Source: https://dre.tretas.org/dre/3994132/acordao-do-tribunal-constitucional-775-2019-de-4-de-fevereiro
Timestamp: 2020-02-23 08:26:39+00:00
Document Index: 112325473

Matched Legal Cases: ['artigo 82', 'artigo 82', 'artigo 4', 'artigo 3', 'artigo 165', 'artigo 103']

Acórdão do Tribunal Constitucional 775/2019
Acórdão do Tribunal Constitucional 775/2019, de 4 de Fevereiro
Fonte: Diário da República n.º 24/2020, Série I de 2020-02-04.
Processo 818/2019
1 - O representante do Ministério Público junto do Tribunal Constitucional requereu, nos termos do artigo 82.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei 28/82, de 15 de novembro, na redação que lhe foi conferida pela Lei Orgânica 11/2015, de 28 de agosto, doravante LTC), a organização de um processo, a tramitar nos termos do processo de fiscalização abstrata e sucessiva da constitucionalidade, com vista à apreciação, pelo Plenário, da constitucionalidade das normas constantes dos artigos 2.º, n.º 1, 4.º, n.º 2, e 5.º, n.º 1, do Regulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil de Aveiro (RTMPCA).
Indica o Ministério Público que tais normas foram julgadas inconstitucionais pelo Acórdão 366/2019 e pelas Decisões Sumárias n.os 226/2019, 253/2019, 272/2019, 295/2019, 330/2019, 332/2019, 349/2019 e 485/2019, tendo todas as referidas decisões transitado em julgado.
2 - Trata-se, nos presentes autos, de apreciar um pedido de generalização do juízo de inconstitucionalidade que o Tribunal afirmou em mais de três casos concretos relativamente às normas constantes dos artigos 2.º, n.º 1, 4.º, n.º 2, e 5.º, n.º 1, do RTMPCA [sendo que a circunstância de ter sido, entretanto, revogada, pela Assembleia Municipal de Aveiro, em 21/11/2014 (cf. documento de fls. 6 e ss.), não afasta, só por si, o funcionamento do mecanismo processual previsto no artigo 82.º da LTC (cf. Acórdão 367/2018, item 2 da fundamentação)].
2.1 - As normas em causa foram objeto de um juízo de inconstitucionalidade no Acórdão 366/2019, no qual foi ponderado o seguinte:
Com referência expressa à Lei 27/2006, de 3 de julho, que aprovou a Lei de Bases da Proteção Civil, bem como à Lei 65/2007, de 12 de novembro, que define o enquadramento institucional e operacional da proteção civil no âmbito municipal, estabelece a organização dos serviços municipais de proteção civil e determina as competências do comandante operacional municipal, aquele regulamento começa por descrever a atividade de proteção civil tanto em geral, como no âmbito municipal, acentuando a vertente relativa aos mecanismos de precaução e às atividades de prevenção.
3 - Os valores previstos no Anexo I referentes às pessoas coletivas são majorados em 50 % relativamente a entidades que exerçam uma atividade de acrescido risco, designadamente, as atividades económicas com as seguintes CAE - Classificação Portuguesa das Atividades Económicas, aprovada pelo Decreto-Lei 197/2003, de 27 de agosto:
De acordo com a Lei de Bases da Proteção Civil (Lei 27/2006, de 3 de julho) a proteção civil é uma atividade desenvolvida pelo Estado, Regiões Autónomas e Autarquias Locais, pelos cidadãos e por todas as entidades públicas e privadas com a finalidade de prevenir riscos coletivos inerentes a situações de acidente grave ou catástrofe, de atenuar os seus efeitos e proteger e socorrer as pessoas e bens em perigo quando aquelas situações ocorram.
8 - Conforme notado pelo recorrente, a questão de constitucionalidade que integra o objeto do presente recurso não difere daquela que deu origem à prolação do Acórdão 418/2017, que se pronunciou no sentido da inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 2.º, n.º 1, 3.º, n.º 2, e 4.º, n.º 2, do Regulamento da Taxa de Municipal de Proteção Civil de Vila Nova de Gaia (estando em causa a obrigação de pagamento da taxa por entidades gestoras de infraestruturas de telecomunicações), juízo esse retomado nos Acórdãos n.os 611/2017 e 17/2018 (estando em causa a obrigação de pagamento da taxa por entidades gestoras das infraestruturas das redes de gás).
