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Timestamp: 2019-02-20 04:11:59+00:00
Document Index: 100302160

Matched Legal Cases: ['art. 2043', 'art. 2043', 'art. 1223', 'art. 99', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', '§ 5', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 2', 'sentenza ', 'art. 2043', 'art. 2697', 'art. 104', 'art. 2043', 'art. 7', 'art. 2697', 'sentenza ', 'art. 1', 'sentenza ', 'art. 99', 'sentenza ', 'art. 99', 'sentenza ']

È risarcibile il danno da perdita di chance in caso di affidamento diretto di un appalto da parte della P.A.? La parola all’Adunanza Plenaria di Elvira Raviele
È risarcibile il danno da perdita di chance in caso di affidamento diretto di un appalto da parte della P.A.? La parola all’Adunanza Plenaria
06 Feb 2018 di Elvira Raviele
In materia di responsabilità civile, in particolare in materia di responsabilità extracontrattuale ex art. 2043 c.c., nel cui paradigma è inquadrabile la responsabilità della Pubblica amministrazione per illegittimità provvedimentale, la c.d. teoria della causalità alternativa ipotetica ha rilievo solo in relazione agli illeciti omissivi, per i quali occorre infatti stabilire se l’evento dannoso non si sarebbe verificato se il preteso responsabile avesse posto in essere la condotta doverosa impostagli; la stessa teoria è priva del suo presupposto rispetto ad illeciti commissivi, quali appunto quelli derivanti dall’adozione di provvedimenti amministrativi illegittimi, in relazione ai quali l’accertamento del giudice deve stabilire se gli atti amministrativi abbiano costituito la causa del danno lamentato, e dunque se costituiscano il fatto illecito che è fonte di responsabilità ai sensi della clausola generale dell’art. 2043 c.c.
Nell’ambito della dicotomia dei danni risarcibili ex art. 1223 Cod. civ., la teoria della chance ontologica configura tale posizione giuridica come un danno emergente, ovvero come bene giuridico già presente nel patrimonio del soggetto danneggiato, la cui lesione determina una perdita suscettibile di autonoma valutazione sul piano risarcitorio. La teoria eziologica intende invece la lesione della chance come violazione di un diritto non ancora acquisito nel patrimonio del soggetto, ma potenzialmente raggiungibile, con elevato grado di probabilità, statisticamente pari almeno al 50%. Si tratta dunque di un lucro cessante… Per queste ragioni va dunque disposto il deferimento in sede nomofilattica ai sensi dell’art. 99, comma 1, Cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 1087 del 2016, proposto da: Ministero dell’Interno, in persona del ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi 12;
F. s.p.a., in persona dei direttori degli affari legali e enterprise, rappresentata e difesa dagli avvocati P.S.R., G.T. e R.R., con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, v. M.;
T. I. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati F.C., F. L. e F. S. C., con domicilio eletto presso lo studio in Roma, via D.P.;
Visto l’appello incidentale di F. s.p.a.;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di T. s.p.a.;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2017 il consigliere Fabio Franconiero e uditi per le parti l’avvocato dello Stato F., e P.S.R., R.R. e F.L.;
1. Il Ministero dell’interno propone appello contro la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, I-ter, 22 dicembre 2015, n. 14931, che lo ha condannato a risarcire a F. s.p.a. i danni da questa subiti a causa dell’affidamento senza gara a T. I. s.p.a. dei servizi di comunicazione elettronica per il Dipartimento di pubblica sicurezza e dell’Arma dei Carabinieri – comprensivo dei servizi di fonia vocale, fonia mobile e trasmissione dati - per una durata di sette anni (determinazioni del 15 e 22 dicembre 2011, nn. 600/C.TLC.30bis.SEGR e 600/C.TLC.1634.TLC.M.1.2003.0; cui ha fatto seguito la stipula della convenzione in data 31 dicembre 2011).
2. La sentenza ha riconosciuto alla F. il ristoro per equivalente della chance di aggiudicazione di una «gara che l’amministrazione avrebbe dovuto indire». Ciò muovendo da una qualificazione di tale posizione giuridica come «possibilità di conseguire un risultato favorevole», lesa dall’illegittimo affidamento senza gara del servizio.
