Source: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&reference=A7-2010-0110&language=ES
Timestamp: 2013-12-06 03:28:29
Document Index: 135820610

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INFORME sobre los poderes de delegación legislativa - A7-0110/2010
Procedimiento : 2010/2021(INI)Ciclo de vida en sesiónCiclo relativo al documento :
A7-0110/2010Textos presentados :
INFORME 248k 149k
29 de marzo de 2010PE 439.171v03-00 A7-0110/2010
sobre los poderes de delegación legislativa
– Visto el artículo 290 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE),
– Vista su Resolución, de 23 de septiembre de 2008, con recomendaciones destinadas a la Comisión sobre la adaptación de los actos jurídicos a la nueva decisión sobre comitología(1),
– Vista su Resolución, de 7 de mayo de 2009, sobre las nuevas competencias del Parlamento Europeo y sus responsabilidades en la aplicación del Tratado de Lisboa(2),
– Vista su Posición, de 24 de noviembre de 2009, sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se adaptan a la Decisión 1999/468/CE del Consejo determinados actos sujetos al procedimiento contemplado en el artículo 251 del Tratado, en lo que se refiere al procedimiento de reglamentación con control – Adaptación al procedimiento de reglamentación con control – Quinta parte(3),
– Vista la Comunicación de la Comisión, de 9 de diciembre de 2009, sobre la aplicación del artículo 290 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (COM(2009)0673),
– Vista la carta dirigida el 29 de enero de 2010 por el Presidente del Parlamento Europeo al Presidente de la Comisión Europea sobre los artículos 290 y 291 del TFUE,
– Vistos el informe de la Comisión de Asuntos Jurídicos y las opiniones de la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios, de la Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria y de la Comisión de Desarrollo (A6-0273/2010),
A. Considerando que el Tratado de Lisboa consagra el poder legislativo e introduce una jerarquía de normas en el ordenamiento jurídico de la Unión, reforzando de ese modo el carácter democrático de la Unión y racionalizando su ordenamiento jurídico; y que el Tratado de Lisboa introduce el nuevo concepto de acto legislativo, con consecuencias de gran calado,
B. Considerando que uno de los elementos de los poderes legislativos es la posibilidad, prevista en el artículo 290 del TFUE, de que el legislador delegue en la Comisión parte de los poderes que le corresponden en un acto legislativo (en adelante, «el acto de base»),
C. Considerando que la delegación es una operación delicada en la que se encarga a la Comisión que ejerza unos poderes que son intrínsecos al propio papel del legislador; y que el punto de partida a la hora de examinar la cuestión de la delegación debe ser siempre, por tanto, la libertad del legislador,
D. Considerando que estos poderes delegados solamente pueden consistir en completar o modificar elementos de un acto legislativo que el legislador no considere esenciales; que los actos delegados resultantes adoptados por la Comisión serán actos no legislativos de alcance general; y que el acto de base debe delimitar de forma expresa los objetivos, el contenido, el alcance y la duración de dicha delegación, así como establecer las condiciones a las que esta última está sujeta,
E. Considerando que los actos delegados tendrán repercusiones importantes en muchos ámbitos; considerando, por lo tanto, que es de suma importancia, en particular por lo que respecta a los actos delegados, que se elaboren y adopten de un modo totalmente transparente que permita efectivamente que los colegisladores controlen el ejercicio de los poderes delegados en la Comisión, incluso mediante un debate público en el Parlamento, en caso necesario,
F. Considerando que el Parlamento debe estar en igualdad de condiciones con el Consejo por lo que se refiere a todos los aspectos de los poderes de delegación legislativa,
G. Considerando que el «procedimiento Lamfalussy» allanó el camino para este mecanismo de delegación de poderes con control pleno por parte del legislador; que la 39ª Declaración de la Conferencia de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, de 23 de julio de 2007, anexa al Tratado de Lisboa, reconocía la naturaleza específica del ámbito de los servicios financieros; que el nuevo régimen relativo a los actos delegados no puede minar en ningún modo los derechos de los que disfruta el Parlamento en la actualidad en este ámbito, en particular en lo que se refiere a la transmisión temprana de documentos y de información;
H. Considerando que la delegación puede considerarse una herramienta para legislar mejor cuyo objetivo es velar por que la legislación pueda seguir siendo simple y asimismo pueda completarse y actualizarse sin necesidad de recurrir a la repetición de procedimientos legislativos, permitiendo, asimismo, al legislador mantener su poder y responsabilidad últimas,
I. Considerando que, a diferencia del enfoque adoptado en el artículo 291 del TFUE por lo que se refiere a las medidas de aplicación, el artículo 290 del TFUE no contiene un fundamento jurídico para la adopción de un acto horizontal por el que se establezcan las normas y los principios generales aplicables a las delegaciones de poderes; y que, por lo tanto, dichas condiciones deben establecerse en cada acto de base,
J. Considerando que la Comisión debe rendir cuentas ante el Parlamento, considerando que el Comisario de Relaciones Interinstitucionales y Administración se comprometió, en su comparecencia ante la Comisión de Asuntos Constitucionales el 18 de enero de 2010, a trabajar en estrecha colaboración con el Parlamento para garantizar que el ejercicio por parte de la Comisión de los poderes delegados fuera satisfactorio para el Parlamento,
Aspectos que deberán definirse en el acto de base
1. Considera que los objetivos, el contenido, el alcance y la duración de la delegación con arreglo al artículo 290 del TFUE deben delimitarse de forma expresa y meticulosa en cada acto de base;