A fundamentação sufragada em tais arestos acabou por ser acolhida, no essencial, pelo Plenário do Tribunal Constitucional, no Acórdão 367/2018, que declarou a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas constantes dos mencionados preceitos regulamentares.
Secundando, em larga medida, a argumentação expendida no Acórdão 418/2017, escreveu-se no Acórdão 367/2018 o seguinte:
[E]ssa situação [alterou-se] com a promulgação da Lei Geral Tributária (aprovada pelo Decreto-Lei 398/98, de 17 de dezembro). Na verdade, o artigo 4.º, n.º 1, desse diploma veio explicitar que 'as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares'. De igual modo, a Lei 53-E/2006, de 29 de dezembro (alterada pela Lei 64-A/2008, de 31 de dezembro, e pela Lei 117/2009, de 29 de dezembro), que aprova o regime geral das taxas das autarquias locais, consagra, no artigo 3.º, idêntica categorização.
2.5.2 - As circunstâncias, já assinaladas (itens 2.2.1. e 2.4., supra), de a TMPC englobar indiferenciadamente todos os custos do serviço municipal de proteção civil e de a previsão da referida taxa no RGTAL ser genérica são de molde a suscitar dúvidas muito consistentes quanto à necessária bilateralidade ou sinalagmaticidade deste tributo, ainda que se adote o conceito mais amplo de taxa que se traçou no Acórdão 177/2010. Dúvidas que, de resto, não têm escapado à atenção da doutrina.
Conforme igualmente salientado no Acórdão 418/2017, todos e quaisquer sujeitos que residam, estejam estabelecidos ou se desloquem na área do município em causa, ainda que de um modo muito difuso, 'provocam' as atividades de proteção civil a cujo financiamento se destina a TMPC - porque a sua simples presença pode condicioná-las ou determinar o seu conteúdo - ou delas 'beneficiam', pelo menos potencialmente. E porque assim é, não é possível reconhecer na TMPC a conexão característica dos tributos comutativos, o que ocorre tanto do ponto de vista dos beneficiários - que não são suscetíveis de delimitação, uma vez que a 'causa' da atividade e o 'benefício' dela decorrente se diluem na generalidade da população -, como do prisma da própria prestação municipal - que não é individualizável, consubstanciando, ao invés, uma atividade de que todos são ou podem vir a ser indiferenciadamente beneficiários.
Nesta decisão, o Tribunal fez uso, em boa medida, do percurso argumentativo do Acórdão 418/2017 (adaptado às diferentes circunstâncias do tributo em causa), para concluir, em suma, que não merece a qualificação jurídica de taxa o tributo relativamente ao qual 'a relação comutativa que deveria estar pressuposta numa verdadeira taxa não se encontra a partir de qualquer dos seus elementos objetivos'. E, quanto à (eventual) qualificação do tributo como contribuição financeira, acrescentou-se:
Na verdade, o tributo em apreço encontra-se previsto exclusivamente num regulamento municipal habilitado por uma lei que apenas prevê a aprovação de taxas (o RGTAL). Deste modo, e tal como já afirmado no Acórdão 581/2012, '[...] uma vez que inexiste qualquer outro diploma legal que contenha uma habilitação genérica para a aprovação pelos municípios de outro tipo de tributos, das duas uma: ou o tributo [em análise] se pode reconduzir ao conceito de «taxa» consagrado no citado RGTAL, e, por conseguinte, aquele preceito regulamentar não é inconstitucional; ou, diversamente, correspondendo o [mesmo] tributo a um «imposto» ou a uma «outra contribuição tributária com contornos paracomutativos», o mesmo preceito não poderá deixar de ser tido como incompatível com o artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição [...]', designadamente por violação da reserva de lei parlamentar.
