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Timestamp: 2014-11-24 12:07:56+00:00
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Matched Legal Cases: ['artigo 1', 'In casu', 'artigo 1', 'artigo 1', 'artigo 8', 'artigo\n219', 'artigo 2', 'artigo 40', 'artigo 219', 'artigo 219', 'artigo 219']

Prescrição da pretensão executória dos créditos não tributários - Jus Navigandi
Prescrição da pretensão executória dos créditos não tributários
A prescrição da pretensão executória dos créditos
não tributários da Fazenda Pública é de 5 anos, desde o trânsito em julgado do processo administrativo que constitui definitivamente o crédito.
Dentre os princípios do Direito Administrativo, muito se
fala sobre os da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência, explicitados na Constituição Federal. No entanto, uma série de
outros princípios são também considerados fundamentais para o estudo do de
tal ramo do Direito. No Direito Processual Civil, o princípio da segurança
jurídica é um dos mais lembrados, mas sua aplicação no Direito
Administrativo é muito importante, especialmente quando o tema estudado é o
instituto da prescrição.
Inicialmente, deve-se notar que a imprescritibilidade não é
regra no ordenamento jurídico brasileiro, mas exceção. Tal nota inicial
baseia-se justamente no princípio da segurança jurídica, que busca a
estabilização da relação entre os sujeitos de direito, entre estes, a
Administração Pública e os administrados.
O Ministro Celso de Mello em voto nos autos do RE 592148 ED /
MG - MINAS GERAIS (STF – EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO -
Relator(a): Min. CELSO DE MELLO - Julgamento: 25/08/2009 - Órgão Julgador:
Segunda Turma) apresentou importante lição sobre o tema, citando, inclusive J.
J. GOMES CANOTILHO, in verbis:
Não se desconhece que, na cláusula constitucional que
contempla o direito à segurança, inclui-se a positivação do direito à
segurança jurídica, sob pena de se ignorar, com grave lesão aos
cidadãos, o atributo da previsibilidade das ações estatais, que
norteia e estimula a adoção de padrões de comportamento por parte das
pessoas em geral (...)
Assume relevo, desse modo, a asserção segundo a qual
"o princípio da segurança jurídica supõe que o direito seja
previsível e que as situações jurídicas permaneçam relativamente
estáveis". (...)
É importante referir, neste ponto, em face de sua
extrema pertinência, a aguda observação de J. J. GOMES CANOTILHO
("Direito Constitucional e Teoria da Constituição", p. 250,
1998, Almedina): "Estes dois princípios - segurança jurídica e
protecção da confiança - andam estreitamente associados a ponto de
alguns autores considerarem o princípio da protecção de confiança como
um subprincípio ou como uma dimensão específica da segurança jurídica.
Em geral, considera-se que a segurança jurídica está conexionada com
elementos objectivos da ordem jurídica - garantiade estabilidade jurídica,
segurança de orientação e realização do direito - enquanto a
protecção da confiança se prende mais com as componentes subjectivas da
segurança, designadamente a calculabilidade e previsibilidade dos
indivíduos em relação aos efeitos jurídicos dos actos dos poderes
públicos. A segurança e a protecção da confiança exigem, no fundo:
(1) fiabilidade, clareza, racionalidade e transparência dos actos do poder;
(2) de forma que em relação a eles o cidadão veja garantida a segurança
nas suas disposições pessoais e nos efeitos jurídicos dos seus próprios
actos. Deduz-se já que os postulados da segurança jurídica e da
protecção da confiança são exigíveis perante ‘qualquer acto’ de ‘qualquer
poder’ - legislativo, executivo e judicial." (grifos nossos)
A própria Constituição Federal estabelece as únicas
hipóteses de imprescritibilidades nos incisos XLII e XLIV do art. 5º e ainda
no parágrafo 5º do art. 37, quando trata dos crimes de racismo e da ação de
grupos armados contra a ordem constitucional e o Estado Democrático de Direito
e nas ações de ressarcimento ao erário. São hipóteses em que, pela
gravidade, a ordem jurídica, representada pela Constituição Federal,
excepciona a regra geral.
