Source: http://www.geronimados.com/2011/06/
Timestamp: 2019-11-22 21:37:31+00:00
Document Index: 82578065

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'art. 2', 'sentenza ', 'art. 2', 'art. 3', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 30', 'art. 10', 'art. 2', 'art. 23', 'art. 2', 'art. 23', 'art 2', 'art. 30', 'art. 3', 'art. 53', 'art. 53', 'sentenza ', 'art. 3', 'art. 53', 'sentenza ', 'art. 10', 'art. 2', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 71', 'art. 2', 'art 2', 'art. 30', 'art. 10', 'art. 2', 'art. 23', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 112', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 2058', 'art. 63', 'art. 46', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 31', 'art. 21', 'art. 2', 'art. 49', 'art. 2', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 21', 'art. 91', 'art. 41', 'art. 97', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 11', 'art. 100', 'art. 7', 'art. 2', 'art. 117', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 91', 'art. 91', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 91', 'art. 2', 'art. 91', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 91', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 91', 'art. 21', 'art. 31']

GERONIMADOS: giugno 2011
LCENZIAMENTO A SEGUITO DI ACCERTAMENTI DI IRREGOLARITA' DA PARTE DI AGENZIA INVESTIGATIVA - Cass.
All'esito dell'istruzione, escussi i testi ammessi, il Tribunale di Roma con sentenza n. 17734 del 14.10.2004 rigettava il ricorso. Tale decisione, appellata dal (...) è stata confermata dalla Corte di Appello di Roma con sentenza n. 4297 del 2009.
Con il primo motivo il ricorrente lamenta violazione o falsa applicazione degli artt. 2 e 3 della legge n. 300 del 1970, sostenendo che il giudice di appello ha errato nel ritenere ammissibile l'utilizzo di una agenzia investigativa da parte del datore di lavoro per verificare e, successivamente, per provare in giudizio l'inosservanza delle procedure di cassa e la mancata registrazione fiscale delle relative operazioni.
Cassazione: ammesso il ricorso ad agenzie investigative sul posto di lavoro per scoprire lavoratore infedele
Sentenza n. 13789 del 23/06/2011
luogo di lavoro – lavoratore infedele – indagini tramite investigatore privato – ammissibilità
Con il primo motivo il ricorrente lamenta violazione o falsa applicazione della L. n. 300 del 1970, art. 2, sostenendo che il giudice di appello ha erroneamente ritenuto efficace il licenziamento, pur se la relativa lettera del datore di lavoro non esponeva le ragioni del recesso.
Il motivo è privo di pregio e va disatteso, sia perchè il ricorso non riporta il contenuto della comunicazione sia perchè la censura si traduce in un diverso apprezzamento rispetto alla valutazione del giudice di appello, che ha ritenuto che la comunicazione del licenziamento contenesse una analitica e completa rappresentazione dei fatti determinanti il recesso.
Con il secondo motivo il ricorrente deduce vizio di motivazione circa un fatto decisivo del giudizio, con riguardo all'ammissibilità dell'utilizzo di una agenzia investigativa da parte del datore di lavoro per verificare e, successivamente, per provare in giudizio l'inosservanza delle procedure di cassa e la mancata registrazione fiscale delle relative operazioni.
La sentenza impugnata ha fatto richiamo al costante orientamento di questa Corte, che si condivide, secondo cui le disposizioni dell'art. 2 dello statuto dei lavoratori, nel limitare la sfera di intervento delle persone preposte dal datore di lavoro a tutela del patrimonio aziendale, non precludono a quest'ultimo di ricorrere ad agenzie investigative - purchè non sconfinino nella vigilanza dell'attività lavorativa vera e propria, riservata dall'art. 3 dello statuto direttamente al datore di lavoro e ai suoi collaboratori-, restando giustificato l'intervento in questione non solo per l'avvenuta perpetrazione di illeciti e l'esigenza di verificarne il contenuto, ma anche in ragione del solo sospetto o della mera ipotesi che illeciti siano in corso di esecuzione (cfr. Cass. n. 3590 del 14 febbraio 2011; Cass. n. 18821 del 9 luglio 2008; Cass. n. 9167 del 7 giugno 2003 ed altre conformi). Orbene il giudice di appello, proprio in relazione a tale orientamento, ha precisato che nella fattispecie in esame il controllo dell'agenzia si era mantenuto nei limiti anzidetti, non investendo la normale attività lavorativa, ma le prestazioni del dipendente integranti violazioni di obblighi extracontrattuali penalmente rilevanti.
Con i terzo motivo il ricorrente deduce vizio di motivazione circa un fatto decisivo del giudizio, con riguardo ai profilo della proporzionalità della sanzione espulsiva sia in relazione alla mancanza di precedenti disciplinari a suo carico sia in relazione alla disciplina collettiva, che non considera gli addebiti a lui mossi come una mancanza gravissima.
La censura è priva di pregio e va disattesa. Il giudice di appello ha ricostruito la condotta dello S. in tutti i suoi profili (soggettivo ed oggettivo) evidenziandone la gravità in relazione alla natura del rapporto di lavoro, alla ripetitività degli episodi - anche all'interno delle singole giornate lavorative - e alla delicatezza delle mansioni svolte dal lavoratore, addetto alla cassa, sicchè l'addebito mosso (omessa registrazione di merce) era tale da far venir meno la fiducia del datore di lavoro nell'operato del dipendente (in tal senso ex plurimis Cass. sentenza n. 14507 del 29 settembre 2003; Cass. sentenza n. 6609 del 28 aprile 2003).
In questo quadro la sanzione espulsiva è ampiamente giustificata ed è adeguata alla gravità della condotta, per cui la mancanza di precedenti disciplinari nel periodo pregresso di lavoro non assume decisiva rilevanza. In definitiva la censura del ricorrente si risolve in un diverso apprezzamento della condotta da lui tenuta rispetto alla valutazione del giudice di appello, sorretta da congrua e logica motivazione, non censurabile come tale in sede di legittimità. 4. In conclusione il ricorso è destituito di fondamento e va rigettato.
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CONTRIBUTO UNIFICATO - Corte Cost. nn. 143 e 195 del 2011
ORDINANZA N. 143 ANNO 2011
nei giudizi di legittimità costituzionale aventi ad oggetto: l’art. 2, comma 212, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)»; gli artt. 9 e 10, comma 6-bis, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia – Testo A), così come modificati dall’art. 2, comma 212, lettere a) e b), della legge n. 191 del 2009, e l’art. 30, comma 1, del predetto d.P.R. n. 115 del 2002; l’art. 10, comma 6-bis, n. 2 del T.U. n. 115 del 2002, come modificato dall’art. 2, comma 212, legge n. 191 del 2009, e l’art. 23, comma 10, della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale); promossi con ordinanze emesse, rispettivamente, dal Giudice di pace di Ficarolo il 24 febbraio 2010, dal Giudice di pace di Varazze il 27 aprile 2010 e dal Giudice di pace di Fermo il 22 aprile 2010, iscritte ai nn. 254, 258 e 345 del registro ordinanze 2010 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 38 e 46, prima serie speciale, dell’anno 2010.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri; udito nella camera di consiglio del 9 marzo 2011 il Giudice relatore Luigi Mazzella.
Ritenuto che, con ordinanza del 24 febbraio 2010, il Giudice di pace di Ficarolo ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale in via incidentale dell’art. 2, comma 212, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)»;
che, secondo il rimettente, la norma censurata, introducendo il comma 6-bis del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, ha previsto l’obbligo del pagamento del contributo unificato − pari a euro 30,00 oltre ad euro 8,00 per bollo, fino ad un massimo di euro 170,00 − anche in caso di proposizione di un ricorso innanzi al Giudice di Pace avverso sanzioni amministrative, ai sensi dell’art. 23 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale);
che, sottolinea il rimettente, tale disposizione, incidendo sulle procedure della predetta legge n. 689 del 1981, frappone un ostacolo all’accesso alla giurisdizione, dato che numerose sanzioni amministrative, opponibili con il rimedio de quo, prevedono il pagamento di somme inferiori od uguali al contributo minimo di cui sopra, con la conseguenza che la censurata disposizione determinerebbe una vanificazione della tutela giurisdizionale offerta con l’annullamento di dette sanzioni;
che, peraltro, osserva il rimettente, la maggioranza delle sanzioni opposte è accompagnata dalla decurtazione dei punti della patente di guida, con la conseguenza che la materia del contendere assume un valore indeterminato, per cui il contributo unificato sale ad euro 170,00;
che è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, eccependo, preliminarmente, l’inammissibilità della questione per difetto di motivazione sulla rilevanza della stessa nel giudizio a quo, atteso che il rimettente non avrebbe dimostrato in qual modo il mancato pagamento del contributo unificato di iscrizione della causa determinerebbe l’improcedibilità dell’opposizione e, nel merito, chiedendo che sia dichiarata l’infondatezza della questione;
che, con ordinanza del 27 aprile 2010, il Giudice di Pace di Varazze ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, 53 e 113 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli artt. 9 e 10, comma 6-bis, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia. – Testo A), così come modificati dall’art 2, comma 212, lettere a) e b), legge n. 191 del 2009, e dell’art. 30, comma 1, del predetto d.P.R. n. 115 del 2002;
che, riferisce il rimettente, in un giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, intentato, contro il Comune di Varazze per violazione di una norma del Codice della strada, il ricorrente, contestualmente al deposito del ricorso, aveva provveduto al versamento di euro 30,00 per contributo unificato di iscrizione a ruolo, ed euro 8,00 come contributo forfettario per le notifiche a carico dell’ufficio;
che il rimettente, riservata la decisione, ritiene che le norme censurate contrastino con gli artt. 3, 24, 53 e 113, Cost.;
che, quanto alla dedotta violazione dell’art. 3 Cost., il rimettente sottolinea la manifesta irrazionalità di una disciplina normativa che prevede il pagamento di euro 30,00 per controversie il cui valore è ricompreso tra euro 1,00 ed euro 1.100,00 e il pagamento di euro 1.110,00 per procedimenti di valore superiore a euro 520.000,00 (ultimo scaglione);
che, quanto al contrasto con gli artt. 24 e 113 della Costituzione, egli sottolinea come l’arbitrio del legislatore nel fissare gli importi dei vari scaglioni del contributo unificato, venga a collidere con il diritto di difesa, giacché, se, come nel caso di specie, per una causa del valore di 38,00 euro è richiesto il versamento di tasse giudiziarie per lo stesso importo, risulta, di fatto, vanificato l’assunto che tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti, dal momento che l’interesse a proporre l’azione giudiziaria, stante la sua antieconomicità, non sarà certo né patrimoniale, né ripristinatorio della propria sfera giuridica violata da un atto asseritamente illegittimo, ma, evidentemente, potrà essere solo quello morale, privo di rilevanza giuridica;
