 4, s. 4–7. t. IV, z. 4, s. 19–27. 30 Komisja Kodyfikacyjna RP, t. IV, z. 4, s. 5 i n. oraz t. V, z. 1. Zob. też E.S. Rappaport, Zagadnienia kodyfikacji wykroczeń w ustawodawstwie polskim, Gazeta Sądowa Warszawska 1929, Nr 20, s. 307. 31 J. Makarewicz, Powrotna fala (Projekt ustawy o wykroczeniach), RPEiS 1930, Nr 4, s. 477–479, 491–493, 495–496 oraz 500–501. 13 dlań determinacją dowodził, że przesiąkanie sądów zasadami karno-administracyj- nymi nawet w sprawach wyłącznie im zastrzeżonych przyniesie więcej szkody niż pożytku. I że zamiast regulować problematykę wykroczeń w sposób wywołujący do- datkowe, tudzież długie spory należałoby poprzestać na obowiązującej w tej mierze regulacji, nie można jej przecież odmówić należytej troski o zabezpieczenie interesów obwinionego, ewentualnie pomyśleć o stworzeniu w przyszłości specjalnych sądów karno-administracyjnych, które nieco lepiej realizowałyby zasadę wyrażoną w art. 72 Konstytucji RP z 1921 r. Mimo tak dosadnej krytyki projektu J. Makarewicz nie po- tępiał całkowicie zawartych w nim propozycji. Z wypowiedzi tego autora wynika raczej, że doceniał on wysiłek jego twórców i widział w nim pierwszą, niezamierzoną redakcję kodeksu karnego policyjnego. W rezultacie takiego postawienia sprawy już w 1931 r. ogłoszono kolejny pro- jekt wstępny „ustawy o wykroczeniach administracyjnych”32. Zgodnie z sugestiami J. Makarewicza był on w pełni samodzielnym aktem prawnym, przekazanym do orzecznictwa karno-administracyjnego. W zamyśle twórców, nawiązującym w wielu kwestiach do uchwalonego 3 lata wcześniej rozporządzenia o postępowaniu karno- -administracyjnem, to dopasowanie przejawiało się m.in. w obniżeniu górnego progu grzywny do 3000 zł oraz aresztu do 3 miesięcy, rezygnacji z warunkowego zawieszenia ich wykonania czy pominięciu dyrektywy nakazującej orzekanie aresztu w sytuacji popełnienia wykroczenia z niskich pobudek. Oprócz tego w części ogólnej projektu unormowano tylko te kwestie, które nie zostały ujęte wcześniej w rozporządzeniu o postępowaniu karno-administracyjnem. Tytułem przykładu, wprowadzono obo- wiązek orzekania środków zabezpieczających w postaci umieszczenia w zamkniętym zakładzie leczenia dla psychicznie chorych albo w innym zakładzie leczniczym. Cho- dziło wszak o to, aby nie zmuszać funkcjonariuszy stosujących tę ustawę do posiłko- wania się uzupełniająco, zbędnym dla nich Kodeksem karnym z 1932 r.33 Nieoczekiwanie proces unifikacji materialnego prawa dotyczącego wykroczeń zamknął nie wspomniany wyżej projekt a wydane w 1932 r. Prawo o wykroczeniach. Trudno dziś dociec, co ostatecznie zadecydowało o odejściu od pierwotnych założeń projektu i przyjęciu w zamian zmodyfikowanej jego wersji. Wiemy jedynie na pewno, że w Komisji Kodyfikacyjnej odbyło się pierwsze czytanie projektu, natomiast dalsze prace toczyły się już w odosobnieniu w Ministerstwie Sprawiedliwości, z uwagi na ko- nieczność szybkiego ukończenia projektu, który miał wejść w życie wraz z Kodeksem karnym z 1932 r.34 Przedstawione dotąd antagonizmy ustawodawca rozwiązał w ten sposób, że z jednej strony utrzymał formułę odrębnego kodeksu policyjnego, obejmu- jącego najczęściej spotykane wykroczenia porządkowe, poddane orzecznictwu upraw- nionych do wymierzania kary pozbawienia wolności organów administracji, z drugiej zaś zespolił część ogólną Prawa o wykroczeniach z Kodeksem karnym z 1932 r., co pozwoliło uniknąć zbędnych powtórzeń w zakresie instytucji wspólnych dla obu wy- 32 Komisja Kodyfikacyjna RP, t. V, z. 7. Autorem projektu był także E.S. Rappaport. 33 Tamże, s. 19. 34 Szerzej S. Śliwiński, Polskie prawo karne materialne. Część ogólna, Warszawa 1946, s. 14. 