Source: http://prt.org.mx/node/213
Timestamp: 2020-07-15 08:12:35
Document Index: 358215610

Matched Legal Cases: ['Artículo 115', 'Artículo 115', 'Artículo 21', 'Artículo 49', 'Artículo 49', 'Artículo 115', 'Artículo 16', 'Artículo 21', 'Artículo 115', 'Artículo 21', 'Artículo 115', 'Artículo 123', 'Artículo 115', 'artículo 17']

La iniciativa de mando único policial trastoca el pacto federal, la autonomía municipal y la democracia | Partido Revolucionario de los Trabajadores
La iniciativa de mando único policial trastoca el pacto federal, la autonomía municipal y la democracia
Con la aprobación de todos sus integrantes, incluido el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, Marcelo Ebrard, la Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago) aprobó el proyecto para desaparecer las policías municipales y crear policías únicas en cada Estado, idea que hizo propia Felipe Calderón, quien presentó la respectiva iniciativa de ley al Senado de la República el pasado 6 de octubre de 2010.
Los principios constitucionales y la autonomía municipal
Una propuesta así dirigida a someter a la autoridad municipal al ámbito estatal, desnaturaliza el Federalismo mexicano, cuya estructura principal para combatir el centralismo político, administrativo y territorial es el Municipio Libre.
La exposición de motivos de la reforma al Artículo 115 Constitucional de 1999 dice: “La índole social y natural del municipio como unidad política, administrativa y territorial, de nuestra vida nacional (…)”. Y sigue: “(…) devolviéndole al municipio la función principal del gobierno directo de la comunidad básica, en virtud de que éste es una comunidad social que posee territorio y capacidad política, jurídica y administrativa (…)” (resaltados nuestros). De esta manera, el municipio se reconoce como la forma primaria de relación entre los gobernantes y los gobernados.
Las fracciones II y III del Artículo 115 otorgan a los municipios personalidad jurídica propia, facultades para manejar su patrimonio, expedir los bandos de policía, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas y para tener bajo su cargo las funciones y servicios públicos. Los “servicios públicos” incluyen a la Seguridad Pública en los términos del Artículo 21 Constitucional (aunque hay especialistas que consideran que, por su importancia en la manutención del orden público y la paz social y por su dimensión comunitaria y social, la Seguridad Pública debe ser considerada una “función pública”).
Por otra parte, para algunos Constitucionalistas, el Municipio es, como el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial, un poder público de los estados miembros de la Federación, división consagrada en el Artículo 49 Constitucional.
Se puede afirmar que el “poder municipal” tiene como titular a todos los miembros de los ayuntamientos en un estado parte de la Federación, por lo que es válida y aplicable la prohibición que el Artículo 49 establece respecto a que “no podrán reunirse dos o más poderes en una sola persona o corporación” (resaltados nuestros).
Bajo esta interpretación, la iniciativa de la Conago y de Felipe Calderón para desaparecer las corporaciones policíacas municipales e integrarlas a un Mando Único estatal, viola las disposiciones contenidas en el Artículo anterior, al trasladar el mando de las policías municipales al Poder Ejecutivo. Así, el presidente municipal, responsable de la Seguridad Pública en su respectivo ayuntamiento por mandato de ley, se somete a la autoridad del gobernador perdiendo toda autonomía; además, supeditado a un mando militar, medida con la que están de acuerdo los gobiernos emanados del PRI, el PAN y el PRD.
Los principios consagrados en la Constitución, como el plasmado en la reforma de 1999 al Artículo 115 (reconocido como el gran avance del federalismo y la democracia mexicana al fortalecer la autonomía municipal), no pueden ser modificados discrecionalmente por el legislativo federal y estatal sólo con una votación de mayoría calificada, emitida por consigna o por factores coyunturales, como tampoco pueden ser modificados de facto por los Poderes Ejecutivos federal y estatales, como hoy sucede.
El pragmatismo en México llega a tal grado que, en el año 2008, se incorporó en el Artículo 16 constitucional la figura del “arraigo” para combatir a la delincuencia organizada (primero detener y luego investigar), mismo Artículo que, contradictoriamente, garantiza la seguridad jurídica, la libertad personal y la presunción de inocencia.
Esta reforma, que supuestamente se aprobó para darle herramientas al Ministerio Público en el combate a la delincuencia organizada, permite a la fiscalía obtener pruebas en contra de los imputados sin haber indicios sólidos o una averiguación previa de por medio, creándose así las condiciones idóneas para la práctica de la tortura y otros tratos y penas crueles, inhumanos o degradantes, con el fin de arrancar una confesión, contradiciendo al mismo sistema garantista que hoy se impulsa desde el vecino país del norte.
De la misma manera, se pretende reformar ahora la Carta Magna “para dar certeza jurídica a la actuación de las fuerzas armadas”; es decir, legalizar su irregular irrupción en tareas de prevención e investigación de los delitos, actividades que competen exclusivamente a las autoridades civiles (Artículo 21 constitucional); así mismo, se pretende reformar el Artículo 115, fracción VII, para trasladar la autoridad que tiene el presidente municipal sobre la policía preventiva, a un “mando único estatal”, en los casos que así lo determine una mayoría calificada de las legislaturas de los estados1.
Los principios constitucionales no surgen de manera espontánea ni son un capricho u ocurrencia de nadie. Son fundamentos de un Estado democrático que van acordes al desarrollo histórico y cultural de la Nación, a los procesos sociales y a la inserción del país a la comunidad internacional, por lo que dichos principios deben prevalecer o, en su caso, mejorar, pero nunca retroceder, privilegiando en todo momento el interés público, el bien común y la dignidad y los derechos de las personas. Para su reforma, el Poder Legislativo debe actuar con plena responsabilidad y ética política.
Los diputados y senadores, uno de los poderes del Estado electos mediante el sufragio popular, representan al pueblo y a las entidades federativas, respectivamente, no al presidente, a los gobernadores, a los partidos o a los poderes fácticos, por lo que legislar respondiendo a éstos y a criterios populistas, representa un grave retroceso y un peligro para nuestra incipiente democracia.