che, quanto al contrasto con l’art. 53 della Costituzione, il rimettente sottolinea che il contributo unificato, pur essendo una tassa giudiziaria, ha una natura peculiare, in quanto non risulta parametrato nella sua entità al costo del servizio, ma − in modo non proporzionale e irrazionale − al valore della controversia, ponendosi in contrasto con l’art. 53 Cost. e con il principio di capacità contributiva;
che, secondo il rimettente, la questione sarebbe rilevante per la decisione del caso concreto poiché, nell’ipotesi di accoglimento del ricorso con compensazione delle spese di lite, la sentenza non consentirebbe al ricorrente, pur vittorioso, di ottenere una effettiva tutela, giacché il bene della vita che intendeva difendere rivolgendosi al giudice, e cioè l’integrità del proprio patrimonio, rimarrebbe ugualmente compromesso, ancorché modestamente, dalla tassa versata all’Erario;
che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile per difetto di rilevanza, dato che questa, essendo stata ancorata dal rimettente all’eventualità che, in caso di compensazione delle spese di lite, il ricorrente veda la sua tutela patrimoniale vanificata, sarebbe meramente ipotetica, non essendo prevedibile se le spese saranno effettivamente compensate;
che, nel merito, il Presidente del Consiglio, quanto alla questione sollevata con riferimento all’art. 3 Cost., sottolinea che il contributo unificato per l’iscrizione a ruolo, sostituendo una serie di tasse precedentemente in vigore, si propone uno scopo di semplificazione amministrativa per l’utente del servizio giustizia, ed è peraltro articolato in fasce proporzionali ai vari scaglioni di valore della causa, per cui non può considerarsi irragionevole;
che, quanto alla dedotta violazione dell’art. 53 Cost., il resistente afferma che la manifestazione di capacità contributiva cui sottende la tassa, nel caso di un azione in giudizio, sarebbe rappresentata dalla decisione del soggetto di adire il giudice, non dal possibile risultato utile della causa;
che, infine, quanto alla presunta violazione degli artt. 24 e 113 Cost., il Presidente del Consiglio ricorda che, come la Corte costituzionale ha chiarito nella sentenza n. 114 del 2004, citata dal rimettente, nel valutare l’idoneità di una tassa a ledere il diritto alla tutela giurisdizionale, si deve distinguere tra oneri razionalmente collegati alla pretesa dedotta in giudizio, la cui previsione non determina ostacolo alla tutela giudiziaria ma ne costituisce solo il costo, e quelli che tendono alla soddisfazione di interessi del tutto estranei alle finalità predette, che ostacolano la tutela giurisdizionale e sono, pertanto, illegittimi, evidenziando che il contributo in questione è da ricomprendere nella prima categoria;
che, inoltre, sempre con riferimento allo stesso parametro, secondo il resistente l’eventuale mancato pagamento del contributo non determina inammissibilità del ricorso e, dunque, in ogni caso, non preclude la tutela giurisdizionale;
che, con ordinanza del 22 aprile 2010, il Giudice di pace di Fermo ha sollevato, con riferimento agli artt. 24 e 25 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 10, comma 6-bis, del d.P.R. n. 115 del 2002, come modificato dall’art. 2, comma 212, legge n. 191 del 2009, e dell’art. 23, decimo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale);
che il rimettente chiede che le norme citate siano dichiarate illegittime nella parte in cui prevedono l’obbligo di versamento del contributo unificato per tutti i procedimenti istaurati con ricorso previsti dall’art. 23 della legge n. 689 del 1981 – con riferimento ai ricorsi iscritti alla data del 1º gennaio 2010 – avverso verbali di accertamento o ordinanze ingiunzioni ex legge n. 689 del 1981 e, quindi, anche per i ricorsi riferibili a verbali notificati prima dell’entrata in vigore della legge n. 191 del 2009;
che, secondo il rimettente, tale normativa sarebbe in contrasto con gli artt. 24 e 25 della Carta Costituzionale sia perché prevede impropriamente un pagamento di imposte o tasse riferito a ad atti o provvedimenti già in essere, sia perché il pagamento di detta imposta o tassa – il contributo unico appunto – disincentiverebbe i cittadini, rendendo oltremodo gravoso l’esercizio del diritto di giustizia per contestare la violazione di legge di accertamenti amministrativi illegittimi, essendo spesso il contributo elevato ed a volte di pari importo della sanzione amministrativa contestata.
Considerato che l’identità di alcune delle disposizioni impugnate e la sostanziale corrispondenza delle doglianze proposte e dei parametri invocati rendono opportuna la riunione dei giudizi;
che, quanto alle questioni sollevate dai giudici di pace di Ficarolo e di Fermo, questi ritengono di doversi pronunciare in merito al mancato versamento del contributo unificato da parte dei ricorrenti;
che tale condotta omissiva, invero, è stata fondata da questi ultimi proprio sulla asserita illegittimità costituzionale delle norme censurate;
che, tuttavia, poiché il giudizio sottoposto all’esame dei rimettenti non ha ad oggetto la verifica di tale obbligazione tributaria, la rilevanza della questione potrebbe ravvisarsi solo nell’ipotesi in cui il pagamento del contributo unificato costituisse una condizione di ammissibilità o di procedibilità del giudizio cui accede tale adempimento;
che i rimettenti non indicano in base a quale disposizione l’inadempimento dell’obbligazione tributaria – che, in base agli artt. 16, 247 e 249 del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, determina l’attivazione, da parte della cancelleria del magistrato dove è depositato l’atto introduttivo del giudizio, della procedura per la riscossione coattiva del contributo stesso, nonché l’applicazione della sanzione di cui all’art. 71 del d.P.R. 26 aprile 1986, n. 131 (Approvazione del testo unico delle disposizioni concernenti l’imposta di registro) − possa comportare l’ulteriore sanzione processuale dell’improcedibilità della domanda;
che, più in generale, essi non spiegano in che modo la pronuncia di illegittimità costituzionale richiesta inciderebbe sulle decisioni ad essi sottoposte;
che, dunque, le ordinanze di rimessione sono manifestamente inammissibili per insufficiente motivazione sulla rilevanza;
che, quanto alla questione sollevata dal Giudice di pace di Varazze, quest’ultima, a differenza delle altre, è stata sollevata d’ufficio, nonostante l’avvenuto, spontaneo pagamento del contributo da parte del ricorrente;
che, dunque, poiché le norme censurate, che impongono il pagamento del contributo, sono già state spontaneamente applicate dal ricorrente, l’asserito vulnus ai principi costituzionali invocati e, in particolare, all’effettività della tutela giurisdizionale sarebbe, in ipotesi, determinato da una norma di cui il rimettente non deve fare applicazione nel giudizio a quo;
che pertanto, la questione è manifestamente inammissibile per difetto di rilevanza nel giudizio a quo.
dichiara la manifesta inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 212, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)», sollevata, con riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione, dal Giudice di pace di Ficarolo con l’ordinanza in epigrafe;
dichiara la manifesta inammissibilità della questione di legittimità costituzionale degli artt. 9 e 10, comma 6-bis, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia. – Testo A), così come modificati dall’art 2, comma 212, lettere a) e b), della legge n. 191 del 2009, e dell’art. 30, comma 1, del predetto d.P.R. n. 115 del 2002, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 24, 53 e 113 della Costituzione, dal Giudice di Pace di Varazze con l’ordinanza indicata in epigrafe;
dichiara la manifesta inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell’art. 10, comma 6-bis, del d.P.R. n. 115 del 2002, come modificato dall’art. 2, comma 212, legge n. 191 del 2009, e dell’art. 23, decimo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), sollevata, in riferimento agli artt. 24 e 25 della Costituzione, dal Giudice di pace di Fermo con l’ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 aprile 2011. Depositata in Cancelleria il 20 aprile 2011
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ESPROPRIAZIONE TERRENI - Cass. Sez.SS.UU civile n. 11963 del 31 maggio 2011
Con sentenza del 10 aprile 2006 il Tribunale Regionale delle Acque Pubbliche presso la Corte di Appello di Napoli, in parziale accoglimento della domanda di ... F., condannava rispettivamente la Regione Campania e la Alfa s.p.a., in proprio e quale mandataria del raggruppamento temporaneo di imprese con la Beta s.p.a., la Gamma s.p.a. e la Delta s.r.l., al pagamento di Euro 7.359,30 oltre interessi, per occupazione legittima e di Euro 62.844,86 oltre interessi per l'occupazione appropriativa di mq. 15.609 di terreno (la prima), nonché al pagamento di Euro 27.069,41 oltre interessi, per l'occupazione illegittima di mq 12.458 di terreno (la seconda).
Con la medesima sentenza veniva altresì rigettata la domanda di ripristino dello stato dei luoghi formulata nei confronti della Regione, essendo stata condannata la sola A.T.I. (associazione temporanea di imprese) a rimuovere quanto ancora fosse depositato sul luogo ed a ripristinare la fertilità dei terreni.
La decisione, impugnata in via principale da F. e in via incidentale dalla Alfa, in proprio e quale rappresentante dell'A.T.I., veniva poi confermata dal Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche. In particolare, sui diversi punti sottoposti al suo esame il Tribunale superiore rilevava, per l'appello principale: era insussistente il vizio di ultrapetizione con riferimento all'avvenuta liquidazione del risarcimento per l'occupazione appropriativa dell'area, poiché la domanda della F. comprendeva anche l'azione risarcitoria a tale titolo; era certamente avvenuta l'irreversibile trasformazione di parte delle aree legittimamente occupate, essendo ciò stato affermato sia dal c.t.u. che dal consulente dell'appellante principale, ed essendo inoltre irrilevante in senso contrario sia la mancata ultimazione delle opere, che il differimento della destinazione al pubblico interesse per il cui soddisfacimento erano state programmate; era inconsistente la deduzione dell'inapplicabilità dell'istituto dell'occupazione acquisitiva alla luce della giurisprudenza della Corte Europea, essendo intervenuta sul punto la Corte Costituzionale, che con la sentenza del 27 ottobre 2007, n. 348 aveva stabilito la necessità di rapportare comunque i criteri di liquidazione ai valori di mercato; risultava indimostrata la pretesa erroneità della valutazione delle perdite subite, che sarebbe stata riscontrabile nell'incidenza negativa sull'attività dell'impresa agricola e su quella dell'allevamento del bestiame, mentre le doglianze sollevate al riguardo sarebbero state comunque generiche.
