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Timestamp: 2020-06-01 14:17:32
Document Index: 132399860

Matched Legal Cases: ['Art. 12', 'Art. 14', 'Art. 3', 'Art. 2', 'Art. 1', '§ 7', '§ 2', '§ 4', '§ 6', '§ 7', '§ 3', '§ 1', '§ 3', '§ 4', '§ 4', 'Art. 2', 'Art. 3', '§ 21', '§ 3', '§ 1', '§ 3', '§ 7', 'Art. 19', '§ 3', '§ 3', '§ 35', '§ 7', '§ 4', '§ 3', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 72']

BVerfG, Urteil v. 30.07.2008 - 1 BvR 3262/07 - NWB Urteile
BVerfG v. 30.07.2008 - 1 BvR 3262/07
BVerfG Urteil v. 30.07.2008 - 1 BvR 3262/07
Gesetze: GG Art. 12 Abs. 1; GG Art. 14 Abs. 1; GG Art. 3 Abs. 1; GG Art. 2 Abs. 1; GG Art. 1 Abs. 1; LNRSchG Baden-Württemberg § 7; NRSG Berlin § 2 Abs. 1 Nr. 8; NRSG Berlin § 4 Abs. 3; NRSG Berlin § 6 Abs. 2; NRSG Berlin § 7 Abs. 2
Zur Regelung der vom Rauchverbot erfassten Gaststätten verweist § 3 Abs. 7 NRSG Berlin auf die "Einrichtungen nach § 1 des Gaststättengesetzes".
b) Nach der Begründung des Gesetzentwurfs des Senats von Berlin soll das Gesetz zum Schutz vor den Gefahren des Passivrauchens in der Öffentlichkeit nicht nur Kunden und Gäste schützen, sondern auch "die über 90.000 Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in der Berliner Gastronomie, die anhaltend der Passivrauchbelastung ausgesetzt sind und damit erheblich höhere Gesundheitsrisiken tragen müssen" (vgl. Drucks 16/0716 des Abgeordnetenhauses Berlin, Begründung Allgemeines; vgl. auch Einzelbegründung zu § 3 Abs. 7). Die Regelungen über Ausnahmen vom Rauchverbot seien gemäß § 4 Abs. 5 eng auszulegen. Sie dürften nicht dazu führen, dass nicht rauchende Personen durch das Passivrauchen gefährdet würden. Dem Schutz vor dem Passivrauchen sei stets ein besonderes Gewicht beizumessen (vgl. Drucks 16/0716 des Abgeordnetenhauses Berlin, Einzelbegründung zu § 4 Abs. 5).
3. Die Nichtraucherschutzgesetze der übrigen Länder und des Bundes treffen Regelungen zum Schutz vor dem Passivrauchen in grundsätzlich vergleichbarer Weise. Allerdings sind im Bayerischen Gesetz zum Schutz der Gesundheit vom 20. Dezember 2007 (BayGVBl S. 919), das gemäß Art. 2 Nr. 8 in Verbindung mit Art. 3 das Rauchen in öffentlich zugänglichen Gaststätten verbietet, keine Ausnahmen für Gaststätten und insbesondere auch nicht die Einrichtung von Raucherräumen vorgesehen. Demgegenüber gilt im Saarland nicht nur eine Ausnahme vom Rauchverbot für abgeschlossene und belüftete Nebenräume, sondern auch für inhabergeführte Gaststätten, wenn neben dem Betreiber der Gaststätte "keine weiteren Personen als Beschäftigte im Sinne des § 21 des Gaststättengesetzes oder als Selbständige im laufenden Gastronomiebetrieb tätig sind, sofern es sich hierbei nicht lediglich um eine gelegentliche Mithilfe von volljährigen Familienmitgliedern des Betreibers handelt" (§ 3 Abs. 3 Nr. 2 des Gesetzes zum Schutz vor den Gefahren des Passivrauchens vom 21. November 2007 , Abl 2008, S. 75).
