Source: http://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2012/02/ls20120214_2bvl000410.html;jsessionid=008ACE4A9786611C91E4816E9586E1BA.1_cid370?nn=5399840
Timestamp: 2018-02-20 19:40:38
Document Index: 344259376

Matched Legal Cases: ['Art. 33', 'Art. 33', '§ 32', '§ 4', '§ 33', '§ 33', '§ 33', '§ 33', '§ 33', '§ 33', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 1', '§ 1', '§ 1', 'Art. 3', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 33', '§ 35', '§ 2', '§ 34', '§ 33', '§ 35', '§ 77', '§ 4', '§ 5', '§ 1', '§ 2', '§ 3', '§ 4', '§ 5', '§ 6', 'Art. 22', 'Art. 1', 'Art. 74', 'Art. 74', 'Art. 125', 'Art. 1', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', '§ 2', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 2', '§ 33', '§ 34', '§ 7', '§ 33', '§ 33', '§ 33', '§ 33', '§ 33', '§ 7', 'Art. 33', 'Art. 5', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 5', '§ 33']

StartseiteEntscheidungen Urteil vom 14. Februar 2012 - 2 BvL 4/10
zum Urteil des Zweiten Senats vom 14. Februar 2012
– 2 BvL 4/10 –
Der Dienstherr ist aufgrund des Alimentationsprinzips (Art. 33 Abs. 5 GG) verpflichtet, dem Beamten amtsangemessenen Unterhalt zu leisten. Dazu gehört die Pflicht, die Bezüge entsprechend der unterschiedlichen Wertigkeit der Ämter abzustufen. Vergleiche sind nicht nur innerhalb einer Besoldungsordnung, sondern auch zwischen den verschiedenen Besoldungsordnungen möglich und geboten. Dabei entspricht dem weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers eine zurückhaltende, auf den Maßstab evidenter Sachwidrigkeit beschränkte Kontrolle der einfachgesetzlichen Regelung durch das Bundesverfassungsgericht.
Die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers deckt grundsätzlich auch strukturelle Neuregelungen der Besoldung in Form von Systemwechseln ab, welche die Bewertung eines Amtes und die damit einhergehende besoldungsrechtliche Einstufung betreffen. Allerdings muss der Gesetzgeber dafür Sorge tragen, dass die besoldungsrechtliche Neubewertung eines Amtes immer noch den (unveränderten) Anforderungen des Amtes gerecht wird. Führt die gesetzgeberische Neubewertung zu einer deutlichen Verringerung der Besoldung, bedarf es hierfür sachlicher Gründe.
In der Entwicklungsfähigkeit des Alimentationsprinzips ist es auch angelegt, anstelle eines grundgehaltsorientierten, nach Dienstaltersstufen gegliederten Besoldungssystems ein zweigliederiges Vergütungssystem bestehend aus festen Grundgehältern und variablen Leistungsbezügen zu schaffen. Wenn der Gesetzgeber aber von der einen auf eine andere Gestaltungsvariante übergeht, dann muss er – neben den vom Alimentationsprinzip gestellten Anforderungen – auch den sonstigen verfassungsrechtlichen Vorgaben Genüge tun. Leistungsbezüge müssen, um das Grundgehalt alimentativ aufstocken und dadurch kompensatorische Wirkung für ein durch niedrige Grundgehaltssätze entstandenes Alimentationsdefizit entfalten zu können, für jeden Amtsträger zugänglich und hinreichend verstetigt sein.
Da das grundrechtsgleiche Recht auf Gewährung einer amtsangemessenen Alimentation keine quantifizierbaren Vorgaben im Sinne einer exakten Besoldungshöhe liefert, bedarf es prozeduraler Sicherungen, damit die verfassungsrechtliche Gestaltungsdirektive des Art. 33 Abs. 5 GG tatsächlich eingehalten wird. Prozedurale Anforderungen in Form von Begründungs-, Überprüfungs- und Beobachtungspflichten gelten sowohl bei der kontinuierlichen Fortschreibung der Besoldungshöhe in Gestalt von regelmäßigen Besoldungsanpassungen als auch bei strukturellen Neuausrichtungen in Gestalt von Systemwechseln.
Anlage IV Nummer 3 (Grundgehaltssätze Bundesbesoldungsordnung W) zu § 32 Satz 2 des Bundesbesoldungsgesetzes (BBesG, in der Fassung des Gesetzes zur Reform der Professorenbesoldung <Professorenbesoldungsreformgesetz – ProfBesReformG> vom 16. Februar 2002 <Bundesgesetzblatt I Seite 686>) in der Fassung des Anhangs 27 Nummer 3 (Grundgehaltssätze ab 1. August 2004) zu Artikel 3 Nummer 2 des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 2003/2004 sowie zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften (Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetz 2003/2004 – BBVAnpG 2003/2004) vom 10. September 2003 (Bundesgesetzblatt I Seite 1798) ist mit Artikel 33 Absatz 5 des Grundgesetzes unvereinbar, soweit der Gesetzgeber den Grundgehaltssatz der Besoldungsgruppe W 2 nicht in einer dem Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation entsprechenden Höhe festgesetzt hat.
a) Anlage 1 Nummer 3 (Grundgehaltssätze Besoldungsordnung W ab 1. April 2008) zu § 4 Absatz 1 des Hessischen Gesetzes über die Anpassung der Dienst-, Amts- und Versorgungsbezüge 2007/2008 (Hessisches Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 2007/2008 – HBVAnpG 2007/2008) vom 28. September 2007 (Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Hessen I Seite 602),
Der Gesetzgeber hat verfassungskonforme Regelungen mit Wirkung spätestens vom 1. Januar 2013 zu treffen.
2. Seit Ende der 1990er Jahre wurde verstärkt über Reformen im Hochschulbereich diskutiert. Zur Vorbereitung der von der Bundesregierung angestrebten Reform des Hochschuldienstrechts einschließlich der Professorenbesoldung wurde im Jahr 1999 die Expertenkommission „Reform des Hochschuldienstrechts“ eingerichtet, die ihren Abschlussbericht am 7. April 2000 verabschiedete. Im Besoldungsbereich lag der Schwerpunkt des Berichts auf Überlegungen zu einer stärkeren Leistungsorientierung (Bericht der Expertenkommission „Reform des Hochschuldienstrechts“, S. 4 f., 37 ff.). Der Bericht schlug vor, eine wettbewerbsfähige und flexible leistungsorientierte Vergütungsstruktur zu schaffen. Für Professoren an Fachhochschulen und Universitäten sollte jeweils ein einziges Amt mit einem festen Gehaltsbestandteil als Ausgangsbetrag festgelegt werden, der durch verhandelbare variable Gehaltsbestandteile ergänzt werden sollte. Die variablen Gehaltsbestandteile sollten durch Wegfall der Dienstaltersstufen bei den Grundgehältern und der bisherigen Zuschüsse anlässlich von Berufungs- und Bleibeverhandlungen finanziert werden. Damit sollte die Reform an das damalige Gesamtvolumen der Professorenbesoldung anknüpfen und grundsätzlich kostenneutral realisierbar sein.