Por todo ello, las reformas legales, sobre todo a la Carta Magna y a las Constituciones locales, no pueden ser experimentos ni medidas desesperadas, para ver si funcionan o no.
Igualmente, las autoridades municipales electas mediante el voto popular, deben actuar con absoluta responsabilidad y congruencia, anteponiendo las demandas y necesidades de quienes los eligieron, superando esa vieja costumbre del “presidencialismo” mexicano. De la otra manera, el “jefe de la comuna” estaría sometiendo a sus gobernados y a las comunidades a intereses ajenos.
El combate al crimen en el contexto del Estado neoliberal
La propuesta de Mando Único Policial que presenta Felipe Calderón al Congreso, además de que trastoca al Municipio Libre, es regresiva, pragmática y reactiva; responde a la lógica de la Economía del Mercado más que de un Estado garante de las libertades y del desarrollo económico, social y comunitario.
No va al fondo de la inseguridad, conflicto que se agudizó en el mundo a raíz de la instauración del modelo neoliberal en la década de los 80’, terminando así con el “Estado Garante o Estado Benefactor”, instaurado en 1948 con la firma de la Declaración Universal de los Derechos Humanos por todos los países miembros de la ONU, México incluido.
Este cambio conlleva el retiro gradual del Estado de sus responsabilidades para satisfacer los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (principios plasmados en la Constitución y en los tratados internacionales), dejando éstos a merced de un mercado lucrativo, sobre todo en las naciones pobres como la nuestra. Las reservas del Banco de México, por consigna del Banco Mundial, se encuentran en garantía para asegurar la estabilidad cambiaria, en lugar de invertirlas para estimular el progreso social.
Mientras, derechos sociales como la educación, la salud, la vivienda, la recreación y cultura y los servicios públicos (transporte, obra pública, basura, energía eléctrica, seguridad pública, etc.), sufren un gradual proceso de privatización, por tanto de retroceso, en tanto que avanza la pauperización de los trabajadores y de sus familiares, sobre cuyas espaldas recae el costo de la crisis.
Respecto al Derecho a la Educación, México se encuentra en el último lugar en el nivel educativo, en el último lugar en gasto por alumno y en último lugar en inversión en ciencia y tecnología entre los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), con sede en París, Francia, que agrupa a los 30 países más industrializados de economía de mercado.
Este nivel repercute en la mala calidad de la enseñanza, en la falta de oportunidades para que los jóvenes accedan a estudios superiores y en el atraso tecnológico del país. Los niños y jóvenes desertan de la educación básica insertándose en la economía informal, en los puestos de trabajo de más baja calidad y/o en las pandillas. Los egresados de las universidades y de estudios técnicos medios son utilizados como mano de obra barata. Todo ello, de acuerdo a las necesidades del aparato productivo (maquiladoras, comercio y servicios privados), inversiones nacionales y extranjeras alentadas por los gobiernos que no requieren de mano de obra calificada.
Los niños y jóvenes saben leer y escribir, pero no leen ni escriben, sólo lo básico para los puestos de trabajo y para consumir literatura sin contenido. El hábito a la lectura se ha perdido en el país sin que los planes de estudio oficiales la promuevan y alienten.
Esta situación ha sido aprovechada no sólo por los inversionistas, sino también por la delincuencia organizada al encontrar en las comunidades en descomposición, en las colonias y barrios pobres, en la violencia familiar, en los jóvenes sin oportunidades de estudio y de trabajo seguro con ingreso digno, en el analfabetismo funcional, en el desempleo, el subempleo, la migración, la corrupción y la impunidad (pública y privada), el caldo de cultivo ideal para desarrollar sus actividades lucrativas ilícitas.
Ante este panorama, el narco ha penetrado las comunidades rurales y urbanas porque ofrece trabajo e ingreso, por supuesto ilegales, que el Estado es incapaz de generar. A pesar de los decomisos históricos de droga y del abatimiento y aseguramiento de grandes capos, cosa que hay que reconocer, las cifras de crímenes violentos y desaparecidos crecen escandalosamente. Sólo por los crímenes ocurridos en Cd. Juárez, en cualquier país democrático, el presidente y el gobernador ya hubieran dimitido de sus cargos.
Por otra parte, hay que entender que la producción y tráfico de los narcóticos responde a las leyes del mercado, a la oferta y la demanda, tanto en los Estados Unidos como en México y otros países. De ahí que los gobiernos hablen ahora de “administrar” los asuntos de la droga (al igual que la inmigración indocumentada), cuya producción, consumo y tráfico, por ahora, son imposibles de frenar.
Por ello, el Estado no puede acabar con una delincuencia organizada que actúa haciéndose de una base social, que rompe la unidad e identidad comunitaria y familiar, que promueve la cultura de la violencia, corrompe a las policías y a otras autoridades, abona a la pérdida de los valores y principios democráticos y trastoca la identidad cultural.
Pero la delincuencia organizada no actúa sola, ha penetrado también la estructura del poder político, económico y financiero, promoviendo la complicidad y la simulación, que por supuesto no se combaten con militares y con iniciativas como el Mando Único Policial, medidas que aparecen como un distractor de gobiernos necesitados de legitimación.
La centralización no es un antídoto contra la corrupción policial, que no es la más letal y lucrativa aunque sí la más visible. La iniciativa de Calderón y de la Conago no prevé que pudiera ser más fácil para los cárteles de la droga cooptar y controlar a 32 corporaciones policíacas que a más de 2 mil. La centralización operativa y administrativa del mando policial puede provocar a su vez la centralización de la corrupción.
El pasar de un régimen policiaco municipal a uno estatal no cambia esencialmente las cosas, porque la corrupción y la impunidad son un cáncer en el sistema político mexicano, siendo más graves en los altos niveles de gobierno y en los grandes negocios, incluso los del tipo “concesiones”, “licitaciones” y “subrogaciones”.
¿Por qué la Conago no promueve, por ejemplo, la autonomía del Ministerio Público2? Esa sí sería una iniciativa progresista.
