Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/3917
Timestamp: 2020-02-25 03:42:26
Document Index: 328511918

Matched Legal Cases: ['Artículo 104', 'Artículo 149', 'Artículo 149', 'Artículo 17', 'Artículo 17', 'Artículo 17', 'Artículo 38', 'Artículo 1', 'Artículo 1', 'Artículo 1', 'Artículo 1', 'Artículo 2', 'Artículo 2', 'Artículo 2', 'Artículo 12', 'Artículo 26']

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 175/1999
SENTENCIA 175/1999, de 30 de septiembre
(BOE núm. 263, de 03 de noviembre de 1999)
ECLI:ES:TC:1999:175
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 23 de marzo de 1990 el Gobierno Vasco formaliza conflicto positivo de competencia en relación con los artículos primero, números tres, cinco y siete; segundo, números uno, dos y tres, y tercero, número uno, de la Orden mencionada en el encabezamiento.
2. La fundamentación del escrito de formalización del conflicto puede exponerse, en síntesis, del modo que sigue:
a) La Orden cuestionada, que consagra determinados deberes de llevanza de libros-registro y presentación de partes periódicos y otras comunicaciones a las autoridades policiales, deberes que se imponen a los titularles de establecimientos que realizan inequívocas actividades comerciales, en cuanto enderezados a la consecución de los objetivos de prevención y persecución de actividades delictivas, se imbrica decididamente en el título "seguridad pública", cuyo contenido es analizado de acuerdo con la jurisprudencia vertida al efecto (SSTC 33/1982, 117/1984, 123/1984, 59/1985, y, especialmente, 104/1989). En este sentido, y a la luz de la STC 104/1989, entiende el Gobierno Vasco que el referido concepto, en cuanto conjunto de actividades encaminadas a la preservación del orden y la tranquilidad ciudadanas, se desenvuelve en tres órdenes materiales: el servicio policial en sentido estricto, las actividades administrativas de carácter complementario e inseparable de aquél y, finalmente, las actividades que convergen en la realización de una situación de seguridad. La eficacia administrativa en la materia --se argumenta-- requiere atraer al ámbito de competencia de quien tenga atribuido el servicio policial, en sentido estricto, el cumplimiento de las consideradas como actividades administrativas complementarias e inseparables.
b) Además, y en esta línea de razonamiento, trae a colación la representación del Gobierno Vasco el contenido que ha de atribuirse a las nociones de servicio policial, de un lado, y de actividades complementarias, de otro. A estos efectos, analiza aquel contenido según los criterios esbozados en la STC 104/1989 para proceder a su identificación, esto es, la índole de la actividad (criterio material) y la clase de órganos o autoridades a que se encomienda su cumplimiento (criterio orgánico o formal), concluyendo (luego de afirmar la relevancia que el criterio orgánico ostenta y de recordar la descripción que de las funciones encomendadas a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado se lleva a cabo en el art. 11 de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado) en la necesidad de atraer al ámbito del servicio policial en sentido estricto, a fin de permitir la necesaria recognoscibilidad de la competencia, el desempeño de aquellas funciones complementarias que coadyuvan a la consecución del fin específico que le es propio y que, en expresión de la parte que suscita el conflicto, se colocan bajo la autoridad del mismo, por hallarse íntimamente sujetas a él.