3. Nel confutare le deduzioni difensive del Ministero dell’interno, la sentenza ha poi escluso che per vedersi risarcita la chance la ricorrente F. fosse tenuta a dimostrare la probabilità di aggiudicarsi il servizio «almeno superiore al 50%» e dunque «la propria superiorità rispetto a T.». Anche a questo riguardo la sentenza ha fatto leva sulla natura della situazione giuridica azionata nel presente giudizio risarcitorio – la chance, appunto – intesa «non come mancato conseguimento di un risultato possibile ma come sacrificio della possibilità di conseguirlo».
4. La sentenza ha poi ritenuto che nel caso di specie la ricorrente fosse titolare di una «concreta chance di aggiudicazione dell’appalto», sulla base del fatto «incontroverso» della sua qualità di «primario operatore di TLC (unicazioni: n.d.e.), (generalmente) interessato a partecipare a gare aventi ad oggetto la telefonia fissa ed i servizi di comunicazione elettronica», come dimostrato dall’«apprezzabile» fatturato annuo realizzato in questo settore.
6. Oltre al Ministero dell’interno ha chiesto la riforma della sentenza anche F., con appello incidentale. Con questo mezzo l’originaria ricorrente contesta sotto diversi profili la quantificazione del risarcimento fatta dal Tribunale amministrativo.
7. Si è costituito in giudizio anche T. I. s.p.a., per rilevare che l’azione risarcitoria proposta contro di lei da F. a mezzo di motivi aggiunti in primo grado è stata respinta, con statuizione non appellata e che in ogni caso su tale domanda non sussisterebbe la giurisdizione amministrativa.
9. Con successiva ordinanza collegiale 20 aprile 2017, n. 1851 la stessa V Sezione ha poi chiesto all’Autorità nazionale anticorruzione di chiarire se la F. «sia qualificata per svolgere i servizi oggetto della convenzione ed inoltre se vi siano altri operatori di settore titolati a partecipare ad una ipotetica procedura di gara per l’affidamento dei servizi oggetto della convenzione tra il Ministero dell’Interno e T. I.».
I.1. Preliminarmente deve darsi atto che T. I. ripropone la questione di giurisdizione, nel senso che la cognizione della domanda risarcitoria proposta da F. nei propri confronti, con motivi aggiunti al ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, sarebbe devoluta al giudice ordinario e non già al giudice amministrativo.
In secondo luogo per difetto di interesse, derivante dalla circostanza che F. non ha censurato il capo della sentenza appellata in cui il giudice di primo grado ha circoscritto la condanna risarcitoria «nei soli confronti dell’Amministrazione resistente e non anche di T. I. SpA», sul rilievo che «le condotte che inducono a ritenere parzialmente fondata la domanda risarcitoria sono imputabili alla Stazione appaltante e, quindi, è questa che deve provvedere a ristorare la Società interessata della lesione subita» (§ 5 della parte “in diritto”).
- l’illegittimità dell’affidamento diretto è stata accertata in via definitiva dalla III Sezione di questo Consiglio di Stato (sentenza parziale n. 26 dell’8 gennaio 2013), resa nel separato giudizio promosso da F. per l’annullamento delle citate determinazioni ministeriali di affidamento senza gara dei servizi di comunicazione elettronica per il Dipartimento di pubblica sicurezza e dell’Arma dei Carabinieri e per la dichiarazione di inefficacia della convenzione settennale tra il Ministero dell’interno e T.I. conseguentemente stipulata;
- con la citata sentenza di n. 540 del 4 febbraio 2015, questo Consiglio di Stato ha accertato che sussistevano le condizioni stabilite dalla Corte di giustizia dell’Unione europea per non dichiarare inefficace l’affidamento diretto a T.I. oggetto del presente giudizio
- nelle more della definizione della questione pregiudiziale F. ha proposto l’azione risarcitoria ora in esame, poi accolta dal Tribunale amministrativo del Lazio con la sentenza oggetto del presente giudizio d’appello.
III.1. Tanto premesso, con il proprio appello principale il Ministero dell’Interno reitera innanzitutto la tesi secondo cui la domanda risarcitoria proposta da F. con separato ricorso anziché cumulata con la domanda di annullamento sarebbe inammissibile.
III.4. Ai fini del rigetto dello stesso è agevole in primo luogo constatare – come fa F. (nella memoria per la camera di consiglio del 13 dicembre 2016) – che nessuna norma del codice del processo amministrativo onera il ricorrente che impugni atti di procedure di affidamento di contratti pubblici di cumulare la domanda risarcitoria a quella di annullamento.