Por otra parte, los gobiernos no promueven ni construyen ciudadanía democrática y participativa, que tiene su base en el ámbito comunitario-municipal. Los espacios de diálogo se cierran al no dar el Estado voz al ciudadano ni escuchar o atender sus demandas si no es por un interés partidista o de facción. Hoy, ocupados los ciudadanos por sobrevivir, las comunidades difícilmente construyen la auto-organización vecinal y la autogestión para la satisfacción de sus necesidades y la construcción de la democracia.
Con su propuesta, la Conago y Felipe Calderón no colocan a la persona como eje central de las políticas de Seguridad Pública, como lo establecen los estándares internacionales. Las garantías y la dignidad de las personas se someten al interés central del Estado, en este caso, al combate a la delincuencia organizada y el narcotráfico (¿el fin justifica los medios?). Entonces, estamos hablando de que las razones del Estado se imponen a las razones del Derecho.
La iniciativa de Mando Único aborda la reestructuración policíaca desde la perspectiva del combate a la delincuencia organizada, no de la Seguridad Pública como un Derecho Humano, o mejor aún, de la Seguridad Ciudadana. Al contrario, evade el tema de los Derechos Humanos, incluidos los derechos de los policías. Incorporar esto a la iniciativa sería una acción progresista, innovadora e integral.
La defensa de la Seguridad Nacional y la Seguridad Interior de la nación son tareas que competen a las fuerzas armadas y a otros órganos del Estado. Así está establecido en los principios constitucionales (aunque aún hay confusión en la definición de estos términos). En cambio, la Seguridad Pública y la investigación de los delitos, son tareas que no se pueden mezclar de manera arbitraria con lo anterior.
Llama la atención que la Conago, importante espacio para la construcción de políticas públicas, no le enmiende la plana al presidente, no sea capaz de hacer contrapesos políticos, como habría de esperarse por ser uno de los motivos de su creación, y no hace un análisis serio y científico sobre las causas que originan la inseguridad y el crimen. Se ha constituido en un poder en si misma.
¿Cómo es posible que no reaccione a las expresiones de Calderón respecto a la “ridícula minoría”, causante junto con las políticas de fuerza de casi 30 mil ejecutados en lo que va del sexenio? O a sus recientes y preocupantes declaraciones evadiendo la presunta responsabilidad de las fuerzas armadas en torno a las denuncias por graves y constantes violaciones a los derechos humanos3.
La Conago podría promover el empleo remunerado en cada entidad, reorientar y reactivar las economías locales y el mercado interno, masificar el deporte, las artes y la cultura para el aprovechamiento positivo del tiempo libre de niños, jóvenes, adultos, viejos y otros grupos vulnerables; promover la escuela de tiempo completo, el hábito de la lectura y los principios de solidaridad, fraternidad, tolerancia y paz.
En pocas palabras, quitarle los niños y los jóvenes al narco a través del progreso social, la equidad en la distribución del ingreso y el cumplimiento de los compromisos asumidos por el estado mexicano en materia de derechos humanos. En su lugar, los gobernadores proponen una iniciativa más como las que han demostrado su fracaso, donde se impone la fuerza por sobre la razón y la paz.
De hecho, al proponer medidas como el Mando Único Policial y al aprobarse por las legislaturas reformas punitivas acordes a las políticas federales en materia de Seguridad Pública, no solo se apoya la cuestionada estrategia de seguridad de Felipe Calderón, sino que implícitamente se avalan las graves violaciones a los derechos humanos cometidas por las fuerzas del Estado en nombre del combate a la delincuencia organizada.
La Conago debería promover la democratización de las policías, proceso que necesariamente tendrá que pasar por la desmilitarización de la Seguridad Pública; comenzar por el Servicio Civil de Carrera en las policías preventivas e investigadoras, para que las plazas de base, mandos y jefes policiales, sean sometidas a Concurso en base a Convocatoria Pública, calificando y certificando por un órgano autónomo y ciudadano, de alta valía moral, la trayectoria, experiencia, formación, honorabilidad y respeto a los derechos humanos mostrados por los postulantes durante su carrera policial.
De esta manera, se podrían reducir considerablemente los actos de corrupción y los abusos, y los programas y plazas de trabajo no estarían sujetos a los cambios trianuales y sexenales, a las cuotas partidistas y a los nombramientos discrecionales –y a veces arbitrarios- de los jefes y mandos policíacos.
La Conago debería motivar una investigación para analizar cuáles son los municipios del país que, por su situación geográfica, socioeconómica, política, con alta criminalidad u otra contingencia, requieran de mayor apoyo financiero y operativo del gobierno estatal y de la federación, y trazar un programa nacional para reforzar y reactivar las políticas de Seguridad Pública municipal y, por ende, reformar a sus policías y las políticas sociales, en lugar de proponer la imposición de un Mando Único.
Debemos admitir que Calderón tiene razón al exponer que hay municipios del país con nula o poca policía preventiva, mal preparada y mal pagada, que son rehenes de la delincuencia organizada y del narco, quienes imponen un régimen de terror y de muerte. De eso nos damos cuenta todos los días a través de los medios. Es cierto que en municipios fronterizos y en plazas con fuerte competencia criminal como Acapulco y municipios de Michoacán, Tamaulipas y Nuevo León, han sido asesinados alcaldes en funciones y electos, candidatos y hasta gobernadores electos, así como jefes policiales.
Sin embargo, en nuestra opinión, lo anterior no se puede generalizar para todo el país y, antes que proponer un Mando Único militarizado, se deben considerar el reforzamiento institucional –incluyendo el área social- y el apoyo presupuestal a esos municipios con nula o escasa fuerza policial preventiva, como sucede en Oaxaca, Guerrero, Chiapas y otros estados. En su lugar, propone el envío de fuerzas estatales y federales, lo que sin duda incrementará la confrontación y la violencia.
Tampoco se impulsan mecanismos de contraloría social para que organismos independientes de ciudadanos supervisen y evalúen la actuación de las corporaciones policíacas y de las fuerzas armadas en el combate a la inseguridad y a la delincuencia, en coordinación con el Ombudsman, como lo que se ha intentado en el Distrito Federal creando los “Comités Ciudadanos para la Prevención del Delito” y los “Comités Delegacionales de Seguridad Pública” como órganos de consulta, análisis y opinión que proponen regulaciones y procedimientos en la materia.