c) Sentado lo anterior, se extraen las oportunas consecuencias en relación con la titularidad de la competencia controvertida. En este sentido, no discute el Gobierno Vasco la competencia del Estado para imponer los deberes de llevanza de libros-registro y de presentación de partes periódicos y otras comunicaciones, así como la determinación del modo de cumplimiento de los mismos, objeto a que se contrae la Orden de Interior de 2 de noviembre de 1989, e, incluso, la ejecución de aquellas actividades que no puedan estimarse como complementarias e inseparables del servicio policial en sentido estricto, funciones todas ellas que, de acuerdo con la STC 104/1989, permanecen ancladas en la competencia estatal en materia de seguridad pública. Mas, y aquí reside la controversia conflictual, no puede efectuarse idéntica atribución respecto de las actividades de recepción y supervisión de los actos de comunicación a que se refiere la citada Orden, pues de las mismas es predicable su carácter de funciones complementarias e inseparables de la competencia del Gobierno Vasco en materia policial, según resulta del art. 17 del Estatuto de Autonomía del País Vasco. Por consiguiente, y con recordatorio de la doctrina sentada en el fundamento jurídico 6º de la STC 104/1989 (a cuyo tenor la conexión de las alarmas de los establecimientos a que se refería el citado pronunciamiento debía efectuarse con la "unidad policial afectada de acuerdo con el sistema de cooperación y coordinación de las respectivas policías") entiende que la Orden de 2 de noviembre de 1989 vulnera el orden constitucional y estatutario de competencias, solicitando, por tanto, la declaración de que la competencia en materia de recepción y supervisión de los libros-registro, partes periódicos y demás actos de comunicación, a que se refieren los diferentes preceptos cuestionados de la citada Orden, corresponde a la Comunidad Autónoma del País Vasco, así como su anulación en la medida en que, expresamente o por remisión, atribuyen aquella competencia a los órganos policiales del Estado.
3. Frente a la sintetizada argumentación, el Gobierno de la Nación, en su respuesta al requerimiento de incompetencia en su momento formulado, alega, con base en la STC 104/1989, que las funciones ejecutivas controvertidas, por su inherencia o complementariedad de las tareas de prevención e investigación de los hechos delictivos y persecución de los culpables, no son escindibles o separables de las que integran el contenido propio y específico del mantenimiento del orden ciudadano, por lo que deben ser atribuidas ex art. 149.1.29 C.E. a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. En consecuencia, acuerda no atender, por no estimarlo fundado, el requerimiento de incompetencia.
4. Por providencia de 2 de abril de 1990 la Sección Segunda del Tribunal acordó: admitir a trámite el conflicto positivo de competencia registrado con el núm. 745/90; dar traslado de la demanda y de los documentos presentados al Gobierno de la Nación, por conducto de su Presidente, al objeto de que, en el plazo de veinte días y por medio de la representación procesal que determina el art. 82.2 LOTC, aportara cuantos documentos y alegaciones considerase conveniente; dirigir oficio al Presidente de la Audiencia Nacional para conocimiento de su Sala de lo Contencioso- Administrativo, por si ante ella estuviera impugnada o se impugnare la Orden a que se contrae el conflicto, según dispone el art. 61.2 LOTC; publicar la incoación del conflicto en el "Boletín Oficial del Estado" y en el del País Vasco, para general conocimiento.
5. Mediante escrito de 3 de mayo de 1990 el Abogado del Estado solicita una prórroga de diez días del término conferido para formular alegaciones, acordándose por la Sección Segunda del Tribunal en 4 de mayo de 1990 tener por personado y parte al Abogado del Estado, en representación del Gobierno, así como el otorgamiento de la prórroga instada.
6. Por Acuerdo del Presidente de este Tribunal Constitucional, de fecha 15 de octubre de 1998, se designa Ponente al Magistrado don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, conforme a lo dispuesto en los artículos 15 y 80 LOTC; y al haber quedado en minoría la ponencia inicialmente presentada por dicho Ponente, por Acuerdo del Presidente de 16 de junio de 1999, y en uso de las facultades establecidas en el art. 80 LOTC, en relación con el art. 206 L.O.P.J., se designó nuevo Ponente al Magistrado don Vicente Conde Martín de Hijas.
7. Por providencia de 28 de septiembre de 1999 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 30 del mismo mes y año.
1. Constituyen el objeto del presente conflicto positivo de competencia los arts. 1, números 3, 5 y 7; 2, números 1, 2 y 3; y 3, número 1, de la Orden de 2 de noviembre de 1989, del Ministerio del Interior, por la que se regulan las modalidades de elaboración de libros-registro u otros documentos de control, obligatorios para determinados establecimientos.