Apresentados estes conceitos introdutórios e, com base no
princípio da segurança jurídica, pode-se falar sobre a edição da Medida
Provisória n.º 1.708, de 30 de junho de 1998, convertida na Lei n.º 9.873/99,
que trouxe a regulamentação da prescrição no âmbito da Administração
Pública no que tange à ação punitiva do Estado, ou melhor, no exercício do
Da justificativa da Medida Provisória de n.º 1.708/98
extrai-se o seguinte:
A previsão da prescrição no âmbito administrativo tem
por objetivo dar fim aos embaraços a que são submetidos os
administrados quando, em razão da ausência de norma legal que preveja
a extinção do direito de punir do Estado, são indiciados em
inquéritos e processos administrativos iniciados muitos anos após a
prática de atos reputados ilícitos. (grifos nossos).
Textos relacionadosPrescrição nas ações indenizatórias em face da Fazenda PúblicaA imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário decorrentes de ato ilícitoTeoria da "actio nata" e termo inicial da prescrição nas ações indenizatórias por incapacidade laboral (súmula 278/STJ)O princípio dispositivo no procedimento de cognição e de execução
Tal justificativa explicita de forma clara o princípio da
segurança jurídica. Vê-se que o poder/dever de punir da Administração
Pública está limitado a um prazo máximo de cinco anos, ressalvados os casos
de infração previstos em leis específicas e aqueles que constituem igualmente
crime. É justamente este o teor do art. 1º da Lei nº 9.873, de 23 de novembro
de 1999, in verbis:
Art. 1º Prescreve em cinco anos a ação punitiva
da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do
poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em
vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração
§ 1º Incide a prescrição no procedimento
requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da
responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.
§ 2º Quando o fato objeto da ação punitiva da
Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo
prazo previsto na lei penal. (grifos nossos)
De outro lado, também sobre o mesmo enfoque, a Medida
Provisória nº 449/2008, convertida na Lei 11.941 de 27 de maio de 2009,
incluiu um novo artigo na Lei nº 9.873/99, observe-se:
Art. 1º.-A. Constituído definitivamente o
crédito não tributário, após o término regular do processo
administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da
administração pública federal relativa a crédito decorrente da
aplicação de multa por infração à legislação em vigor. (Incluído
pela Lei nº 11.941, de 2009) (grifos nossos).
Deve-se deixar clara a distinção entre os objetos dos
citados artigos. No artigo 1º o tema principal é a prescrição do poder/dever
punitivo estatal, ou seja, verificada a infração, o Estado possui o prazo de 5
(cinco) anos, contados da data da prática do ato ou do dia em que esta houver
cessado. Diferentemente, o art. 1º-A apresenta a prescrição para o
ajuizamento da ação de execução da Administração Pública Federal.
Observa-se que a Administração Pública não pode ficar inerte, seja no
momento da apuração da infração, seja no momento da cobrança do seu
crédito já constituído.
Tratar de prescrição é um trabalho tortuoso e há uma
série de pontos relevantes a serem analisados e estudados, porém para que se
possa realizar um trabalho aprofundado, o presente artigo terá por foco um
ponto específico do art. 1º-A, qual seja, a fixação do termo inicial e final
para a prescrição da pretensão executória dos créditos não tributários da
Quanto ao termo inicial, ou seja, o início da contagem do
prazo prescricional, o próprio art. 1º-A, acima citado, já apresenta algum
direcionamento, qual seja, a constituição definitiva do crédito não
Observe-se o seguinte julgado do Tribunal Regional Federal da
PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO FISCAL. IMMETRO. COBRANÇA
DE MULTA ADMINISTRATIVA. RELAÇÃO DE DIREITO PÚBLICO. PRESCRIÇÃO.
OCORRÊNCIA. ART. 174 DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL. 1. Entendo
inaplicável o prazo prescricional previsto no Código Civil por se tratar,
nos presentes autos, de cobrança de crédito não tributário advindo de
relação de Direito Público, sendo de ser aplicado o art. 174 do Código
Tributário Nacional, conforme já decidiu esta C. Sexta Turma (AC n.º
200603990351592, Rel. Des. Fed. Lazarano Neto, j. 21.03.2007, v.u., DJU
09.04.2007, p. 404). 2. De acordo com o art. 174, caput, do Código
Tributário Nacional, A ação para a cobrança do crédito tributário
prescreve em 5 (cinco) anos, contados da data da sua constituição
definitiva. 3. A partir da constituição do crédito, quando se tem por
definitivo o lançamento na esfera administrativa, inicia-se o prazo
prescricional qüinqüenal para que a Fazenda ingresse em juízo para
cobrança do crédito tributário, nos moldes preconizados pelo art. 174 do
CTN. 4. Constituído o crédito a partir da notificação da lavratura do
auto de infração, inicia-se a contagem do prazo prescricional, que
permanecerá suspenso caso o débito seja impugnado administrativamente.