É certo que, no Acórdão 539/2015, o Tribunal afastou a existência de uma reserva de lei parlamentar relativamente a toda a matéria das contribuições ('[c]onfiguram-se assim dois tipos de reserva parlamentar: um relativo aos impostos, que abrange todos os seus elementos essenciais, incluindo a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes (artigo 103.º), outro restrito ao regime geral, que é aplicável às taxas e às contribuições financeiras, e relativamente às quais apenas se exige que o parlamento legisle ou autorize o governo a legislar sobre as regras e princípios gerais e, portanto, sobre um conjunto de diretrizes orientadoras da disciplina desses tributos que possa corresponder a um regime comum. Com esta alteração deixou de fazer qualquer sentido equiparar a figura das contribuições financeiras aos impostos para efeitos de considerá-las sujeitas à reserva da lei parlamentar, passando o regime destas a estar equiparado ao das taxas. O princípio da legalidade, relativamente às contribuições financeiras, tal como o das taxas, apenas exige que o parlamento legisle ou autorize o governo a legislar sobre as regras e princípios gerais comuns às diferentes contribuições financeiras, não necessitando de uma intervenção ou autorização parlamentar para a sua criação individualizada, enquanto que, relativamente a cada imposto, continua a exigir-se essa intervenção qualificada, a qual deve determinar a sua incidência, a sua taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes.').
Porém, o regime das finanças locais continua a ser reservado à competência legislativa da Assembleia da República [artigos 165.º, n.º 1, alínea q), e 238.º, n.os 2 e 4], verificando-se que o Regime Financeiro das Autarquias Locais e Entidades Intermunicipais (Lei 73/2013, de 3 de setembro) não prevê, sequer, as contribuições financeiras como receitas municipais - o que comprova, também por esta via, que o RGTPRML, na parte respeitante às normas em análise, e ainda que se pudesse entender que as mesmas contemplam uma contribuição financeira, teria invadido a reserva de competência da Assembleia da República.
De facto, como se decidiu no Acórdão 34/2018, ''uma vez que as atividades municipais em matéria de proteção civil, que justificariam a TMPC de Setúbal, não permitem estabelecer uma qualquer conexão com específicas pessoas ou grupo que delas sejam causadores ou beneficiários, encontra-se aprioristicamente excluída a possibilidade de sedear aquele tributo no âmbito de uma relação diferenciada com certa categoria de agentes, bem como a de nele reconhecer a vinculação a uma contraprestação municipal singularizável, designadamente em virtude de um eventual risco acrescido que àqueles agentes pudesse ser objetivamente associado. [...] Com efeito, todos e quaisquer sujeitos que residam, estejam estabelecidos ou se desloquem na área do município ainda que de um modo muito difuso, 'provocam' as atividades de proteção civil a cujo financiamento se destina a TMPC de Setúbal - porque a sua simples presença pode condicioná-las ou determinar o seu conteúdo - ou delas 'beneficiam', pelo menos potencialmente. E porque assim é, não é possível reconhecer naquela 'taxa' a conexão característica dos tributos comutativos, o que ocorre tanto do ponto de vista dos beneficiários - que não são suscetíveis de delimitação, uma vez que a 'causa' da atividade e o 'benefício' dela decorrente se diluem na generalidade da população -, como do ponto de vista da própria prestação municipal - que não é individualizável, consubstanciando, ao invés, uma atividade de que todos são ou podem vir a ser indiferenciadamente beneficiários (neste sentido, a propósito da TMPC, cf. Acórdão 848/2017)''.
2.1.1 - O juízo de censura jurídico-constitucional constante do Acórdão 366/2019 corresponde ao que havia sido anteriormente afirmado nas Decisões Sumárias n.os 226/2019, 253/2019, 272/2019, 295/2019, 330/2019, 332/2019 e 349/2019, tendo sido retomado, por regra por remissão para os fundamentos do citado Acórdão 366/2019, mas sempre com fundamentos idênticos, nos Acórdãos n.os 431/2019 e 533/2019 e nas Decisões Sumárias n.os 485/2019, 492/2019, 502/2019, 503/2019, 519/2019, 520/2019, 531/2019, 534/2019, 536/2019 e 546/2019.
2.2 - O presente pedido de generalização encontra-se alinhado com a orientação jurisprudencial que se indicou (iniciada com o Acórdão 418/2017, a cujo sentido aderiram os Acórdãos n.os 611/2017 e 17/2018, orientação essa que o Acórdão 848/2017 também adotou, no essencial, para concluir pela inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, de normas que regiam a Taxa Municipal de Proteção Civil de Lisboa, bem como o Acórdão 367/2018, para declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, de normas que regiam a Taxa Municipal de Proteção Civil de Vila Nova de Gaia).
Extracto do Diário da República original: https://dre.tretas.org/dre/3994132.dre.pdf .
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