2. Las partes de este conflicto coinciden en encuadrar las funciones de control que constituyen el objeto de este proceso en la materia "seguridad pública". También coinciden en señalar que las diversas modalidades de control a que han de someterse los establecimientos antes mencionados constituyen un instrumento propio de la actividad policial, o inseparable de la misma, si bien la discrepancia se centra en la determinación de la Administración competente para ejercerlos. Por último, ambas partes manifiestan que la doctrina constitucional existente en esta materia, muy específicamente, la Sentencia 104/1989, sustenta sus respectivas posiciones, de modo que ambas representaciones basan sus alegatos en los criterios contenidos en dicha Sentencia.
3. Para la resolución del presente procedimiento debemos partir del encuadramiento pertinente del objeto litigioso en la materia correspondiente.
4. El planteamiento expuesto, contenido en el bloque de la constitucionalidad, ha ido proyectándose en la legislación estatal y autonómica dictada en su desarrollo. Así, el art. 1 de la Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana (L.O.P.S.C., en adelante) prevé, en su apartado 1, que "de conformidad con lo dispuesto en los arts. 149.1.29 y 104 C.E. corresponde al Gobierno, a través de las autoridades y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad a sus órdenes, proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana", precisando su apartado 2 que "esta competencia comprende el ejercicio de las potestades administrativas previstas en esta ley". Sin embargo, la previsión genérica de la competencia estatal en materia de gestión de la seguridad ciudadana, que incluye las funciones policiales y administrativas complementarias, encuentra limitada su aplicación en el territorio de determinadas Comunidades Autónomas por prescripción de la propia Ley Orgánica: "Tendrán la consideración de autoridades a los efectos de la presente Ley las correspondientes de las Comunidades Autónomas con competencias para protección de personas y bienes y para el mantenimiento de la seguridad ciudadana, con arreglo a lo dispuesto en los correspondientes Estatutos y en la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y podrán imponer las sanciones y demás medidas determinadas en esta Ley en las materias sobre las que tengan competencia" (Disposición adicional única).
5. Antes de afrontar el encuadramiento de las funciones cuestionadas en el ámbito competencial correspondiente, y puesto que ambos contendientes atribuyen una importancia especial a la STC 104/1989, es necesario que hagamos al respecto unas breves consideraciones, señalando de antemano que, en realidad, no puede encontrarse en esa Sentencia una ratio decidendi que pueda ser trasladada a la del caso actual.
6. Definido el marco normativo conforme al que debe decidirse el encuadramiento de las competencias cuestionadas en el proceso, y aquilatado el fundamento jurisprudencial utilizado por ambas partes, es ya llegado el momento de abordar dicho encuadramiento, lo que dependerá del carácter atribuible a las actividades de que se trata.
7. La conclusión que hemos alcanzado no permite ignorar que, para garantizar la seguridad pública en el conjunto del territorio nacional, el Estado puede, si lo considera conveniente, establecer mecanismos de coordinación y cooperación relativos a los sistemas de registro y control que hemos venido examinando, en especial, del traslado de la información derivada de los mismos, utilizando para ello los ya existentes, como la Junta de Seguridad, u otros diferentes, puesto que, además de las Comunidades Autónomas que han asumido competencia para la creación y organización de su propia policía, el Estado es competente para aplicar los controles en el territorio de las Comunidades Autónomas que no han asumido dicha competencia.
8. Aplicando los criterios expuestos a los preceptos objeto del conflicto, y puesto que la vulneración de las competencias de la Comunidad Autónoma del País Vasco se alega en razón de las referencias a la Policía o la Guardia Civil, resulta que dicha vulneración se produce en todos los preceptos impugnados que contienen tales referencias directamente o por remisión. Ahora bien, el art. 2, apartado 1, en cuanto remite a los apartados 2 y 4 del art. 1 sólo regula los términos de la obligación de realizar las anotaciones y registros, por lo que no le es aplicable la censura de los demás preceptos.
1º Declarar que las competencias controvertidas contenidas en los artículos primero, números 3, 5 y 7; segundo, números 1, en su referencia al núm. 3 del artículo anterior, 2 y 3; y tercero, número 1, de dicha Orden, corresponden a la Comunidad Autónoma del País Vasco.
1. Voto particular discrepante que formula el Magistrado don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera a la Sentencia recaída en el conflicto positivo de competencia núm. 745/90, al que se adhieren los Magistrados don Rafael de Mendizábal Allende y don Fernando Garrido Falla.