Quanto all'appello incidentale, il Tribunale Superiore rilevava: l'inammissibilità della prova orale, richiesta per "dimostrare la mancanza di occupazione illecita ad opera della A.T.I. Alfa"; l'infondatezza dell'assunto secondo cui non vi sarebbe stata occupazione illecita delle aree non acquisite dalla Regione; l'inammissibilità della censura relativa alla disposta condanna al ripristino della fertilità delle aree illecitamente occupate; la correttezza della statuizione sulle spese, emessa in applicazione del principio della soccombenza.
Avverso la decisione F. proponeva ricorso per cassazione affidato a sei motivi poi illustrati da memoria, cui non resistevano gli intimati.
La controversia veniva quindi decisa all'esito dell'udienza pubblica del 17 maggio 2011.
Con i motivi di impugnazione ... F. ha rispettivamente denunciato:
1) violazione dell'art. 112 c.p.c., in quanto il Tribunale Superiore avrebbe omesso di pronunciarsi sul motivo di appello con il quale era stato lamentato il mancato accoglimento della domanda di restituzione del fondo illegittimamente occupato e ciò, per di più, in contrasto con l'art. 1 del Protocollo n. 1 della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo, che nel caso di espropriazione illegittima imporrebbe la restituzione del fondo, quale "unico rimedio capace di eliminare le conseguenze dell'atto illecito" (p. 7);
2) violazione dell'art. 1 del Protocollo n. 1 della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo, interpretato dalla Corte Europea nel senso che lo stesso è da intendere violato se la lesione del diritto di proprietà non è conforme all'utilità pubblica (condizione di finalità) ed alle condizioni previste dalla legge (condizione di legalità). Nella specie queste ultime condizioni non sarebbero ravvisabili, sia perché per effetto dell'occupazione acquisitiva sarebbe consentito l'acquisto di proprietà di un bene sulla base di un fatto illecito, sia per l'approssimativa configurazione dell'istituto, non "assistito da norme chiare, sufficienti e conoscibili";
3) vizio di motivazione in ordine alla "irreversibile trasformazione" dei fondi, che al contrario non si sarebbe verificata, come desumibile dal fatto che dopo tre lustri le opere originariamente previste non sarebbero state completate, mentre i terreni sarebbero in stato di abbandono.
Sul punto il Tribunale Superiore, per quanto espressamente sollecitato, si sarebbe limitato a richiamare le affermazioni del c.t.u. e del consulente di parte dell'appellante principale, e d'altro canto il giudizio emesso al riguardo sarebbe errato, non essendosi tenuto conto, da una parte, del lasso di tempo trascorso dalla sospensione dei lavori e dello stato di abbandono di quanto eseguito e, dall'altra, del rischio di nocumento alle falde acquifere limitrofe, tale cioè da mettere in discussione la stessa fattibilità dell'opera;
4) violazione delle norme del diritto vivente sulla occupazione acquisitiva per difetto dell'elemento finalistico, desumibile dalle circostanze di fatto sopra indicate (stato di abbandono del cantiere, mancato compimento di attività in relazione al lungo tempo trascorso);
5) vizio di motivazione in ordine alla affermata irreversibile trasformazione dell'intero fondo. Con l'atto di impugnazione sarebbe stato infatti evidenziato come l'opera (peraltro, come detto, non ultimata) avrebbe compreso anche realizzazioni non visibili o comunque distanti dal "corpus" principale; ciò dunque, da un lato, avrebbe dovuto far escludere un giudizio di irreversibile trasformazione dell'intero terreno e, dall'altro, avrebbe dovuto comportare un esame, viceversa non verificatosi, circa il possibile perseguimento dell'interesse pubblico con la costituzione di un diritto di servitù, anziché con l'acquisizione del diritto dominicale;
6) violazione dell'art. 1 del Protocollo n. 1 della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo, atteso che la detta disposizione imporrebbe la "restitutio in integrum" in qualsiasi fattispecie di espropriazione indiretta, e comunque l'attribuzione di un valore equivalente a quello venale, esito al contrario non realizzato nel caso di specie.
Osserva il Collegio che vanno esaminati prioritariamente e congiuntamente il quarto ed il quinto motivo di impugnazione, in quanto pregiudiziali e fra loro connessi, che risultano fondati.
Al riguardo la F. ha invero lamentato lo stato di abbandono del fondo di sua proprietà oggetto di controversia, la mancata ultimazione delle opere per la cui realizzazione era iniziato il processo espropriativo, l'ampio arco di tempo decorso dalla sospensione dei lavori (questi erano iniziati nel 1990, per essere stati poi sospesi nel 1991, vale a dire a distanza di circa tre lustri).
Il Tribunale Superiore delle Acque, dal canto suo, pur senza entrare in specifici dettagli circa la cronologia degli eventi, ha affermato, come dato certo, che le opere in questione non erano ancora terminate, né erano all'epoca della decisione "destinate al pubblico interesse per cui furono predisposte e progettate" (p. 15), ma ha tuttavia ritenuto del tutto irrilevante tale aspetto, e ciò in ragione dell'avvenuta irreversibile trasformazione di parte delle aree legittimamente occupate, attestata sia dal consulente tecnico di ufficio che dal consulente di parte della stessa F.
Orbene non è dubbio che, alla luce dei consolidati principi vigenti in materia, l'affermata irreversibile (parziale) trasformazione del fondo abbia determinato l'acquisto della proprietà del bene (nei limiti della parte trasformata) da parte della Pubblica Amministrazione che aveva dato corso al processo espropriativo.
Peraltro da detta premessa non discende automaticamente (come ha viceversa ritenuto il Tribunale Superiore delle Acque) il rigetto della domanda restitutoria a suo tempo formulata dalla ricorrente.
Ed infatti la F., invocando la restituzione del bene oggetto del procedimento espropriativo, ha sostanzialmente esercitato, nella sua qualità di danneggiato, la richiesta di reintegrazione in forma specifica del pregiudizio subito, con ciò esercitando il diritto riconosciuto dall'art. 2058, primo comma, c.c.
È ben vero che in tali ipotesi (quelle cioè in cui, a seguito di dichiarazione di pubblica utilità, sia intervenuta l'irreversibile trasformazione del fondo) l'eventuale domanda di risarcimento in forma specifica formulata dal proprietario del terreno interessato è ordinariamente destinata ad un esito negativo, dovendo trovare prioritario soddisfacimento l'interesse posto a base della realizzazione dell'opera pubblica.
Tuttavia nel caso in cui (come viene rappresentato in quello oggetto di esame) le condizioni di fatto riscontrate deponessero nel senso di un sopraggiunto difetto di interesse della Pubblica Amministrazione a perseguire l'obiettivo originariamente considerato meritevole di soddisfacimento, non vi sarebbe alcun motivo ostativo all'accoglimento della domanda di restituzione del terreno occupato a seguito di dichiarazione di pubblica utilità, domanda come detto basata sulla richiesta di applicazione delle disposizioni vigenti in tema di risarcimento del danno.
D'altra parte tale conclusione (quella cioè della necessità di una verifica in ordine al collegamento effettivo fra i lavori di trasformazione compiuti e la realizzazione dell'opera programmata) risulta in sintonia con principi già affermati dal legislatore in tema di espropriazione e dalla giurisprudenza di questa Corte.
In tema di retrocessione, infatti, è stato previsto che, una volta trascorso il termine per l'esecuzione dell'opera pubblica, gli espropriati possono richiedere la decadenza della dichiarazione di pubblica utilità e la condanna dell'espropriante alla restituzione dei beni precedentemente acquisiti (art. 63 l. 2359/1865); è stato analogamente previsto identico diritto dell'espropriato nel caso in cui il fondo non abbia ricevuto (sia pure in parte) la destinazione impressa nel progetto originario (artt. 60 e 61 1. 2359/1865); anche con più recente normativa è stato riconosciuto all'espropriato il diritto di chiedere la decadenza dalla dichiarazione di pubblica utilità e la restituzione del fondo nel caso di mancata realizzazione dell'opera nel termine di dieci anni dall'esecuzione dell'espropriazione (art. 46 D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327).
E pure la giurisprudenza di questa Corte, come detto, si è costantemente espressa nel senso ora indicato (C. 01/15188, C. 00/1912, C. 00/1231, C. 97/458, C. 94/6253), ribadendo inoltre, con recente decisione in tema di occupazione acquisitiva, la non configurabilità di elementi ostativi alla restituzione dei terreni oggetto di espropriazione al proprietario, ove non risultante la loro conformazione alla programmazione originaria dell'opera (C. 10/6688).
Conclusivamente, devono essere accolti il quarto ed il quinto motivo di ricorso con assorbimento degli altri, la sentenza impugnata va conseguentemente cassata, con rinvio al Tribunale Superiore delle Acque pubbliche in diversa composizione, per una nuova delibazione in ordine all'istanza di restituzione del terreno oggetto di giudizio proposta da ... F., sulla base del principio secondo cui il sollecitato riconoscimento del relativo diritto può essere negato quando, oltre all'accertata irreversibilità della trasformazione delle aree occupate, risulti la permanenza e l'attualità dell'interesse della Pubblica Amministrazione alla realizzazione e alla utilizzazione delle opere programmate.
Accoglie il quarto ed il quinto motivo di impugnazione, assorbiti gli altri, e rinvia al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.