2. Subraya que el artículo 290 del TFUE confiere al legislador la libertad de elegir el o los mecanismos de control que se establecerán; considera que los dos ejemplos recogidos en el apartado 2 del artículo 290 —la objeción y la revocación— revisten carácter meramente ilustrativo y que podría estudiarse la posibilidad de someter la delegación de poderes a otros medios de control, como una aprobación con carácter urgente por parte del Parlamento y del Consejo de cada uno de los actos delegados o la posibilidad de revocar actos delegados ya en vigor;
3. Opina, no obstante, que los dos ejemplos de posibles condiciones que se mencionan en el apartado 2 del artículo 290 del TFUE —revocación y objeción— pueden considerarse las formas más comunes para controlar el uso que hace la Comisión de los poderes delegados y que ambas deben incluirse en todos los actos de base;
4. Opina que los mecanismos de control definidos por el legislador deben respetar ciertos principios generales de la legislación de la Unión, y que, en particular, deben:
- ser simples y de fácil comprensión,
- respetar la seguridad jurídica,
- permitir que la Comisión ejerza los poderes delegados eficazmente, y
- permitir que el legislador controle adecuadamente el uso que se hace de los poderes delegados;
5. Considera que el derecho de objeción por parte del Parlamento está condicionado necesariamente por el papel de orden parlamentario que desempeña y por sus lugares de trabajo; considera que un plazo fijo para la formulación de objeciones aplicable a todos los actos jurídicos no está justificado, que ese periodo debería fijarse caso por caso en cada acto de base, en función de la complejidad del asunto, y que debe ser suficiente para permitir un control eficaz de la delegación, sin retrasar indebidamente la entrada en vigor de los actos delegados no controvertidos;
6. Considera que un procedimiento de urgencia, con un plazo más breve para la formulación de objeciones establecido en el propio acto de base, debería reservarse para casos verdaderamente excepcionales, por ejemplo, para cuestiones relacionadas con la seguridad o crisis humanitarias;
7. Considera, no obstante, que la gran mayoría de las situaciones que requieren la adopción rápida de actos delegados podría abordarse aplicando en una fase temprana un procedimiento flexible de no formulación de objeciones por el Parlamento y el Consejo, a raíz de una solicitud de la Comisión en casos debidamente justificados; 8. Afirma que la duración de la delegación no puede ser indefinida; opina, no obstante, que una delegación de una duración limitada podría prever la posibilidad de una prórroga periódica; considera que en un acto de base se puede establecer que esta prórroga periódica se lleve a cabo o bien tácitamente o previa solicitud expresa de la Comisión; considera que, en ambos casos, la delegación solamente podrá ser prorrogada en caso de que ni el Parlamento ni el Consejo formulen objeciones en un plazo específico;
9. Rechaza enérgicamente la inserción en los actos de base de disposiciones que impongan al legislador obligaciones adicionales que vayan más allá de las establecidas en el artículo 290 del TFUE;
Disposiciones prácticas 10. Considera que determinadas disposiciones prácticas podrían coordinarse de manera más adecuada mediante un acuerdo entre las instituciones, que podría adoptar la forma de acuerdo interinstitucional y que abarcase, entre otras cosas:
- consultas durante la fase de preparación y elaboración de los actos delegados,
- el intercambio mutuo de información, en particular en el caso de una revocación,
- disposiciones para la transmisión de documentos,
- plazos mínimos para la formulación de objeciones por el Parlamento y el Consejo;
- el cómputo de los plazos,
- la publicación de actos en el Diario Oficial en las diferentes etapas del procedimiento;
11. Hace hincapié en que, durante la preparación y la elaboración de los actos delegados, la Comisión:
– debe velar por una transmisión temprana e ininterrumpida de la información y de los documentos pertinentes a las comisiones parlamentarias competentes, incluidos los sucesivos proyectos de actos delegados y cualquier contribución recibida; con este fin, el registro de comitología existente en la actualidad podría utilizarse como modelo para un sistema digital mejorado de información;
– debe facilitar al Parlamento el acceso a las reuniones preparatorias, los intercambios de puntos de vista y las consultas correspondientes;
12. Opina que el intercambio de información previo a la revocación debería producirse como un reflejo de la transparencia, la cortesía y la cooperación leal entre las instituciones en cuestión, para garantizar así que todas las instituciones tengan conocimiento oportunamente de la posibilidad de que se produzca una revocación; considera, no obstante, redundante y confusa la introducción en los actos de base de una obligación jurídica específica de exponer los motivos para la adopción de determinados actos jurídicos, además del requisito general establecido en el artículo 296 del TFUE, que es aplicable a todos los actos jurídicos;
13. Propone que se fije un plazo mínimo para la formulación de objeciones en cualquier acuerdo futuro, indicándose claramente que no debe interpretarse como un corsé sino, únicamente, como un mínimo por debajo del cual el control democrático ejercido por el Parlamento sería nimio; considera que el plazo mínimo para la formulación de objeciones debería ser de dos meses, con la posibilidad de una prórroga de dos meses adicionales a instancias del Parlamento o del Consejo; recuerda que puede fijarse un plazo más largo para la formulación de objeciones en función de la naturaleza del acto delegado;
14. Insiste, en el contexto de cualquier acuerdo común futuro, en que los distintos plazos para el control de los actos delegados no deben comenzar hasta la transmisión por la Comisión de todas las versiones lingüísticas, y que deben tener debidamente en cuenta los períodos en que el Parlamento suspende sus actividades y los períodos electorales;
15. Destaca, en el contexto de cualquier acuerdo futuro, que los actos delegados sujetos a un derecho de objeción únicamente podrán publicarse en el Diario Oficial y, por lo tanto, entrar en vigor tras el vencimiento del plazo para formular objeciones, excepto cuando se prevea un procedimiento temprano de no formulación de objeciones; considera que resulta superflua la inclusión en cada acto de base de una obligación expresa de que el Parlamento y el Consejo publiquen las decisiones adoptadas en el marco del control que ejercen del uso que hace la Comisión de los poderes delegados;