1. Naturaleza de los controles. No se ha cuestionado ni por el Gobierno Vasco ni por el representante del Gobierno de la Nación Española el carácter estrictamente policial de los controles establecidos por la Orden ministerial examinada, o, al menos, su condición de controles inherentes o complementarios del quehacer policial. Se trata --como se afirma bien en la Sentencia-- de "controles que tienen conexión con el ámbito genérico de la seguridad pública". Oportuna y conveniente resulta la cita del art. 12.1 de la Ley Orgánica 1/1992, de Protección de la Seguridad Ciudadana (fundamento jurídico 6º).
2. Dimensión supracomunitaria de las actividades bajo control. A mi modesto entender, en los controles que nos venimos ocupando, no puede desconocerse, en principio, la dimensión supracomunitaria, habida cuenta de la naturaleza de los supuestos sobre los que los mismos operan. Esa dimensión resalta con nitidez en algunos de ellos, como son los relativos al alquiler de vehículos sin conductor o al desguace de los vehículos mismos. La posibilidad de que vehículos alquilados en la Comunidad Autónoma Vasca se empleen para la comisión de cualquier tipo de delitos en otras zonas del territorio nacional es, sin duda, patente. Lo mismo puede ocurrir, tras la comisión delictiva, con el desguace del vehículo, o su depósito en establecimientos de la misma Comunidad tras la comisión delictiva en otra Comunidad Autónoma. Otro tanto ocurre con los controles sobre establecimientos dedicados al comercio de metales preciosos, en los que puede producirse también su desguace o fundición, pues, en este caso, se afecta directamente a algunos supuestos expresamente enunciados en el art. 17 E.A.P.V., como son los de contrabando y fraude fiscal al Estado. La misma conexión está presente, aunque en menor medida, en el último tipo de establecimientos afectado por los controles, cual es el de los dedicados a la compraventa de muebles u otros efectos usados.
3. Competencia del Estado, con información a la Policía de la Comunidad Autónoma. Sin embargo, pese a lo expuesto, no puede desconocerse que la Comunidad Autónoma del País Vasco tiene competencia, según el art. 17 de su Estatuto de Autonomía, sobre el mantenimiento del orden público en su territorio, lo cual sin duda incluye la persecución de los delitos que en el mismo pudieran cometerse y, por ello, las actividades de investigación correspondiente.
Por tanto, aunque la competencia estatal para instrumentar los controles y recibir la información resulta indiscutible, también lo es que hay competencias autonómicas directamente implicadas. Nos encontramos, en suma, en uno de esos supuestos en que pudiendo ser necesaria, según los casos, la intervención tanto de los servicios estatales como de los autonómicos, se "justifica la intervención del Estado al objeto de garantizar ... una dirección y organización unitarias o, cuanto menos, una coordinación y actuación conjunta de los diversos servicios y Administraciones implicadas, ya que puede estar en juego un interés nacional y supracomunitario (SSTC 133/1990, fundamento jurídico 9º, y 118/1996, fundamento jurídico 20)" [STC 40/1998, fundamento jurídico 52].
Número y fecha BOE [Núm, 263 ] 03/11/1999 Corrección 1
Tipo y número de registro Conflicto positivo de competencia 745-1990
Fecha de resolución 30/09/1999
Promovido por el Gobierno Vasco frente a determinados preceptos de la Orden del Ministerio del Interior de 2 de noviembre de 1989, por la que se regulan las modalidades de elaboración de libros-registro y otros documentos de control, obligatorios para determinados establecimientos.
Competencias sobre seguridad pública. Voto particular.
Los controles documentales sobre quienes se dedican al comercio de objetos usados de oro, plata o platino, industrias de reciclaje, fundiciones y fabricantes de estos objetos, así como sobre los establecimientos de compraventa de muebles, ropa y otros efectos, o que se dedican al alquiler de automóviles de turismo sin conductor o a su desguace y depósito, se encuadran en la competencia sobre seguridad pública. En el País Vasco, el marco normativo de esta materia está constituido fundamentalmente por el art. 149.1.29 y la Disposición adicional primera C.E., el art. 17.1 E.A.P.V., y la Disposición final primera L. O.F.C.S.E. [FFJJ 1 y 3].