Come infatti rilevato da F., l’art. 2-septies della direttiva 89/665/CEE del 21 dicembre 1989, introdotto dalla 2007/66/CE dell’11 dicembre 2007, distingue sotto il profilo del termine per agire in giudizio i ricorsi finalizzati a privare di effetti i contratti aggiudicati all’esito di procedure di gara illegittime da «tutti gli altri casi» (comma 2).
III.8. Sul punto F. richiama in modo pertinente la sentenza della Corte di giustizia del 26 novembre 2014, C-166/14 (MedEval), resa nell’ambito di un contenzioso in materia di pubblici appalti.
III.12. Tutto ciò precisato, per venire al caso di specie, F.:
- ha dapprima chiesto l’annullamento degli atti di affidamento diretto a T. I. dei servizi di comunicazione elettronica oggetto della convenzione con il Ministero dell’Interno del 31 dicembre 2011;
IV.1. Con il secondo motivo d’appello il Ministero contesta nel merito la condanna pronunciata nei suoi confronti dal Tribunale amministrativo ed in particolare il riconoscimento di una chance risarcibile ex art. 2043 del Codice civile. L’amministrazione deduce che F. non ha dato la prova di una rilevante probabilità di conseguire all’esito di un’ipotetica procedura di affidamento l’aggiudicazione dei servizi invece affidati senza gara a T. I.. In particolare il Ministero dell’interno reitera l’assunto, già disatteso dal giudice di primo grado, secondo cui tale prova richiederebbe la dimostrazione di una probabilità superiore al 50%.
Il Ministero dell’interno afferma che F. non avrebbe dimostrato e comunque non potrebbe vantare questa rilevante e concreta possibilità di aggiudicazione, mentre nel pervenire alla statuizione di accoglimento il Tribunale amministrativo avrebbe violato le regole in materia di riparto degli oneri probatori sancite dall’art. 2697 Cod. civ., come costantemente declinate dalla giurisprudenza amministrativa in materia di responsabilità da illegittimità provvedimentale della pubblica amministrazione.
Secondo l’appellante principale, in particolare, F. non sarebbe un operatore specializzato nel settore dei servizi di telefonia mobile, che invece nell’economia della convenzione con T. I. oggetto del presente giudizio «assumevano un peso decisivo»; e che la tecnica di offerta dei servizi di comunicazione in cui essa è specializzata (Network address translation – NAT) impedirebbe alcune forme di connessione dati dalla rete verso il singolo utente F. (quali l’accesso al PC da remoto e il web-hosting ecc.), di cui il servizio affidato senza gara si compone.
A comprova di ciò il Ministero evidenzia che l’originaria ricorrente «fino a pochi anni fa non aveva preso parte alle gare bandite da C. s.p.a. per l’individuazione dei fornitori dei servizi di telefonia mobile» e che già nel giudizio di impugnazione dell’affidamento quest’ultima aveva riconosciuto che per concorrere alla procedura competitiva di cui aveva censurato la mancata indizione avrebbe dovuto ricorrere ad un raggruppamento temporaneo di imprese o all’avvalimento. Malgrado tutte queste circostanze – soggiunge il Ministero – il giudice di primo grado ha riconosciuto il risarcimento della chance, finendo tuttavia per ristorare per equivalente una semplice possibilità di partecipare alla gara in modo avulso rispetto alle concrete possibilità di aggiudicazione della stessa.
Inoltre, la non completa capacità tecnica di offrire tutti i servizi di comunicazione affidati in via diretta a T.I. alle stesse condizioni di quest’ultima avrebbe comportato per F. la necessità di sostenere costi aggiuntivi per fare ricorso ad apporti di terzi, con conseguente aggravio di costi e correlativa minore convenienza economica dell’offerta che la stessa avrebbe potuto formulare nell’ipotetica procedura di gara ad evidenza pubblica.
IV.4. Sotto un distinto profilo, il Ministero censura la condanna risarcitoria perché imperniata sull’assunto che l’affidamento mediante gara avrebbe dovuto riguardare tutti i servizi di comunicazione oggetto della convenzione con T.I., senza tenere conto dell’alternativa consistente nella possibilità di frazionare i servizi medesimi in affidamenti distinti, con conseguente «allargamento della cerchia dei possibili aspiranti all’affidamento» e correlata diminuzione delle chance di aggiudicazione di F..