*****, rappresentata e difesa dall' Avv. Giuseppe Grassotti, con domicilio eletto presso lo studio
dell'Avv. Alessandro Orsini sito in Roma, Viale Giulio Cesare, 78;
- il MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI e il CONSOLATO GENERALE D'ITALIA DI SAN
PAOLO (BRASILE), rappresentati e difesi ope legis dall'Avvocatura Generale dello Stato,
- del provvedimento del Consolato Generale d'Italia di San Paolo (Brasile) del 20 ottobre 2009 con il quale si e' formato il silenzio inadempimento sulla richiesta della ricorrente volta ad ottenere la legalizzazione dei documenti utili per il riconoscimento della cittadinanza italiana jure sanguinis;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero degli Affari Esteri e del Consolato Generale d'Italia di San Paolo;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 maggio 2011 il Consigliere Elena Stanizzi e uditi per le
Espone in fatto l'odierna ricorrente di essere cittadina brasiliana di origine italiana e di aver richiesto
appuntamento presso il Consolato Generale d'Italia a San Paulo tramite il sistema di prenotazione online per la consegna dei certificati di stato civile brasiliani da legalizzare dal predetto Consolato al fine di ottenere il riconoscimento della cittadinanza italiana. A fronte della fissazione della data di consegna di detta documentazione all'8 aprile 2015, la ricorrente ha inoltrato al Consolato, in data 9 settembre 2009, istanza di diffida e messa in mora, riscontrata con la nota del 20 ottobre 2009 con cui il Consolato ha evidenziato come le richieste di legalizzazione da parte di cittadini brasiliani discendenti da genitori italiani si riferisca a circa 30 milioni di abitanti del Brasile e come il sistema di prenotazione online sia indispensabile a fronte della possibilità di evadere solo una parte delle richieste di legalizzazione a scopo cittadinanza. Ritenendo che tale nota non costituisca formale riscontro alla richiesta di legalizzazione della documentazione necessaria per ottenere la cittadinanza italiana, la ricorrente ha quindi proposto azione volta a denunciarne l'illegittimità in quanto integrante un'ipotesi di silenzio inadempimento. Denuncia, in particolare, parte ricorrente, l'illegittimità del sistema di prenotazione online in quanto non consente all'utente di ottenere la legalizzazione dei certificati di stato civile in un termine ragionevole impedendo al contempo l'esercizio di un diritto soggettivo. Sarebbe, inoltre, stato illegittimamente soppresso il diritto dell' utenza di rivolgersi direttamente al Consolato stante l'obbligatorietà della procedura di prenotazione tramite sito internet, altresì aggravandosi ingiustificatamente il procedimento in violazione dell' art. 1 della legge n. 241 del 1990. Sarebbe, ancora, stato violato il termine di 90 giorni previsto per la conclusione del procedimento con conseguente integrazione di un'ipotesi di violazione di legge ed eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza ed ingiustizia manifesta. Si è costituita in resistenza l'intimata Amministrazione eccependo l'inammissibilità del ricorso per non configurabilità di unàipotesi di silenzio inadempimento - avendo il Consolato d'Italia tempestivamente risposto all'istanza e, sotto altro profilo, per tardività della relativa notifica, sostenendone nel merito l'infondatezza con richiesta di corrispondente pronuncia. Alla pubblica udienza dell'11 maggio 2011 la causa è stata chiamata e trattenuta per la decisione, come da verbale.
Con il ricorso in esame è proposta azione impugnatoria avverso la nota del Consolato Generale d'Italia di San Paolo e meglio indicata in epigrafe nei suoi estremi nonché azione volta ad ottenere la declaratoria di illegittimità del silenzio inadempimento formatosi in ordine alla diffida, inoltrata dalla ricorrente al Consolato d'Italia a San Paolo, diretta ad ottenere la legalizzazione dei certificati di stato civile brasiliani al fine di ottenere il riconoscimento della cittadinanza italiana. Il Collegio è preliminarmente chiamato a pronunciarsi in ordine alle eccezioni di inammissibilità del ricorso, sollevate dalla resistente Amministrazione, che devono essere rigettate. Quanto al dedotto profilo di tardività della notifica del ricorso, oltre a non avere parte resistente indicato quando la ricorrente abbia avuto conoscenza della gravata nota, deve osservarsi, quanto all'azione rivolta avverso il silenzio, che l'art. 31, comma 2, del codice del processo amministrativo, prevede che l'azione contro il silenzio può essere proposta fintanto che perdura l'inadempimento. Avuto riguardo al diverso profilo di inammissibilità del ricorso, eccepito dalla resistente Amministrazione, articolato sull'assunto che non sarebbe configurabile, nella fattispecie in esame, un'ipotesi di silenzio inadempimento avendo il Consolato d'Italia di San Paolo fornito riscontro alla diffida della ricorrente, datata 9aprile 2009, con la gravata nota del 20 ottobre 2009, osserva il Collegio come tale nota rivesta carattere meramente interlocutorio di contenuto informativo circa le ragioni sottese all'adozione del sistema di prenotazione online per la fissazione di un appuntamento presso il Consolato al fine di ottenere la legalizzazione della documentazione necessaria per il riconoscimento della cittadinanza italiana jure sanguinis, cui non può in alcun modo riconoscersi natura provvedimentale ne tantomeno natura decisoria in relazione all'istanza di parte. Contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa erariale, invero, non ogni provvedimento adottato dall'Amministrazione cui l'istanza è rivolta può ritenersi idoneo a far cessare il silenzio inadempimento, occorrendo a tal fine che intervenga l'adozione di un atto che costituisca esercizio della funzione pubblica in risposta all'istanza dell'interessato, che sola, potendosi qualificare adempimento, può determinare l'inammissibilità o l'improcedibilità del ricorso (T.A.R. Lazio Roma,
sez. III, 17 agosto 2010 , n. 31000; Consiglio di stato, sez. IV, 28 settembre 2009 , n. 5843). Difatti, solo laddove l'Amministrazione eserciti la funzione pubblica con un provvedimento espresso, viene meno l'esigenza sottesa alla ratio della norma di cui all'art. 21 bis della legge n. 1034 del 1971, sicchè il giudice amministrativo deve limitarsi a prenderne atto, con le consequenziali statuizioni processuali. In presenza di atti meramente interlocutori o a contenuto informativo da parte della competente Amministrazione, privi di contenuto provvedimentale e non recanti alcuna statuizione decisoria in merito all'istanza, non viene meno la fattispecie del silenzio inadempimento, non essendo stato adempiuto l'obbligo dell'Amministrazione inerte a decidere in modo espresso sull'istanza del privato, per l'effetto dovendosi accertare l'eventuale illegittimità dell'inerzia, a fronte del principio generale, fissato dall'art. 2 della legge n. 241 del 1990 secondo cui ove il procedimento consegue obbligatoriamente a un'istanza del privato ovvero debba essere iniziato d'ufficio, la pubblica amministrazione ha il dovere di concluderlo mediante l'adozione di un provvedimento espresso. Poste tali precisazioni e in base alle quali deve essere rigettata l'eccezione di inammissibilità del ricorso, non potendosi ritenere intervenuto, nella fattispecie in esame, un adempimento all'obbligo di provvedere in ordine all'istanza presentata dalla ricorrente idoneo a far cessare il comportamento inerte e ritiene il Collegio di doversi riportare, quanto alla dedotta illegittimità del censurato silenzio inadempimento, al principio in base al quale l'Amministrazione ha l'obbligo di dare riscontro all'istanza del privato o adottando un provvedimento satisfattorio dell'interesse sostanziale fatto valere, ovvero esplicitando puntualmente le ragioni che ostano alla definizione del procedimento in senso favorevole alle aspettative dell'istante, fatte salve ovviamente tutte le iniziative che l'interessato potrà assumere all'esito della pronuncia dell'Amministrazione intimata, per tutelare le sue ragioni sostanziali (T.A.R. Lazio Roma, sez. III, 12 settembre 2009 , n. 8646 Ciò posto, va ricordato che la ricorrente, con l'atto di comunicazione stragiudiziale, diffida e messa in mora del 9 settembre 2009, ha invitato il Consolato Generale d'Italia di San Paolo (Brasile) a legalizzare la documentazione presentata ai fini del riconoscimento della cittadinanza italiana. Nella circostanza, la ricorrente rappresentava che, pur a fronte dell'istituzione, da parte del suindicato Ufficio consolare, di un sistema di prenotazione elettronica, nondimeno le vigenti disposizioni di legge (art. 49 del D.P.R. 200/1967) consentono di rivolgersi direttamente al competente Consolato ai fini della legalizzazione dei documenti di stato civile utili per il riconoscimento della cittadinanza. Nella stessa diffida veniva, quindi, sottolineata l'arbitrarietà di un modus procedendi che è in quanto preordinato ad evadere le istanze esclusivamente a mezzo di procedure informatizzate e di fatto avrebbe vietato all'interessata di presentare direttamente all'Autorità consolare l'stanza di che trattasi. A fronte di quanto come sopra rappresentato, il Consolato Generale d'Italia di San Paolo poneva in evidenza e con l'impugnata nota che l'attivazione di un sistema di prenotazione on-line per il servizio di legalizzazione dei documenti brasiliani da produrre in Italia ai fini del riconoscimento di cittadinanza, è stata preordinata ad assicurare le esigenze di sicurezza e di parità di trattamento a fronte delle numerosissime pratiche presentate al medesimo Ufficio consolare in ragione dell'elevato numero di cittadini brasiliani di origine italiana; ulteriormente sottolineando che tale sistema non ha inteso porre alcun divieto , per gli interessati, di presentarsi direttamente presso i competenti uffici. Quanto sopra preliminarmente sottolineato, va escluso che il ricorso nella sua parte impugnatoria possa essere ammissibilmente ammesso a delibazione. L'impugnata nota il cui essenziale contenuto è stato in precedenza riportato non si dimostra infatti, ex se riguardata, pregiudizievole per la posizione sostanziale dalla ricorrente fatta valere in giudizio. Come osservato, l'Autorità consolare si è limitata, a fronte della diffida alla medesima notificata, a rappresentare le ragioni a fondamento dell'istituzione di un sistema informatizzato di prenotazione ai fini della legalizzazione della documentazione per il riconoscimento della cittadinanza italiana. Se non può, per l'effetto, sostenersi che la richiesta di che trattasi sia rimasta inevasa ad opera della medesima Autorità consolare (la quale ha, diversamente rispetto a quanto sostenuto dalla ricorrente, fornito espressa e motivata risposta alla diffida a quest'ultima notificata), va parimenti escluso che l'atto di che trattasi (impregiudicata, per l'interessata, la possibilità di rivolgersi direttamente al Consolato per la regolarizzazione documentale) rechi valenza provvedimentale suscettibile di arrecare diretto pregiudizio alle ragioni fatte valere dalla ricorrente (in essa, piuttosto, dovendo individuarsi connotazione meramente esplicativa delle ragioni sottese all'informatizzazione delle domande di prenotazione in discorso).