b) Der Bundesrat schlug in seiner Stellungnahme zum Gesetzentwurf der Bundesregierung unter anderem die Streichung der Passage vor, wonach das Grundgehalt „als Mindestbezug“ gewährt werden sollte (vgl. BRDrucks 402/01, S. 2; BTDrucks 14/6852, S. 21). Zwar ziele das neue Besoldungssystem darauf ab, dass Professoren neben dem festen Grundgehalt variable Leistungsbezüge in einem gewissen Umfang erhielten. Dabei sei jedoch zu beachten, dass das Grundgehalt die amtsangemessene Alimentation darstelle und durch individuelle Leistungsbezahlung ergänzt werden könne. Mit dem Grundsatz individueller Leistungshonorierung sei es allerdings nicht vereinbar, ausnahmslos jedem Professor zusätzlich zum festen Grundgehalt Leistungsbezüge in Aussicht zu stellen. Es dürfe daher keineswegs der Eindruck entstehen, das Gesetz gebe einen Rechtsanspruch auf bestimmte Leistungsbezüge; es könne und müsse auch Professoren geben, die lediglich das Grundgehalt ihrer Besoldungsgruppe erhielten. Die Bundesregierung stimmte in ihrer Gegenäußerung dem Vorschlag der Streichung des Begriffs „Mindestbezug“ nicht zu (BTDrucks 14/6852, S. 25). Sie führte aus, dass die Bezeichnung des Grundgehalts als Mindestbezug keinen Rechtsanspruch auf eine Zahlung von Leistungsbezügen zusätzlich zum Grundgehalt begründe. Die festen Grundgehälter in den Besoldungsgruppen W 2 und W 3 stellten – auch ohne zusätzliche Leistungsbezüge – die amtsangemessene Alimentation dar. Die ausdrückliche Bezeichnung des Grundgehalts als „Mindestbezug“ sei ein wichtiges positives Signal für die Betroffenen, auf das nicht verzichtet werden könne.
c) § 33 BBesG regelt die variablen Leistungsbezüge, die in den Besoldungsgruppen W 2 und W 3 als Teil der Dienstbezüge neben dem als Mindestbezug gewährten Grundgehalt vergeben werden. Die Kategorien der Leistungsbezüge sind in § 33 Abs. 1 BBesG aufgezählt, der „Berufungs-“ bzw. „Bleibe-Leistungsbezüge“ (Satz 1 Nr. 1), „besondere Leistungsbezüge“ (Satz 1 Nr. 2) und „Funktions-Leistungsbezüge“ (Satz 1 Nr. 3) unterscheidet. § 33 Abs. 2 BBesG enthält Vorgaben zur Höhe der Leistungsbezüge; § 33 Abs. 3 BBesG trifft Aussagen zu ihrer Ruhegehaltfähigkeit. Hinsichtlich der Ausgestaltung der Leistungsbezüge bleiben erhebliche Spielräume, die durch Landesrecht beziehungsweise, soweit es um die Professoren an Hochschulen des Bundes geht, durch Rechtsverordnung des Bundes auszufüllen sind (§ 33 Abs. 4 BBesG). § 33 BBesG in der Fassung des Gesetzes vom 16. Februar 2002 lautet wie folgt:
3. für die Wahrnehmung von Funktionen oder besonderen Aufgaben im Rahmen der Hochschulselbstverwaltung oder der Hochschulleitung.
1. über das Vergabeverfahren, die Zuständigkeit für die Vergabe sowie die Voraussetzungen und die Kriterien der Vergabe,
d) § 34 BBesG führt den sogenannten Vergaberahmen ein, also den Gesamtbetrag der jährlich für die Gewährung von Leistungsbezügen zur Verfügung stehenden Mittel, innerhalb dessen sich die Personalausgaben einschließlich der variablen Leistungsbezüge bewegen müssen. Der Vergaberahmen bezweckt, die jährlichen Besoldungsausgaben auf Bundes- und Landesebene im Vergleich zur Geltung der früheren Bundesbesoldungsordnung C grundsätzlich konstant zu halten. Zugleich soll sichergestellt werden, dass die Flexibilität bei der Vergabe von Leistungsbezügen nicht zu Minderausgaben und damit zur Haushaltsentlastung genutzt wird. Die Einführung der Bundesbesoldungsordnung W mit variablen Leistungsbezügen soll dadurch grundsätzlich kostenneutral umsetzbar sein (vgl. BTDrucks 14/6852, S. 2, 13). § 34 Abs. 1 BBesG regelt die Berechnung des Vergaberahmens, der auf dem sogenannten Besoldungsdurchschnitt basiert. § 34 Abs. 2 Satz 1 BBesG gebietet eine getrennte Berechnung des Besoldungsdurchschnitts für den Bereich der Universitäten und der gleichgestellten Hochschulen einerseits sowie für den Bereich der Fachhochschulen andererseits. Nach § 34 Abs. 2 Satz 2 BBesG sind die regelmäßigen Besoldungsanpassungen, nach § 34 Abs. 2 Satz 3 BBesG Veränderungen in der Stellenstruktur zu berücksichtigen. Dem in § 34 Abs. 5 BBesG enthaltenen Evaluierungsauftrag kam das Bundesministerium des Innern durch den – unveröffentlichten – „Bericht zum besoldungsrechtlichen Vergaberahmen bei der Professorenbesoldung nach § 34 Abs. 5 des Bundesbesoldungsgesetzes“ aus dem Jahr 2007 nach. § 34 BBesG in der Fassung des Professorenbesoldungsreformgesetzes lautet:
(3) Besoldungsausgaben im Sinne des Absatzes 1 sind die Ausgaben für Dienstbezüge nach § 1 Abs. 2 Nr. 1, 2, 4 und 5 , für Dienstbezüge nach § 1 Abs. 2 Nr. 2 in der bis zum 22. Februar 2002 geltenden Fassung sowie für sonstige Bezüge nach § 1 Abs. 3 Nr. 2 und 4 . Bei der Berechnung des Vergaberahmens sind
a) Der hessische Landesgesetzgeber fügte zur Umsetzung des Professorenbesoldungsreformgesetzes mit Art. 3 des Dritten Gesetzes zur Änderung des Hessischen Hochschulgesetzes und anderer Gesetze vom 20. Dezember 2004 (GVBl I S. 466 <476>) einen neuen § 2a sowie einen neuen § 2b in das Hessische Besoldungsgesetz (HBesG) in der Fassung vom 25. Februar 1998 (GVBl I S. 50) ein. Nach § 2a Abs. 1 HBesG werden die Ämter der Professorinnen und Professoren an Hochschulen (Universitäten und Fachhochschulen) nach Maßgabe des Haushalts den Besoldungsgruppen W 2 oder W 3 der Bundesbesoldungsordnung W zugeordnet. Mit § 2a Abs. 3 HBesG wird das Ministerium für Wissenschaft und Kunst ermächtigt, im Einvernehmen mit dem Ministerium des Innern und für Sport durch Rechtsverordnung das Nähere für die Vergabe von Leistungsbezügen nach § 33 BBesG zu bestimmen. In der Verordnung sind insbesondere das Vergabeverfahren, die Zuständigkeit für die Vergabe, die Voraussetzungen und die Kriterien der Vergabe, die Ruhegehaltfähigkeit der Leistungsbezüge und deren Teilnahme an den regelmäßigen Besoldungsanpassungen zu regeln. In der Verordnung sind auch nähere Bestimmungen über die Voraussetzungen und das Verfahren für die Gewährung von Forschungs- und Lehrzulagen nach § 35 Abs. 1 BBesG zu treffen. § 2b HBesG regelt die Bestimmung des Besoldungsdurchschnitts nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BBesG.