IV.5. Al medesimo riguardo, ad ulteriore comprova della scarsa consistenza della chance ex adverso azionata, si sottolinea inoltre che:
- nel settore delle telecomunicazioni gli operatori sono più di due, contrariamente a quanto affermato dalla ricorrente principale, e quest’ultima non aveva partecipato alle procedure per l’affidamento delle frequenze radio per servizi mobili di telecomunicazione a favore delle amministrazioni pubbliche, mentre T. I. nel corso del 2014 si è aggiudicata la convenzione Consip per il triennio 2015 – 2017 per tali servizi (c.d. convenzione per la telefonia mobile Consip 6), «in larga parte coincidenti» con quelli della convenzione con la medesima T. I.;
IV.6. Con il quarto ed ultimo motivo d’appello, subordinato a tutti, il Ministero censura la condanna risarcitoria perché basata sulla quantificazione del danno in via equitativa, in mancanza di prove fornite da F. sull’utile ritraibile in caso di aggiudicazione della gara, e senza considerare che una quota superiore al 50% dei servizi di cui all’affidamento diretto si sarebbero potuti acquisire in modo frazionato, aderendo alle varie convenzioni all’epoca vigenti.
V.2. Più precisamente, i motivi secondo e terzo riguardano rispettivamente l’astratta risarcibilità della chance di aggiudicazione e la consistenza di quella vantata da F. nella presente vicenda contenziosa.
Ciò consente di prescindere dall’esame dell’eccezione di inammissibilità ex art. 104, comma 1, Cod. proc. amm. sollevata da F. riguardo alla deduzione in fatto del Ministero relativa all’alternativa rispetto alla procedura di gara, consistente nella possibilità di aderire alle convenzioni Consip all’epoca vigenti.
Al fine di «apprezzare la consistenza» della chance vantata da F. nel presente giudizio, la V Sezione ha chiesto all’ANAC di chiarire anzitutto se la ricorrente «sia qualificata per svolgere i servizi oggetto della convenzione» tra il Ministero e T. I. e inoltre se per essi «vi siano altri operatori di settore titolati a partecipare ad una ipotetica procedura di gara per l’affidamento degli stessi.
V.5. L’ANAC ha riscontrato (con nota del presidente dell’Autorità del 31 ottobre 2017, prot. n. 122746) l’ordine istruttorio così formulato, affermando che all’epoca dell’affidamento in contestazione nel presente giudizio gli operatori titolati a concorrere ai servizi di comunicazione affidati senza gara dal Ministero dell’interno a T. I. erano tutti quelli che avevano partecipato alla procedura di affidamento indetta nel 2010 dalla Consip per la stipula di una convenzione per la fornitura alle pubbliche amministrazioni dei servizi di telefonia e connettività IP (convenzione per i servizi di telefonia fissa e connettività IP 4). A questo specifico riguardo, l’Autorità di vigilanza del settore ha chiarito che sebbene «costruiti in maniera diversa» rispetto ai servizi di comunicazione per il Dipartimento di pubblica sicurezza e l’Arma dei carabinieri su cui si controverte nel presente giudizio, gli uni e gli altri sono pur sempre rientranti «nel novero dei servizi di informazione e di telecomunicazione». Sulla base di questa omogeneità di settore economico l’Autorità anticorruzione ha ricavato la qualificazione tecnica di F. per entrambi i servizi.
Al medesimo riguardo l’ANAC ha sottolineato che l’esistenza di un mercato privato cui rivolgersi per i servizi di comunicazione a favore del Dipartimento di pubblica sicurezza e dell’Arma dei carabinieri è riconosciuto dallo stesso Ministero dell’interno, laddove in sede di determinazione a contrarre con T. I. si è comparato l’affidamento a quest’ultima senza gara con l’alternativa dello svolgimento di una gara (in particolare al punto secondo di pag. 6 della determinazione n. 600/C.TLC.30bis.SEGR del 15 dicembre 2011).
Sulla base di questa premessa, l’Autorità richiesta di chiarimenti ha espresso il convincimento che per i servizi di comunicazione elettronica oggetto del presente giudizio è configurabile lo stesso mercato privato di riferimento con i servizi di telefonia e connettività IP: pertanto, oltre a T.I. (aggiudicataria di quella procedura, unitamente a F.) i potenziali competitori dei primi sarebbero anche F. e tutti gli altri partecipanti alla procedura indetta dalla centrale pubblica di committenza, e cioè W., B. T. I. e T. I..