a) Nach den Angaben des Beschwerdeführers hielten sich die rauchenden Stammgäste erheblich kürzer in seiner Gaststätte auf und konsumierten entsprechend weniger, seit er nach Inkrafttreten des Landesnichtraucherschutzgesetzes Baden-Württemberg eine reine Nichtrauchergaststätte führen müsse, ohne einen Raucherraum anbieten zu können. Dies sei typisch für Einraumgaststätten, weil bei diesen der Anteil von Stammgästen besonders hoch liege und sich unter diesen ein ungewöhnlich hoher Anteil von Rauchern finde. Der Gaststättentyp "Kleinkneipe" habe bestimmte soziokulturelle Hintergründe und diene den Stammgästen oftmals als "ein Stück Zuhause". Die sozialen Kontakte der Gäste untereinander ersetzten andere, insbesondere familiäre Bindungen, zumal auch das Rauchen zu Hause inzwischen oft unerwünscht sei. Ein erheblicher Teil der Stammgäste verkürze daher den Aufenthalt in Einraumgaststätten oder wandere von ihnen ab und wende sich größeren Gaststätten zu, die über eigene Raucherräume verfügten. Das ausnahmslose Rauchverbot in Einraumgaststätten bei gleichzeitig eingeschränktem Rauchverbot in größeren Gaststätten habe so zur Folge, dass ein bestimmter, raucherdominierter Typus der Kleingaststätte die wirtschaftliche Existenzgrundlage verliere.
2. Die Beschwerdeführerin zu 2) ist Betreiberin einer kleinen Gaststätte namens "D..." in B... .
a) Nach den Schilderungen der Beschwerdeführerin wende sich ihre Gaststätte als typische Berliner "Eckkneipe" in erster Linie nicht an Touristen, sondern sei Anziehungspunkt für die ortsansässige Bevölkerung. Die Gaststätte verfüge über 40 Sitzplätze, der Gastraum habe eine Fläche von 36 m². Über 80 % der Besucher seien Stammgäste. Viele der Gäste kämen einmal oder öfter in der Woche; die Gaststätte sei für sie ein soziales und kommunikatives Zentrum ihres Alltags. Die Gaststätte habe ab 20.00 Uhr geöffnet und schließe, nachdem sie der letzte Gast verlassen habe. Die Beschwerdeführerin beschäftige keine Angestellten im Ausschank, im Falle ihrer Verhinderung helfe ihre erwachsene Tochter aus. In Urlaubs- und Krankheitszeiten bleibe die Gaststätte geschlossen. Es seien nur Getränke im Angebot, Speisen würden nicht gereicht.
3. Die Beschwerdeführerin zu 3) betreibt seit zwei Jahren in H... die Großraumdiskothek "M..." .
4. Das Ministerium der Justiz des Landes Brandenburg verweist darauf, dass bei Zulassung von "Einraum-Rauchergaststätten" zu befürchten sei, dass eine solche Gaststätte etwa in ländlichen Gebieten die einzige Gaststätte am Wohnort einer nicht rauchenden Person wäre oder aber die einzige, die vom Arbeitsplatz einer nicht rauchenden Person in der Mittagspause zu Fuß erreicht werden könne. Ferner erscheine es lebensnah, dass sich nicht rauchende Personen, und zwar auch solche, welche die Gesundheitsschädigung durch Passivrauchen dezidiert ablehnten, unter bestimmten Umständen gleichwohl zum Besuch der Rauchergaststätte entschließen würden. Um ein möglichst hohes Schutzniveau, namentlich einen möglichst lückenlosen Schutz von Nichtrauchern zu gewährleisten, sei eine derartige Ausnahme für Einraumgaststätten nicht in Frage gekommen.
Einraumgaststätten unterschieden sich von Mehrraumgaststätten oder anderen größeren Betrieben des Gaststättengewerbes vor allem dadurch, dass sie ganz wesentlich durch den Getränkeabsatz und die durch eine "familiäre" Atmosphäre in besonderer Weise beförderte Möglichkeit des sozialen Austauschs geprägt seien. Nach Einführung des Rauchverbots möge es aus einer gewissen Protesthaltung heraus zu kurzfristigen Umsatzrückgängen durch für einen begrenzten Zeitraum ausbleibende Stammgäste kommen; eine endgültige Abwanderung dieser Gäste in andere gastronomische Betriebe dürfte dagegen eher weniger wahrscheinlich sein.
8. Das Ministerium der Justiz des Landes Rheinland-Pfalz verweist auf aktuelle Entwicklungen in der Gastronomie in Rheinland-Pfalz infolge der einstweiligen Anordnung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 11. Februar 2008 . Zwar habe sich die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs ausschließlich auf inhabergeführte Einraumgaststätten bezogen; in der Konsequenz sähen sich jedoch nicht nur die typischen Eckkneipen mit überwiegend rauchendem Publikum betroffen, sondern auch alle anderen Betriebsarten von Gaststätten (Cafés, Bistros und Speisegaststätten). Einige Betreiber hätten in der Folge der Entscheidung bereits Personal entlassen und hätten, etwa durch das Herausbrechen von Trennwänden, bauliche Maßnahmen zur Herstellung einer Einraumgaststätte umgesetzt. Eine Handhabe gegen entsprechende Änderungsanträge der jeweiligen Gaststättenerlaubnis bestehe für die Ordnungsbehörden nicht.