Diese Verordnung regelt die Vergabe von Leistungsbezügen für Professorinnen und Professoren der Besoldungsgruppen W 2 und W 3 und für hauptberufliche Mitglieder von Leitungsgremien, deren Ämter der Besoldungsordnung W angehören (§ 33 des Bundesbesoldungsgesetzes ), und trifft Bestimmungen über die Vergabe von Forschungs- und Lehrzulagen (§ 35 Abs. 1 des Bundesbesoldungsgesetzes ) sowie für das Verfahren der Übernahme in ein Amt der Besoldungsordnung W (§ 77 Abs. 2 des Bundesbesoldungsgesetzes ).
2. für besondere Leistungen in Forschung, Lehre, Kunst, Weiterbildung und Nachwuchsförderung (§ 4),
3. für die Wahrnehmung von Funktionen oder besonderen Aufgaben im Rahmen der Hochschulselbstverwaltung oder der Hochschulleitung (§ 5)
Leistungsbezüge aus Anlass von
Leistungsbezüge für
1. Auszeichnungen und Forschungsevaluation,
2. Publikationen,
3. internationales Engagement in Wissenschaft und Forschung,
5. Einwerbung von Drittmitteln,
6. Betreuung von Promotionen und Habilitationen,
7. Tätigkeiten im Bereich des Wissens- und Technologietransfers begründet werden.
1. Auszeichnungen und Lehrevaluation,
2. Aktualisierung und fachliche Weiterentwicklung des Lehrangebots,
3. Einführung neuer Vermittlungsformen der Lehre,
4. Vortragstätigkeit,
5. Lehrtätigkeiten, die über die gesetzliche Lehrverpflichtung hinaus geleistet werden,
6. Umfang der Betreuung von Diplomarbeiten sowie der Prüfungstätigkeit
Leistungsbezüge für die Wahrnehmung
von Funktionen und besonderen
Aufgaben im Rahmen der
Hochschulselbstverwaltung oder
Übernahme in ein Amt
der Besoldungsordnung W
c) Zur konkreten Ausgestaltung und Umsetzung dieser Vorgaben hat die Philipps-Universität Marburg eine undatierte, zum 1. Mai 2005 in Kraft getretene „Richtlinie zur Vergabe von Leistungsbezügen, Forschungs- und Lehrzulagen“ erlassen. Diese Richtlinie wurde inzwischen durch die „Richtlinie des Präsidiums der Philipps-Universität Marburg zur Vergabe von Leistungsbezügen und Forschungs- und Lehrzulagen“ vom 22. Februar 2010 sowie die „Grundsätze für die Kriterien der Gewährung von Leistungsbezügen für besondere Leistungen sowie für die Ermittlung dieser Leistungen der Philipps-Universität Marburg“ vom 11. Januar 2010 ersetzt. Die Richtlinie aus dem Jahr 2005 regelt gemäß ihrem in § 1 angegebenen Zweck die Grundsätze des Verfahrens und der Vergabe von Leistungsbezügen sowie von Forschungs- und Lehrzulagen nach der Hochschul-Leistungsbezügeverordnung in der jeweils gültigen Fassung. Nach § 2 (Anwendungsbereich) regelt die Richtlinie das Verfahren zur Gewährung, Bemessung und Ruhegehaltfähigkeit von Berufungs- beziehungsweise Bleibe-Leistungsbezügen (§ 3), besonderen Leistungsbezügen (§ 4), Funktions-Leistungsbezügen (§ 5) und Forschungs- und Lehrzulagen (§ 6).
a) Das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Art. 22, 23, 33, 52, 72, 73, 74, 74a, 75, 84, 85, 87c, 91a, 91b, 93, 98, 104a, 104b, 105, 107, 109, 125a, 125b, 125c, 143c) vom 28. August 2006 (BGBl I S. 2034) führte mit Wirkung vom 1. September 2006 zu einer föderalen Neuordnung der dienstrechtlichen Regelungskompetenzen. Durch Art. 1 Nr. 8 des Änderungsgesetzes wurde unter anderem der im Jahr 1971 eingefügte (vgl. Art. I Nr. 1 des 28. Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 18. März 1971, BGBl I S. 206) Art. 74a GG aufgehoben, der dem Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für die Besoldung und Versorgung aller Angehörigen des öffentlichen Dienstes zugewiesen hatte. An die Stelle des in dieser Bestimmung zum Ausdruck kommenden Grundsatzes der bundeseinheitlichen Besoldung und Versorgung trat die Regelung in Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG, wonach der Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz über „die Statusrechte und -pflichten der Beamten der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts sowie der Richter in den Ländern mit Ausnahme der Laufbahnen, Besoldung und Versorgung“ innehat. Nach der Übergangsvorschrift des Art. 125a Abs. 1 GG gilt das Bundesbesoldungsgesetz als Bundesrecht fort; es kann aber durch Landesrecht ersetzt werden.
c) Lineare Besoldungsanpassungen nahm der hessische Landesgesetzgeber erstmals durch das Gesetz über die Anpassung der Dienst-, Amts- und Versorgungsbezüge 2007/2008 (Hessisches Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 2007/2008 – HBVAnpG 2007/2008) vom 28. September 2007 (GVBl I S. 602) vor, das unter anderem die Bundesbesoldungsordnung W durch die hessische Besoldungsordnung W ersetzte. Ausweislich des Gesetzentwurfs vom 21. Juni 2007 (LTDrucks 16/7477) sollte eine Anpassung der Dienst-, Amts- und Versorgungsbezüge in Hessen an die Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse erfolgen. Von der zum 1. September 2006 auf die Länder übergegangenen Gesetzgebungszuständigkeit im Bereich der Besoldung und Versorgung sollte durch eine individualisierte Einmalzahlung im November 2007 sowie durch eine lineare Anhebung der Bezüge um 2,4 % ab 1. April 2008 Gebrauch gemacht werden. Dementsprechend erhöhten sich in der Besoldungsgruppe W 2 die Grundgehaltssätze zum 1. April 2008 auf 3.983,39 € und in der Besoldungsgruppe W 3 auf 4.836,98 €. Mit Art. 1 Nr. 2 Buchstabe c des Gesetzes zur Änderung des Hessischen Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetzes 2007/2008 sowie zur Änderung besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 1. Oktober 2008 (GVBl I S. 844) wurde das Hessische Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 2007/2008 dahingehend geändert, dass zum 1. Juli 2008 eine weitere Erhöhung der Grundgehaltssätze um 0,6 % auf 4.006,73 € (Besoldungsgruppe W 2) beziehungsweise 4.865,32 € (Besoldungsgruppe W 3) erfolgte. Die prozentualen Erhöhungen erfolgten für die Besoldungsgruppen der B-, R-, W- und C-Besoldung sowie die Besoldungsgruppen A 13 bis A 16 jeweils parallel und zeitgleich.