5. Afastada a alegação de suspensão do prazo prescricional uma vez que a
hipótese aventada não se enquadra àquelas previstas no art. 174 do
Código Tributário Nacional. 6. De acordo com o previsto no art. 174,
parágrafo único, I, do CTN, na redação dada pela Lei Complementar n.º
118/2005, vigente à época dos fatos, a prescrição se interrompe pelo
despacho do juiz que ordenar a citação em execução fiscal. 7. In casu,
o débito encontrava-se prescrito antes mesmo do ajuizamento da execução
fiscal, que extrapolou o período de 5 (cinco) anos concedido pelo art. 174
do Código Tributário Nacional. 8. Apelação improvida. (STJ - Processo AC
200761090032076; AC - APELAÇÃO CÍVEL – 1358331; Relator(a) JUIZA
CONSUELO YOSHIDA; Sigla do órgão: TRF3; Órgão julgador: SEXTA TURMA;
Fonte: DJF3 CJ2 DATA:26/01/2009 PÁGINA: 843Data da Decisão: 18/12/2008;
Data da Publicação: 26/01/2009) (grifos nossos).
Antes mesmo de falar sobre a constituição definitiva do
crédito, deve-se tecer um breve comentário quanto a uma questão preliminar.
Observe-se que o julgado determina a aplicação do art. 174 do Código
Tributário Nacional (CTN) para regular a prescrição dos créditos não
O art. 174 do CTN assim dispõe: "Art. 174. A ação
para a cobrança do crédito tributário prescreve em cinco anos, contados
da data da sua constituição definitiva.". Ora, observa-se que o artigo é
claro ao restringir o seu âmbito de aplicação aos créditos tributários,
porém tal entendimento era comumente obervado em alguns julgados, visando
garantir o princípio da segurança jurídica com a aplicação analógica de
outros institutos para aplicação do instituto da prescrição. Em sentido
oposto tem-se o seguinte julgado do Superior Tribunal de Justiça: ADMINISTRATIVO. TARIFA PORTUÁRIA. NATUREZA JURÍDICA.
PRESCRIÇÃO. ART. 174 DO CTN. AFASTAMENTO. 1. A Lei 8.630/93, ao ditar o
regime jurídico da exploração dos portos organizados e das instalações
portuárias, deixa claro, em seus arts. 30 e 33, que a tarifa portuária
detém natureza de preço público, já que compete à administração do
porto fixar os seus valores e ao Conselho de Autoridade Portuária a
respectiva homologação. 2. A tarifa portuária ostenta natureza de preço
público, e não de taxa, em face do regime facultativo que caracteriza os
serviços custeados pela exação. Precedentes de ambas as Turmas de Direito
Público. 3. Em consequência desse regime jurídico não-tributário, a
ação de execução fiscal não se sujeita aos prazos prescricionais
disciplinados no art. 174 do CTN. 4. Retorno dos autos à origem para
exame das demais questões aduzidas no recurso de apelação. 5. Recurso
especial provido em parte. (STJ – Processo: RESP 200701828849; RESP -
RECURSO ESPECIAL – 975757; Relator(a) CASTRO MEIRA; Sigla do órgão: STJ;
Órgão julgador: SEGUNDA TURMA; Fonte: DJ DATA:04/10/2007 PG:00229) (grifos
Atualmente, com a edição da Medida Provisória nº
449/2008, o debate restou pacificado com uma determinação legal clara quanto
ao tema, nos exatos termos do art. 1º-A já citado, que disciplina
especificamente a prescrição da pretensão executória dos créditos não
tributários. Superada a questão preliminar, pode-se analisar o julgado do
Tribunal Regional Federal de forma mais segura e buscar o sentido da expressão:
constituição definitiva do crédito não tributário.
Não raro se observa dentre os aplicadores do direito uma
grande dificuldade na aplicação da legislação nos casos de créditos não
tributários. É bem verdade que diante das lacunas legislativas, como as
apresentadas acima, o trabalho hermenêutico se torna nebuloso e apresenta uma
série de dificuldades, mas tal panorama não pode mais ser aceitável.