14 Rozdział I. Kierunki reform polskiego prawa wykroczeń w perspektywie historycznoprawnej§ 2. Okres ustawodawstwa międzywojennego (lata 1918–1939) mienionych dziedzin prawa35. W ramach zawartej w art. 2 PoW klauzuli recepcyjnej odwołano się przede wszystkim do uregulowań dotyczących zasady nullum crimen sine lege, obowiązywania ustawy pod względem czasu oraz na obszarze Państwa Pol- skiego, winy, indywidualizacji odpowiedzialności, okoliczności uchylających tudzież ograniczających odpowiedzialność (niepoczytalność, poczytalność zmniejszona, błąd, przymus, obrona konieczna, stan wyższej konieczności), definicji podżegania, wyko- nania kary aresztu, ogólnych zasad wymiaru kary, przeznaczenia pieniędzy pocho- dzących z kar grzywny oraz wyrażeń ustawowych. Natomiast zupełnie samodzielnie Prawo o wykroczeniach regulowało zagadnienia takie, jak odpowiedzialność za czyn popełniony za granicą (a właściwie jej brak), zasada odpowiedzialności bez względu na rodzaj winy, odpowiedzialność podżegacza w granicach jego zamiaru, jeżeli wy- kroczenia dokonano, a sprawcą była osoba nieletnia, zależna od podżegacza albo niezdolna do należytego pojmowania czynu lub pokierowania swoim postępowaniem, brak odpowiedzialności za usiłowanie i podżeganie, odpowiedzialność nieletniego, szczególne zasady wymiaru kary, przedawnienie ścigania, orzekania i wykonania kary, zbieg przestępstwa sensu stricto z wykroczeniem oraz zbieg przepisów Prawa o wykroczeniach. Oczywiście fakt niepełnej kodyfikacji nie umniejszał rangi oraz znaczenia prawa o wykroczeniach jako aktu prawnego. Po raz pierwszy przepisy części ogólnej Prawa o wykroczeniach odnosiły się także do wykroczeń stypizowa- nych w ustawach szczególnych36. Przy tak intensywnej integracji z prawem karnym nie uniknięto błędów czy też niedociągnięć. Niezależnie od postanowień samego Prawa o wykroczeniach, według którego wykroczeniem był czyn zabroniony pod groźbą kary nieprzekraczającej 3000 zł grzywny lub 3 miesięcy aresztu37 albo obu tych kar łącznie poddany orzecznictwu administracyjnemu, utrzymano w mocy pewną grupę czynów zagrożonych karą przewyższającą wskazane wyżej granice, zarezerwowaną także dla administracji (z możliwością zaskarżenia orzeczenia skazującego do sądu)38, czym rozmyto granicę wymiaru kary, ustaloną w Kodeksie karnym z 1932 r. (art. 12) 35 Prawo o wykroczeniach składało się z 65 artykułów podzielonych na: część ogólną (art. 1–16), część szczególną obejmującą wykroczenia przeciwko porządkowi publicznemu (art. 17–32), bezpieczeń- stwu (art. 33–48), zdrowiu publicznemu (art. 49–51), poszczególnym osobom (art. 52 i art. 53), mieniu (art. 54–63) oraz przepisy końcowe (art. 64–65). 36 Por. art. 16 PoW oraz art. 12 i 13 PWKK z 1932 r. 37 Prawo o wykroczeniach zachowało również w bardzo ograniczonym zakresie możliwość orzekania kary aresztu domowego (chodziło tu o skazanych na karę aresztu nie dłuższą niż 7 dni, którzy mogli ją odbyć we własnym mieszkaniu). Ten sposób odbycia kary ustanowiono w 1928 r. (rozporządzenie Prezydenta RP z 7.2.1928 r. o areszcie domowym, Dz.U. Nr 26, poz. 228) i utrzymano na mocy art. 5 § 2 pkt 8 PWKK z 1932 r. 38 Areszt w wymiarze powyżej 3 miesięcy przewidywały m.in. rozporządzenia Prezydenta RP z 16.1.1928 r. o stanie wojennym (Dz.U. RP Nr 8, poz. 54) i z 16.2.1928 r. o stanie wyjątkowym (Dz.U. RP Nr 32, poz. 307) oraz po wejściu w życie Prawa o wykroczeniach – rozporządzenie Prezydenta RP z 27.10.1932 r. dotyczące prawa o broni, amunicji i materiałach wybuchowych (Dz.U. RP Nr 94, poz. 807 ze zm.). Z kolei wobec wciąż obowiązującego art. 1 PKAR można było wymierzyć grzywnę ponad 3000 zł, jeżeli jej wymiar uzależniony był od pojedynczej lub wielokrotnej wartości przedmiotu lub uszczuplonej należności. 