12. Das Deutsche Krebsforschungszentrum führt aus, Tabakrauch sei ein komplexes Gemisch aus über 4.800 Substanzen, darunter Gifte wie Blausäure, Ammoniak und Kohlenmonoxid. Mehr als 70 der Substanzen im Tabakrauch seien nachweislich krebserzeugend. Bereits kleinste Belastungen mit diesen krebserzeugenden Stoffen könnten zur Entstehung von Tumoren beitragen. Dementsprechend stuften nationale und internationale Forschungszentren und Gremien das Passivrauchen beim Menschen als krebserzeugend ein. So habe die Senatskommission zur Prüfung gesundheitsschädlicher Arbeitsstoffe der Deutschen Forschungsgemeinschaft bereits im Jahre 1998 die Problematik eingehend untersucht und sei zu dem Ergebnis gekommen, dass Passivrauchen erwiesenermaßen "krebserzeugend für den Menschen" sei. Es gebe keine Menge Tabakrauch, die ungefährlich wäre. Passivrauchen sei außerdem verantwortlich für die Entwicklung chronischer Krankheiten mit möglicher Todesfolge. Schon kurzzeitiges Passivrauchen reize die Atemwege und schädige das Blutgefäßsystem. Da einzelne Komponenten des Passivrauchs lange in der Raumluft verweilten und sich die Partikel an Wänden, Gebrauchsgegenständen und auf Böden ablagerten und von dort wieder in die Raumluft gelangten, seien Räume, in denen das Rauchen erlaubt sei, eine kontinuierliche Expositionsquelle für die Giftstoffe des Tabakrauchs, auch wenn dort aktuell nicht geraucht werde.
(2) Ebenso wenig ist es verfassungsrechtlich zu beanstanden, dass die Landesgesetzgeber Passivrauchen, also Tabakrauch in der Umgebungsluft ("environmental tobacco smoke" - "ETS"), als Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung angesehen und zum Anlass gesetzlicher Regelungen genommen haben. Wird der Gesetzgeber zur Verhütung von Gefahren für die Allgemeinheit tätig, so belässt ihm die Verfassung bei der Prognose und Einschätzung der in den Blick genommenen Gefährdung einen Beurteilungsspielraum, der vom Bundesverfassungsgericht bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung je nach der Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, den Möglichkeiten, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden, und der auf dem Spiel stehenden Rechtsgüter nur in begrenztem Umfang überprüft werden kann. Der Beurteilungsspielraum ist erst dann überschritten, wenn die Erwägungen des Gesetzgebers so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffenen gesetzgeberischen Maßnahmen abgeben können (vgl. BVerfGE 77, 84 <106>; 110, 141 <157 f.>; 117, 163 <183>).
(c) Der Annahme eines hinreichenden legitimen Ziels steht nicht entgegen, dass Prof. Dr. Gerhard Scherer bei seiner Anhörung als sachkundige Auskunftsperson die Auffassung vertreten hat, die Gesundheitsgefahren durch Passivrauchbelastung seien relativ gering und teilweise nicht nachweisbar, weshalb eine "Nullexposition" weder praktikabel noch notwendig sei. Angesichts der geschilderten, in der Wissenschaft ersichtlich ganz überwiegend vertretenen Gegenmeinung ist die Einschätzung der Gesundheitsgefährdung durch die Landesgesetzgeber vertretbar und nicht offensichtlich unrichtig. Schon die Schwere der drohenden gesundheitlichen Schädigungen und das hohe Gewicht, das dem Schutz des menschlichen Lebens und der menschlichen Gesundheit in der Werteordnung des Grundgesetzes zukommt (vgl. BVerfGE 110, 141 <163>), sprechen dafür, selbst bei nicht völlig übereinstimmenden Positionen innerhalb der Wissenschaft eine ausreichende tatsächliche Grundlage für den Schutz vor Gesundheitsgefährdungen durch Passivrauchen als Gemeinwohlbelang anzuerkennen. Das Bundesverfassungsgericht hat auch bereits in der Vergangenheit die damals vorliegenden wissenschaftlichen Erkenntnisse als ausreichend angesehen, um sie zur Grundlage für Eingriffe in die Freiheit der Berufsausübung zum Schutz vor Gesundheitsgefährdungen durch Passivrauchen zu machen (vgl. BVerfGE 95, 173 <184 f.> zu Warnhinweisen auf Packungen von Tabakerzeugnissen).