Seit seiner Ernennung erhält der Kläger des Ausgangsverfahrens ein Grundgehalt nach der Besoldungsgruppe W 2 (zum Zeitpunkt der Ernennung 3.890,03 €) sowie gemäß einem Schreiben des Präsidenten der Philipps-Universität Marburg vom 27. September 2005 einen unbefristeten und ruhegehaltfähigen Berufungs-Leistungsbezug in Höhe von 23,72 € monatlich. Ausweislich dieses Schreibens ergibt sich die Höhe des Berufungs-Leistungsbezugs „aus dem Unterschiedsbetrag zwischen den Besoldungsgruppen W 2 und C 1, Stufe 10 zuzüglich einem Betrag von 300,00 €“; hiermit werden die Vorgaben des Präsidiumsbeschlusses vom 7. Juni 2005 betreffend die „Untergrenze für die W-Besoldung“ umgesetzt. Nach den Angaben des Vorlagegerichts erhielt der Kläger des Ausgangsverfahrens zudem für die Zeit bis Juni 2006 im Wege eines nicht ruhegehaltfähigen Berufungs-Leistungsbezugs eine Pauschale als „Trennungsgeld“ in Höhe von zunächst 300,00 € und sodann 450,00 €. Nach erfolglosem Widerspruch erhob der Kläger des Ausgangsverfahrens Klage gegen das Land Hessen, mit der er im Hauptantrag zuletzt die Feststellung begehrt, dass seine Alimentation aus der Besoldungsgruppe W 2 den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine amtsangemessene Besoldung nicht genügt.
Zu der Vorlage haben der Kläger des Ausgangsverfahrens, die Bundesregierung und die Hessische Landesregierung schriftlich Stellung genommen. Des Wieteren haben sich die Hochschulrektorenkonferenz, der Deutsche Hochschulverband, der Hochschullehrerbund, der dbb beamtenbund und tarifunion sowie der Deutsche Gewerkschaftsbund geäußert.
Innerhalb der Besoldungsordnung W gibt der Vorlagebeschluss nur Anlass, die amtsangemessene Alimentierung der Beamten der Besoldungsgruppe W 2 verfassungsrechtlich zu untersuchen. Das Bundesverfassungsgericht hat die zur Prüfung gestellten Normen im Hinblick auf den konkreten Ausgangsfall zu überprüfen (vgl. BVerfGE 81, 363 <375>). Hier ergibt sich aus den Gründen des Vorlagebeschlusses, dass die Vorlagefrage auf die Amtsangemessenheit der Grundgehälter der Besoldungsgruppe W 2 gerichtet ist. Dies ist die Besoldungsgruppe, in die der Kläger des Ausgangsverfahrens seit seiner Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit eingewiesen ist. Auch wenn sich der Tenor des Vorlagebeschlusses pauschal auf die Besoldungsordnung W bezieht, konzentriert sich die Vorlagefrage ausweislich der Begründung des Vorlagebeschlusses, insbesondere des dort wiedergegebenen Feststellungsantrags, ausschließlich auf die Besoldung nach der für den Kläger des Ausgangsverfahrens maßgeblichen Besoldungsgruppe W 2.
a) Verfassungsrechtliche Basis der Beamtenbesoldung ist das Alimentationsprinzip. Es gehört zu den von Art. 33 Abs. 5 GG gewährleisteten hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums, die der Gesetzgeber angesichts ihres grundlegenden und strukturprägenden Charakters nicht nur berücksichtigen muss, sondern zu beachten hat (vgl. BVerfGE 8, 1 <16>; 117, 330 <349>; 119, 247 <263, 269>; stRspr). Art. 33 Abs. 5 GG ist unmittelbar geltendes Recht und enthält einen Regelungsauftrag an den Gesetzgeber sowie eine institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums (vgl. BVerfGE 106, 225 <232>; 117, 330 <344>). Des Weiteren begründet Art. 33 Abs. 5 GG ein grundrechtsgleiches Recht der Beamten, soweit deren subjektive Rechtsstellung betroffen ist (vgl. BVerfGE 99, 300 <314>; 107, 218 <236 f.>; 117, 330 <344>; 119, 247 <266>).
c) Bei der Konkretisierung der aus Art. 33 Abs. 5 GG resultierenden Pflicht zur amtsangemessenen Alimentierung besitzt der Gesetzgeber einen weiten Entscheidungsspielraum (vgl. BVerfGE 8, 1 <22 f.>; 114, 258 <288>; 117, 372 <381>; 121, 241 <261>). Dies gilt sowohl hinsichtlich der Struktur als auch hinsichtlich der Höhe der Besoldung (vgl. BVerfGE 81, 363 <375 f.>); diese ist der Verfassung nicht unmittelbar, als fester und exakt bezifferter beziehungsweise bezifferbarer Betrag, zu entnehmen (vgl. BVerfGE 44, 249 <265 ff.>; 117, 330 <352>). Insofern stellt die in Art. 33 Abs. 5 GG enthaltene Garantie eines „amtsangemessenen“ Unterhalts lediglich eine den Besoldungsgesetzgeber in die Pflicht nehmende verfassungsrechtliche Gestaltungsdirektive dar (vgl. BVerfGE 117, 330 <352>). Innerhalb seines weiten Spielraums politischen Ermessens darf der Gesetzgeber das Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse anpassen. Zu prüfen, ob er dabei die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung gewählt hat, ist nicht Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 103, 310 <320>; 117, 330 <353>; 121, 241 <261>).
Allerdings darf sich der Gesetzgeber bei einer von ihm für notwendig gehaltenen Neuregelung nicht von unsachlichen Erwägungen leiten lassen (vgl. BVerfGE 26, 141 <158 f.>; 56, 146 <163>; 64, 367 <379>). Nimmt er aufgrund einer politischen Entscheidung beziehungsweise einer veränderten politischen Wertschätzung eine besoldungsmäßige Neubewertung eines Amtes vor, ohne die dem Amt zugrunde liegenden Anforderungen zu verändern, muss er dafür Sorge tragen, dass eine derartige besoldungsrechtliche Neubewertung immer noch den (unveränderten) Anforderungen des Amtes und dessen prägenden Merkmalen gerecht wird. Führt die gesetzgeberische Neubewertung zu einer deutlichen Verringerung der Besoldung, bedarf es hierfür sachlicher Gründe.
b) Die mittelbare Verwirklichung des Leistungsprinzips im Besoldungsrecht – über das Statusrecht einerseits sowie über das herkömmliche System der Dienstaltersstufen bei der Bemessung des Grundgehalts andererseits – schließt allerdings den Einsatz unmittelbar von der individuellen Leistung der Beamten abhängiger Besoldungsbestandteile nicht aus. Insoweit kommt es zu einer Überschneidung des Leistungsprinzips mit dem Alimentationsprinzip, das schon vor Einfügung der Fortentwicklungsklausel in Art. 33 Abs. 5 GG eine stete Weiterentwicklung des Beamtenrechts und dessen Anpassung an veränderte Umstände der Staatlichkeit ermöglichte (vgl. BVerfGE 119, 247 <262>). Eine stärkere Berücksichtigung des Leistungsgedankens stellt einen zulässigen Aspekt der Besoldungsgesetzgebung dar (vgl. BVerfGE 110, 353 <365 ff.>). Dabei kann die Bindung der Besoldung an Leistungsgesichtspunkte beispielsweise in Gestalt von Leistungsstufen, Leistungsprämien und Leistungszulagen erfolgen, wie es im Gesetz zur Reform des öffentlichen Dienstrechts (Reformgesetz) vom 24. Februar 1997 (BGBl I S. 322) der Fall war (vgl. dazu BVerfGE 110, 353 <366 ff.>). Daneben sind aber auch anders ausgestaltete leistungsbasierte Besoldungssysteme denkbar. Dies gilt auch und gerade bei der Professorenbesoldung, die seit jeher in besonderem Maße durch leistungsbezogene Elemente gekennzeichnet ist (vgl. Battis/Grigoleit, Möglichkeit und Grenzen leistungsdifferenzierender Besoldung von Universitätsprofessoren, Rechtsgutachten, Forum Deutscher Hochschulverband, 1999, S. 21 f.; Lehrich, Ökonomisierung der Wissenschaft – Rechtliche Bewertung der Reformen im Bereich der Professorenbesoldung –, 2006, S. 286 ff.).