En cambio, prevalecen estructuras poco efectivas como los “Consejos Ciudadanos de Seguridad Pública”, municipales y estatales, con un perfil empresarial, que muchas veces son utilizados para legitimar las acciones del gobierno en turno.
A lo más que llega Calderón en su iniciativa de reforma al Artículo 21, inciso f), es a plantear que: “Se determinará la participación de la comunidad que coadyuvará… en los procesos de evaluación de las políticas de prevención del delito así como de las instituciones de seguridad pública”. Cosa que no explica ni define en su Exposición de Motivos. Deja que lo defina la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
¿Qué motivación hay entonces en los gobernadores para promover el Mando Único? Hacerse de más poder mediante una fuerza policial única bajo su mando, que amplíe su control económico, político, social y hasta electoral, aunque para ello haya que reformar otra vez la Carta Magna.
Imaginemos un escenario de conflicto comunitario en un ayuntamiento gobernado por una fuerza o grupo local o un partido de oposición al del gobernador en turno, como es el caso del municipio indígena autónomo de San Juan Copala, Oax. No es ocioso pensar que, en esas condiciones, el uso de la fuerza policial única estatal se politice al arbitrio del mandatario estatal, como así sucede en esa región.
En síntesis, los gobernadores del país, aún los que están tomando posesión de sus cargos, emanados de todos los partidos, se han comprometido con Felipe Calderón a apoyar la iniciativa en cuestión, entre otros compromisos, mediante la firma del llamado “Acuerdo por la Legalidad”. Con ello se corre el riesgo de comprometer el Pacto Federal en aras de un proyecto que no va al fondo de la inseguridad y las deficiencias en materia de justicia.
La iniciativa de Felipe Calderón
En la Exposición de Motivos de la iniciativa del Ejecutivo Federal para crear el Mando Único, evade mencionar el Artículo 115 Constitucional vigente, aunque si plantea su reforma. Argumenta que en los “Diálogos por la Seguridad, hacia una Política de Estado”, con gobernadores, legisladores, partidos, líderes religiosos, representantes de la sociedad civil y otros sectores, se han obtenido “líneas estratégicas”. Sin embargo, hay que consignar que en esos eventos, Calderón no invitó ni incluyó a ninguna organización de la sociedad civil dedicada a la promoción y defensa de los derechos humanos, que hacen un importante trabajo inherente a los asuntos de Seguridad Pública.
Nos recuerda la reforma de 2008 que crea el Modelo Nacional de Evaluación y Control de Confianza, dejando entrever su fracaso ante el embate del crimen; que sólo 12 de 31 estados tienen policías preventivos en todos sus municipios, y casi 90 por ciento de estos tienen menos de 100 elementos. Un panorama, pues, desolador.
Cita todos los programas de financiamiento que hay para el fortalecimiento y capacitación de las corporaciones policíacas; que a pesar de ello, entre 1994 y 2009, los delitos del fuero común representan entre el 92 y el 95 por ciento de la incidencia nacional sin apreciar a la fecha “reducción alguna en la comisión de estos delitos”. Es un reconocimiento implícito del fracaso de todos los programas y financiamientos a las policías municipales y al aparato de justicia. Nos deja entrever que quienes cometen entre el 8 y el 5 por ciento de los delitos que corresponden al fuero federal, traen de cabeza al país, al Estado y a la población, a pesar de las múltiples reformas a las leyes.
Habla de que el actual sistema de fragmentación de las instituciones policiales y la limitada coordinación en su actuación, entre otras cosas, “han ocasionado el incremento de los índices de criminalidad, creando la concepción de ineficacia del Estado…”. Él lo dice.
Señala también en su exposición de motivos que los municipios que no cumplan con “las condiciones objetivas de desarrollo institucional” en materia de seguridad pública (no explica cuáles serían esas “condiciones objetivas”), “no podrán conservar unidades de policía o servidores públicos que desempeñen ningún tipo de función de seguridad”, lo cual muestra un criterio arbitrario e impositivo.
Dice, sin fundamentar, que “de continuar el actual esquema de policías municipales, que implica en su operación una diversidad de mandos (obvio), sería casi imposible avanzar en la construcción de un modelo policial moderno, eficiente y transparente”; que “la falta de claridad en la distribución de competencias ha provocado un alto grado de confusión en el ejercicio de la función de seguridad pública…”.
Por lo tanto y para resolver todos los problemas antes señalados, propone el modelo de Mando Único, que “es un modelo flexible y descentralizado de naturaleza civil, no militarizado…”. Propone también que el Gobernador pueda “nombrar al titular de dichas policías”. En los estados donde ya funciona el Mando Único Estatal (aún cuando no se han realizado las reformas constitucionales respectivas), como Aguascalientes, Chihuahua, Nuevo León y Baja California4, el titular es militar.
Así pues –continúa- la propuesta tienen una de las siguientes premisas: “Concentrar el mando de todos los cuerpos policiales en el Gobernador de cada entidad”. Lo cual es música para los oídos de los mandatarios estatales.
Más adelante dice que “… las policías municipales… estarán bajo el mando del Gobernador, quien designará a su director o titular a propuesta del Presidente Municipal respectivo, y lo removerá libremente”. “En caso de no recibir la propuesta correspondiente, el Gobernador podrá designar un director provisional”. Calderón hace papilla la autonomía municipal, y algunos alcaldes lo admiten.
Incluye y hace énfasis en la figura de “reacción inmediata”, con lo que subraya la visión reactiva, no de proximidad, de la policía propuesta. Según la iniciativa, una vez pasada la contingencia que motivó dicha “reacción”, las policías de los tres órdenes de gobierno volverán a sus funciones ordinarias (¿?).
La iniciativa no anula del todo la posibilidad de mantener a las policías municipales, pero siempre y cuando estén certificadas y “que cumplan con las condiciones objetivas de desarrollo institucional determinados por la Ley General (del Sistema Nacional de Seguridad Pública)”. ¿Quién o quienes determinan esas “condiciones objetivas” y cuales son? No lo explica por ahora, aunque se supone que lo definirá la mencionada Ley.