Para que fique bem claro, deve-se diferenciar a
constituição definitiva do crédito tributário da constituição do crédito
não tributário. Ora, o crédito tributário possui regra própria no Código
Tributário Nacional que assim dispõe:
Art. 142. Compete privativamente à autoridade
administrativa constituir o crédito tributário pelo lançamento,
assim entendido o procedimento administrativo tendente a verificar a
ocorrência do fato gerador da obrigação correspondente, determinar a
matéria tributável, calcular o montante do tributo devido, identificar o
Observa-se que é por meio do lançamento que o crédito
tributário é constituído, não sendo tal regra aplicável aos créditos não
tributários, ou seja, só se deve ter em mente o art. 142 do CTN quanto o
crédito possuir natureza tributária. Não serão tecidos maiores comentários
sobre o lançamento do crédito tributário, uma vez que tal tema foge ao objeto
A melhor forma de buscar o entendimento quanto ao exato
momento em que o crédito não tributário estará definitivamente constituído
é o exame de tais créditos desde a sua origem. A forma mais comum deste tipo
de crédito é a multa administrativa decorrente do poder de polícia ou poder
regulatório. Por exemplo: Multas impostas pelo Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, pela Agência Nacional de
Telecomunicações – ANATEL; pelo Conselho Administrativo de Defesa Econômica
– CADE, entre outras.
O ordenamento jurídico pode ser conceituado, de forma
simplista, como um conjunto de determinações (dever ser) para os indivíduos.
Quando há o descumprimento ou a infração de um determinado preceito deste
ordenamento, surge a sanção. Tal sanção pode ter natureza cível, penal,
Dentre as sanções de natureza administrativa, há as que
representam uma obrigação de fazer (reparar um dano ambiental), outras que
representam o perecimento de um direito (caducidade da concessão para a
prestação de serviço de telefonia) e também as que impõem uma penalidade
pecuniária (multa administrativa). Todas elas possuem em comum o fato de que a
sua aplicação depende de procedimento prévio, o processo administrativo.
Ora, verificada uma infração, instaura-se o competente
processo administrativo, nos termos da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999,
ou da legislação própria de cada entidade, por meio de um instrumento que, em
geral, é chamado de Auto de Infração. Algumas entidades, desde a lavratura do
auto de infração já impõe uma determinada penalidade pecuniária (multa
administrativa), garantindo ao administrado o direito de se manifestar,
apresentar defesa e os recursos cabíveis, impugnando a sanção. Em outros
casos, o auto de infração materializa somente a informação ao autuado de que
será instaurado um processo administrativo para apuração daquela infração
com a possível aplicação de sanção, que poderá ser pecuniária.
Vê-se que não se pode falar ainda em constituição do
crédito não tributário. De fato, como explanado acima, no momento da
lavratura do auto de infração, em alguns casos, sequer há imposição de
qualquer penalidade. Conclui-se que, tecnicamente, não é correto afirmar que o
crédito não tributário constitui-se definitivamente com a lavratura do auto
de infração ou com a notificação desta lavratura. De outro lado, somente com
o fim do processo administrativo punitivo, respeitado o contraditório e a ampla
defesa e, havendo imposição de uma sanção de caráter pecuniário, haverá a
A conclusão do julgado do Tribunal Regional Federal da 3ª
Região, acima citado, não pode ser aplicada como regra absoluta, pois afirma:
"(...) Constituído o crédito a partir da notificação da lavratura do
auto de infração, inicia-se a contagem do prazo prescricional, que permanecerá
suspenso caso o débito seja impugnado administrativamente." Embora
não possa ser utilizado como regra absoluta, o julgado deixa claro, em sua
parte final, que a constituição definitiva do crédito não tributário
somente ocorrerá com o trânsito em julgado do processo administrativo, ou
seja, com o fim do processo administrativo punitivo cuja sanção tenha sido de
natureza pecuniária. Tudo conforme os exatos termos do art. 1º-A da Lei nº
9.873/99.
Tecidos alguns comentários sobre o termo inicial, resta
agora a análise do termo final para a prescrição da ação de execução do
crédito não tributário.