16. Invita a todas sus comisiones a que intercambien y actualicen periódicamente las mejores prácticas y a que establezcan un mecanismo para garantizar que las prácticas del Parlamento en virtud del artículo 290 del TFUE sean lo más coherentes posible; destaca la necesidad de que las diferentes comisiones parlamentarias organicen su trabajo de manera coherente con su naturaleza específica y aprovechen los conocimientos especializados que han acumulado;
17. Insta a la administración del Parlamento a que proceda a una reasignación de recursos como medio (neutro en términos presupuestarios) para dotar los puestos necesarios para prestar una asistencia adecuada para el desempeño de las funciones relacionadas con el artículo 290 TFUE; pide un enfoque institucional para evaluar las estructuras administrativas y los recursos humanos disponibles para el desarrollo de competencias delegadas;
18. Insta a la Comisión a que presente con carácter prioritario las propuestas legislativas necesarias para adaptar el acervo a las disposiciones de los artículos 290 y 291 del TFUE; considera, por lo que respecta al artículo 290 del TFUE, que esta adaptación no debería limitarse a las medidas cubiertas anteriormente por el procedimiento de reglamentación con control sino que debería abarcar todas las medidas apropiadas de alcance general independientemente del procedimiento de decisión o del procedimiento de comitología que les haya sido aplicado antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa;
19. Recomienda que se otorgue la máxima prioridad a la adaptación del acervo en los ámbitos políticos antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa no estaban sujetos al procedimiento de codecisión; pide que se analicen caso por caso para asegurar que se definan como actos delegados, en particular, todas las medidas adecuadas de alcance general adoptadas hasta ahora en virtud de los artículos 4 y 5 de la Decisión 1999/468/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, por la que se establecen los procedimientos para el ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión(4);
20. Considera que, para preservar plenamente las prerrogativas del legislador, ya sea en la armonización mencionada o al tramitar propuestas con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, debería prestarse una atención especial a la aplicación correspondiente de los artículos 290 y 291 del TFUE y a las consecuencias prácticas derivadas de recurrir a uno u otro de ellos; insiste en que los colegisladores tienen la competencia de decidir que los asuntos adoptados anteriormente conforme al procedimiento de reglamentación con control pueden adoptarse de conformidad con el artículo 290 del TFUE o con el procedimiento legislativo ordinario;
DO C 8 E de 14.1.2010, p.22.
Textos Aprobados, P6_TA(2009)0373. (3)
Textos Aprobados, P6_TA(2009)0083. (4)
1. El nuevo concepto de «acto legislativo»
El Tratado de Lisboa consagra el poder legislativo e introduce una jerarquía de normas en el ordenamiento jurídico de la Unión. De este modo, se refuerza el carácter democrático de la Unión y se racionaliza su ordenamiento jurídico.
El nuevo Tratado introduce el concepto de acto legislativo, desconocido hasta la fecha en el Derecho comunitario y en el de la Unión(1). Se introduce una distinción, con repercusiones importantes, entre los actos legislativos y todos los demás actos (actos no legislativos), y «acto legislativo» se define como aquel acto jurídico que se adopta mediante procedimiento legislativo(2). Cada uno de los fundamentos jurídicos de los Tratados define si un acto tiene naturaleza legislativa o no. 2. Delegación de poderes por parte del legislador en la Comisión
Uno de los elementos del poder legislativo es la posibilidad, prevista en el artículo 290 del TFUE, de que el legislador delegue en la Comisión parte de los poderes que le corresponden en un acto legislativo de base (en adelante, «el acto de base»). Estos poderes delegados pueden consistir solamente en completar o modificar elementos de un acto legislativo que el legislador no considera esenciales. Los actos delegados resultantes adoptados por la Comisión serán actos no legislativos de alcance general. Para que una delegación sea válida, el legislador debe delimitar de forma expresa los objetivos, el contenido, el alcance y la duración de dicha delegación(3). Por otra parte, el legislador debe fijar las condiciones a las que está sujeta la delegación(4), lo que permitirá al legislador controlar el uso que hace la Comisión de los poderes delegados. 3. Objetivos de la delegación de poderes por parte del legislador
El propósito de una delegación de poderes por parte del legislador es velar por que la legislación pueda seguir siendo simple y al mismo tiempo pueda completarse y actualizarse sin necesidad de recurrir a la repetición de procedimientos legislativos, que podrían resultar exageradamente complicados y a los que habría que dedicar una cantidad excesiva de tiempo. Por consiguiente, la delegación es una vía para abordar los aspectos más detallados de una medida legislativa de la Unión al tiempo que permite al legislador mantener su poder y responsabilidad últimos. En este contexto, la delegación puede considerarse parcialmente una herramienta para legislar mejor a nivel de la UE.
4. Alcance y duración de la delegación
La delegación es una operación delicada en la que el legislador encarga a la Comisión que ejerza parte de sus poderes. Por lo tanto, los objetivos, el contenido, el alcance y la duración de la delegación deben delimitarse de forma expresa y meticulosa en el acto de base. Por consiguiente, la duración de la delegación no puede ser indefinida, pero un acto de base podría establecer que esta prórroga periódica se lleve a cabo o bien tácitamente o previa solicitud expresa de la Comisión. En estos dos casos, la delegación solamente podría renovarse si el Parlamento y el Consejo no formulasen ningún tipo de objeciones en un plazo determinado.