Se le considerazioni precedentemente esposte inducono, con ogni evidenza, ad escludere l'ammissibilità del mezzo di tutela all'esame sotto il profilo impugnatorio, non può tuttavia non darsi
atto dell'inadempimento dell'Amministrazione a fronte della richiesta di legalizzazione documentale
di che trattasi. Va in proposito osservato come la Tabella 4 allegata al D.P.R. 3 marzo 1995 n. 171 (recante Regolamento di attuazione degli articoli 2 e 4 della legge 7 agosto 1990 n. 241, recante nuove norme in materia di procedimento amministrativo, relativamente ai procedimenti di competenza di organi dell'Amministrazione degli Affari Esteri) preveda che la durata complessiva del procedimento relativo all'accertamento del possesso della cittadinanza italiana e rilascio della relativa certificazione per tutti i soggetti discendenti jure sanguinis da cittadini italiani non possa eccedere i giorni 240. Nel rilevare come il procedimento suindicato sia comprensivo della sequenza (evidentemente subprocedimentale) preordinata alla legalizzazione della documentazione strumentale all'accertamento di cui sopra (e che, conseguentemente, il termine non possa non ricomprendere anche la durata della relativa procedura), va comunque osservato che quand'anche si ritenesse non operante siffatto spatium deliberandi verrebbe allora in considerazione l'operatività del termine generale per la conclusione del procedimento di cui all'art. 2 della legge 241/1990. Nel dare atto che il termine di cui sopra non risulta essere stato nella fattispecie osservato (ed anzi, è stato abbondantemente superato), a nulla rileva che l'Amministrazione si sia, come in precedenza sottolineato, dotata di un sistema informatizzato di prenotazione: circostanza questa che, quantunque elettivamente preordinata a salvaguardare la par condicio dei richiedenti (l'esaminabilità delle domande dei quali avrebbe dovuto, appunto, seguire l'ordine di prenotazione), nondimeno non ha consentito il rispetto del termine di definizione del procedimento (come ulteriormente comprovato, quanto al caso in esame, dalla circostanza che, a fronte della prenotazione on-line effettuata dall'odierna ricorrente, quest'ultima sia stata calendarizzata ai fini della legalizzazione dei documenti per l'8 aprile 2015). A fronte della constatata presenza di un contegno sopra inadempiente, ad opera dell'intimata Amministrazione, si impone l'adozione di una pronunzia che, previa declaratoria dell'illegittimità della descritta condotta, imponga all'Autorità consolare competente di dare positivo riscontro alla richiesta di legalizzazione documentale avanzata dall'odierna ricorrente entro il termine di giorni 90 (novanta) dalla notificazione o, se anteriore, dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza; in ogni caso riservata, per l'eventualità di perdurante inadempimento, la nomina su sollecitazione della parte interessata di apposito organo commissariale che a tanto provveda in luogo della competente Autorità consolare. Le spese, in ragione della portata della decisione, possono essere equamente compensate tra le parti.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima)definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, cosa statuisce:
- DICHIARA INAMMISSIBILE il gravame, quanto all'impugnazione della nota del Consolato Generale d'Italia di San Paolo;
- ACCOGLIE il ricorso, limitatamente al richiesto accertamento dell'inadempimento dell'Amministrazione degli Affari Esteri ai fini della conclusione del procedimento preordinato alla
legalizzazione documentale chiesta dall'odierno ricorrente e, per l'effetto,
- ORDINA all'Amministrazione intimata, nella persona del responsabile della suindicata Autorità consolare, di fornire positivo riscontro alla richiesta di legalizzazione documentale di che trattasi entro il termine di giorni 90 (novanta) dalla notificazione o, se anteriore, dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza;
- COMPENSA fra le parti costituite le spese di lite. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 maggio 2011 con l'intervento deimagistrati:
Elena Stanizzi, Presidente, Estensore
Pubblicato da geronimo a 08:57 Nessun commento:
ORDINE FORENSE E SPECIALIZZAZIONE DELLA PROFESSIONE LEGALE - T.A.R. 5151/2011
REPUBBLICA ITALIAN A
sul ricorso numero di registro generale 8807 del 2010, proposto da:
Marcello Anastasio Pugliese, Daniele Berardi, Riccardo Bolognesi, Alberto Bonu, Fabrizio Bruni, Federico Bucci, Fabiana Canale, Silvia Cappelli, Adalberto Carrozzini, Gloria Caruso, Luigi Castriota, Giandomenico Catalano, Settimio Catalisano, Donatella Cere', Luigi Chilelli, Irma Conti, Andrea Costanzo, Francesca D'Alessio, David Del Gigante, Pietro Di Tosto, Caterina Flik, Carlo Fontana, Clemente Frascari, Antonino Galletti, Massimo Gruarin, Alessia Guerra, Pierluigi Guerriero, Valentina Guzzanti, Antonella Iannotta, Onorio Laurenti, Tiziano Lepone, Giorgio Lombardi, Giuseppe Lombardi, Walter Lombardi, Samantha Luponio, Claudio Macioci, Vittorio Amedeo Marinelli, Mauro Monaco, Roberto Nicodemi, Francesco Notari, Fabrizio Pacileo, Stefano Rubeo, Stefano Ruggiero, Antonella Sannino, Mauro Vaglio, rappresentati e difesi dall'avv. Antonino Galletti, presso lo studio del quale elettivamente domiciliano in Roma, via Lucrezio Caro, n. 63;
Consiglio nazionale forense -CNF, rappresentato e difeso dagli avv.ti Fabio Merusi e Raffaele Izzo, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Roma, Lungotevere Marzio, n. 3; Autorita' garante della concorrenza e del mercato, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la cui sede domicilia in Roma, via dei Portoghesi, n.12;
Associazione Avvocati Giuslavoristi Italiani -AGI, Associazione Italiana Avvocati per la Famiglia -AIAF, Unione Camere Penali Italiane UCPI, Unione Nazionale Camere Avvocati Tributaristi UNCAT, Societa' Italiana Avvocati Amministrativisti SIAA, rappresentate e difese dagli avv.ti Benedetta Lubrano, Enrico Lubrano e Filippo Lubrano, con domicilio eletto presso lo studio dell ultimo in Roma, via Flaminia, n. 79; Unione Nazionale Camere Civili-UNCC;
-del regolamento per il riconoscimento del titolo di avvocato specialista approvato dal CNF nella seduta amministrativa del 24 settembre 2010;
-di ogni altro atto antecedente, presupposto, consequenziale ed in ogni caso lesivo dei diritti e degli interessi dei ricorrenti.
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Associazione Avvocati Giuslavoristi Italiani, Associazione Italiana Avvocati per la Famiglia, Unione Camere Penali Italiane, Unione Nazionale Camere Avvocati Tributaristi e Societa' Italiana Avvocati Amministrativisti;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell Autorita' garante della concorrenza e del mercato;
Con ricorso notificato in data 15 ottobre 2010, depositato il successivo 19 ottobre, gli istanti, premesso di essere tutti avvocati iscritti all albo professionale tenuto presso l'Ordine di Roma, espongono che il regolamento approvato dal Consiglio nazionale forense nella seduta amministrativa del 24 settembre 2010, che, a partire dal 30 giugno 2011, introduce e disciplina le condizioni e le modalità per il riconoscimento ed il mantenimento in capo agli avvocati del titolo di avvocato specialista, in un massimo di due materie tra le undici aree del diritto ivi individuate, è lesivo della loro professionalità.
Ciò in quanto, proseguono i ricorrenti, il provvedimento, senza alcuna base normativa, realizza una vera e propria riforma dell'ordinamento professionale, incidente, sia pur su base volontaria, sul lavoro di ciascun professionista, con ricadute anche economiche di assoluto rilievo sul piano della concorrenza, poichè, da un lato, convoglia l'offerta al pubblico delle prestazioni professionali, dall'altro istituisce il nuovo mercato della formazione dell avvocato specialista. I ricorrenti stigmatizzano anche che a mezzo del provvedimento il CNF, che attualmente gestisce il solo albo degli avvocati cassazionisti, si è indebitamente auto-assegnato la tenuta di undici elenchi di specialisti nelle predette materie, nonché di un registro delle associazioni, costituite tra avvocati specialisti, abilitati all'istituzione e gestione delle scuole e dei corsi di alta formazione propedeutici al conseguimento della specializzazione.
Di tale regolamento i ricorrenti espongono indi l'illegittimità e domandano l'annullamento, deducendo, a sostegno della domanda, le doglianze di seguito illustrate nei titoli e, sinteticamente, nel contenuto.
1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, comma 1, 4, comma 2, del d. lgs. 30/ 2006, 54 e 91 del r.d. 1578/ 1933, convertito dalla l. 36/ 1934, 48 del d. lgs. 59/ 2010, con riferimento all art. 1 delle preleggi - nullità ex art. 21 septies della l. 241/ 90 per difetto di attribuzione ed incompetenza assoluta. Il CNF, organo giurisdizionale con limitate funzioni amministrative, è del tutto carente di potestà regolamentare nella materia de qua, attribuita con la riforma del Titolo V della Costituzione alla legislazione concorrente, spettando alla legge dello Stato, in sede di determinazione dei principi fondamentali, la individuazione delle figure professionali, con conseguente nullità e comunque annullabilità del provvedimento impugnato. Del resto, il divieto posto dall art. 91 del r.d. 1578/ 1933, secondo il quale alle professioni di avvocato e procuratore non si applicano le norme che disciplinano la qualifica di specialista nei vari rami di esercizio professionale, può essere superato esclusivamente a mezzo di una legge dello Stato, ed è in corso di esame da parte del Parlamento il d.d.l. recante la nuova disciplina dell ordinamento della professione forense, il quale, pur facendo venir meno il divieto in parola, non attribuisce affatto al CNF poteri quali quelli previsti dal regolamento.
2) Eccesso di potere per sviamento - violazione dei principi di libera concorrenza nei servizi - carenza di attività istruttoria
Non sussiste una norma che attribuisce al CNF, che è organo giurisdizionale, la facoltà di regolamentare l'interesse pubblico,delle specializzazioni, vieppiù senza alcun criterio e parametro predeterminato ovvero senza una effettiva e oggettiva attività addotto dal regolamento, a tutelare l'affidamento della collettività e garantire la qualità delle prestazioni professionali mediante l'istituto delle specializzazioni, vieppiù senz alcun criterio e parametro determinato ovvero senza una effettiva e oggettiva attività istruttoria. Il regolamento, anche mediante l'introduzione di un regime transitorio arbitrario ed illogico, legittima pratiche distorsive, restrittive e discriminative della concorrenza, in violazione del principio comunitario di concorrenza, che esige una distinzione tra la regolazione autoritativa delle attività private, appannaggio di soggetti pubblici, espressivi di interessi generali, e le norme di autodisciplina degli interessi che possono essere dettate dagli stessi privati interessati. Il regolamento viola il principio di concorrenza come delineato in sede comunitaria anche perché in detta sede sono tollerate esclusivamente misure restrittive di grado minimo, imprescindibili per raggiungere l'obiettivo di interesse generale assunto dal soggetto pubblico, secondo un criterio di proporzionalità, nella specie totalmente carente. Il regolamento, oltre ad essere stato assunto anche in palese sviamento di potere, è altresì inopportuno, tenuto conto che esso è intervenuto a soli tre mesi di distanza dal rinnovo dei componenti del CNF, e senza aver atteso le determinazioni del XXX Congresso nazionale forense.