15 i w Prawie o wykroczeniach (art. 1), oddzielającą występki od wykroczeń. To z kolei utrudniło praktyczne rozeznanie się co do tego, z jaką kategorią czynu ma się do czy- nienia. W zależności od przyjętej podstawy wartościowania przyjmowano różnie, że może tu chodzić zarówno o występki (kryterium prawnomaterialne), jak i o wykro- czenia (kryterium procesowe)39. Oprócz tego w obrocie prawnym wciąż funkcjono- wały czyny zagrożone karą do 3000 zł i 3 miesięcy aresztu zastrzeżone wprost bądź pośrednio dla orzecznictwa sądowego, które zgodnie z art. 1 PoW i art. 12 KK z 1932 r. stanowiły wykroczenie40. Poza tymi komplikacjami pojawiły się też inne związane z wtłoczeniem wykro- czeń w ramy prawa karnego. Jak się rychło okazało powiązanie prawa o wykrocze- niach z kodeksem karnym nie wytrzymało konfrontacji z obowiązującym wówczas modelem orzekania w tych sprawach. Aparat urzędniczy nie był bowiem przygoto- wany do wdrożenia kodeksowych idei do orzecznictwa przez siebie sprawowanego. W obliczu narastającej przestępczości nastawiony na szybki wymiar kary oraz uprosz- czone i tanie postępowanie wykazywał stosunkowo niewielką wrażliwość na rozwią- zania gwarantujące zrównoważoną oraz odpowiednio zindywidualizowaną reakcję. Doskonałą tego ilustracją były problemy związane z aplikacją art. 54 KK z 1932 r., który wyraźnie preferował prewencję indywidualną jako nadrzędny cel kary. Czynnik urzędniczy nie sprostał wymaganiom płynącym z treści tego przepisu i kierując się swoiście pojmowaną prewencją generalną, stopniowo zaostrzał represję karną, pomi- jając przy okazji również zalecenia formułowane w pisemnych instrukcjach Ministra Spraw Wewnętrznych41. Twierdzi się nawet, że nadmierna surowość orzecznictwa karno-administracyjnego w połączeniu z niedostatkami systemu penitencjarnego oraz postępującą pauperyzacją społeczeństwa z powodu kryzysu gospodarczego stanowiły w omawianym okresie główne źródło kryzysu polityki karnej w sprawach o wykro- czenia. W zestawieniu z powyższym zapewnienia niektórych teoretyków prawa kar- 39 Za pierwszym rozwiązaniem opowiadali się J. Makarewicz oraz L. Peiper, którzy twierdzili, że wspomniane czyny są występkami, toteż organy administracji powinny w tych wypadkach stosować przepisy Kodeksu karnego (J. Makarewicz, Kodeks karny z komentarzem, Lwów 1938, s. 73; L. Peiper, Komentarz do kodeksu karnego i prawa o wykroczeniach, Kraków 1936, s. 51, 631). Za drugim zaś S. Śliwiński, Polskie prawo karne materialne, s. 79 oraz M. Siewierski, J. Nisenson, Kodeks karny i prawo o wykroczeniach, Warszawa 1935, s. 219 i 263. 40 Należy tu dodać, że wyłączną właściwość sądów w sprawach o wykroczenia ustanawiały również niektóre ustawy wydane już po 1932 r. Była to w pewnym sensie konsekwencja wynikająca z przyjętego wówczas modelu orzecznictwa karno-administracyjnego jako subsydiarnego względem jurysdykcji sądowej. Nie chcąc narazić się na zarzut sprzeczności z postanowieniami Konstytucji, ustawodawca został zmuszony niejako do utrzymywania właściwości sądów. 41 Z treści okólników MSW w sprawie polityki karno-administracyjnej, wydanych w latach 1929–1931, wynika, że podstawowym celem kary administracyjnej była prewencja generalna, tj. spowodowanie zmniejszenia się liczby wykroczeń pewnego typu na danym obszarze. W myśl zawartej tam koncepcji „kara administracyjna nie zawiera w sobie cech nagany społecznej czy potępienia społecznego i w związku z tym kwestia indywidualnej sprawiedliwości (ścisłego zastosowania kary do stopnia zawinienia) ma tu drugorzędne znaczenie, natomiast wymierzanie kar administracyjnych powinno mieć cechy akcji celowej” (zob. przyp. 