5. Principios generales para controlar el ejercicio de los poderes delegados
El artículo 290 del TFUE confiere al legislador la libertad de elegir el o los mecanismos de control que se establecerán. En dicho artículo se hace referencia a dos medios de control meramente con carácter ilustrativo. Concluir que estos dos medios de control constituyen una lista exhaustiva no sólo sería contrario a la letra del artículo 290 del TFUE sino que también iría en contra de la filosofía en la que se apoya en virtud de la cual el legislador delega un poder que es inherente a su propio papel, y, por consiguiente, debe estar seguro de poder mantener un control adecuado sobre su uso(5). Esto implica el margen más amplio posible de apreciación en la definición del modo de control de una delegación(6).
No obstante, los mecanismos de control definidos por el legislador deben respetar ciertos principios generales de la legislación de la Unión. En particular, deberán: · ser simples y de fácil comprensión · respetar la seguridad jurídica,
· permitir que la Comisión ejerza los poderes delegados eficazmente, y
· permitir que el legislador controle adecuadamente el uso que se hace de los poderes delegados.
6. Condiciones específicas para controlar el ejercicio de los poderes delegados
Las dos condiciones que se mencionan expresamente en el apartado 2 del artículo 290 del TFUE (revocación y objeción) pueden considerarse las formas más comunes para controlar el uso realizado por la Comisión de los poderes delegados.
i) Revocación
La revocación por el Parlamento o el Consejo está expresamente prevista como la primera condición posible en virtud del artículo 290 del TFUE. De este artículo se desprende claramente que no es necesario el acuerdo de las dos ramas del poder legislativo de la Unión para revocar una delegación de poderes. Por razones de seguridad jurídica, una revocación debería precisar que no tiene repercusiones sobre la validez de los actos delegados adoptados antes de dicha revocación. ii) Objeción y no objeción temprana
En virtud del artículo 290 del TFUE, la formulación de objeciones por el Parlamento o el Consejo en un plazo fijado en el acto de base está prevista como segunda condición posible. De dicho artículo se desprende claramente que no es necesario el acuerdo de las dos ramas legislativas de la Unión para formular objeciones a un acto delegado concreto y que, por lo tanto, una objeción formulada por una de estas ramas impediría la entrada en vigor del acto. El ejercicio por parte del Parlamento del derecho a formular objeciones está condicionado necesariamente por el papel de orden parlamentario que desempeña y por sus lugares de trabajo. Teniendo en cuenta la variedad de la legislación que aborda el Parlamento, no es necesario establecer un plazo fijo para la formulación de objeciones aplicable en todos los casos. No obstante, el plazo debe ser suficiente para permitir un control eficaz de la delegación. La Comisión de Asuntos Jurídicos considera que el plazo debería fijarse caso por caso en cada acto de base y que en un acuerdo futuro que aborde las cuestiones de carácter horizontal debería establecerse un plazo mínimo para la formulación de objeciones (véase a continuación).
La comisión considera que un procedimiento urgente que prevea un plazo más corto para la formulación de objeciones recogido en el propio acto de base debería reservarse solamente para casos verdaderamente excepcionales como, por ejemplo, cuando se trata de cuestiones relacionadas con la seguridad o crisis humanitarias
Considera, no obstante, que la gran mayoría de las situaciones que requieren la rápida adopción de actos delegados podría abordarse mediante un procedimiento flexible temprano de no formulación de objeciones, que podría establecer que el plazo para la formulación de objeciones pudiera ser acortado por el Parlamento y el Consejo, previa solicitud de la Comisión en casos debidamente justificados. El respecto del principio democrático, inherente a toda delegación de poderes legislativos, debería servir de base para el uso del procedimiento de urgencia y del procedimiento temprano de no formulación de objeciones. No debe abusarse de ninguna de las dos soluciones, y el Parlamento debería tener la posibilidad de examinar adecuadamente los distintos actos delegados, teniendo en cuenta la organización de sus comisiones permanentes y las consecuencias procesales de los distintos procedimientos relativos a la formulación de objeciones a un acto delegado.
iii) Otras condiciones posibles
Tal y como se ha señalado, el artículo 290 del TFUE confiere al legislador la libertad de elegir el o los mecanismos de control que se establecerán. Los dos ejemplos recogidos en el apartado 2 del artículo 290, la objeción y la revocación, revisten, por consiguiente, carácter meramente ilustrativo y podría estudiarse la posibilidad de someter la delegación de poderes a otros medios de control, como una aprobación con carácter urgente por parte del Parlamento y del Consejo de cada uno de los actos delegados o la posibilidad de revocar actos delegados ya en vigor.
iv) Cuestiones de carácter horizontal
Las negociaciones en curso plantean una serie de cuestiones de carácter práctico y jurídico de carácter horizontal que merece la pena mencionar aquí:
· Consultas durante la fase de preparación: la Comisión, al preparar y elaborar los actos delegados, debería velar por una transmisión temprana e ininterrumpida de la información y de los documentos pertinentes a las comisiones parlamentarias competentes, incluidos los sucesivos proyectos de actos delegados y cualquier contribución recibida; con este fin, el registro de comitología existente en la actualidad podría utilizarse como modelo para un sistema digital mejorado de información. La Comisión también debería facilitar al Parlamento el acceso a las reuniones preparatorias, los intercambios de puntos de vista y las consultas correspondientes. Estas obligaciones resultan importantes, en particular, en el ámbito de los servicios financieros, a los que, hasta la fecha, se han aplicado procedimientos especiales.