Sin embargo, en aquellos municipios que formen parte de zonas metropolitanas de una misma entidad federativa (por ejemplo Tijuana y Playas de Rosarito en Baja California, o los municipios conurbados del área de Monterrey, N.L. y de Gómez Palacio y Lerdo, Coah.), se crearán policías únicas con las mismas funciones municipales. En este caso, las actuales corporaciones policiales municipales, según la iniciativa, deberán transferir sus recursos humanos, materiales y financieros a la nueva policía metropolitana.
En el caso de que no logren cumplir los objetivos de desarrollo institucional, la seguridad pública quedará a cargo de la policía estatal. Las que si cumplan con dichos objetivos estarán bajo el mando del Gobernador, quien designará a su titular y lo removerá libremente. A esto, ¿qué dirán quienes eligieron al cabildo municipal?
Calderón habla de que “es un principio rector asegurar que los modelos de seguridad ciudadana y la función policial (utiliza por primera vez el término “seguridad ciudadana” pero separado del de “función policial”, lo que denota su desconocimiento sobre el tema) apliquen el principio de subsidiariedad (que es un postulado ideológico del PAN). “Se debe partir de este principio en el diseño de las bases normativas… de manera que se logre un equilibrio entre el abatimiento de la dispersión y la atención ágil, profesional e inmediata al ciudadano…”. Con ello, vuelve a la visión unilateral de la seguridad.
En otra parte de su exposición de motivos, Calderón dice que cuando haya “ausencia de coordinación y mando (otra vez, no dice quién decidirá esto y sobre qué bases), la policía federal dirigirá operativamente a la policía estatal y, en su caso, municipal o metropolitana”. “Esto es, que la policía federal (léase Genaro García Luna) podrá asumir la conducción de las policías estatales en aquellas entidades federativas en que sus mandos superiores no cumplan los fines de la seguridad pública, lo mismo por incapacidad que por corrupción o cooptación…”. De nuevo, ¿quién calificará dicho cumplimiento y los actos de corrupción? Nuevamente, la visión punitiva y centralista.
Estos postulados son una invitación a politizar la seguridad pública, no sólo de los gobernadores sometiendo a la autoridad municipal, sino también del presidente sometiendo a los gobernadores, y todo ello aprobado por el Congreso de la Unión.
Felipe Calderón ha hecho innumerables llamados a la unidad de todos los mexicanos; a la corresponsabilidad y participación activa de gobierno y ciudadanos en la lucha contra el crimen organizado, cuando es el Estado el único garante y responsable de la seguridad pública. Y, contradictoriamente, propone quitar a los alcaldes sus facultades en la materia reduciéndolos a simples administradores (¿gerentes?) de los territorios municipales.
La criminalización de los policías
Es probable que el Estado mexicano aplique la teoría del Derecho Penal del Enemigo para identificar a los enemigos de la nación. En esta visión, es obvio que la delincuencia organizada ocupa el primer lugar. Y tal parece que quienes siguen en esta clasificación son los policías, colocando en una visión maniquea a las corporaciones municipales como eje de la corrupción. Por ello, según la exposición de motivos de Calderón, se justifica la centralización.
Los gobiernos promueven el estigma de que los policías son los corruptos y responsables de todos los males que aquejan a este país, por lo que hay que “limpiar” a las corporaciones, “depurarlas” y correr a los policías por simples sospechas, aunque después resulten inocentes.
Si bien es cierto que hay altos niveles de corrupción policial, ello no justifica torturarlos (como ha sucedido en los cuarteles militares de Tijuana con policías municipales), y centralizar el mando, y si es militar, mejor. Supuestamente porque estos son más honestos y de “mano dura”, aunque vayan de por medio los derechos humanos de los propios agentes. El mandatario Justifica también la institucionalización de un rígido Sistema de Control de Confianza que tampoco ha demostrado su efectividad.
Bajo esta misma lógica, en el año 2008 se reformó el Artículo 123 constitucional (que contradictoriamente regula los derechos laborales), Apartado “B”, fracción XIII, para impedir que los agentes del Ministerio Público, peritos y policías separados de su cargo y luego exonerados de todo cargo por el Poder Judicial, recuperen sus plazas de trabajo. El Estado solo se obliga a indemnizarlos. Lo positivo de esta reforma es que los legisladores federales, quizá sin proponérselo, reconocen a los policías como “trabajadores al servicio del Estado”, por lo tanto, sujetos de derechos laborales y sindicales, mismos que hoy se les conculcan.
Generalmente, los policías son mal seleccionados, mal capacitados, mal supervisados y mal pagados. Sucumben a la corrupción por los bajos salarios que perciben, pero también por el bajo nivel educativo y cultural que tienen, por la falta de valores y principios democráticos y de solidaridad, por las injusticias que los mandos cometen contra ellos, por las violaciones a sus derechos y porque son sometidos a múltiples presiones diarias (de los mandos, las autoridades judiciales, las Sindicaturas municipales, las comunidades y la opinión pública).
El estar en contacto cotidiano con el conflicto social (adictos, pandillerismo, robos, crímenes, violencia familiar, accidentes, hechos de sangre, etc.) debilita las defensas psicológicas de los policías y sus mecanismos de autocontrol, de resistencia a la frustración y a la agresión y su sensibilidad social. La mayoría de los jefes policiacos omiten atender esta problemática. Difícilmente un mando militar lo entendería y resolvería porque su perfil y formación profesional van en otra dirección.
Esto hace que se rompa la confianza, la credibilidad y el respeto mutuo entre el policía, sus directivos, sus mandos, la sociedad, las comunidades y el gobierno. ¿En estas condiciones quieren pasarlos al ámbito estatal y bajo un mando militar, sin resolver antes estos graves rezagos? ¿Desnaturalizar su función y desarraigarlos de sus comunidades, más de lo que ya están? Si todo esto se superara y se apoyara a los municipios más pobres, entonces ¿para qué entonces enviar a las policías municipales al fuero estatal?