O tema apresenta uma peculiaridade interessante que deve ser
analisada antes mesmo de serem discutidas questões quanto ao termo final,
trata-se do prazo de 5 (cinco) anos. De fato, o prazo quinquenal está
explícito no artigo 1º-A da Lei nº 9.873/99, porém a Lei de Execuções
Fiscais apresenta uma causa de suspensão da prescrição que estende este prazo
inicial, in verbis:
Art. 2º - Constitui Dívida Ativa da Fazenda Pública
aquela definida como tributária ou não tributária na Lei nº 4.320, de 17
de março de 1964, com as alterações posteriores, que estatui normas
gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e
balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
§ 1º - Qualquer valor, cuja cobrança seja atribuída
por lei às entidades de que trata o artigo 1º, será considerado Dívida
Ativa da Fazenda Pública.
§ 2º - A Dívida Ativa da Fazenda Pública,
compreendendo a tributária e a não tributária, abrange atualização
monetária, juros e multa de mora e demais encargos previstos em lei ou
§ 3º - A inscrição, que se constitui no ato de
controle administrativo da legalidade, será feita pelo órgão competente
para apurar a liquidez e certeza do crédito e suspenderá a
prescrição, para todos os efeitos de direito, por 180 dias, ou até a
distribuição da execução fiscal, se esta ocorrer antes de findo aquele
prazo. (grifos nossos).
Vê-se que os créditos não tributários enquadram-se no
conceito de Dívida Ativa da Fazenda Pública e, por este motivo, serão alvo de
ato de controle administrativo da legalidade e apuração da liquidez e certeza
que é a chamada inscrição em dívida ativa. Tal inscrição tem o condão de
suspender a prescrição, para todos os efeitos, inclusive para os fins de
ajuizamento da ação de cobrança de tais créditos, por 180 dias ou até a
distribuição da execução fiscal. Desse modo, além do prazo de 5 (cinco)
anos, deve-se levar em consideração ainda, o prazo de suspensão da
prescrição em virtude da inscrição em dívida ativa.
Ressalte-se que o objeto da prescrição quinquenal, estudada
no presente artigo, é a ação de execução, então, ajuizada a ação,
restaria afastada a prescrição. Embora tal posicionamento seja aparentemente
claro, não é o que prevalece.
O ajuizamento da ação é o momento em que o autor apresenta
a demanda ao Poder Judiciário, ou seja, é o momento da propositura da ação.
Segundo o entendimento do Superior Tribunal de Justiça e alguns Tribunais
Regionais Federais, a propositura da ação não seria o marco temporal para a
interrupção da prescrição, mas sim o despacho do juiz que determina a
citação do devedor. Para tal conclusão, busca-se fundamento na Lei de
Execuções Fiscais. In verbis:
PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO FISCAL. PRESCRIÇÃO.
INTERRUPÇÃO. DESPACHO QUE ORDENA A CITAÇÃO. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL
NÃO CONFIGURADO. 1. A recorrente deixou de cumprir as formalidades exigidas
pelos artigos 541, parágrafo único, do Código de Processo Civil e 255 do
Regimento Interno do Superior Tribunal de Justiça – RISTJ, quanto à
comprovação do dissídio jurisprudencial. 2. Na execução fiscal de
créditos não tributários, multa ambiental, o marco interruptivo da
prescrição é o despacho que ordena a citação, nos termos do artigo 8º,
§ 2º, da LEF. Precedentes, entre eles o AgRg no AgRg no REsp
981.480/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 13/03/2009. 3. O
crédito foi constituído em 03/11/2000 e a execução fiscal proposta em
13/12/2002. A ordem para a citação, que interrompeu o prazo prescricional,
foi determinada em 17/12/2002 (e-STJ fl. 124), não havendo o transcurso do
prazo fixado em lei. 4. Recurso especial conhecido em parte e não provido.
(STJ - RESP 200900782862; RESP - RECURSO ESPECIAL – 1148455; Relator(a):
CASTRO MEIRA; Sigla do órgão: STJ; Órgão julgador: SEGUNDA TURMA; Fonte:
DJE DATA:23/10/2009; Data da Decisão: 13/10/2009) (grifos nossos).
PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO FISCAL. DÍVIDA ATIVA DE
NATUREZA NÃO TRIBUTÁRIA. PRESCRIÇÃO. QÜINQÜENAL. DECRETAÇÃO DE
OFÍCIO COM BASE NO § 4º DO ART. 40 DA LEI Nº 6.830/80. INAPLICABILIDADE,
NO CASO. INÉRCIA DO EXEQÜENTE NÃO CARACTERIZADA. I – A
jurisprudência do STJ posicionou-se no sentido de que o prazo prescricional
para a cobrança de multa administrativa, diante da ausência de previsão
legal específica que regule a matéria, bem como em homenagem ao princípio
da igualdade, deve ser fixado em cinco anos, nos termos do disposto no
Decreto nº 20.910/32. II – Contudo, no presente caso, não há que se
falar em inércia do exequente e nem em causa apta a autorizar o
reconhecimento da prescrição intercorrente, sendo certo que, desde o
ajuizamento da demanda, que se deu dentro do prazo legal, houve regular
processamento do feito, com a prática de atos processuais tendentes à
satisfação do crédito inscrito em dívida ativa. III – Ademais, por
se tratar de crédito não-tributário, cabível a aplicação da regra do
art. 8º, § 2º da Lei nº 6.830/80, segundo a qual o despacho do juiz que
ordenar a citação é causa interruptiva da prescrição. Assim,
tendo sido proferido o despacho ordinatório em 28.01.2005, deve-se
considerar, naquela data, interrompida a prescrição, razão pela qual
não há que se falar em prescrição qüinqüenal do direito de ação. IV
– Nos termos da Súmula nº 314 do STJ "Em execução fiscal, não
localizados bens penhoráveis, suspende-se o processo por um ano, findo o
qual inicia-se o prazo da prescrição quinquenal intercorrente".
Assim, não tendo sido suspenso o processo, no caso, não transcorreu o
prazo prescricional. V – Apelação provida. (TRF2 – Processo: AC
200450010101355; AC - APELAÇÃO CIVEL – 416850; Relator(a): Desembargador
Federal ANTONIO CRUZ NETTO; Sigla do órgão: TRF2; Órgão julgador: QUINTA
TURMA ESPECIALIZADA; Fonte: DJU - Data:31/10/2008 - Página:216) (grifos
De fato, a Lei de Execuções Fiscais é clara ao dispor que
o despacho do juiz é o marco interruptivo da prescrição. Cite-se o §2º do
art. 8º da referida lei:
Art. 8º O executado será citado para, no prazo de 5
(cinco) dias, pagar a dívida com os juros e multa de mora e encargos
indicados na Certidão de Dívida Ativa, ou garantir a execução,
observadas as seguintes normas. (...)
§ 2º O despacho do Juiz, que ordenar a citação,
interrompe a prescrição. (grifos nossos).
Vê-se que não é a apresentação da ação, nem tampouco a
citação válida, mas somente o despacho do juiz que ordena a citação que
será o ato capaz de interromper a prescrição. É necessário agora apresentar
uma breve crítica.
Adotar este posicionamento significa considerar que da
propositura da ação de execução até o despacho do juiz que determina a
citação do devedor, o prazo prescricional terá o seu transcurso natural,
porém dependerá agora da celeridade do Poder Judiciário e não mais de ato da
Administração Pública. Explique-se. No início do artigo, tratou-se do
instituto da prescrição de modo a relacioná-lo ao princípio da segurança
jurídica e à defesa dos interesses do administrado. Neste ponto, não se
pretende desconstituir a ideia inicial, mas somente apresentar uma outra
perspectiva. Para tal, basta relacionar o instituto da prescrição, também, à
ideia de morosidade e sanção.
Seja quando o legislador disciplina a prescrição da ação
punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício
do poder de polícia, seja quando disciplina a prescrição da ação de
execução da Administração Pública Federal relativa àquele crédito, o seu
objetivo básico é, também, evitar a morosidade administrativa. O que se
pretende destacar é que não se pode falar em morosidade da Administração
Pública quando o ato não está mais sobre a sua dependência. Ora, somente a
morosidade pode ser "punida" com o decurso do prazo prescricional,
não havendo mora não há decurso do prazo. A fluência ou o decurso do prazo
prescricional só se faz presente quando inexiste ato administrativo, ou seja, o
prazo só flui com a omissão da Administração.
Com um caso prático a ideia será mais bem compreendida.