a) Systemwechsel kommen in verschiedener Hinsicht und Ausgestaltung in Betracht, wobei Veränderungen innerhalb oder außerhalb des beamtenrechtlichen Besoldungssystems vorstellbar sind. Hochschuldienstrechtliche Reformen sind, ohne dass Art. 33 Abs. 5 GG betroffen wäre, auch dahingehend denkbar, dass Neueinstellungen nicht im Beamten-, sondern im Angestelltenverhältnis erfolgen (vgl. BVerfGE 119, 247 <267> für die Berufsgruppe der Lehrer; vgl. auch die Überlegungen zum Personalstatut für das wissenschaftliche Personal der Hochschulen und der außeruniversitären Forschungseinrichtungen im Bericht der Expertenkommission „Reform des Hochschuldienstrechts“ vom 7. April 2000, S. 10 ff.). Entscheidet sich der Gesetzgeber indes für eine Verbeamtung der Professoren, so unterliegt das begründete Beamtenverhältnis auch den Bindungen des Art. 33 Abs. 5 GG. Die Übernahme der Professoren in das Beamtenverhältnis hat für den Dienstherrn viele – auch finanzielle – Vorteile. Sie befreit ihn von dem Zwang, Arbeits- und Entgeltbedingungen mit den Tarifparteien auszuhandeln und abzustimmen. Die Ausgestaltung des Beamtenverhältnisses ist der einseitigen Regelungskompetenz des Beamtengesetzgebers unterstellt. Der Beamte ist seinem Dienstherrn zur Treue verpflichtet, was auch Folgen für die Ausgestaltung des Arbeitskampfrechts hat. Mit diesen und weiteren Vorteilen für den Dienstherrn sind umgekehrt die Bindungen verbunden, die sich aus Art. 33 Abs. 5 GG ergeben, insbesondere auch die Anforderungen des Alimentationsprinzips. Ein „Rosinenpicken“ erlaubt die Verschiedenheit der Beschäftigungssysteme dem Gesetzgeber nicht (vgl. zum Ganzen auch BVerfGE 119, 247 <267 f.>).
Dazu zählt der Gesetzesvorbehalt für die Beamtenbesoldung (vgl. einfachrechtlich § 2 Abs. 1 BBesG; zur Einstufung als hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums BVerfGE 8, 28 <35>; 81, 363 <386>; offener BVerfGE 99, 300 <313>). Er bedeutet, dass die Alimentation generell durch Gesetz zu regeln ist und nur nach Maßgabe eines Gesetzes zuerkannt werden kann. Die Zulässigkeit leistungsbezogener Bezahlungselemente setzt danach voraus, dass ein gesetzlicher Rahmen den Anlass und die Möglichkeiten der Leistungsgewährung bestimmt, die Leistung aufgrund Verwaltungsentscheidung bewilligt wird und diese Bewilligungsentscheidung dann in die Bezügeberechnung eingeht (vgl. Summer, Gedanken zum Gesetzesvorbehalt im Beamtenrecht, ZBR 2006, S. 120 <121, 126 f.>). Der Gesetzesvorbehalt entfaltet – insoweit parallel zum Alimentationsprinzip – Schutzfunktion für den Beamten. Dieser muss sich im Interesse der Garantie der Unabhängigkeit des Berufsbeamtentums – und damit der Sicherung der Funktionsfähigkeit der Institution – auf ein Einkommen verlassen können, das seine rechtliche und wirtschaftliche Sicherheit und Unabhängigkeit gewährleistet.
c) Bezogen auf den Personenkreis der Professoren, die Träger des Grundrechts der Wissenschaftsfreiheit aus Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG sind, genügt ein zweigliederiges Vergütungssystem, bei dem neben feste Grundgehaltssätze flexible Leistungsbezüge treten, den verfassungsrechtlichen Anforderungen nur bei wissenschaftsadäquater Ausgestaltung der Leistungskomponente. Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG enthält neben einem individuellen Freiheitsrecht eine objektive, das Verhältnis von Wissenschaft, Forschung und Lehre zum Staat regelnde, wertentscheidende Grundsatznorm (vgl. BVerfGE 35, 79 <112>; 127, 87 <114>; stRspr). Sie fordert, dass in der Hochschule freie Wissenschaft möglich ist und ungefährdet betrieben werden kann. Insofern dient Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG dem Schutz vor wissenschaftsinadäquaten Entscheidungen (vgl. BVerfGE 35, 79 <116 f.>; 127, 87 <115 f.>).
a) Zwar schuldet der Gesetzgeber von Verfassungs wegen grundsätzlich nur ein wirksames Gesetz (vgl. Geiger, Gegenwartsprobleme der Verfassungsgerichtsbarkeit aus deutscher Sicht, in: Berberich u. a. <Hrsg.>, Neue Entwicklungen im öffentlichen Recht, 1979, S. 131 <141>). Da aber das grundrechtsgleiche Recht auf Gewährung einer amtsangemessenen Alimentation keine quantifizierbaren Vorgaben im Sinne einer exakten Besoldungshöhe liefert, bedarf es prozeduraler Sicherungen, damit die verfassungsrechtliche Gestaltungsdirektive des Art. 33 Abs. 5 GG auch tatsächlich eingehalten wird (vgl. BVerfGE 125, 175 <226> zur Bestimmung des menschenwürdigen Existenzminimums; vgl. auch BVerfGE 95, 1 <22> betreffend prozedurale Anforderungen bei Planungsmaßnahmen durch Gesetz). Die prozeduralen Anforderungen an den Gesetzgeber kompensieren die Schwierigkeit, das verfassungsrechtlich gebotene Besoldungsniveau anhand materieller Kriterien zu bestimmen. Zudem stellt diese prozedurale Absicherung einen Ausgleich dafür dar, dass die Ausgestaltung des Beamtenverhältnisses einschließlich der Festlegung der Besoldungshöhe der Regelungskompetenz des Gesetzgebers unterliegt. Insofern entfaltet die prozedurale Dimension des Alimentationsprinzips Schutz- und Ausgleichsfunktion.
b) Prozedurale Anforderungen in Form von Begründungs-, Überprüfungs- und Beobachtungspflichten gelten sowohl bei der kontinuierlichen Fortschreibung der Besoldungshöhe in Gestalt von regelmäßigen Besoldungsanpassungen als auch bei strukturellen Neuausrichtungen in Gestalt von Systemwechseln. Nimmt der Gesetzgeber eine Umgestaltung der Besoldungsstruktur vor, ist zu berücksichtigen, dass ein solcher Wechsel verschiedene Unsicherheitsfaktoren birgt und dass sich seine Tragfähigkeit und Auswirkungen erst allmählich herausstellen. Insoweit steht dem Gesetzgeber für die Etablierung neuer Besoldungsmodelle ein Einschätzungs- und Prognosespielraum zu, der bei der Beurteilung der Amtsangemessenheit in Rechnung zu stellen ist (vgl. auch BVerfGE 111, 333 <360> zur Hochschulorganisation). Im Gegenzug treffen den Gesetzgeber aber neben einer Begründungspflicht eine Beobachtungs- und gegebenenfalls eine Nachbesserungspflicht, damit er möglichen Verstößen gegen das Alimentationsprinzip adäquat begegnen kann. Insoweit ist er gehalten, bei einer nicht unerheblichen Abweichung der tatsächlichen von der prognostizierten Entwicklung Korrekturen an der Ausgestaltung der Bezüge vorzunehmen (vgl. BVerfGE 114, 258 <296 f.>; 117, 330 <355>).