· Notificación previa: se está debatiendo la posibilidad de establecer la obligación de que la institución que pide la revocación deba comunicar una cierta cantidad de información a las demás instituciones afectadas antes de que se debata dicha revocación. La comisión considera que este intercambio de información es un elemento normal de las relaciones interinstitucionales. Este intercambio debería producirse de manera natural, como un reflejo de la transparencia, la cortesía y una cooperación leal. Por lo tanto, no es necesario inscribir una obligación de esta naturaleza en un acto de base.
· Obligación de motivar las razones: Se ha mencionado la posibilidad de establecer la obligación concreta de que una de las dos ramas del poder legislativo de la Unión deba motivar las razones para revocar una delegación o para formular objeciones a un acto delegado. En el artículo 296 del TFUE ya está incluida la obligación de carácter general de que «los actos jurídicos deberán estar motivados». Por consiguiente, una nueva obligación de justificar los actos jurídicos resultaría redundante y generaría confusión.
· Plazo mínimo para la formulación de objeciones: El plazo debe ser suficiente para permitir un control eficaz de la delegación y debería fijarse en función de cada caso en cada acto de base. No obstante, debería establecerse un mínimo para garantizar que el control democrático que ejerce el Parlamento no pierda su valor.
· Cómputo de los plazos: los distintos plazos para analizar los actos delegados no pueden comenzar hasta que la Comisión haya transmitido todas las versiones lingüísticas. En este contexto, deben tenerse debidamente en cuenta los períodos en que el Parlamento suspende sus actividades y los períodos electorales.
· Obligación de publicación de determinados actos: la inclusión en cada acto de base de una obligación expresa de que el Parlamento y el Consejo publiquen las decisiones adoptadas a la vez que controlan el ejercicio que hace la Comisión de los poderes delegados parece superflua ya que en el artículo 297 del TFUE está prevista ya una obligación de esta naturaleza. Toda vez que un acto delegado tiene alcance general, toda objeción al mismo debería, por consiguiente, hacerse en forma de decisión sin destinatario. En este contexto, una revocación de una delegación modifica el acto de base y, por lo tanto, debe publicarse. · Fecha de publicación de los actos delegados: para la comisión está claro que los actos delegados solamente pueden entrar en vigor tras la expiración del período para la formulación de objeciones. Se excluye así una publicación en el Diario Oficial antes de esa fecha, excepto en aquellos casos en que se prevea una indicación temprana de que no se formularán objeciones.
La comisión considera que, en vez de incluirlos explícitamente en los actos de base y, de este modo, hacerlos innecesariamente complicados, estos puntos de carácter horizontal podrían abordarse mejor como parte de un acuerdo entre las instituciones. 7. La Comunicación de la Comisión sobre los actos delegados
Es de lamentar que la Comunicación de la Comisión(7) no parezca entender ni el alcance ni el significado de los cambios en el marco jurídico y constitucional de la Unión introducidos por el Tratado de Lisboa. La Comisión aborda los actos delegados como si fuesen los sucesores del «procedimiento Lamfalussy» y de las medidas de «comitología» adoptadas de conformidad con el artículo 202 del Tratado CE(8). Ha llegado el momento de abandonar esta forma de pensar al tratar la delegación de los poderes legislativos en la Comisión.
La necesidad de delegar los aspectos más técnicos de la legislación en la Comisión también existía en el pasado, en un momento en que los Tratados no preveían ningún mecanismo para lograr este resultado. Las instituciones se vieron obligadas a utilizar el mecanismo previsto en el artículo 202 del Tratado CE, que era una solución insatisfactoria para el legislador, y, especialmente, para el Parlamento Europeo. El procedimiento de reglamentación con control (PRCC, o PRAC, si utilizamos el acrónimo francés), añadido en el marco de la última modificación de la Decisión del Consejo 1999/468/CE(9) en aplicación del artículo 202 del Tratado CE, fue creado precisamente para dar una respuesta temporal, aunque dista de ser perfecta, en el marco del Tratado de Niza. Por consiguiente, el procedimiento recogido en el artículo del TFUE colma un vacío. El control por parte del legislador de los poderes delegados debería seguir siendo, desde todo punto de vista lógico, competencia del legislador. Además, cualquier otra forma de control por parte de una instancia que no sea el legislador sería, per se, contraria al artículo 290 del TFUE. En particular, a los Estados miembros, y, a fortiori, a los comités compuestos por expertos de los Estados miembros, no lo corresponde desempeñar ningún papel en este ámbito. Si la Comisión, antes de adoptar un acto delegado, quiere consultar informalmente a los expertos nacionales, tiene absoluta libertad para hacerlo, de la misma manera que es libre de consultar a la sociedad civil, a los representantes de los grupos de interés, a las empresas, a los interlocutores sociales, a los académicos, o incluso a los diputados o a los órganos del Parlamento Europeo. De hecho, la Comisión de Asuntos Jurídicos considera que sería muy positivo que la Comisión asociase a los órganos competentes del Parlamento Europeo a los preparativos que conduzcan a la adopción de los actos delegados. Por el contrario, el Parlamento rechaza categóricamente cualquier participación formal de los expertos nacionales que pudiera asimilarse a un mecanismo de control sobre la Comisión por ser contrario a los Tratados y al principio de equilibrio institucional Por lo tanto, en los actos de base no debería hacerse referencia alguna a estas consultas, pero esta cuestión podría abordarse como uno de los elementos de un acuerdo, tal y como se recoge anteriormente.