Con su iniciativa de Mando Único, Felipe Calderón no plantea mejorar la condición económica, laboral, social y psicológica de los policías, como tampoco otras estrategias para erradicar la corrupción policial. No sugiere cambiar la percepción que la ciudadanía tiene de ellos y no propone su dignificación; por el contrario, el gobierno insiste en endurecer el Sistema de Control de Confianza.
Las policías estatales y federal
El proyecto para crear 31 policías estatales es un viejo anhelo de Genaro García Luna, Secretario de Seguridad Pública, desde que era alto funcionario de la PGR en el sexenio de Vicente Fox. Con esa perspectiva punitiva y centralista, ha logrado fusionar en la Policía Federal, obviamente bajo su mando, las funciones preventiva e investigadora de los delitos federales, restándole facultades al Ministerio Público. A pesar de las reformas, los resultados de este experimento no han sido del todo exitosos, al contrario, la Policía Federal ha sido más señalada por actos represivos y violatorios de los derechos humanos que las fuerzas armadas, como lo han denunciado las ONG y la CEDH de Chihuahua, en el caso Cd. Juárez.
De hecho, el gobierno federal mexicano intenta seguir el modelo colombiano de policía única. La cadena de mando de la Policía Nacional de Colombia parte del Presidente de la República, enseguida el Ministerio de Defensa Nacional, luego la Dirección General de Policía Nacional, los gobernadores y al final los alcaldes. Sin embargo, la realidad política, social, económica, cultural e incluso criminal de Colombia, es muy diferente a la de México como para seguir ese modelo.
El país sudamericano ha vivido durante muchos años un permanente conflicto, al coexistir en una guerra efectiva el Estado, los narcotraficantes, la guerrilla de izquierda, la “narcoguerrilla” y los “paramilitares”, cobrando miles de víctimas entre muertos, desaparecidos y desplazados, con una importante actividad terrorista.
Todo ello a pesar de la intervención norteamericana mediante el Plan Colombia, apoyado en la “Iniciativa Andina Contra las Drogas” y el “Financiamiento para Fuerzas Militares Extranjeras” del Departamento de la Defensa, que desde 1999 ha suministrado a Colombia pertrechos militares, inteligencia militar, alta tecnología, contratistas militares y tropas (el Congreso ha fijado un tope de hasta 1,400) mediante siete bases militares; todo ello con recursos de los contribuyentes norteamericanos.
Aún así, la producción y tráfico de drogas no se acaba y la guerrilla sigue vigente. Por ello, para México, se ha establecido una estrategia diferente por la autoridad estadunidense, pero al fin intervención, con la Iniciativa Mérida.
La crisis colombiana ha obligado a su gobierno, mediante las presiones internacionales, a reformar su legislatura y a reforzar los mecanismos para el respeto a los derechos humanos de la población, los periodistas, los activistas y las fuerzas del orden (México enfrenta las mismas presiones de los organismos intergubernamentales y las ONG, pero tal parece que nuestras autoridades hacen todo lo posible por evadir su responsabilidad).
En México, la confrontación entre las fuerzas del Estado y la delincuencia organizada, con alta dosis de violencia criminal e institucional exacerbada en el presente sexenio, indudablemente es un asunto de Seguridad Nacional y de Seguridad Interior.
Se enfoca principalmente en el combate a los cárteles de la droga, al lavado del dinero y a la industria del secuestro. Si bien los criminales actúan con una violencia extrema que provoca pánico entre la población y zozobra entre las autoridades, puede aún contrarrestarse con empleo remunerado, programas sociales y mediante la democratización de las instituciones del Estado, principalmente las avocadas a la Seguridad Pública, a la investigación de los delitos y a la impartición de la justicia, lo que implica necesariamente el respeto a las garantías sociales y libertades de las personas y al efectivo sufragio, condición esencial en una democracia.
En estricto sentido, dada la composición pluriétnica y pluricultural de la nación mexicana y de sus regiones, no deberían existir policías estatales ni policía federal. La prevención de los delitos, no así los asuntos de Seguridad Nacional y Seguridad Interior, debe seguir siendo una función exclusiva de la autoridad municipal, con policías de proximidad, comunitaria, no reactivas, como hoy.
En los estados y municipios del país falla la coordinación entre las corporaciones policíacas y las fuerzas armadas para definir la táctica policial y acordar los operativos especiales. Cada una tiene sus propias estrategias e intereses que entorpece la coordinación. No es lo mismo que, en una mesa de trabajo, los jefes policíacos y militares lleguen a acuerdos concretos, incluidos operativos discrecionales en contra de la delincuencia organizada y el narcomenudeo, y que estos se concreten en los hechos.
Por otra parte, las policías estatales y federales incurren más que las municipales en violaciones a los derechos humanos. En los hechos actúan con una especia de “fuero” especial que les da mayor estatus, como si fuera una “carta de impunidad”, y no faltan los jefes policíacos municipales que se quejen de la soberbia y prepotencia de aquellos, así como de las fuerzas armadas que actúan por cuenta propia.
Cuando agentes estatales o federales violan derechos de ciudadanos o presuntos delincuentes, se ha observado una tendencia de sus superiores a protegerlos de las denuncias que se presentan en su contra, lo que fomenta la impunidad. Incluso, el Ministerio Público se abstiene de tomar de oficio la queja, a pesar de que el acto ilegal haya sido profusamente difundido en los medios.
A nivel municipal, son las Sindicaturas las que vigilan y sancionan la actuación de los policías municipales. Sindicatura Municipal es una institución del Estado cuyo titular es electo mediante el sufragio popular. En cambio, las policías estatales y federal son reguladas por las áreas de Honor y Justicia y de Asuntos Internos de sus corporaciones o dependencias, que actúan bajo la más absoluta discrecionalidad, omisiones que corren el riesgo de reproducirse bajo el modelo de Mando Único que propone el ejecutivo federal.
Las policías estatales y federales absorben importantes recursos del presupuesto para Seguridad Pública que, si se aplicaran para reforzar a las policías municipales con fines de capacitación, profesionalización, Servicio Civil de Carrera, equipamiento e instalaciones, no habría necesidad de fusionarlas en un solo mando estatal y se combatiría desde su base la corrupción policial.