Hieran gemessen sind die Vorgaben des Art. 33 Abs. 5 GG – sowohl in der bis zum 31. August 2006 geltenden Fassung als auch in der ab dem 1. September 2006 gültigen Fassung, die in der hier maßgeblichen Frage keine andere Bewertung zulässt – nicht erfüllt. Die W 2-Besoldung entspricht in ihrer Gesamtkonzeption nicht den Anforderungen, die das Alimentationsprinzip an eine amtsangemessene Alimentierung des betroffenen Personenkreises stellt. Eine Gesamtbetrachtung der für die Bestimmung der Besoldungshöhe maßgeblichen Kriterien ergibt, dass die gewährte Besoldung evident unzureichend ist. In der Besoldungsgruppe W 2 sind sowohl die Grundgehaltssätze der durch das Professorenbesoldungsreformgesetz eingeführten Bundesbesoldungsordnung W als auch die späteren Grundgehaltssätze der hessischen Besoldungsordnung W unangemessen (anders BayVerfGH, Entscheidung vom 28. Juli 2008 – Vf. 25-VII-05 –, NVwZ 2009, S. 46 <48 f.> zu den Grundgehaltssätzen der Besoldungsgruppen W 2 und W 3 gemäß Art. 2 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. Anlage 4 des Gesetzes zur Anpassung der Bezüge 2007/2008 <BayBVAnpG 2007/2008> vom 20. Dezember 2007 <GVBl S. 931>). Das durch die Grundgehaltssätze entstandene Alimentationsdefizit wird durch die Leistungsbezüge in ihrer bisherigen Ausgestaltung nicht kompensiert.
aa) Bezogen auf den 1. Dezember 2005 – das Ernennungsdatum des Klägers des Ausgangsverfahrens – stellt sich die Besoldungssituation folgendermaßen dar (vgl. zu entsprechenden Vergleichs- und Berechnungsbeispielen auch Koch, Leistungsorientierte Professorenbesoldung, Rechtliche Anforderungen und Gestaltungsmöglichkeiten für die Gewährung von Leistungsbezügen der W-Besoldung, 2010, S. 62 ff.; Wahlers, Das Gesetz zur Reform der Professorenbesoldung und der Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation, ZBR 2006, S. 149 <155>): Das Grundgehalt der Besoldungsgruppe W 2 BBesO (3.890,03 €) liegt zwischen der Stufe 8 (3.856,31 €) und der Stufe 9 (3.978,87 €) von insgesamt zwölf Stufen der Besoldungsgruppe A 14 BBesO. Das nicht nach Dienstaltersstufen gestaffelte Grundgehalt eines W 2-Professors entspricht somit im System der aufsteigenden Besoldungsordnung A etwa der Besoldung eines 40-jährigen Oberregierungsrates beziehungsweise Oberstudienrates. Bezogen auf die Besoldungsgruppe A 15 BBesO ergibt sich, dass das Grundgehalt der Besoldungsgruppe W 2 BBesO (3.890,03 €) noch unter der Stufe 6 (3.903,77 €) liegt, welche die Eingangsbesoldung der Besoldungsgruppe A 15 darstellt. Damit erreicht das Grundgehalt eines W 2-Professors nicht die Besoldung eines jungen Regierungsdirektors beziehungsweise Studiendirektors. Ohne Leistungsbezüge liegt die Besoldung eines W 2-Professors nicht einmal auf dem Niveau des Endgrundgehalts (Stufe 12) der Besoldung eines Regierungsrates, Studienrates oder Akademischen Rates nach A 13 (3.920,58 €), dem Eingangsamt des höheren Dienstes. Das Grundgehalt des W 2-Professors liegt damit unter dem Besoldungsniveau des Eingangsamtes des höheren Dienstes in der Endstufe.
b) Die dargestellten Unsicherheiten betreffen nicht nur das „Ob“ der Gewährung von Leistungsbezügen, sondern setzen sich bei ihrer höhenmäßigen Bemessung fort. Auch hierbei handelt es sich um eine von nur wenigen normativen Vorgaben eingehegte Ermessensentscheidung. Angesichts der Möglichkeit der Durchbrechung der B 10-Obergrenze gemäß § 33 Abs. 2 BBesG ist weder eine strikte Plafondierung nach oben noch – wie auch die Situation des Klägers des Ausgangsverfahrens zeigt – eine nicht unterschreitbare Untergrenze bei der Vergabe vorgesehen. Dabei besteht ein Spannungsverhältnis zwischen der Möglichkeit der einzelfallbezogenen Durchbrechung der B 10-Obergrenze einerseits und der insgesamt gedeckelten Vergabe der Leistungsbezüge durch den Vergaberahmen nach § 34 BBesG andererseits. Diese Rahmenbindung bewirkt, dass bei der Vergabe von Leistungsbezügen berücksichtigt werden muss, in welchem Maße der Vergaberahmen durch frühere Vergaben bereits ausgeschöpft ist. So können besonders hoch bemessene Leistungsbezüge für einige wenige Spitzenkräfte dazu führen, dass für weitere Vergaben nur noch ein geringer Teil des Gesamtvolumens zur Verfügung steht. Für die „zu spät gekommenen“ Professoren kommen dann allenfalls niedrig bemessene Leistungsbezüge in Betracht, ohne dass dies von der individuellen Leistung des Professors abhängig oder von ihm in irgendeiner Weise beeinflussbar wäre. Überdies ist die Teilnahme der Leistungsbezüge an den allgemeinen Besoldungserhöhungen nicht gesetzlich geregelt, sondern der Entscheidung der Hochschulleitung überantwortet (vgl. § 7 HLeistBVO).
c) Auch die sonstigen Modalitäten der Vergabe der Leistungsbezüge belegen, dass sie in ihrer derzeitigen Ausgestaltung lediglich additiven und keinen alimentativen Charakter aufweisen. Nach § 33 Abs. 1 Satz 2 BBesG können Leistungsbezüge im Sinne des § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 BBesG (Berufungs- bzw. Bleibe-Leistungsbezüge und besondere Leistungsbezüge) nicht nur unbefristet, sondern auch befristet oder als Einmalzahlung vergeben werden. Nach § 33 Abs. 1 Satz 3 BBesG werden die Funktions-Leistungsbezüge im Sinne des § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BBesG für die Dauer der Wahrnehmung der Funktion oder Aufgabe gewährt und haben damit naturgemäß befristeten Charakter. Hieran anknüpfend unterscheiden sich die Leistungsbezüge auch hinsichtlich ihrer Ruhegehaltfähigkeit. Ausweislich der komplexen Regelung des § 33 Abs. 3 BBesG hängen das „Ob“ und das „Wie“ der Ruhegehaltfähigkeit unbefristeter und befristeter Leistungsbezüge von einer Vielzahl von Faktoren sowie teilweise von einer Entscheidung der zuständigen Universitätsorgane ab (vgl. § 7 HLeistBVO). Sie dürften daher im Ergebnis für die Ruhestandsversorgung oft nur in geringem Maße wirksam werden. Auch aus diesem Grund sind die Leistungsbezüge in ihrer gegenwärtigen Ausgestaltung nicht zur Kompensation evidenter Alimentationsdefizite geeignet.