(a) Da die Gesundheit und erst recht das menschliche Leben zu den besonders hohen Gütern zählen, darf ihr Schutz auch mit Mitteln angestrebt werden, die in das Grundrecht der Berufsfreiheit empfindlich eingreifen (vgl. BVerfGE 17, 269 <276>; 85, 248 <261>; 107, 186 <196>). Der Gesetzgeber ist daher von Verfassungs wegen nicht gehalten, mit Rücksicht auf die Berufsfreiheit der Betreiber von Gaststätten Ausnahmen von einem Rauchverbot für Gaststättenbetriebe in Gebäuden und vollständig umschlossenen Räumen zuzulassen. Er kann sich vielmehr für ein Konzept des Nichtraucherschutzes entscheiden, das einer möglichst großen Reichweite und Effizienz des Schutzes vor den Gefahren des Passivrauchens Priorität gibt. Werden nämlich Ausnahmen vom Rauchverbot in Gaststätten insbesondere für Raucherräume oder die Zeltgastronomie zugelassen, so bedeutet dies einen teilweisen Verzicht auf das an sich angestrebte Ziel des Gesundheitsschutzes. Um die ansonsten drohende "deutliche Reduzierung des Nichtraucherschutzes" zu vermeiden, hat etwa der Bundesgesetzgeber in § 1 Abs. 3 Satz 2 des Gesetzes zum Schutz vor den Gefahren des Passivrauchens (vom 20. Juli 2007 , BGBl I S. 1595) für die Verkehrsmittel des öffentlichen Personenverkehrs, also insbesondere für Eisenbahnen, Straßenbahnen, Omnibusse und Flugzeuge, keine Ausnahmen vom Rauchverbot zugelassen (vgl. BTDrucks 16/5049, S. 9).
(b) Entscheidet sich der Gesetzgeber wegen des hohen Rangs der zu schützenden Rechtsgüter für ein striktes Rauchverbot, so müssen hiervon auch solche Gaststätten nicht ausgenommen werden, die aufgrund der geringen Zahl der Gästeplätze der Kleingastronomie zuzurechnen sind und deren Angebot durch den Ausschank von Getränken geprägt ist ("Eckkneipen").
Bestätigt wird diese Entwicklung durch weitere Untersuchungen, die zusammen mit den eingeholten Stellungnahmen vorgelegt worden sind. So hat die Nichtraucher-Initiative Deutschland auf eine in ihrem Auftrag im Januar 2007 durchgeführte Umfrage der GfK Marktforschung verwiesen, nach der zwei Drittel der befragten Raucher die Absicht bekundeten, häufiger (45,1 %) oder ausschließlich (22,1 %) Kneipen und Bars aufzusuchen, falls diese von einem Rauchverbot ausgenommen würden. In dieselbe Richtung weisen die Ergebnisse einer vom Verband der Deutschen Rauchtabakindustrie in Auftrag gegebenen Stammgastbefragung durch das Meinungsforschungsinstitut tns-emnid. Danach sind nach Einführung des Rauchverbots nur 53 % der befragten Raucher ihren Stammgaststätten, bei denen es sich um "Einraumkneipen" handelte, treu geblieben.
Zudem liegt die Annahme nahe, dass durch die Zulassung von abgetrennten Raucherräumen weitere Gäste, die auf Rauchen nicht verzichten wollen, sich von den kleineren Gaststätten, die solche Räume nicht einrichten können, abwenden und nun größere Gaststätten mit Raucherräumen besuchen. Nicht nur das Aktionsbündnis Nichtrauchen hat in seiner Stellungnahme die Auffassung vertreten, eine Abwanderungsbewegung von Einraumgaststätten in Gaststätten mit Raucherraum sei nicht von der Hand zu weisen. Auch das Deutsche Krebsforschungszentrum führt zur Frage einer Abwanderungsbewegung der Stammgäste von Eckkneipen in die Raucherräume größerer Gaststätten aus, ein solches Kundenverhalten sei aus ökonomischer Sicht sehr plausibel. Einen Hinweis auf ein solches Gästeverhalten gibt zudem eine Umfrage des DEHOGA Baden-Württemberg zu den Folgen des Rauchverbots aus dem März 2008. Danach hat sich das Nichtraucherschutzgesetz in 77,7 % der Einraumbetriebe mit Umsatzverlusten von über 20 % negativ ausgewirkt, 61,3 % der Einraumbetriebe berichteten sogar von einer Existenzgefährdung. Demgegenüber soll sich das Nichtraucherschutzgesetz auf 11,4 % der Mehrraumbetriebe sogar positiv ausgewirkt haben. Auch die bereits erwähnte Befragung durch das Meinungsforschungsinstitut tns-emnid bestätigt das Abwandern von Stammgästen aus der Kleingastronomie; denn hiernach gaben 24 % der Befragten an, wegen des Rauchverbots von "Einraumkneipen" in größere Gaststätten, insbesondere in solche mit separatem Raucherraum zu wechseln.