3) Violazione di legge per la distorsione dei principi di libera iniziativa economica ex art. 41 Cost., nonché di quelli anche di matrice comunitaria relativi alla tutela della concorrenza - violazione dell art. 97 Cost. e dei principi d imparzialità, sviamento per cinismo amministrativo per la definizione gerontocratica del titolo di specialista ai danni degli avvocati con minore anzianità d iscrizione all'albo - violazione e falsa applicazione dell art. 3, comma 1 del d. lgs. 30/2006 - eccesso di potere per illogicità ed irragionevolezza.Il regolamento, adottando una obsoleta visione gerontocratica della professione, introduce una disciplina distorsiva della concorrenza, in quanto prevede tout court il divieto per i giovani avvocati nei primi sei anni di professione di conseguire il titolo di specialista.
4) Violazione e falsa applicazione di legge per la distorsione dei principi di libera iniziativa economica, di quelli anche di matrice comunitaria in tema di concorrenza, eccesso di potere per sviamento e per cinismo amministrativo per la possibilità prevista, con disciplina di diritto transitorio, di semplificare il conseguimento di titolo di specialista soltanto in capo ai professionisti con maggior anzianità di iscrizione all' albo - eccesso di potere per irragionevolezza e difetto di istruttoria.Il regolamento per un verso penalizza in modo irrazionale i giovani avvocati, per altro verso introduce un regime transitorio per gli avvocati iscritti all albo da più di venti anni, che, ancorchè vessatorio ed inutile, risulta per essi semplificato e vantaggioso, in quanto consente di conseguire il titolo di specialista per il solo fatto della anzianità di iscrizione, senza alcuna motivazione o ragione logica e razionale. Il termine di venti anni per accedere automaticamente alla specializzazione risulta irrazionale ed illogico anche nei confronti degli avvocati in possesso del titolo di cassazionista, per conseguire il quale occorrono dodici anni.
5) Violazione di legge per la distorsione dei principi di libera iniziativa economica e di quelli anche di matrice comunitaria di concorrenza, eccesso di potere per cinismo amministrativo per la illogica, irrazionale e non motivata predeterminazione di un numero massimo di specializzazioni in astratto conseguibili da ciascun professionista - violazione dell art. 3 della l. 241/90.
Il regolamento disciplina, senza trovare alcun eguale negli ordinamenti di altre professioni (ad. es. nella professione medica), una illogica limitazione del numero massimo (due) di specializzazioni conseguibili dai professionisti, i quali, vieppiù, ricorrendone le condizioni, possono avvantaggiarsi della disciplina transitoria agevolata per il conseguimento di una sola di esse.
6) Eccesso di potere per illogicità e disparità di trattamento. Il regolamento indica tra le specializzazioni aree del diritto effettivamente specialistiche e macroaree o settori di diritto (amministrativo, penale), con conseguente disparità di trattamento tra professionisti ed indebito vantaggio di quelli che, conseguendo la specializzazione in una di tali macroaree, possono fregiarsi del titolo per tutte le aree in essa ricomprese.
7) Eccesso di potere per la violazione del principio di sussidiarietà. Il regolamento, nell'affidare ai consigli dell'ordine compiti molto limitati, viola il principio di sussidiarietà fatto proprio dal vigente ordinamento professionale, incentrato proprio sul ruolo centrale degli ordini professionali, nonché esprime una visione accentrata ed autarchica dell'ordinamento professionale.
8) Eccesso di potere in ordine ai criteri per la verifica delle qualità delle prestazioni assicurate agli enti formatori.Il regolamento laddove elargisce l'iscrizione immediata e di diritto all'elenco dei formatori a sole sei associazioni ( riconosciute maggiormente rappresentative dal Consiglio nazionale forense), e, al contempo, non riconosce immediata validità ed efficacia alle specializzazioni universitarie, lede il principio della pluralità dell' offerta.
9) Eccesso di potere per l'irrazionalità e la irragionevolezza dei criteri fissati nel regolamento per la nomina dei componenti della commissione esaminatrice.Il regolamento viola le garanzie di imparzialità e terzietà delle commissioni esaminatrici, laddove determina l inammissibile commistione consistente nella previsione che due dei cinque componenti delle commissioni incaricate dell'esame propedeutico al rilascio del titolo di specializzazione siano nominati dall associazione specialistica competente.
10) Eccesso di potere per genericità, illogicità ed irrazionalità dei requisiti richiesti alle associazioni. Il requisito della diffusione territoriale posto alle associazioni specialistiche ai fini dell iscrizione al registro dei formatori premia, in violazione del principio di sussidiarietà, le organizzazioni più imponenti, e nulla dice in ordine alla qualità dell offerta formativa.
11) Eccesso di potere per illogicità ed irrazionalità dei requisiti richiesti alle associazioni. Il regolamento aggrava irrazionalmente gli obblighi formativi in capo al coloro che hanno conseguito il diploma di specialista, prevedendo per il mantenimento della specializzazione il conseguimento di 120 crediti formativi nel triennio, in luogo dei 90 crediti richiesti agli altri professionisti.
12) Eccesso di potere per il contrasto tra il regolamento sulle specializzazioni ed il vigente codice deontologico forense - eccesso di potere per sviamento e per l'illogica e irrazionale proliferazione delle aggettivazioni in capo al titolo di avvocato - eccesso di potere per il mancato riconoscimento del titolo di specialista ai soggetti così qualificati in ambito universitario in contrasto con la vigente previsione del codice deontologico - illegittimità del regolamento nella parte in cui esclude di fatto gli iscritti all albo speciale della possibilità di conseguire il titolo di specialista. Nel vigente ordinamento della professione legale il titolo di specialista stride con le previsioni deontologiche, generando confusione e distorsioni concorrenziali, in violazione anche dei principi di libertà di stabilimento ed esercizio professionale da parte degli avvocati comunitari. Il ruolo assegnato alla formazione post universitaria è irrisorio. Nei fatti è impedito agli iscritti all'albo speciale il conseguimento del titolo di avvocato specialista, per l'impossibilità di ottenere dalle amministrazioni di appartenenza permessi per almeno 200 ore/anno.
Si è costituita in resistenza senza formulare specifiche difese l'Autorita' garante della concorrenza e del mercato.
Analoghe conclusioni sono state rassegnate anche dalle controinteressate Associazione Avvocati Giuslavoristi Italiani -AGI, Associazione Italiana Avvocati per la Famiglia -AIAF, Unione Camere Penali Italiane UCPI, Unione Nazionale Camere Avvocati Tributaristi UNCAT, Societa' Italiana Avvocati Amministrativisti SIAA, individuate nel regolamento in questione come soggetti aventi tiolo, sin dall anno accademico 2010-2011, ad espletare il corso di durata biennale, per un minimo di 200 ore complessive di frequenza, propedeutico all esame di specialista presso il CNF.
Nell'ambito delle predette difese, sono state spiegate anche varie eccezioni di carattere pregiudiziale.
Limitando, per economicità di mezzi espositivi, la descrizione del provvedimento impugnato, composto di 14 disposizioni molto articolate, va rappresentato che, a regime, secondo il regolamento, il titolo di avvocato specialista, che consiste nel rilascio di un diploma e nell'inserimento in appositi registri pubblici tenuti dal Consiglio nazionale forense, attesta l'acquisizione nelle predette aree di diritto, in capo all avvocato ininterrottamente iscritto all albo da almeno sei anni, ed in possesso di ulteriori requisiti, tra cui la frequenza biennale di una scuola o di un corso di alta formazione riconosciuti dal CNF e tenuti da enti o soggetti iscritti in apposito registro del CNF, per un minimo di 200 ore complessive, nonché all esito di apposito esame sostenuto con esito favorevole presso il CNF, di una "specifica e significativa competenza teorica e pratica, il cui possesso è attestato da apposito diploma rilasciato esclusivamente dal Consiglio nazionale forense e che deve essere conservata nel tempo secondo il principio della formazione continua" (art. 2).
La controversia è proposta dagli avvocati ricorrenti, iscritti all albo professionale tenuto presso l'Ordine di Roma, che, esposta la lesività del provvedimento nei confronti della loro professionalità, ne deducono la nullità e l'annullabilità per vari profili, tra cui, in primis, il difetto di attribuzione in capo al CNF di potestà regolamentare nella materia de qua.
Resistono, altresì, le controinteressate Associazione Avvocati Giuslavoristi Italiani -AGI, Associazione Italiana Avvocati per la Famiglia -AIAF, Unione Camere Penali Italiane UCPI, Unione Nazionale Camere Avvocati Tributaristi UNCAT, Societa' Italiana Avvocati Amministrativisti SIAA.
Queste ultime, unitamente alla Unione Nazionale Camere Civili- UNCC, alla luce dell impugnato regolamento (art. 11), hanno titolo in sede di prima applicazione ad espletare i corsi propedeutici al sostenimento dell esame di specialista presso il CNF.
2. Com è d uopo il Collegio deve prioritariamente affrontate le questioni pregiudiziali.
2.1. Va respinta l'eccezione di carenza di interesse all'impugnazione, formulata dalle nominate associazioni, che, sottolineato che il regolamento è destinato ad operare esclusivamente a domanda, laddove il professionista intenda fregiarsi del titolo di avvocato specialista, sostengono che il regolamento non incide ex se sull'esercizio della professione legale come disciplinata dalla vigente normativa, difettando così di potenzialità lesiva della sfera dei ricorrenti, i quali, al più, potrebbero venirne incisi sotto un profilo di mero fatto, che non può trovare tutela nella sede adita.
L'eccezione non può essere condivisa né nell impianto né nelle conclusioni.