8. Organización interna del Parlamento
La Comisión de Asuntos Jurídicos considera que todas las comisiones deben intercambiar y actualizar periódicamente las mejores prácticas y establecer un mecanismo adecuado para garantizar que las prácticas del Parlamento en virtud del artículo 290 del TFUE sean lo más coherentes posible, teniendo en cuenta las particularidades de los distintos ámbitos afectados.
9. La cuestión de la adaptación del acervo existente
La necesidad de delegar parte del poder legislativo, que ya existía antes igual que ahora, se ejercía a través del procedimiento de «comitología» establecido por la mencionada Decisión 1999/468/CE del Consejo, y era inadecuado por las razones ya expuestas. Por lo tanto, debe adaptarse cuanto antes el acervo al nuevo ordenamiento jurídico de la Unión y al mecanismo de delegación, por lo que es urgente que la Comisión presente propuestas legislativas para ello. La comisión considera que esta adaptación no debería limitarse a las medidas cubiertas anteriormente por el procedimiento de reglamentación con control sino que debería abarcar todas las medidas apropiadas de alcance general independientemente del procedimiento de decisión o del procedimiento de comitología que les fuera aplicado antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa.
10. El contraste entre actos delegados y los actos de ejecución
No hay ninguna duda de que los responsables principales de la aplicación de la legislación de la Unión son los Estados miembros. Así se señala claramente en el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 4 del TUE (antiguo artículo 10 del Tratado CE: «los Estados miembros adoptarán todas las medidas (…) apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del presente Tratado») y en el artículo 291 del propio TFUE («los Estados miembros adoptarán todas las medidas de Derecho interno necesarias para la ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la Unión»). Esta era también la situación antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. No obstante, en aquellos casos en que el legislador considere necesario adoptar condiciones uniformes para la aplicación de actos de la Unión jurídicamente vinculantes, deberá adoptarse una disposición legislativa vinculante de Derecho derivado (bien sea un acto legislativo o de otra naturaleza) que confiera a la Comisión las competencias para adoptar medidas de ejecución. El artículo 291 del TFUE, que se inscribe directamente en los mecanismos de «comitología» basados en el artículo 202 del Tratado CE, ofrece una base para la adopción de las medidas de aplicación por parte de la Comisión, sujeta a determinados controles por parte de los Estados miembros de los poderes de ejecución de la Comisión(10). Teniendo en cuenta la responsabilidad primordial de los Estados miembros en relación con la aplicación, es natural que el artículo 291 los mencione excluyendo al legislador. No existe ninguna diferencia conceptual fundamental entre el sistema anterior basado en el artículo 202 del Tratado CE y el futuro sistema basado en el artículo 291 del TFUE.
Es evidente que es el legislador el que establece las condiciones para el ejercicio de dichas competencias de ejecución. Es necesario adoptar urgentemente un nuevo marco jurídico para los actos de ejecución porque la decisión vigente en materia de «comitología» es parcialmente incompatible con el nuevo régimen establecido de conformidad con el artículo 291 del TFUE.
El concepto de institución que actúa en su «capacidad legislativa» ya figuraba en el contexto de las normas en materia de transparencia en el seno del Consejo – artículo 207, apartado 3 del Tratado CE. No obstante, no se incluía ninguna definición de «capacidad legislativa».
Artículo 289, apartado 3, del TFUE.
Artículo 290, apartado 1, párrafo segundo, del TFUE.
Artículo 290, apartado 2, del TFUE.
Para más información, véase el Informe final del Grupo de trabajo IX «Simplificación», Convención sobre el Futuro de Europa, 29 de noviembre de 2002 (CONV 442/02), p. 11.
Véase también a este respecto la Resolución del Parlamento Europeo, de 7 de mayo de 2009, sobre las nuevas competencias del Parlamento Europeo y sus responsabilidades en la aplicación del Tratado de Lisboa (P6_TA(2009)0373), apartado 68.
Comunicación de la Comisión, de 9 de diciembre de 2009, sobre la aplicación del artículo 290 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (COM(2009)0673).
«Para garantizar la consecución de los fines establecidos en el presente Tratado, el Consejo, de acuerdo con las disposiciones del mismo (…) atribuirá a la Comisión, respecto de los actos que el Consejo adopte, las competencias de ejecución de las normas que éste establezca. El Consejo podrá someter el ejercicio de estas competencias a determinadas condiciones. (...)»
Decisión 1999/468/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, por la que se establecen los procedimientos para el ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión (DOJ L 184 de 17.7.1999, p. 23), según ha sido modificada por Decisión 2006/512/CE del Consejo de 17 de julio de 2006 (DO L 200 de 22.7.2006, p. 11).
No obstante, las normas y principios generales en materia de control por parte de los Estados miembros deberán ser adoptados por el legislador en forma de reglamentos, de conformidad con el procedimiento legislativo ordinario (artículo 291, apartado 3, del TFUE).