Stellt das Bundesverfassungsgericht die Unvereinbarkeit einer Norm oder mehrerer Normen mit dem Grundgesetz fest, folgt daraus grundsätzlich die Verpflichtung des Gesetzgebers, die Rechtslage rückwirkend verfassungsgemäß umzugestalten. Ausnahmen von dieser Regelfolge der Unvereinbarkeit hat das Bundesverfassungsgericht wiederholt bei haushaltswirtschaftlich bedeutsamen Normen bejaht (vgl. BVerfGE 93, 121 <148>; 105, 73 <134>; 117, 1 <70>). Speziell bei besoldungsrechtlichen Normen gilt zu beachten, dass die Alimentation des Beamten der Sache nach die Befriedigung eines gegenwärtigen Bedarfs aus gegenwärtig zur Verfügung stehenden Haushaltsmitteln darstellt. Eine allgemeine rückwirkende Behebung des Verfassungsverstoßes ist daher mit Blick auf die Besonderheiten des Beamtenverhältnisses nicht geboten (vgl. BVerfGE 81, 363 <383 ff.>; 99, 300 <330 f.>). Eine rückwirkende Behebung ist jedoch sowohl hinsichtlich des Klägers des Ausgangsverfahrens als auch hinsichtlich etwaiger Kläger erforderlich, über deren Anspruch noch nicht abschließend entschieden worden ist (vgl. BVerfGE 99, 300 <331>).
Abweichende Meinung des Richters Gerhardt
Die Besoldung der Hochschullehrer folgt seit jeher Grundsätzen, die von denjenigen für die Besoldung der anderen Beamten abweichen. Daher überdehnt es die dem Gesetzgeber durch Art. 33 Abs. 5 GG auferlegten Schranken, auf der Grundlage eines direkten Vergleichs von Teilelementen der Besoldungsordnungen A und W eine Unteralimentierung einer Gruppe von Professoren festzustellen. Die gesetzliche Regelung, nach der sich die Besoldung der der Besoldungsgruppe W 2 zugeordneten Professoren aus einem moderaten, aber auskömmlichen Grundgehalt und variablen leistungsbezogenen Elementen zusammensetzt, kann vielmehr an frühere Vorbilder anknüpfen und trägt nachvollziehbar den tatsächlichen Entwicklungen und rechtlichen Anforderungen im Hochschulbereich Rechnung.
1. Das Bundesverfassungsgericht berücksichtigt in ständiger Rechtsprechung die Besonderheiten des Beamtenverhältnisses der Hochschullehrer (vgl. BVerfGE 3, 58 <141>; 35, 23 <30 f.>; 35, 79 <146>; 43, 242 <277>; 67, 1 <12>). Das sogenannte Hochschullehrerbeamtenrecht trägt den vielfältigen Besonderheiten des Hochschulbetriebs Rechnung, der sich einerseits mit den gesellschaftlichen Erwartungen an die Hochschule als Institution wandelt, andererseits von den mit der Freiheit von Kunst und Wissenschaft, Forschung und Lehre (Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG) verbundenen Gewährleistungen geprägt zu sein hat (vgl. zum Ganzen BVerfGE 126, 1 <19 ff.>; 127, 87 <118 ff.>, jeweils m.w.N.).
Zu den dementsprechenden charakteristischen Besonderheiten des Rechts der Hochschullehrerbesoldung gehört unter anderem seit je, dass es neben dem Hochschullehrer in jedem Fall zustehenden Bezügen fakultative Bezüge unterschiedlicher Art und Ausgestaltung gibt (vgl. BVerfGE 35, 23 <30 f.>; 43, 242 <277>). Auch wenn die Professorenbesoldung seit Beginn des 20. Jahrhunderts sich zunehmend in Richtung auf eine Beamtenalimentation hin entwickelt hat, die in der Besoldungsordnung C kulminierte (vgl. Haug, Das Kolleggeld - die Geschichte eines Leistungselements in der Hochschullehrerbesoldung, ZBR 1999, S. 113 ff.; Lehrich, Ökonomisierung der Wissenschaft, 2006, S. 40 ff.), enthielt sie doch bis in die Gegenwart in erheblichem Umfang tätigkeits- und leistungsbezogene, teilweise vertraglicher Vereinbarung zugängliche Elemente (vgl. Battis/Grigoleit, Möglichkeit und Grenzen leistungsdifferenzierender Besoldung von Universitätsprofessoren, Rechtsgutachten, Forum Deutscher Hochschulverband, 1999, S. 21 f.). Für das Grundverständnis bezeichnend erscheint der Hinweis des Präsidenten des Hochschulverbandes vom 7. März 1962, „dass die deutschen Hochschullehrer mit der Preisgabe des bisherigen Kolleggeldsystems bewusst auf die Möglichkeit verzichten, durch eigene Initiative und Anstrengung im Lehrbetrieb einen wesentlichen Teil ihres Lebensstandards selbst zu bestimmen. Sie geben damit ein bedeutsames Recht auf, das sie seit jeher vor allen anderen Beamtengruppen haben“ (Weißbuch über die Neuordnung des Kolleggeld- und Besoldungswesens, hrsg. im Auftrag des Vorstandes des Hochschulverbandes, 1962, S. 303 <308>).
Auch was die Höhe der Professorenbesoldung anlangt, lassen sich im traditionsbildenden Zeitraum keine Strukturprinzipien ausmachen, die als hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG die Gestaltungsmacht des Gesetzgebers beschränken könnten. Insbesondere gibt es keine verfassungsfeste Tradition eines bestimmten Verhältnisses zur Alimentation der anderen Beamten. Zwar entsprach seit Ende des 19. Jahrhunderts die den ordentlichen Professoren garantierte Gesamtvergütung in etwa der Vergütung eines Ministerialrats (vgl. Haug, a.a.O., S. 114 m.w.N.). Eine derartige Orientierung kann jedoch bereits angesichts der grundsätzlichen Beibehaltung von tätigkeits- und leistungsbezogenen Gehaltsanteilen und ihrer praktischen Wirkung nicht als strukturbildend angesehen werden; insbesondere das Kolleggeld bildete - je nach „Hörerzulauf“ - nach wie vor einen wesentlichen Bestandteil der Diensteinnahmen der Professoren, dessen gerechtere Verteilung Gegenstand von Reformbemühungen seit etwa 1960 war (dazu Haug, a.a.O., S. 114 f.). Im Übrigen scheint der Bezug zur Besoldung von Laufbahnbeamten auf die Besoldung der ordentlichen Professoren beschränkt gewesen zu sein.