No basta únicamente la conexión de una determinada función con la materia seguridad pública para encuadrarla competencialmente en ésta, sino que, además del dato positivo de esa posible conexión, que se daría en todos los casos de funciones policiales, es necesario el negativo de la inexistencia de vinculación específica con la competencia derivada de la de la policía autonómica, cuyo ámbito competencial no comporta sólo una referencia orgánica, sino también funcional [FJ 3].
Distingue la STC 104/1989 [FJ 5].
No cabe acoger que el art. 38 L.O.F.C.S.E., en razón de lo dispuesto por la Disposición adicional de la propia Ley, no es aplicable en el País Vasco. La cuestión, dada la distinción del propio art. 17 E.A.P.V. según la relevancia intra o supracomunitaria de la actividad a la que se refiere el servicio policial, es determinar el carácter que haya de atribuirse a las funciones que nos ocupan [FJ 6].
Aunque no pueda desconocerse la posibilidad de que los automóviles, metales preciosos u otros elementos propios de la actividad de los establecimientos sometidos a verificación, hayan servido, con anterioridad a su control en la Comunidad Autónoma vasca, o con posterioridad al mismo, para la comisión de delitos en otra Comunidad Autónoma, esa dimensión supracomunitaria carece de la relevancia necesaria para producir el desplazamiento de la competencia autonómica a favor del Estado, pues lo determinante para precisar la Administración competente es el control que debe ejercerse sobre la actividad de unos establecimientos que están situados en el ámbito territorial del País Vasco [FJ 6].
Para garantizar la seguridad pública en el conjunto del territorio nacional, el Estado puede, si lo considera conveniente, establecer mecanismos de coordinación y cooperación relativos a los sistemas de registro y control que hemos venido examinando, en especial, el traslado de la información derivada de los mismos, utilizando para ello los ya existentes, como la Junta de Seguridad, u otros diferentes [FJ 7].
Orden del Ministerio del Interior, de 2 de noviembre de 1989. Regulación de las modalidades de elaboración de libros-registro y otros documentos de control, obligatorios para determinados establecimientos
Artículos 1 apartados 3, 5, 7, 2.1 (en su referencia al número 3 del artículo anterior), 2, 3, 3.1 (delimita)
Artículo 104, ff. 3, 4, VP
Artículo 149.1, ff. 3, 6
Artículo 149.1.29, ff. 3, 4, 6, VP
Artículo 17, ff. 2, 3, 6, VP
Artículo 17.1, f. 3, VP
Artículo 17.4, ff. 3, 5, VP
Título III, capítulo II, f. 3
Título IV, VP
Artículo 38, ff. 2, 3, 6
Disposición final primera, ff. 3, 6
Disposición final primera, apartado 2, f. 3
Disposición final primera, apartado 3, VP
Artículo 1.2, f. 8
Artículo 1.4, f. 8
Artículo 1.5, f. 1
Artículo 1.7, f. 1
Artículo 2.1, ff. 1, 8
Artículo 2.2, f. 1
Artículo 2.3, f. 1
Anexo I, VP
Anexo III, VP
Anexo V, VP
Anexo VI, VP
Anexo VII, VP
Anexo VIII, VP
Artículo 12.1, ff. 4, 6, VP
Disposición adicional, f. 4
Artículo 26.1, f. 4
Disposición adicional decimoséptima, f. 4
Competencias de las Comunidades AutónomasCompetencias de las Comunidades Autónomas, ff. 3 a 5
Competencias del EstadoCompetencias del Estado, ff. 3, 7
Competencias en materia de policía autonómicaCompetencias en materia de policía autonómica, ff. 3 a 5
Competencias en materia de seguridad públicaCompetencias en materia de seguridad pública, f. 6
Seguridad ciudadanaSeguridad ciudadana, ff. 3, 7
Seguridad públicaSeguridad pública, f. 7
Juntas de SeguridadJuntas de Seguridad, f. 7
País VascoPaís Vasco, f. 6
STC 104/1989STC 104/1989, Distingue, f. 5