aa) Mit der vorliegend zu beurteilenden Differenzierung zwischen Gaststätten im Allgemeinen und solchen der besonderen Betriebsart "Diskothek" (vgl. § 3 Abs. 1 GastG) werden Sachverhalte unterschiedlich behandelt. Gleichwohl ist bei der Prüfung von einer strengeren Bindung des Gesetzgebers auszugehen, weil hier die Ungleichbehandlung der Sachverhalte eine Ungleichbehandlung von Personengruppen bewirkt. Die differenzierenden Regelungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und 2 LNRSchG Baden-Württemberg führen dazu, dass die Betreiber von Diskotheken anders als die übrigen Gaststättenbetreiber daran gehindert sind, für ihre Gäste Raucherräume einzurichten. Dies hat zur Folge, dass Diskothekenbetreiber nicht in freier Ausübung ihres Berufs das Angebot ihrer Gaststätten auch für Raucher attraktiv gestalten können. Damit wirkt sich die Ungleichbehandlung der Sachverhalte nachteilig auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten, nämlich auf die Berufsfreiheit aus, die auch die Beschwerdeführerin zu 3) als Kommanditgesellschaft gemäß Art. 19 Abs. 3 GG für sich beanspruchen kann (vgl. BVerfGE 105, 252 <265>; stRspr).
3. Bei der Bestimmung der genauen Voraussetzungen für den Ausnahmetatbestand zugunsten der Kleingastronomie sind die Landesgesetzgeber, weil es um die Ordnung von Massenvorgängen geht, an typisierenden Regelungen nicht gehindert (vgl. BVerfGE 111, 115 <137>). So lässt sich dem Merkmal des spezifisch getränkeorientierten Angebots der betroffenen Gaststätten dadurch Rechnung tragen, dass Betriebe, für die das Verabreichen zubereiteter Speisen gemäß § 3 GastG erlaubt worden ist, von der Ausnahme nicht erfasst werden. Zur Eingrenzung der Ausnahme auf kleinere Gaststätten ohne abtrennbaren Nebenraum kommt die Festlegung eines Höchstmaßes für die Grundfläche des Gastraums oder die Zahl der für Gäste vorgehaltenen Sitzplätze in Betracht; beide Parameter können auch kombiniert werden. Möglich ist es ferner, den Umstand, ob eine Gaststätte im Sinne von § 3 Abs. 3 Nr. 2 des Nichtraucherschutzgesetzes Saarland "inhabergeführt" betrieben werden kann, als Anknüpfungspunkt für die besonders belastete Kleingastronomie zu wählen. Den Landesgesetzgebern bleibt es ferner unbenommen, für Gaststätten, die als Raucherlokale betrieben werden, eine Kennzeichnungspflicht vorzusehen, um Gäste bereits vor dem Betreten solcher Lokale darauf aufmerksam zu machen, dass sie sich in Räumen aufhalten werden, in denen sie keinen Schutz vor den Gefahren des Passivrauchens erwarten können.