2. Entfaltet Art. 33 Abs. 5 GG für die Gestaltung der Besoldung der Professoren in der heutigen Hochschullandschaft demnach nur sehr begrenzt direktive Kraft (vgl. etwa BVerfGE 43, 242 <277 ff.>), drängt sich die Frage nach den verfassungsrechtlichen Grenzen diesbezüglicher Gesetzgebung auf.
a) Der Senat greift ohne weiteres auf den für die allgemeine Beamtenschaft geltenden Alimentationsgrundsatz zurück und kommt in einem Vergleich des Grundgehalts der Besoldungsgruppe W 2 in erster Linie mit der Alimentation der Beamten des höheren Dienstes zur Feststellung einer Unteralimentation; diese werde durch die vorgesehenen Leistungszulagen nicht hinreichend kompensiert, weil sie dem - wiederum dem allgemeinen Alimentationsgrundsatz zugehörigen - Gebot der Gesetzmäßigkeit der Besoldung nicht genügten. Damit bleibt die - wie gezeigt, in der Tradition der Professorenbesoldung stehende - Grundentscheidung des Gesetzgebers unrespektiert, nämlich eine den Chancen und Risiken in Werdegang und beruflicher Entwicklung der Hochschullehrer - den „vertikalen“ Vergleich innerhalb der W-Besoldung klammert der Senat aus - sowie den spezifischen Aufgaben von Wissenschaft und Forschung gerecht werdende Besoldung zu schaffen, die ein unstreitig moderates, aber auskömmliches Grundgehalt mit der Chance auf Tätigkeits- und Leistungszulagen integral verbindet. Die offensichtlichen Aporien des ohnehin nur teilweise durchgeführten Vergleichs - sie reichen von der verkürzten Würdigung der Qualifikationszeit für ein Professorenamt über die Nichtberücksichtigung des Umstandes, dass der Qualifikationsaufwand mit zunehmendem Dienstalter an Bedeutung verliert, bis hin zur einseitigen Gewichtung der besonderen Qualität und Verantwortung des Professorenamtes, mit der eine implizite Abwertung der Tätigkeit und Verantwortung anderer Beamter einhergeht - belegen, dass die vom Gesetzgeber gewollte und traditionsgerechte Unterscheidung der allgemeinen Beamtenbesoldung und der Hochschullehrerbesoldung bei der verfassungsgerichtlichen Kontrolle nicht plausibel überspielt werden kann.
b) Der Besoldungsgesetzgeber ist, auch soweit er nicht hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG zu berücksichtigen oder gar zu beachten hat, keineswegs frei von verfassungsrechtlichen Bindungen. Aspekte der Gleichheit und Verhältnismäßigkeit sowie sozialstaatlicher Ausgewogenheit können sich zu verfassungsgerichtlich kontrollierbaren Maßstäben verdichten (vgl. BVerfGE 49, 260 <273>; 52, 303 <341>; 67, 1 <14>). Insoweit bieten die vom Senat angesprochenen, letztlich aus den Funktionsbedingungen der rechtsstaatlichen Demokratie in der Ausprägung des Grundgesetzes herzuleitenden Anforderungen an die Gesetzgebung („Prozeduralisierung“) eine bedeutsame Richtigkeitsgewähr, und zwar gerade jenseits der lediglich bewahrenden Garantie des Art. 33 Abs. 5 GG, die keine vollständigen verfassungsrechtlichen Maßstäbe für die Beamten- und Besoldungsgesetzgebung bereit halten kann. Hinzu treten spezifische Anforderungen dort, wo Beamte nicht in erster Linie zur Ausübung hoheitlicher Befugnisse (Art. 33 Abs. 4 GG) eingesetzt werden und einem besonderen verfassungsrechtlichen Regime unterliegen, wie insbesondere Professoren den Gesetzmäßigkeiten von Kunst und Wissenschaft, Forschung und Lehre (Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG).
3. Der Gesetzgeber hat mit dem Professorenbesoldungsreformgesetz eine wohl vorbereitete (vgl. Nachw. in BTDrucks 14/6852, S. 12; zum weiteren Zusammenhang vgl. BVerfGE 111, 226 <227 ff.>) und ausgewogene Gesamtneuregelung geschaffen, die eine (alimentative) Grundversorgung mit Anreizelementen verbindet, deren grundsätzliche Sachgerechtigkeit von keiner Seite in Zweifel gezogen worden ist. Die Bemessung des den W 2-Professoren in jedem Fall zustehenden Grundgehalts - gewürdigt nicht isoliert, sondern als Teil der Gesamtbesoldung - lässt eine Fehlgewichtung des Gesetzgebers nicht erkennen und fügt sich in Stufungen der Besoldungsordnung W stimmig ein. Die Vorbehalte des Senats gegen die Ausgestaltung der Leistungsbezüge vermag ich nicht zu teilen. Zum einen dürfen Leistungsbezüge, wenn man die gesetzgeberische Grundentscheidung achtet, gerade nicht gewissermaßen automatisch zu Versorgungselementen werden, was aber Anliegen des Senats zu sein scheint. Zum anderen ist in keiner Weise ausgelotet, wie die diesbezüglichen differenzierten Regelungen auszulegen und anzuwenden sind und wie sie sich danach auswirken. Der Rückgriff auf globale und daher wenig aussagekräftige Statistiken hilft hier nicht weiter, vielmehr ist die Konkretisierungsleistung der Gerichte abzuwarten (vgl. BVerfGE 127, 87 <119>). So liegt es, wenn in § 33 Abs. 1 BBesG davon die Rede ist, es würden „neben dem als Mindestbezug gewährten Grundgehalt variable Leistungsbezüge vergeben“, durchaus nahe, dass hier dem Grunde nach ein Anspruch begründet worden ist. Die Fragen, wie die untergesetzlichen Kriterienkataloge wissenschaftsadäquat umgesetzt werden (vgl. dazu etwa Battis, Leistungsorientierte Besoldung von Professoren, ZBR 2000, S. 253 <257 f.>) und in welchem Umfang Justiziabilität gesichert sein muss, bedürften ebenso der Klärung wie die Frage, in welchem Maße ein (fort)bestehender Vergaberahmen rechtlich und - etwa im Hinblick auf die Fluktuation in der jeweiligen Hochschule oder die mit einer Budgetierung ermöglichten Umschichtungen innerhalb ihres Haushalts - tatsächlich das Ob und die Höhe der Leistungszulagen bestimmt. Dass eine verfassungskonforme Handhabung der Leistungszulagen von vornherein ausscheidet, ist nicht dargetan (zur Bewältigung unvermeidbarer Auslegungs- und Anwendungsunsicherheiten bei umfassenden Neuregelungen vgl. BVerfGE 118, 277 <360>; 119, 331 <393> - abw. M.).
ECLI:DE:BVerfG:2012:ls20120214.2bvl000410
BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 14. Februar 2012
- 2 BvL 4/10 - Rn. (1-196),
http://www.bverfg.de/e/ls20120214_2bvl000410.html
Nr. 8/2012 vom 14. Februar 2012
BVerfGE 130, 263 - 318