Pressuposto jurídico para a compreensão do caso: a prescrição intercorrente
trienal (art. 1º, §1º da Lei nº 9.873) é aquela que ocorre com a
paralisação do procedimento administrativo por mais de três anos pendente de
julgamento ou despacho. Caso: em 01 de fevereiro de 2010 a ANATEL verificou uma
irregularidade e lavrou o competente auto de infração, informado ao autuado o
prazo para apresentação de defesa administrativa, que foi apresentada 4 dias
úteis após a autuação. Questiona-se: o decurso do prazo da prescrição
intercorrente iniciou-se em que dia? Resposta: o prazo prescricional iniciou-se
no dia seguinte ao da apresentação da defesa e não no dia da elaboração do
A fundamentação da resposta é justamente o ponto mais
importante. Após a autuação do infrator, a Administração Pública não
está em mora, não há ato administrativo a ser praticado, a ela cabe somente
aguardar o transcurso do prazo de defesa para, a partir desta data, tomar as
providências que forem cabíveis. De outro lado, apresentada a defesa cabe a
administração fazer a sua análise e considerá-la procedente ou improcedente
e, não o fazendo, estará em mora. Ou seja, só se pode falar em decurso de
prazo prescricional quando estiver presente a omissão da Administração.
Justamente com este objetivo a Lei nº 8.952/1994 realizou
uma importante alteração no Código de Processo Civil (CPC). Observe-se, in
Art.219.A citação válida torna
prevento o juízo, induz litispendência e faz litigiosa a coisa; e, ainda
quando ordenada por juiz incompetente, constitui em mora o devedor e interrompe
a prescrição. (Redação
dada pela Lei nº 5.925, de 1973).
§1º. A interrupção da prescrição
retroagirá à data da propositura da ação. (Redação
dada pela Lei nº 8.952, de 1994).
§2º. Incumbe à parte promover a citação do
réu nos 10 (dez) dias subsequentes ao despacho que a ordenar, não
ficando prejudicada pela demora imputável exclusivamente ao serviço
judiciário. (Redação
dada pela Lei nº 8.952, de 1994)
§ 3º. Não sendo citado o réu, o juiz prorrogará o
prazo até o máximo de 90 (noventa) dias.(Redação dada pela Lei nº
8.952, de 1994)
§ 4º. Não se efetuando a citação nos prazos
mencionados nos parágrafos antecedentes, haver-se-á por não interrompida
a prescrição. (Redação dada pela Lei nº 5.925, de 1973) (grifos
Verifica-se que o legislador foi claro e direto ao tratar da
questão, demonstrando explicitamente o seu objetivo no parágrafo 2º do artigo
219 do CPC, qual seja, não prejudicar a parte quando a demora for imputável
exclusivamente ao serviço judiciário. Conclui-se que, inexistindo mora da
parte, não há que se falar em decurso do prazo prescricional, razão pela
qual, pode-se dizer que com o ajuizamento da ação de execução a
Administração Pública, em atitude positiva, afasta a mora e não deve haver
mais o decurso do prazo prescricional.
Para evitar tal prejuízo em razão da mora do Judiciário, o
diploma processual civil determinou que, com a citação válida, a
interrupção da prescrição deverá retroagir à data da propositura da ação
e não à data do despacho que ordenou a citação. Vê-se que o Código de
Processo Civil reconheceu que, com a interposição da ação, a parte autora
dependeria agora de ato do Poder Judiciário e não pode ser prejudicada ou
sancionada diante da demora que não é de sua competência.
Deve-se notar que a regra contida no Código de Processo
Civil não faz qualquer ressalva quanto a sua aplicabilidade, seja o particular,
seja a Administração Pública, todos estariam abarcados por tal previsão.
Neste ponto, tem-se o conflito entre dois princípios hermenêuticos: o
princípio da especialidade e o princípio da norma posterior. Tais princípios
foram materializados na Lei de Introdução ao Código Civil (Decreto-Lei nº
4.657, de 4 de setembro de 1942) em seu artigo 2º, in verbis:
Art.2º. Não se destinando à vigência
temporária, a lei terá vigor até que outra a modifique ou revogue.
§ 1º. A lei posterior revoga a anterior quando
expressamente o declare, quando seja com ela incompatível ou quando
regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior.
§ 2º. A lei nova, que estabeleça
modifica a lei anterior. (grifos nossos).