Por razones de carácter político y presupuestal, es obvio que los gobernadores y sus institutos políticos se opondrían a la desaparición de las policías estatales.
Seguridad Pública o Derechos Humanos
Tal parece que el gobierno mexicano coloca a la población en la falsa disyuntiva de escoger entre Seguridad Pública o Derechos Humanos, ahondando en el desconocimiento y la confusión popular sobre la labor de los defensores.
Esta tendencia explota los sentimientos de la población, alentando las iniciativas orientadas a promover el endurecimiento de las penas, la cadena perpetua, la pena de muerte y, ahora, el Mando Único Policial, medidas que encuentran eco entre una población desinformada, temerosa y ávida de venganza antes que de justicia.
La falta de una Cultura de los Derechos Humanos y el incremento de la violencia criminal, permiten la impunidad en las violaciones a las garantías y libertades de los presuntos delincuentes, creándose la percepción popular de que todo es válido, incluso los abusos de autoridad, para hacer cumplir la ley.
“Los buenos”, que por supuesto son las autoridades y las fuerzas armadas, y “los malos”, que son los criminales, los narcos y los policías corruptos (todos los policías, en el imaginario popular), merecen un castigo ejemplar, generalizandose la criminalización hacia los jóvenes, los migrantes, los adictos y los pobres.
Es ahí donde toma vigencia el gastado discurso de que “derechos humanos defiende delincuentes”, que permea entre muchos sectores de la sociedad, ahondando los sentimientos de venganza y de odio antes que los valores y sentimientos de solidaridad, de justicia y de paz.
En el fondo lo que se busca es legitimar el exceso y el abuso de la fuerza para incrementar las estadísticas de detenidos, incluso exhibiéndolos cuando a veces ni siquiera se ha iniciado la integración de la averiguación previa, lo que es una flagrante violación al derecho a la presunción de inocencia que ampara el orden jurídico mexicano, y un abuso de la medida cautelar como medida excepcional, cuando la libertad es la regla general5.
Así, el Estado evade su responsabilidad de detener, procesar y juzgar a las personas por lo que hicieron, no por lo que son o se presume que sean. Cuando un delincuente, narcotraficante, criminal o simple infractor cae bajo la responsabilidad de los agentes del Estado, se “humaniza”. Ello es el fundamento de los derechos al Debido Proceso y a la Presunción de la Inocencia, principios que contradictoriamente se promueven por el Estado bajo los fundamentos de la Cultura de la Legalidad.
Hay gobernantes que imponen sus políticas punitivas y de fuerza, una gradual y peligrosa militarización de la vida civil y avanzan en la suspensión de las garantías con apoyo popular, basados en la desinformación de los ciudadanos y en el manejo de una política mediática de miedo como mecanismo de control social.
En un país que se precie de ser democrático, los organismos públicos y privados de Derechos Humanos aparecen como mecanismos de rendición de cuentas y de equilibrios del poder, y que pueden ser un auxiliar efectivo para los gobernantes.
La Seguridad Ciudadana como alternativa
La propuesta de Mando Único Policial plantea un reforzamiento de la capacidad represora del Estado bajo el principio de que “la violencia es monopolio del Estado”. Pero olvida que la Seguridad Pública es un Derecho Humano con todas las implicaciones que esto conlleva.
La actual estrategia gubernamental es una “reingeniería” de las acciones dirigidas al combate a la delincuencia organizada, basada en la capacidad de coordinación, de disciplina y de depuración de las policías preventivas e investigadoras, sometidas a tácticas militares propias para enfrentar las amenazas a la Seguridad Nacional y la Seguridad Interior, probablemente diseñadas con ayuda del Pentágono.
No va al fondo y estructura de la inseguridad y la violencia criminal, como es la corrupción, la impunidad oficial y la inequidad en la distribución de la riqueza, que arroja a millones a la pobreza, forzándolos a la economía informal, a la migración y a la delincuencia como recursos extremos de sobrevivencia ante la crisis, con todos los riesgos que esto conlleva.
Una de las críticas fundamentales al modelo de policía única de la Conago y de Felipe Calderón, es que omiten considerar que el primer contacto del Estado con los ciudadanos es el Ayuntamiento, y que el primer contacto del Ayuntamiento con las comunidades es la policía municipal, porque sus integrantes surgen de las mismas.
Son los Ayuntamientos los que, desde una visión integral no sólo preventiva y represora del delito, pueden establecer la comunicación comunitaria y detectar las demandas y necesidades de la población, aprovechando el origen comunitario de los policías y que están presentes en ellas mediante el patrullaje diario, pudiendo éstos a través de la vinculación, proponer las acciones sociales, de infraestructura y de servicios requeridas para la reconstrucción del tejido social.
Por el contrario y tomando como base la experiencia de la Policía Federal y las fuerzas armadas, el modelo de Mando Único Policial pudiera desarraigar a los policías de sus comunidades, por tanto de su origen, y enviarlos a plazas y lugares con lo que no se identifiquen, se involucren ni se comprometan, como sucede hoy con los estatales, federales y militares metidos en tareas de prevención e investigación de los delitos, que van de una región a otra sin identidad comunitaria.
Las Naciones Unidas promueven desde finales de los 90 el paradigma de la Seguridad Ciudadana con una dimensión de Seguridad Humana, por lo tanto de Desarrollo Humano. Por ello, en materia de Seguridad Pública, se exige a los Estados respetar los estándares internacionales de Derechos Humanos, evitando toda política autoritaria.
La Seguridad Ciudadana propone que la Seguridad Pública no sea sólo responsabilidad de las policías, sino de toda la administración pública en su conjunto. Por lo tanto, las tareas de los policías municipales van más allá de la pura labor punitiva y preventiva del delito (defensa del patrimonio, la integridad, la vida y las garantías y libertades de las personas y la manutención del orden público y la paz social). Ahora, incluye también el apoyo a las comunidades mediante la gestión, para que la estructura institucional de los tres ordenes de gobierno satisfaga las necesidades de obra pública, los servicios comunitarios y otros derechos como la educación, la salud, la vivienda, la protección social, etc.