1. Mit Blick auf die Berufsfreiheit der Gaststättenbetreiber und um für sie in beruflicher Hinsicht existentielle Nachteile zu vermeiden, besteht jedoch für den Zeitraum bis zu den gesetzlichen Neuregelungen ein unabwendbares Bedürfnis nach einer Zwischenregelung durch das Bundesverfassungsgericht auf der Grundlage des § 35 BVerfGG (vgl. BVerfGE 48, 127 <184>; 84, 9 <21>). Da hierbei größtmögliche Schonung der Gestaltungsfreiheit der Landesgesetzgeber geboten ist (vgl. BVerfGE 103, 111 <141 f.>), gilt es, das Regelungskonzept des Gesetzgebers so weit als möglich zu erhalten und ihm nach Möglichkeit nicht vorzugreifen (vgl. BVerfGE 84, 9 <23>; 109, 256 <274>). Das Bundesverfassungsgericht setzt daher nicht in Abweichung von der bisherigen Schutzkonzeption der Landesgesetzgeber sämtliche Ausnahmen vom Rauchverbot aus, sondern erweitert die in den Nichtraucherschutzgesetzen bereits vorgesehenen Ausnahmen um eine weitere zugunsten der getränkegeprägten Kleingastronomie. Die vorläufige Regelung der von dieser zusätzlichen Ausnahme erfassten Gaststätten orientiert sich an der Zielvereinbarung zum Nichtraucherschutz in Hotellerie und Gastronomie zwischen dem Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung und dem Bundesverband des Deutschen Hotel- und Gaststättenverbandes vom 1. März 2005 . Dort wurde mit den Interessenvertretern des Gaststättengewerbes als ein Maßstab für die Befreiung vom Nichtraucherschutz eine Gastfläche - definiert als der Bereich, in dem Tische und Stühle für den Aufenthalt von Gästen bereitgehalten werden - von weniger als 75 m² vereinbart, weil für derart kleine Lokale eine Trennung von Raucher- und Nichtraucherbereichen "in aller Regel nicht sinnvoll" sei. Anders als die - ohne Zwang zur räumlichen Trennung - alternativ vereinbarte Grenze von weniger als 40 Sitzplätzen, erscheint die - nicht ohne weiteres zu verändernde - Gastfläche als geeignete Größe, um bei typisierender Betrachtung als Indikator für die Möglichkeit der Einrichtung eines abgetrennten Raucherzimmers zu dienen. Soweit solche Gaststätten trotz der geringen Gastfläche einen abgetrennten Nebenraum im Sinne von § 7 Abs. 2 Satz 1 LNRSchG Baden-Württemberg beziehungsweise § 4 Abs. 3 Satz 1 NRSG Berlin vorweisen und damit einen Raucherbereich einrichten können, gibt es allerdings keinen Anlass für eine Ausnahme vom Rauchverbot. Außerdem ist die Befreiung, um die typischerweise besonders belastete Gruppe zu erfassen, auf solche Gaststätten zu beschränken, die keine zubereiteten Speisen anbieten und nicht über eine entsprechende Erlaubnis nach § 3 GastG verfügen.
Das Bundesverfassungsgericht hat dem Gesetzgeber bei der Regelung der Berufsausübung mit Recht in ständiger Rechtsprechung einen weiten Spielraum eingeräumt, der auch notwendig ist, will es nicht zum Ersatzgesetzgeber werden. Das gilt besonders beim Schutz von wichtigen Gemeinschaftsgütern - und mit Leben und Gesundheit stehen hier die wichtigsten auf dem Spiel -, bei dem der Gesetzgeber von Verfassungs wegen ohnehin schon zwischen Untermaßverbot hinsichtlich einer möglichen Verletzung der Schutzpflicht und Übermaßverbot hinsichtlich der durch die Regelung Betroffenen eingeklemmt ist. Davon weicht die Mehrheit im vorliegenden Fall ab. Dabei wäre das Festhalten an einem weiten Spielraum gerade hier wichtig. Eine gesetzliche Reform wie der Nichtraucherschutz - aber Vergleichbares ließe sich für viele Fälle aktueller Reformbemühungen im Verbraucher-, Umwelt- und Gesundheitsschutz sagen - ist ein politischer Kraftakt, bei dem der Gesetzgeber massivsten Widerständen mächtiger Lobbys ausgesetzt ist. Welche Widerstände zu überwinden waren, zeigt sich schon daran, dass die Bundesrepublik Deutschland im Nichtraucherschutz ein Nachzügler in Westeuropa ist. Unter solchen Bedingungen wird im ersten Anlauf häufig nur ein mehr oder weniger durchlöcherter Kompromiss möglich sein - und Kompromiss ist geradezu Wesensmerkmal demokratischer Politik. Das Bundesverfassungsgericht darf keine Folgerichtigkeit und Systemreinheit einfordern, die kein demokratischer Gesetzgeber leisten kann. Zwingt man den Gesetzgeber unter solchen politischen Rahmenbedingungen in ein alles oder nichts, indem man ihm zwar theoretisch eine - politisch kaum durchsetzbare - Radikallösung erlaubt, aber Ausnahmen und Unvollkommenheiten benutzt, die erreichten Fortschritte zu kassieren, gefährdet das die Reformfähigkeit von Politik.