OPINIÓN de la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios (18.3.2010)
sobre el poder de la delegación legislativa
Ponente de opinión: Sharon Bowles
A. Considerando que los actos adoptados de conformidad con los artículos 290 y 291 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) deben ser objeto de un debate público y un control democrático,
B. Considerando que la 39ª Declaración de la Conferencia de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, de 23 de Julio de 2007, anexa al Tratado de Lisboa, tomó nota de la intención de la Comisión de seguir consultando a expertos designados por los Estados miembros en la preparación de actos delegados en el ámbito de los servicios financieros,
C. Considerando que el proceso Lamfalussy ha dado lugar a un riguroso control legislativo de la potestad reglamentaria de la Comisión en materia de servicios financieros,
D. Considerando que la estructura del régimen de supervisión de la Unión Europea prevé el uso de normas técnicas para alcanzar un «Código normativo único», que implica que los actos delegados tengan un papel destacado, establecido por la legislación sectorial específica, de modo que el objetivo, el ámbito de aplicación y la vigencia de la delegación quedarían estrictamente definidos,
E. Considerando que el nuevo régimen para actos delegados no puede de ningún modo menoscabar los derechos existentes del Parlamento en el ámbito de los servicios financieros, especialmente los referentes a la transmisión temprana de documentos y obligaciones para facilitar información, incluidos los informes,
1. Insiste en que los colegisladores tienen competencia para decidir que los asuntos adoptados anteriormente conforme al procedimiento de reglamentación con control pueden adoptarse de conformidad con el artículo 290 del TFUE o con el procedimiento legislativo ordinario;
2. Recalca que el artículo 290 del TFUE faculta al legislador para decidir en cada caso qué mecanismos de control son necesarios y, por tanto, que ningún acuerdo interinstitucional puede restringir o alterar dicha libertad;
3. Señala, no obstante, que urge adoptar un acuerdo interinstitucional entre el Parlamento, el Consejo y la Comisión sobre la aplicación del artículo 290 para obtener una mayor claridad y que exista un entendimiento común entre los legisladores;
4. Recuerda que el ámbito de aplicación de los actos delegados no puede limitarse al ámbito de aplicación del primer procedimiento de reglamentación con control y que las medidas de reglamentación adoptadas de conformidad con otros regímenes de comitología, y en particular las Directivas Lamfalussy en el ámbito de los servicios financieros, pueden ser adoptadas de conformidad con el artículo 290 del TFUE, así como que en todos los ámbitos el acto de base debe definir explícitamente el objetivo, contenido, ámbito de aplicación y vigencia del acto delegado y exponer las condiciones a las que está sujeta la delegación;
5. Hace hincapié en que los derechos existentes del Parlamento en el ámbito de los servicios financieros deben mantenerse sin perjuicio de otros y nuevos controles legislativos, y que se debe invitar al Parlamento a las reuniones preparatorias que se celebren relacionadas con los actos delegados y facilitarle la misma información que se ha remitido al Consejo, a los Estados miembros y a las futuras autoridades europeas de supervisión;
6. Señala que en cada acto de base debe fijarse un plazo suficiente para permitir que el Parlamento y el Consejo ejerzan su derecho a oponerse a un acto delegado y que éste puede ser muy superior en ciertos casos, respecto de otros, teniendo en cuenta la complejidad y dificultad de las cuestiones y el calendario de trabajo de los colegisladores;
7. Considera que la denominada «no objeción temprana» ha sido de gran valor en virtud del proceso Lamfalussy y que podría mantenerse como la opción preferida del Parlamento, por oposición a cualquier procedimiento de urgencia;
8. Señala que los Tratados no establecen ningún requisito para que el legislador incluya explicaciones escritas en sus decisiones de delegar el poder de adoptar un acto delegado, de rechazar o revocar dicho acto, más allá del requisito general mínimo que establece el artículo 296 del TFUE, que es aplicable a todos los actos legales;
9. Considera que no se debe suponer que la delegación va a permanecer durante un tiempo indefinido; hace hincapié en que, para atender casos en los que los actos delegados impongan o permitan acciones en caso necesario, lo que quizás no ocurra nunca, el legislador posee libertad plena para elegir las opciones apropiadas estudiando caso por caso, incluido el mantenimiento de una delegación durante un período limitado, solicitando que se lleven a cabo acciones durante un tiempo determinado y teniendo la capacidad de renovar la delegación;
10. Pide a todas sus comisiones que intercambien y pongan al día de forma regular las mejores prácticas para garantizar que los procedimientos del Parlamento en virtud del artículo 290 del TFUE sean lo más coherentes posible y una revisión periódica de los procesos de la delegación del Parlamento;
11. Subraya la necesidad de que cada una de sus comisiones organice su trabajo de modo que sea coherente con su naturaleza específica y que aproveche la experiencia acumulada; reconoce el consenso en materia de servicios financieros por el que siempre que sea posible, el ponente del acto de base también debería asumir el liderazgo del Parlamento en relación con los actos de base pertinentes para garantizar un conocimiento experto sobre el asunto basándose en el diálogo y el intercambio de información desde el inicio del proceso legislativo;
12. Destaca la importancia de la aplicación de los actos delegados y solicita a la Comisión que realice informes para poner al día al Parlamento sobre su progreso;
13. Insta a la Comisión a que presente urgentemente una propuesta legislativa basada en el artículo 291, apartado 3, del TFUE que establezca «normas y principios generales relativos a las modalidades de control, por parte de los Estados miembros, del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión»; destaca que el Parlamento debería, al menos, conservar el derecho de información con respecto a los actos de ejecución y controlar su legalidad, así como el derecho de aprobar resoluciones en los casos en que el acto de ejecución vaya más allá de la autoridad que permite el acto básico.