E noto che secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, nel processo amministrativo l'interesse a ricorrere è caratterizzato dalla presenza degli stessi requisiti che qualificano l'interesse ad agire di cui all'art. 100 c.p.c., vale a dire dalla prospettazione di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente e dall'effettiva utilità che potrebbe derivare a quest'ultimo dall'eventuale annullamento dell'atto impugnato, dovendo il ricorso essere considerato inammissibile per carenza di interesse laddove l'annullamento giurisdizionale di un atto amministrativo non sia in grado di arrecare alcun vantaggio all'interesse sostanziale del ricorrente (C. Stato, V, 4 marzo 2011, n. 1734).
Tali coordinate interpretative vanno calate nella fattispecie in esame apprezzando gli effetti discendenti dal gravato provvedimento, alla cui luce verificare sia se sussiste la lesione della sfera giuridica dei ricorrenti paventata in gravame, sia se i medesimi deriverebbero un vantaggio dall accertamento della ricorrenza dei vizi dedotti e dalla conseguente statuizione giurisdizionale demolitoria del provvedimento stesso.
In tale percorso, si osserva che il regolamento assume espressamente lo scopo di "tutela dell'affidamento della collettività" (art. 7, comma 5), e ricollega altrettanto espressamente al rilascio del titolo di specializzazione, "esclusivamente dal Consiglio nazionale forense", l'attestazione, nei confronti del professionista già iscritto all'ordine, di "una specifica e significativa competenza teorica e pratica" , in relazione alle considerate aree di diritto (art. 2).
E' pertanto innegabile che il regolamento introduce una nuova, ulteriore e precipua qualificazione, con carattere di esclusività, attinente all esercizio dell attività forense, che si aggiunge, innovandola e arricchendola, a quella già attestata dall'iscrizione all'ordine, che, laddove protrattasi ininterrottamente per un dato periodo, ne costituisce solo uno dei presupposti.
Tale qualificazione si risolve in una ben precisa differenziazione che assume rilevanza esterna essendo pubblicata a cura del CNF e spendibile sia nei rapporti tra avvocati e clienti sia nei rapporti tra gli stessi avvocati, ed è connotata dal carattere meritocratico testimoniato dalla frequenza dei corsi e dal superamento dell'esame da svolgersi presso il CNF - della posizione dei professionisti, già abilitati all esercizio della professione legale, i quali, sussistendone le condizioni e sottomettendosi agli oneri, anche economici, recati dal provvedimento, conseguono il titolo, vedendosi in tal modo riconoscere un ampliamento di matrice pubblicistica delle attestazioni a loro favore, rispetto a quelli che ne restano privi, o per non aver assunto gli oneri stessi o per averli assunti senza esito positivo.
Ne deriva che non può porsi fondatamente in dubbio che è l'intera classe forense ad essere destinataria della nuova conformazione dell'attività professionale recata dal provvedimento.
In particolare, l'avvocato iscritto all ordine forense, anche laddove, essendo in possesso dei prescritti requisiti, assuma volontariamente di non dotarsi del titolo di specializzazione, non perciò stesso può ritenersi giuridicamente indifferente alle scelte operate dal provvedimento, del quale è comunque destinato a risentire direttamente gli effetti, in termini di sopraggiunta scomparsa dell'elemento di apicalità del percorso professionale precedentemente rappresentato dalla sola iscrizione all'albo, superato dal possesso del titolo di avvocato specialista.
Conseguenzialmente, risulta pienamente ammissibile la domanda avanzata in questa sede dagli avvocati ricorrenti, tutti iscritti all'ordine professionale, di verifica giudiziale della conformità a legge dell'atto impugnato, che risulta preordinata all'utilità consistente nel mantenimento delle prerogative così come discendenti dall'iscrizione all'ordine.
Ed è evidente che, risolvendosi nella richiesta di tutela di un'attività professionale il cui esercizio è dal vigente ordinamento condizionato all'iscrizione in un albo, e che è volta al mantenimento delle stesse condizioni da esso ordinamento precedentemente assicurate, va anche escluso che, come in subordine sostenuto dagli eccepenti, il sottostante interesse possa qualificarsi come di mero fatto.
2.2. Le controinteressate associazioni ed il CNF eccepiscono altresì l'inammissibilità del gravame per la sussistenza di posizioni autonome e configgenti tra i ricorrenti (con particolare riferimento alla presenza o meno in capo ai ricorrenti dei requisiti che consentono di avvalersi della procedura prevista dal regolamento impugnato).
Neanche tale eccezione è conducente.
Rilevato che, in un ricorso collettivo, la ricorrenza dell'eventuale conflitto tra le posizioni dei ricorrenti va scrutinata in relazione all'interesse astrattamente perseguito (C. Stato, VI, 9 febbraio 2009, n. 710), osserva il Collegio che nella fattispecie non ricorre alcun conflitto, avendo i ricorrenti tutti adito la tutela giudiziale vantando la stessa qualità di iscritti all'ordine professionale, ed a difesa delle prerogative allo stato da tale iscrizione discendenti per ciascuno di essi.
La identità dell'interesse, di rilievo giuridico, speso in giudizio rende del tutto indifferente la eventuale diversificazione della concreta posizione dei ricorrenti rispetto alle disposizioni introdotte con il regolamento impugnato.
Tale elemento, infatti, viene in rilievo esclusivamente in sede di applicazione del regolamento impugnato, ed è pertanto suscettibile di essere travolto dall'accoglimento del gravame e dal conseguente annullamento dell atto.
3. Ulteriori eccezioni pregiudiziali sono state dalle parti resistenti spiegate in relazione a singoli motivi di ricorso.
Il Collegio può, peraltro, senz altro prescindere dal loro esame, atteso che il primo motivo di ricorso, con il quale i ricorrenti denunziano la assoluta carenza di attribuzione in capo al CNF a regolare la materia de qua, per il quale non si pone alcuna questione pregiudiziale, e che presenta carattere assorbente, è fondato.
4. Ai sensi del terzo comma dell art. 117 Cost., come sostituito dall'art. 3 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, la materia delle professioni appartiene alla legislazione concorrente dello Stato e delle Regioni.
Con legge 5 giugno 2003, n. 131, sono state dettate disposizioni per l adeguamento dell ordinamento alla predetta legge costituzionale n. 3 del 2001.
L art. 1 della ridetta legge 131/ 2003, ribadito al comma 3 che nelle materie appartenenti alla legislazione concorrente, le Regioni esercitano la potestà legislativa nell'ambito dei princìpi fondamentali espressamente determinati dallo Stato o, in difetto, quali desumibili dalle leggi statali vigenti, ha delegato al comma 4, il Governo ad adottare, entro tre anni dalla data di entrata in vigore della legge, uno o più decreti legislativi ricognitivi dei princìpi fondamentali che si traggono dalle leggi vigenti, nelle materie previste dall'articolo 117, terzo comma, Cost..
In tale ambito, chiarito dall art. 3, titolato "Tutela della concorrenza e del mercato" , che l esercizio della professione si svolge nel rispetto della disciplina statale della tutela della concorrenza, ivi compresa quella delle deroghe consentite dal diritto comunitario a tutela di interessi pubblici costituzionalmente garantiti o per ragioni imperative di interesse generale, della riserva di attività professionale, delle tariffe e dei corrispettivi professionali, nonché della pubblicità professionale (comma 1), recita l art. 4, comma 2, che "La legge statale definisce i requisiti tecnico-professionali e i titoli professionali necessari per l'esercizio delle attività professionali che richiedono una specifica preparazione a garanzia di interessi pubblici generali la cui tutela compete allo Stato .
Resta pertanto affermato che, anche in relazione alla tutela della concorrenza, è la legge statale a dover individuare i requisiti tecnico- professionali ed i titoli professionali necessari per l'esercizio delle attività che richiedono una specifica preparazione a garanzia di interessi pubblici generali.
In particolare, secondo la costante giurisprudenza della Corte Costituzionale, principio fondamentale in materia di professioni è la riserva a favore dello Stato per l'individuazione di nuove figure professionali e la disciplina dei relativi profili e titoli abilitanti, nonché della istituzione di registri professionali e la previsione delle condizioni per l' iscrizione ad essi" (da ultimo, Corte Cost., 15 aprile 2010, n. 132).
5. Chiarito il quadro normativo in cui si inserisce la controversia, il Collegio ritiene anzitutto di precisare, in via preliminare, che nella presente fattispecie va tenuta in disparte ogni questione di merito attinente l opportunità o l utilità della introduzione di una disciplina delle specializzazioni dell'attività forense, notoriamente non rimessa a questa sede.
Altrettanto è a dirsi in ordine alla necessità che l'ordinamento appresti utili misure per affrontare le "auto-proclamazioni " pubblicitarie di inesistenti specializzazioni forensi, descritto dalle parti resistenti: la problematica, di cui non si intende sminuire né la portata né la negativa incidenza sull interesse pubblico generale all amministrazione della giustizia e sul diritto di difesa in giudizio, non può, però, evidentemente rilevare in tema di individuazione del soggetto pubblico competente all individuazione ed all adozione delle misure stesse.
6. Tanto premesso, ed in relazione al sopra descritto quadro normativo, dal quale emerge graniticamente che la materia de qua è riservata al legislatore statale, osserva il Collegio che non risulta che il medesimo abbia esercitato detta riserva, né riformando direttamente l'ordinamento della professione forense, sede propria per l'introduzione di un istituto, quale quello delle specializzazioni, prima inesistenti, destinato ad innovare profondamente i termini dello svolgimento dell'attività, né attribuendo al CNF la competenza ad adottare in via regolamentare la disciplina delle specializzazioni della professione legale.
Di talchè al Collegio non è dato comprendere da quale fonte normativa il CNF abbia derivato la potestà, esercitata con l'atto impugnato, di creare ex novo una figura professionale precedentemente non contemplata dal vigente ordinamento - quella dell avvocato specialista - che si aggiunge alle figure dell'avvocato iscritto all'albo e dell'avvocato abilitato al patrocinio dinanzi alle giurisdizioni superiori.
6.1. Al riguardo, infatti, a nulla vale sostenere, come fanno le parti resistenti, che la figura professionale dell'avvocato, anche dopo l'introduzione delle specializzazioni, rimane assolutamente unica , potendo comunque il professionista forense, dopo il superamento dell'esame di Stato, e l'iscrizione all'albo degli avvocati, "svolgere la propria attività professionale in tutti i settori dell'ordinamento indipendentemente dall'aver partecipato alla procedura prevista per il conseguimento del titolo qualificante di specialista" .