21 oraz W.F. Dąbrowski, Orzecznictwo, s. 36 i 370 oraz R. Rajkowski, Prawo kar- no-administracyjne Polski Ludowej, Warszawa 1955, s. 18). 16 Rozdział I. Kierunki reform polskiego prawa wykroczeń w perspektywie historycznoprawnej§ 3. Kształtowanie się koncepcji prawa wykroczeń (prawa karno-administracyjnego)... nego o rzekomej bezstronności czy braku samowoli władzy administracyjnej wydały się więc mocno przesadzone. Nie brały one pod uwagę, że aparat urzędniczy z natury rzeczy powiązany był z administracją, a nie z sądami. Realizował przeto w spra- wach o wykroczenia własną politykę, której na dodatek sprzyjała silna predylekcja do zawłaszczania przez prawo wykroczeń czynów niemieszczących się w granicach ustawowego wymiaru kary wskazanych w art. 1 PoW (zob. wspomniany wcześniej art. 13 PWKK z 1932 r.). W rezultacie takich poczynań system dotyczący wykroczeń ukształtowany na przełomie lat 20. oraz 30. ubiegłego stulecia, jeśli zrekapitulować dotychczasowe wywody, wykazywał cechy pewnego niedostosowania. Sygnalizowane tu i ówdzie niespójności dowodzą raczej, że nie mieliśmy tu do czynienia z zakoń- czonym i zamkniętym modelem. Decyzja o nadaniu odpowiedzialności za wykro- czenie rangi karnej w połączeniu z szeroką afirmacją jego formalnej odrębności od przestępstwa, nie uwzględniła bowiem możliwych deformacji i nieprawidłowości w jej praktycznym zastosowaniu. § 3. Kształtowanie się koncepcji prawa wykroczeń (prawa karno-administracyjnego) w pierwszych latach okresu powojennego Stworzony w okresie międzywojennym system orzecznictwa karno-administra- cyjnego (rozporządzenia: o postępowaniu karno-administracyjnym z 1928 r. i Prawo o wykroczeniach z 1932 r.) w pierwszych latach po wyzwoleniu obowiązywał nadal, aczkolwiek wymagał pilnego dostosowania do nowych warunków ustrojowych. Po- czątkowy okres Polski Ludowej nie przyniósł zasadniczych zmian w obrębie ustawo- dawstwa karno-administracyjnego, poza tym, że zakres czynów stanowiących wykro- czenia ulegał stałemu rozszerzaniu42 poprzez obejmowanie sferą wykroczeń takich czynów, które albo nie były wcześniej przedmiotem regulacji prawnej, albo też zmie- niła się ich wartość43. Warto zauważyć, że nowe stany faktyczne wykroczeń wprowa- dzano w drodze ustaw specjalnych, co skutkowało spadkiem praktycznego znaczenia przedwojennej kodyfikacji44. Regułą było poddawanie tych czynów orzecznictwu or- ganów administracji bez możliwości kontroli sądowej. W doktrynie podkreśla się, że ustawodawca wyraźnie unikał poddawania wykroczeń jurysdykcji sądowej45. Jednym z przejawów tej tendencji było coraz powszechniejsze zastępowanie terminu „prawo wykroczeń” terminem „prawo karno-administracyjne”, co sugerowało odchodzenie od mieszanego modelu orzecznictwa w prawach o wykroczenia na rzecz ściślejszego 42 Zob. W.F. Dąbrowski, Orzecznictwo, s. 77. Por. też J. Skupiński, Model polskiego prawa, s. 97. 43 W.F. Dąbrowski, Zagadnienia ogólne orzecznictwa karno-administracyjnego w PRL, Poznań 44 Por. M. Łysko, Prace nad kodyfikacją materialnego prawa wykroczeń w Polsce Ludowej (1960–1971), 1970, s. 43. Białystok 2016, s. 34. 45 Zob. J. Skupiński, Model polskiego prawa, s. 97. 