Die angegriffenen Regelungen verwirklichen ein Schutzkonzept, das als Ausgleich verschiedener Interessen auch gegenüber kleinen Einraumgaststätten mit getränkeorientiertem Angebot ("Eckkneipen") grundsätzlich mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar und verhältnismäßig ist. Indem der Senat für alle derartigen Gaststätten eine Ausnahme fordert, nimmt er diesem Konzept seine Stringenz und einen großen Teil seiner Wirkung.
2. Gegenüber den Gastwirten sind diese Regelungen - darin stimme ich mit dem Senat überein - ein Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit, der durch das Ziel des Gesundheitsschutzes legitimiert sowie hierfür geeignet und erforderlich ist. Entgegen der Auffassung des Senats ist dieser Eingriff aber grundsätzlich auch in Bezug auf "Eckkneipen" verhältnismäßig im engeren Sinne. Das Ziel, Nichtraucher vor der Alternative zu schützen, sich Gesundheitsgefährdungen auszusetzen oder auf einen Gaststättenbesuch zu verzichten, hat hinreichendes Gewicht, um eine solche Inpflichtnahme auch ihnen gegenüber zu tragen. Die hierzu konzeptbezogen wechselnde Argumentation des Senats ist demgegenüber widersprüchlich. Warum der Gesundheitsschutz zwar ein ausnahmsloses Rauchverbot, wie der Senat meint (dazu unten II), nicht aber auch ein Rauchverbot, das dem Vorrangprinzip folgt, gegenüber "Eckkneipen" tragen soll, ist nicht einzusehen. Das verfassungsrechtliche Gewicht des Gesundheitsschutzes ist nicht Folge gesetzlicher Wertungen, sondern deren Maßstab. Angesichts der klaren Vorrangverpflichtung zu Nichtraucherangeboten vor Raucherangeboten lässt sich dem Gesetzgeber auch nicht vorhalten, er selbst habe eine hinreichende Priorität des Gesundheitsschutzes nicht gewollt.
Freilich treffen die Gesetze Gaststätten je nach deren Möglichkeit, Raucherräume einzurichten, faktisch verschieden stark. Dabei werden "Eckkneipen" besonders stark belastet: In der Regel kann in ihnen ein Raucherraum nicht abgetrennt werden und haben sie zugleich einen besonders großen Anteil an rauchenden Gästen, die vielfach abwandern werden. Dennoch ist die Regelung auch insoweit nicht unverhältnismäßig. Dass sich durch die Änderung von gesetzlichen Rahmenbedingungen zum Schutz der Gesundheit, der Umwelt oder zur Durchsetzung sozialer Belange auch die Marktchancen der betroffenen Gewerbetreibenden oder Unternehmen ändern, schließt Art. 12 Abs. 1 GG nicht aus. Er gewährleistet weder einen Anspruch auf gleichbleibende Wettbewerbsbedingungen noch auf Erfolg im Wettbewerb oder auf Sicherung künftiger Erwerbschancen (vgl. BVerfGE 24, 236 <251>; 34, 252 <256>; 105, 252 <265>; 106, 275 <299>; 110, 274 <288>; 116, 135 <152>). Die unterschiedlichen Auswirkungen der Regelungen auf die Gaststätten, je nachdem, ob sie ihrer Größe und Möglichkeit nach Nichtraucherräume einrichten können, sind angesichts gestiegener Anforderungen an den Gesundheitsschutz Ausdruck ihrer jeweiligen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und des Wettbewerbs. Von daher ist auch ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz nicht zu erkennen: Ebenso wenig wie etwa im Umweltrecht können auch vorliegend Schutzanforderungen, die für alle gleich gelten, allein wegen ihrer verschiedenen wirtschaftlichen Folgen das Verdikt der verfassungswidrigen Ungleichbehandlung begründen. Dass auch der relativ hohe Raucheranteil in "Eckkneipen" nicht deren Freistellung von Schutzanforderungen aus Gleichheitsgründen erfordert, beurteilt bezogen auf ein striktes Rauchverbot auch der Senat nicht anders. Warum der Gesundheitsschutz im Rahmen des vom Gesetzgeber gewählten Vorrangkonzepts diese Ungleichbehandlung demgegenüber nicht rechtfertigen soll, leuchtet nicht ein.