De fato, a Lei de Execuções Fiscais, Lei nº 6.830 de 22 de
setembro de 1980, é uma legislação de caráter especial em relação ao
Código de Processo Civil, nos termos do seu próprio artigo primeiro que
dispõe quanto à aplicação somente subsidiária do CPC. Diante do princípio
da especialidade, vê-se que não há como se afastar a aplicação do §2º do
art. 8º da Lei de Execuções Fiscais, porém, quando a Lei nova estabelece
modifica a anterior, nos termos do §2º do art. 2º da Lei de Introdução ao
Ora, a Lei nº 8.952/94 estabeleceu que a interrupção da
prescrição retroagirá à data da propositura da ação, aplicando a regra
indistintamente para os particulares e para a Administração Pública, com base
inclusive, na lógica jurídica acima apresentada, de que a prescrição não
pode prejudicar quem não está em mora, não havendo qualquer impedimento para
sua aplicação subsidiária na Execução Fiscal de créditos não
É relevante notar ainda a redação original do art. 219
Art. 219. A citação válida torna prevento o juízo,
induz litispendência e faz litigiosa a coisa; e, ainda quando ordenada por
juiz incompetente, constitui em mora o devedor e interrompe a prescrição.
§ 1º A prescrição considerar-se-á interrompida na
data do despacho que ordenar a citação. (grifos nossos).
Vê-se que a Lei de Execuções Fiscais somente adequou a
realidade da norma geral para a esfera das Execuções Fiscais, reproduzindo o
mesmo dispositivo. No mesmo sentido, observe-se o teor da Súmula nº 106 do
próprio Superior Tribunal de Justiça:
Proposta a ação no prazo fixado para o seu exercício, a
demora na citação, por motivos inerentes ao mecanismo da Justiça, não
justifica o acolhimento da arguição de prescrição ou decadência.
Por fim, destaque-se uma regra importante presente na
disciplina da Execução Fiscal que é o artigo 40 da Lei, in verbis:
Art. 40. O Juiz suspenderá o curso da execução,
enquanto não for localizado o devedor ou encontrados bens sobre os
quais possa recair a penhora, e, nesses casos, não correrá o prazo de
prescrição. (...)
§2º. Decorrido o prazo máximo de 1 (um) ano, sem que
seja localizado o devedor ou encontrados bens penhoráveis, o juiz ordenará
§3º Se da decisão que ordenar o arquivamento tiver
decorrido o prazo prescricional, o juiz, depois de ouvida a Fazenda
Pública, poderá, de ofício, reconhecer a prescrição intercorrente e
decretá-la de ofício. (grifos nossos).
Demonstrou-se que a regra do parágrafo 1º do artigo 219 do
CPC era absolutamente compatível com a Lei de Execuções Fiscais (LEF),
deve-se, agora, afastar a possibilidade de aplicação do parágrafo 4º do
artigo 219 do CPC para a cobrança dos créditos não tributários da Fazenda
Pode-se fazer isso com a compreensão de um argumento
básico: a Lei de Execuções Fiscais não admite, ordinariamente, o decurso do
prazo prescricional enquanto não tenha sido localizado o devedor (caput
do art. 40), em clara incompatibilidade com a determinação do CPC. Enquanto
para o CPC a citação do devedor e o decurso do prazo prescricional estão
intimamente ligados, para a LEF a prescrição está ligada ao despacho de juiz
(e por consequência ao ajuizamento da ação, como restou demonstrado), à
suspensão do curso da execução e ao seu arquivamento, conforme disciplinado
no seu art. 40.
O que ocorre é que diante da não localização do devedor,
tem-se dois regramentos opostos: a LEF e o CPC. No primeiro, a consequência é
a suspensão do processo, da prescrição e o posterior arquivamento, no segundo
tem-se a não interrupção da prescrição, restando inaplicável o parágrafo
4º do artigo 219 do CPC para a cobrança dos créditos não tributários da
Por todo exposto, conclui-se:
a)Que a prescrição da pretensão executória dos créditos
não tributários da Fazenda Pública é de 5 (cinco) anos, contados desde o
trânsito em julgado do processo administrativo que constitui definitivamente o
crédito até o ajuizamento da ação de execução.
b)Que a inscrição suspenderá a prescrição, para todos os
efeitos de direito, por 180 dias, ou até a distribuição da execução fiscal,
se esta ocorrer antes de findo aquele prazo.
c)Que não havendo mora por parte da Administração Pública
não que se falar em decurso de prazo prescricional.
SANTANA, Rafael Gomes de. Prescrição da pretensão executória dos créditos não tributários. Jus Navigandi, Teresina, ano 15, n. 2511, 17 maio 2010. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/14830>. Acesso em: 23 nov. 2014.