17 powiązania z aparatem administracyjnym46. W ówczesnym piśmiennictwie zwracano uwagę na korzyści płynące z przekazywania uprawnień jurysdykcyjnych organom administracyjnym, uzasadniając to lepszą znajomością zagadnień administracyjnych i w konsekwencji skuteczniejszą realizacją polityki administracyjnej47. Bardziej znaczące zmiany w orzecznictwie dotyczącym wykroczeń omawianego okresu związane były z reformą terenowych organów administracji państwowej i do- tyczyły struktury organów orzekających. Ustawą z 20.3.1950 r. o terenowych orga- nach jednolitej władzy państwowej48 zniesiono starostwa powiatowe i zarządy miej- skie wykonujące dotychczas w I instancji orzecznictwo karno-administracyjne, a ich uprawnienia przejęły powołane rady narodowe. Organem bezpośrednio rozpozna- jącym sprawy o wykroczenia stało się prezydium rady narodowej. W praktyce sprawy o wykroczenia rozpoznawał jednak nadal jednoosobowo referent karno-administra- cyjny będący pracownikiem prezydium. Dopiero pod koniec 1950 r. wprowadzono w niektórych prezydiach, tytułem próby, orzekanie kolegialne49. Był to pierwszy krok w kierunku realizacji koncepcji kolegialnego orzecznictwa w sprawach o wykroczenia, który następnie znalazł wyraz w reformie tej gałęzi prawa z 1951 r. Warto dodać, że pierwsze próby uspołecznienia wymiaru sprawiedliwości, w tym orzecznictwa w sprawach o niektóre wykroczenia, miały miejsce jeszcze w 1946 r., gdy zostały utworzone sądy obywatelskie50. Sądy te były uprawnione do rozpoznawania niektó- rych wykroczeń oraz występków ściganych z oskarżenia prywatnego. Orzecznictwem tych organów miały być objęte czyny najczęściej występujące w praktyce, tj. przeciwko spokojowi publicznemu, przeciwko mieniu i bezpieczeństwu przeciwpożarowemu oraz wykroczenia z ustawy o szkodnictwie leśnym i polnym. Oprócz środków kar- nych, które pozostawały w gestii administracji, sądy obywatelskie miały możliwość odstępowania od wymiaru kary i udzielania obwinionemu nagany. Dodać należy, że sądy te mogły przekazywać w każdym stadium postępowania sprawę, gdy uznały ją za zawiłą, do organów administracji. Sądy obywatelskie miały funkcjonować w gmi- nach miejskich i wiejskich. Instytucjonalne ich powiązanie z sądami powszechnymi polegało na tym, że nadzór nad ich orzecznictwem sprawował sąd grodzki, zaś nadzór administracyjny – Minister Sprawiedliwości51. Pomimo interesujących rozwiązań ustawowych sądy obywatelskie w praktyce orzecznictwa dotyczącego wykroczeń nie odegrały właściwie żadnej roli, a od połowy 1950 r. zaprzestano ich tworzenia. W li- teraturze podkreślano, że przyczyną fiaska koncepcji uspołecznionego orzecznictwa nie była bynajmniej znikoma aktywność tych sądów, a przeważająca w tym okresie tendencja do zdecydowanego preferowania administracyjnych środków i metod 46 Zob. M. Łysko, Prace nad kodyfikacją, s. 34. 47 Zob. J. Szumski, Środki penalne, s. 39 i podana tam literatura. 48 Dz.U. Nr 14, poz. 130 ze zm. 49 Polegało ono na tym, że referent karno-administracyjny wydawał orzeczenie na rozprawie przepro- wadzonej w obecności dwóch członków komisji porządku publicznego rady narodowej, przedstawicieli zakładów pracy lub organizacji społecznych. Zob. W.F. Dąbrowski, Zagadnienia ogólne, s. 43. 50 Dekret z 22.2.1946 r. – Prawo o sądach obywatelskich (Dz.U. Nr 8, poz. 64 ze zm.). 51 Obszernie na temat sądów obywatelskich pisze J. Skupiński, Model polskiego prawa, s. 103 i n. 18 Rozdział I. Kierunki reform polskiego prawa wykroczeń w perspektywie historycznoprawnej§ 4. Ustawa o orzecznictwie karno-administracyjnym z 1951 r. kierowania państwem, co przejawiało się m.in. w zapewnieniu sobie wiodącej roli w kształtowaniu orzecznictwa w sprawach o wykroczenia52. Koniec lat 40. i początek 50. wiąże się z coraz wyraźniejszym trendem do więk- szego uspołecznienia orzecznictwa karno-administracyjnego, które miało jednak nadal realizować przede wszystkim zadania administracji. Temu założeniu miała sprzyjać nowa koncepcja polegająca na zastąpieniu orzecznictwa organu admini- stracji orzecznictwem organu, który nie był włączony do