Über solche einzelfallbezogenen Übergangs- und Ausnahmeklauseln hinaus ist demgegenüber von Verfassungs wegen eine Korrektur der Gesetze nicht geboten. Im Grundsatz ist die Härte der Regelung für "Eckkneipen" nur die Konsequenz eines vom Gesetzgeber im Rahmen seiner Gestaltungsmöglichkeiten zulässig in den Vordergrund gestellten Gesundheitsschutzes für Nichtraucher und verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
3. Demgegenüber entwertet der Senat den durch die angegriffenen Regelungen ins Werk gesetzten Nichtraucherschutz prinzipiell und erheblich. Indem er für alle "Eckkneipen" unterschiedslos eine Ausnahme vom Rauchverbot fordert, wird eine große Zahl von Gaststätten von dem Rauchverbot ausgenommen (auf Bundesebene sollen von etwa 243.000 Hotel- und Gaststättenbetrieben beziehungsweise 187.000 Betrieben des Gaststättengewerbes 60.000 bis 80.000 überwiegend getränkegeprägte Einraumbetriebe sein; vgl. Stellungnahme DEHOGA Bundesverband). Auch wenn diese angesichts ihrer Größe nur über vergleichsweise wenige Sitzplätze verfügen und zu den vom Senat erfassten "Eckkneipen" keine genauen Zahlenangaben möglich sind, ist doch deutlich, dass die geforderte Ausnahme das gesetzgeberische Schutzkonzept weit mehr als am Rande betrifft. Sie setzt in weitem Umfang schon den Grundgedanken des Konzepts selbst außer Kraft und erlaubt das Rauchen auch dort, wo für Nichtraucher keine Ausweichmöglichkeiten bestehen.
Als politische Alternative verweist der Senat auf die Möglichkeit eines radikalen Rauchverbots in Gaststätten ohne jede Ausnahme. Diese Ausführungen sind weder veranlasst noch in der Sache tragfähig. Ein ausnahmsloses Rauchverbot ist zum Schutz der Nichtraucher nicht erforderlich und als Maßnahme der Suchtprävention zum Schutz der Bürger vor sich selbst unverhältnismäßig. Es wäre ein Schritt in Richtung einer staatlichen Inpflichtnahme zu einem "guten Leben", die mit der Freiheitsordnung des Grundgesetzes nicht vereinbar ist.
b) Ein ausnahmsloses Rauchverbot kann auch nicht auf den Schutz der "Eckkneipen" vor Abwanderung von deren rauchenden Gästen gestützt werden. Dass ein mit dem Gesundheitsschutz Dritter vereinbares Raucherangebot wirtschaftlich nicht allen Gaststätten gleichermaßen möglich ist, legitimiert es nicht, ein entsprechendes Angebot insgesamt zu verbieten. Die Festschreibung tatsächlicher Marktkräfte ist kein hinreichender Grund, um Rauchern den Genuss von Tabak bei Speise und Trank in der Öffentlichkeit auch dort zu untersagen, wo es aus Gründen des Nichtraucherschutzes nicht erforderlich ist.
c) Der Landesgesetzgeber kann ein ausnahmsloses Rauchverbot auch nicht mit dem Schutz der Beschäftigten rechtfertigen. Ihm fehlt für eine darauf bezogene Regelung die Kompetenz. Den Konflikt zwischen Arbeitsschutz und den Gefährdungen des Passivrauchens hat der Bund durch seine Arbeitsstättenverordnung abschließend geregelt. Gegenüber Regelungen der Länder, die spezifisch diesen Konflikt aufgriffen, ihn anders bewerteten und zum Anlass oder zur Rechtfertigung einer strengeren Regelung nähmen, entfaltet diese Regelung gemäß Art. 72 Abs. 1 GG Sperrwirkung. Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit weist das Grundgesetz den Ländern nicht die Kompetenz zu, abschließende Bundesregelungen, die sie für unzulänglich und reformbedürftig halten, durch andere weitergehende Normen "nachzubessern" (vgl. BVerfGE 36, 193 <211>; 109, 190 <230>; stRspr).
BAG 10.5.2016 - 9 AZR 347/15
BVerwG 12.3.2015 - 3 B 31.14
BVerwG 13.12.2010 - 7 B 64.10
LSG Sachsen 19.5.2010 - L 1 KA 14/09
LAG Niedersachsen 26.8.2008 - 13 Sa 138/08
BVerfG 6.8.2008 - 1 BvR 3198/07, 1 BvR 1431/08
WAAAC-86611