La valenza istitutiva di nuove figure professionali della impugnata normativa si desume infatti pacificamente dalla circostanza che il gravato regolamento prevede l'istituzione da parte del CNF di appositi registri pubblici ove possono iscriversi, sulla base del verificato possesso di specifici requisiti attestanti una determinata qualificazione professionale, gli avvocati specialisti nelle considerate aree di diritto (art. 5, comma 2).
Come ripetutamente chiarito dalla Corte Costituzionale, la stessa istituzione di un registro professionale e la previsione delle condizioni per l'iscrizione ad esso, prescindendosi dalla circostanza che tale iscrizione si caratterizzi o meno per essere necessaria ai fini dello svolgimento della attività cui l'elenco fa riferimento, hanno, già di per sé, una funzione individuatrice della professione (sentenze n. 57 del 2007; n. 355 del 2005; n. 300 del 2007).
6.2. Né, ai fini dell'esame della presente controversia, occorre spendere molte parole in punto di accertamento della natura, e dei poteri, anche amministrativi, del CNF, ovvero in ordine ai c.d. regolamenti "liberi " previsti dall'art. 17, comma 1, lett. c), della l. 23 agosto 1988, n. 400 [ovvero di quei regolamenti che derogano al principio generale secondo cui il potere regolamentare, espressione di una potestà normativa, secondaria rispetto alla potestà legislativa, e disciplinante in astratto tipi di rapporti giuridici mediante una regolazione attuativa o integrativa della legge, ma ugualmente innovativa rispetto all'ordinamento giuridico esistente, con precetti aventi i caratteri della generalità e dell'astrattezza, rispondendo a regole di stretta tipicità, deve sempre trovare nella legge la propria legittimazione (C. Stato, Atti norm., 7 giugno 1999, n. 107)], ovvero dei regolamenti "indipendenti " o " autonomi " (perché promananti da enti dotati, come il CNF, di indipendenza od autonomia), manifestazione di un potere di autoregolamentazione o autogoverno, invocati dal CNF, ma comunque ascrivibili alla compagine dei primi.
Invero, da un lato, si versa, come già sopra chiarito, in una materia riservata alla legge dello Stato, ciò che fa escludere ab origine l'astratta operatività degli strumenti invocati dalla parte resistente, in forza della prescrizione dettata dalla lett. c) del sopraccitato art. 17, quanto ai regolamenti " liberi" , e, oltre a ciò, in forza del principio di unitarietà dell'ordinamento giuridico, quanto ai regolamenti "indipendenti" .
Dall'altro, ed in ogni caso, alla luce della perdurante vigenza dell art. 91 del r.d.l. 27 novembre 1933, n. 1578, recante " Ordinamento delle professioni di avvocato e procuratore" , convertito dalla l. 22 gennaio 1934, n. 36, che dispone che " Alle professioni di avvocato e di procuratore non si applicano le norme che disciplinano la qualifica di specialista nei vari rami di esercizio professionale" , non è consentito dubitare che la via regolamentare è assolutamente inidonea ad incidere autonomamente su tale preclusione, posta da fonte di rango normativo primario.
E, quanto a quest ultimo profilo, non è privo di significato che le difese resistenti neanche tentino di illustrare la compatibilità delle norme regolamentari di cui si discute con l art. 91 del r.d.l. n. 1578 del 1933.
Infine, merita comunque di essere segnalato che neanche è condivisibile l'argomentazione relativa alla rilevanza meramente interna delle norme regolamentari impugnate, spesa dalle parti resistenti in uno alle considerazioni relative alla potestà di autonoma regolamentazione: essa, infatti, per quanto sin qui esposto, si risolve in una mera asserzione teorica, ovvero priva di qualsiasi riscontro nell impianto dispositivo oggetto di giudizio.
6.3. Le parti resistenti tentano infine di aggirare l'ostacolo costituito dalla carenza di una norma che attribuisca specificamente in capo al CNF la regolazione della materia de qua invocando recenti statuizioni di questo Tribunale (per tutte, Tar Lazio, III-quater, 17 luglio 2009, n. 7081), in forza delle quali, in tema di formazione forense, è stata riconosciuta la sussistenza del potere di normazione interna del CNF, e ciò ai sensi dell art. 2 ( "Disposizioni urgenti per la tutela della concorrenza nel settore dei servizi professionali "), comma 3, del d. l. 4 luglio 2006, n. 223, convertito dalla legge 4 agosto 2006, n. 248.
Recita la invocata disposizione dell art. 2 del d. l. 223/2006:
"1. In conformità al principio comunitario di libera concorrenza ed a quello di libertà di circolazione delle persone e dei servizi, nonchè al fine di assicurare agli utenti un'effettiva facoltà di scelta nell'esercizio dei propri diritti e di comparazione delle prestazioni offerte sul mercato, dalla data di entrata in vigore del presente decreto sono abrogate le disposizioni legislative e regolamentari che prevedono con riferimento alle attività libero professionali e intellettuali:
c) il divieto di fornire all'utenza servizi professionali di tipo interdisciplinare da parte di società di persone o associazioni tra professionisti, fermo restando che l'oggetto sociale relativo all'attività libero-professionale deve essere esclusivo, che il medesimo professionista non può partecipare a più di una società e che la specifica prestazione deve essere resa da uno o più soci professionisti previamente indicati, sotto la propria personale responsabilità ..
3. Le disposizioni deontologiche e pattizie e i codici di autodisciplina che contengono le prescrizioni di cui al comma 1 sono adeguate, anche con l'adozione di misure a garanzia della qualità delle prestazioni professionali, entro il 1° gennaio 2007. In caso di mancato adeguamento, a decorrere dalla medesima data le norme in contrasto con quanto previsto dal comma 1 sono in ogni caso nulle" .
-l'avvenuta abrogazione, da parte del riportato art. 2, comma 1, delle disposizioni legislative e regolamentari che prevedono, in riferimento a tutte le attività libero professionali ed intellettuali, il divieto anche parziale di svolgere pubblicità informativa circa i titoli e le specializzazioni professionali, nulla dice in ordine alla necessarietà o all'opportunità dell'introduzione in uno di tali settori dell'istituto delle specializzazioni, espressamente vietate dal relativo ordinamento a mezzo di una previsione di perdurante vigenza alla data della norma, costituita dall art. 91 del r.d.l. n. 1578 del 1933;
-nell'art. 2 del d.l. 223/ 2006 non vi è traccia né esplicita né implicita di una volontà o di un ratio abrogatrice del suddetto art. 91;
-la valorizzazione delle disposizioni deontologiche e pattizie e dei codici di autodisciplina emergente dal comma 3 dell art. 2 in parola è chiaramente una misura adeguatrice, o di accompagnamento, con effetti interni allo stesso ambito regolatorio interno, di quanto già direttamente disposto dal comma 1 della norma primaria, in applicazione di un principio di tendenziale rispetto della eterogeneità e della separatezza delle fonti;
-il meccanismo contemplato al comma 3 del ridetto art. 2, con l'apposizione di un termine perentorio all attività adeguatrice deontologica o pattizia o dei codici di autoregolamentazione, scaduto il quale subentra la previsione della nullità ope legis delle norme deontologiche o pattizie o codicistiche in contrasto con il comma 1 dello stesso articolo, sottolinea, piuttosto che annullare, la primazia nella materia della legge statale sulla fonte pattizia;
-la comminatoria della nullità ope legis di cui al ripetuto comma 3 è testualmente riferita alle sole previsioni deontologiche, pattizie e codicistiche in contrasto con il comma 1 dello stesso articolo, e non può certamente essere estesa alla norma di fonte primaria di cui all art. 91 del r.d.l. n. 1578 del 1933;
-alla già detta valorizzazione della sede pattizia e deontologica operata dal comma 3 viene senz altro riconnessa, oltre che una pars destruens, una pars costruens, ma alla stessa non può ascriversi una portata generale od illimitata, ovvero travalicante il mero ordinamento a valenza meramente interna, attesa la carenza di qualsiasi indicazione del legislatore che legittimi le sedi deontologiche e pattizie al compimento di scelte di portata riformatrice della struttura portante delle considerate professioni, in sostituzione del legislatore stesso;
-in particolare, il richiamo operato dal ridetto comma 3 alla "qualità delle prestazioni professionali" , riferito, com'è, al (normativamente) variegato ambito delle attività libero professionali ed intellettuali contemplato dall art. 2 che lo contiene, non risulta suscettibile, sotto il profilo ermeneutico, di una considerazione che lo renda talmente avulso dal complessivo contesto nel quale il rimando si pone, da farlo involvere, prima, in una manifestazione di volontà del legislatore statale di recedere dalla regolazione di tutte le attività professionali, ed in particolare dell attività forense, quasi alla stregua di una loro liberalizzazione , poi, segnatamente, in una delega in bianco al CNF: entrambe tali conclusioni, che le difese resistenti sembrano propugnare, si profilano infatti abnormi rispetto sia al dato testuale che allo spirito della considerata disposizione dell art. 2.
Infine, è appena il caso di osservare che l art. 91 del r.d.l. n. 1578 del 1933 è rimasto del tutto estraneo alla congerie normativa considerata dalle sentenze amministrative di primo grado come appena sopra invocate da parte resistente. La circostanza, unitamente alla valenza meramente interna della regolazione della materia della formazione ivi considerata, fa escludere la sussistenza di qualsiasi profilo di sovrapponibilità, anche in relazione all esito, delle relative controversie rispetto alla questione all odierno esame.
6. Per tutto quanto precede, in accoglimento del primo motivo di doglianza, il ricorso deve essere accolto.
Per l effetto, accertata la assoluta carenza di attribuzione in capo al CNF della regolamentazione assunta con il gravato provvedimento, lo stesso deve essere dichiarato nullo ai sensi dell'art. 21-septies, l. 7 agosto 1990, n. 241, categoria di invalidità dell atto amministrativo per la quale l art. 31, comma 4 del codice della giustizia amministrativa facoltizza il Collegio al rilievo d'ufficio.
Nella specie, comunque, la doglianza accolta, seppur senza trovare precisa corrispondenza nelle conclusioni rassegnate in ricorso, ha lamentato la nullità dell'atto impugnato.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in epigrafe, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione, dichiarando, per l'effetto, la nullità del regolamento impugnato di cui in epigrafe.
L'ESTENSORE - IL PRESIDENTE
Pubblicato da geronimo a 05:31 Nessun commento:
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