systemu sądownictwa po- wszechnego (tak jak sąd obywatelski), ale o charakterze kolegialnym włączonym do systemu rad narodowych. Koncepcja ta zakładała zatem włączenie do orzecznictwa czynnika społecznego przy jednoczesnym zapewnieniu kontroli tegoż orzecznictwa przez organy administracji. Jak zauważa J. Skupiński, rozwiązanie to można określić jako kompromis między dotychczasowym systemem stworzonym przez przedwojenne postępowanie karno-administracyjne (PKAR) a systemem sądów obywatelskich53. Założenie to miała realizować reforma orzecznictwa z 1951 r. § 4. Ustawa o orzecznictwie karno-administracyjnym z 1951 r. Stworzony w okresie międzywojennym system orzecznictwa karno-administracyj- nego nie był dostosowany do nowych warunków powstałych po reformie terenowego aparatu administracji państwowej. Krytykę tego systemu wiąże się z umacnianiem się ideologii komunistycznej w ramach władzy państwowej czerpiącej wzorce z modelu przyjętego w Związku Radzieckim, który m.in. odrzucał koncepcję jednoosobowego rozstrzygania spraw o wykroczenia przez czynnik urzędniczy, jak też powiązanie orzecznictwa w tych sprawach z wymiarem sprawiedliwości54. Jak podkreślano w dok- trynie, orzecznictwo w sprawach o wykroczenia powinno służyć realizacji nowych zadań wychowawczych administracji państwa socjalistycznego55. Dodatkowym argu- mentem uzasadniającym modelową przebudowę systemu orzekania w sprawach o wy- kroczenia był swoisty kryzys dotychczasowej polityki karno-administracyjnej spo- wodowany przede wszystkim stosowaniem nadmiernie surowych środków reakcji przy jednoczesnych trudnościach z realizacją tych środków w praktyce56. Warto także nadmienić, że w 1950 r. nastąpiła zasadnicza zmiana systemu organizacyjnego admi- nistracji terenowej. W wyniku tej reformy zniesiony został samorząd terytorialny 52 Tamże, s. 110. Por. też J. Szumski, Środki penalne, s. 40. 53 J. Skupiński, Model polskiego prawa, s. 112. 54 M. Łysko, Prace nad kodyfikacją, s. 35. 55 Zob. M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 1965, s. 420. 56 Z uzasadnienia do projektu ustawy z 15.12.1951 r. o orzecznictwie karno-administracyjnym (Druk sejmowy Nr 995, s. 7) wynika, że kary były egzekwowane z dużym opóźnieniem. Znaczny ich odsetek nie był wykonywany z uwagi na złą organizację aparatu wykonawczego. Brak aresztów w wielu miastach nie pozwalał w ogóle na wykonania pozbawienia wolności. W roku poprzedzającym reformę (w 1950 r.) kary tej nie odbyło 27 ukaranych. Podobnie duże trudności występowały przy egzekucji kar grzywny. 19
Autor: Paweł Daniluk prof. INP PAN, Magdalena Budyn-Kulik prof. UMCS, Daria Danecka, Piotr Gensikowski, Maciej Iwański, Jolanta Jakubowska-Hara prof. INP PAN, Sebastian Kowalski, Jan Kulesza, Marek Kulik prof. UMCS, Katarzyna Łucarz, Wojciech Radecki, Olga Sitarz prof. UŚ
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Reforma_prawa_wykroczen__Tom_II-ebookRO/p1166730i1346700" target="_blank" title="Reforma prawa wykroczeń. Tom II [Paweł Daniluk prof. INP PAN, Magdalena Budyn-Kulik prof. UMCS, Daria Danecka, Piotr Gensikowski, Maciej Iwański, Jolanta Jakubowska-Hara prof. INP PAN, Sebastian Kowalski, Jan Kulesza, Marek Kulik prof. UMCS, Katarzyna Łucarz, Wojciech Radecki, Olga Sitarz prof. UŚ] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Reforma prawa wykroczeń. Tom II [Paweł Daniluk prof. INP PAN, Magdalena Budyn-Kulik prof. UMCS, Daria Danecka, Piotr Gensikowski, Maciej Iwański, Jolanta Jakubowska-Hara prof. INP PAN, Sebastian Kowalski, Jan Kulesza, Marek Kulik prof. UMCS, Katarzyna Łucarz, Wojciech Radecki, Olga Sitarz prof. UŚ] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>