“La perspectiva de los derechos humanos permite abordar la problemática de la criminalidad y la violencia, así como su impacto en la seguridad ciudadana, mediante el fortalecimiento de la participación democrática y la implementación de políticas centradas en la protección de la persona humana”6.
Para el Instituto Interamericano de Derechos Humanos de la OEA, el concepto tradicional de Seguridad Pública “está vinculado a una visión del Estado que se preocupa más por garantizar el orden por el orden mismo; en cambio, la Seguridad Ciudadana remite a sistemas en los que se promueven modelos policiales acordes con la participación de la población y la ciudadanía. Además, ésta no se limita solamente a la lucha contra la delincuencia, sino que busca crear un ambiente propicio y adecuado para la convivencia pacífica de todas las personas”.
Un elemento que resulta indispensable plantear es la relación entre políticas de seguridad y políticas sociales dentro de la concepción más amplia de la política criminal, pues un riesgo latente es considerar que la criminalidad tiene su base únicamente en el comportamiento individual y que no está relacionada con causas sociales, eximiendo la obligación del Estado de procurar una condición de vida más digna a los sectores marginados en una sociedad profundamente desigual, donde tengan plena vigencia los derechos económicos y sociales7.
El asunto de la inseguridad y el crimen ha llegado a tal grado de complejidad, que ante la sombra del fracaso en la solución de fuerza, hasta el gobierno estadunidense ha tenido que revisar su visión sobre la seguridad, por lo menos en el discurso. Ante el descontrol de la criminalidad en la frontera mexicana, la Secretaria de Estado, Hilary Clinton, dije recientemente que “más allá de reuniones y discusiones… no se trata sólo de seguridad, sino de llegar a las comunidades y construir desarrollo social y económico”8.
Bajo este paradigma, el modelo de policía comunitaria plantea la necesidad de rediseñar los esquemas de reclutamiento, selección y formación policial en los Institutos y Academias de policía, tanto de los cadetes como de los elementos en activo, equilibrando el acondicionamiento físico y la disciplina con los procesos de enseñanza-aprendizaje sobre el empleo de la fuerza y las armas de fuego, las tácticas y estrategias de operatividad, la capacitación legal, etc., con la formación humana integral.
El modelo de Mando Único policial que proponen la Conago y Calderón está muy alejado de esta concepción humanista y progresista.
*Presidente de la Comisión Ciudadana de
Derechos Humanos del Noroeste, A.C. y
ex Procurador de los Derechos Humanos de Baja California
Mexicali, B.C., octubre de 2010
1 Iniciativa de reforma al Artículo 115 constitucional, fracción VII, del Dip. Heliodoro Días Escárcega, presentada en Comisiones de la Cámara de Diputados el 1 de diciembre de 2009.
2 El gobierno federal, con el aval de los partidos en el Congreso, ha promovido reformas graduales que someten al Ministerio Público (PGR) y su órgano auxiliar, la policía investigadora, a la autoridad de la Secretaría de Seguridad Pública.
En Baja California, bajo esta misma inercia, el Congreso local recién aprobó una iniciativa que otorga al gobernador facultades plenas para nombrar o remover al Procurador General de Justicia sin el aval de la legislatura, lo que enajena en favor de los intereses del Ejecutivo estatal la actuación de la Representación Social. Por ello, los agentes ministeriales realizan frecuentemente operativos en la vía pública instalando retenes para la revisión de los automovilistas, suspendiendo las garantías de los ciudadanos e invadiendo las facultades de la policía preventiva.
3 “(…) aquí a cada rato vienen a decir de las violaciones a los derechos humanos del Ejército y una serie de cantaletas que ya empiezan a cansar, que no son ciertas, porque siempre se respeta la dignidad de los criminales y se les pone ante el juez” (entrevista a Felipe Calderón en Radio Fórmula con Joaquín López-Dóriga el 26 de agosto de 2010), Milenio Diario, 27 de agosto de 2010 (resaltados nuestros).
4 “El Mando Único en B.C. es el Gral. (Alfonso) Duarte (Mújica)”: José Guadalupe Osuna Millán, Gobernador del Estado de Baja California, Semanario Zeta No. 1904, semana del 24 al 30 de septiembre de 2010;
“En Baja California, desde hace dos años, el Mando Único es el Gral. Duarte. Con él se reporta el Procurador, el Secretario de Seguridad Pública y los secretarios de Seguridad Pública municipal”, José Guadalupe Osuna Millán en entrevista con Joaquín López-Doriga, Radiofórmula, 07 de octubre de 2010.
El Gral. Alfonso Duarte Mújica es el comandante de la II Zona Militar en Tijuana, en cuyos cuarteles se ha registrado el mayor número de quejas por tortura en el país en el año 2009.
5 El 28 de octubre de 2009, la Primera Sala de la SCJN aprobó la Tesis Aislada CLXXXVIII/09 según la cual “es un acto de molestia… la toma de fotografías a quienes no tienen la calidad de detenidos o presuntos responsables”, en virtud de que “menoscaba o restringe derechos de la persona, al hacer uso de su imagen, aunado a que la obtención de fotografías puede resultar violatorias a los derechos a la honra y a la dignidad contenidos en artículo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 11 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, si el Estado incumple con sus obligaciones relativas con la protección de datos personales”. “… mientras el resultado del acto (fotografías) no se elimine, el acto de molestia continúa”.
El 14 de enero de este año, la CNDH determinó que: “La presentación de personas ante medios de comunicación, a quienes se les imputan delitos y más tarde no son comprobados, son flagrantes violaciones a las garantías individuales que vulneran el derecho a la presunción de inocencia”.
6 “Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos”, Comisión Interamericana de Derechos Humanos CIDH/OEA, Washington, 10 de mayo de 2010.
7 Pérez Escobedo, Leticia, “La seguridad desde los derechos humanos”, Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos, Instituto de Derechos Humanos y Democracia, AC, México, enero de 2010.
8 Del Río, Salvador, “Todo bajo control… del enemigo”, Milenio Semanal No. 648, pág. 35, México, 29 de marzo de 2010.