RESULTADOS DE LA VOTACIÓN FINAL EN COMISIÓN
Diputados presentes en la votación final
Suplente(s) presentes en la votación final
OPINIÓN de la Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria (16.3.2010)
Ponente de opinión: Jo Leinen
A. Considerando que la Comisión debe rendir cuentas ante el Parlamento,
B. Considerando que el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) sitúa al Parlamento y al Consejo en un plano de igualdad,
C. Considerando que los actos adoptados de conformidad con los artículos 290 y 291 del TFUE pueden tener importantes repercusiones sociales, medioambientales, económicas y sobre la salud; considerando, por lo tanto, que es de suma importancia, en particular por lo que respecta a los actos delegados, que éstos se elaboren y adopten de un modo totalmente transparente que permita, efectivamente, que los colegisladores controlen el ejercicio de los poderes delegados en la Comisión, incluso, en caso necesario, mediante un debate público en el seno del Parlamento,
1. Insiste en que las decisiones adoptadas anteriormente de conformidad con el procedimiento de reglamentación con control deberían adoptarse a partir de ahora, en principio, de conformidad con el artículo 290 del TFUE o con el procedimiento legislativo ordinario, caso por caso, teniendo en cuenta el principio de subsidiariedad consagrado en el artículo 5 del Tratado UE;
2. Señala que el ámbito de los actos delegados es más amplio que el del procedimiento de reglamentación con control y que muchos de los actos que en la actualidad están sometidos al derecho de control del Parlamento («droit de regard») deberán adoptarse en el futuro de conformidad con el artículo 290 del TFUE;
3. Señala que en el acto de base debería preverse un plazo suficiente para la presentación de posibles objeciones a fin de que el Parlamento pueda coordinar sus posiciones internas y adoptar una decisión apropiada, sin demorar indebidamente la entrada en vigor de actos delegados no controvertidos;
4. Considera, por consiguiente, que la solución más adecuada para la presentación de objeciones es un plazo mínimo de dos meses, que se pueda prorrogar por otros dos meses a petición del Parlamento o del Consejo, puesto que permite que la gran mayoría de los actos delegados no controvertidos entren en vigor en un plazo relativamente corto, al tiempo que concede al Parlamento y al Consejo tiempo suficiente para ejercer sus derechos de control en el caso de los actos controvertidos;
5. Hace hincapié en que el recurso al llamado «procedimiento de urgencia» con respecto a los actos delegados solamente es necesario en casos perfectamente definidos y excepcionales;
6. Considera que un planteamiento de 2+2 meses respecto a las objeciones es una manera elegante de permitir una entrada en vigor relativamente rápida sin crear cargas administrativas adicionales, permitiendo a la vez tiempo suficiente para reaccionar en casos controvertidos; considera que la introducción de una opción adicional de «no objeción temprana» podría ser útil, siempre que los colegisladores puedan utilizar este procedimiento cuando lo deseen y que toda solicitud de uso por parte de la Comisión debe ser una solicitud adecuadamente razonada;
7. Pide a la Comisión que vele por que el Parlamento pueda ejercer plenamente las prerrogativas que le corresponden en su calidad de colegislador:
- transmitiendo al Parlamento, al mismo tiempo que al Consejo y a los Estados miembros, toda la información y la documentación utilizadas en la preparación de los actos delegados, así como los proyectos de actos delegados; a este fin, el registro de comitología existente en la actualidad podría utilizarse como modelo para mejorar el registro en el futuro;
- teniendo en cuenta los períodos de vacaciones del Parlamento al notificar los actos delegados; e
- invitando al Parlamento a las reuniones preparatorias que se celebren relacionadas con los actos delegados, por ejemplo, invitando al Parlamento a asistir a reuniones preparatorias relacionadas con dichos actos;
8. Solicita la adopción de un acuerdo interinstitucional entre el Parlamento, el Consejo y la Comisión sobre la aplicación del artículo 290, dada la urgente necesidad de una mayor claridad;
9. Hace hincapié en que el Parlamento, al delegar determinados poderes en la Comisión con arreglo al artículo 290, no abdica en modo alguno de su responsabilidad por las decisiones adoptadas conforme a dicho artículo; considera por lo tanto que, teniendo en cuenta que la naturaleza de los actos delegados tiene potencialmente un gran alcance, el Parlamento debería poner más recursos a disposición de todas las entidades pertinentes para poder ejercer su responsabilidad por los actos delegados;
10. Considera que el Parlamento, debido a su permanente responsabilidad por las decisiones adoptadas con arreglo al artículo 290, debería asegurar, en cooperación con la Comisión, que los diputados al Parlamento y su personal pueden acceder fácilmente al sistema de información digital que provee todos los documentos pertinentes así como la información actualizada sobre el proceso; considera que, además, el Parlamento debería asegurar el acceso del público a los documento y a la información sobre el proceso en cuanto los actos delegados son notificados al Parlamento, posiblemente mediante un sistema comparable al Observatorio Legislativo;
11. Considera que, teniendo en cuenta la naturaleza individual de cada acto delegado, sería sumamente adecuado que, si sigue siendo diputado al Parlamento, el ponente que elaboró el acto de base asuma una responsabilidad especial por el control efectivo de la adopción de los actos delegados relacionados con dicho acto;
12. Pide a la Comisión que vele por que todos los actos legislativos básicos se ajusten en el plazo más breve posible a las nuevas disposiciones recogidas en el artículo 290 del TFUE garantizando la participación de los ponentes y de los expertos en los actos legislativos de base, ya que los objetivos, el contenido, el alcance y la duración de los poderes de delegación deben definirse para cada acto; 13. Pide la adopción de un planteamiento institucional destinado a la evaluación de las estructuras administrativas y los recursos humanos disponibles para el desarrollo de dichas competencias delegadas;
14. Considera que, en beneficio de los ciudadanos y en aras de la transparencia, será importante desarrollar para el futuro un medio objetivo de evaluación del grado de eficiencia de la delegación de poderes para el objetivo de la aplicación de la legislación de la UE de conformidad con el nuevo fundamento jurídico contemplado en el artículo 298 del TFUE.