Con specifico riguardo alla ricorrente nel presente giudizio, l’ANAC ha corroborato il convincimento sottolineando che F. può essere inclusa tra «i soggetti qualificati a svolgere i servizi» in contestazione nel presente giudizio, sulla base della circostanza che la stessa società era risultata aggiudicataria della precedente procedura indetta dalla Consip per l’affidamento degli stessi servizi di comunicazione e connettività IP per le pubbliche amministrazioni «peraltro, con un’offerta particolarmente competitiva avendo presentato un ribasso molto consistente».
V.6. Sul punto va ancora rilevato che l’ANAC ha incluso nell’elenco anche T., in quanto affidataria dal Ministero dell’interno, nel 2011, di altri servizi di comunicazione, come risultato dall’interrogazione della banca dati nazionale dei contratti pubblici della medesima Autorità. Tuttavia, come controdedotto da F. nei propri scritti conclusionali successivi all’incombente istruttorio in esame, si tratta di un soggetto confluito nell’odierna controinteressata T. I., a seguito di fusione, risalente al febbraio 2006) e che non può dunque essere considerato due volte ai fini della definizione del mercato degli operatori privati del settore.
V.7. Inoltre, nel rispondere ad una specifica richiesta di chiarimenti formulata dalla V Sezione nella citata ordinanza istruttoria circa le «concrete possibilità» per F. «di aggiudicarsi l’ipotetica procedura competitiva» per la cui mancata indizione la stessa chiede di essere ristorata della chance, l’ANAC ha premesso che formulare sul punto conclusioni «appare operazione particolarmente difficile». Al medesimo riguardo, l’Autorità di vigilanza del settore ha tuttavia evidenziato la posizione di «vantaggio informativo» di cui T. I. avrebbe beneficiato nei confronto con gli altri competitori, per il fatto di «essere già il gestore dei servizi per la stazione appaltante» (in virtù di convenzione con il Ministero dell’interno risalente al febbraio 2003, oltre a quella con l’Arma dei carabinieri stipulata nel dicembre 2004), salvo poi specificare che tale asimmetria informativa avrebbe potuto essere sterilizzata «in fase di predisposizione del bando».
L’ANAC ha dunque concluso che, qualora queste condizioni fossero state rispettate, F. «avrebbe avuto le stesse chance degli altri (5/6) concorrenti di aggiudicarsi la gara».
V.8. Così riassunto il contenuto dei chiarimenti forniti, nella memoria conclusionale successivamente depositata il Ministero dell’Interno ha innanzitutto chiesto un supplemento di istruttoria, al fine di verificare la possibilità di percorrere l’alternativa da esso prospettata rispetto all’affidamento mediante gara, consistente nella possibilità di aderire alle convenzioni stipulate dalla centrale di committenza pubblica, ed in particolare alla convenzione per i servizi di telefonia mobile Consip 5, di cui la stessa T. I. si è resa esclusiva aggiudicataria.
Se infatti, da un lato, sull’alternativa in questione la Sezione aveva inizialmente svolto un’istruttoria, mediante richiesta di chiarimenti alla Consip (ordinanza collegiale 14 dicembre 2016, n. 5266), dall’altro lato deve sottolinearsi che tale diversa soluzione non è stata dimostrata dalla parte a ciò onerata, e cioè il Ministero dell’interno, al di là di generiche deduzioni circa le caratteristiche tecniche dei servizi oggetto della convenzione con T. I. del 31 dicembre 2011.
A questo specifico riguardo, va sottolineato che nelle determinazioni prodromiche alla convenzione con T. I. del 31 dicembre 2011 si premette che in virtù dei rapporti in essere con il medesimo gestore l’amministrazione dell’interno «fruisce di una serie di servizi, altamente integrati distribuiti su tutto il territorio nazionale e profondamente integrati nell’operatività quotidiana degli uffici», che ne ha comportato una «ottimizzazione»; e si sottolinea quindi la necessità di operare la scelta «di una gestione unitaria, flessibile ed integrata per tutti i servizi di comunicazione elettronica, sia fissi che mobili», con conseguente individuazione «di un partner tecnologico unitario» (determinazione n. 600/C.TLC.30bis.SEGR del 15 dicembre 2011; di tenore analogo è la successiva determinazione integrativa n. 600/C.TLC.1634.TLC.M.1.2003.0 del 22 dicembre 2011).
V.11. L’alternativa che il Ministero ha quindi vagliato è quella tra il ricorso all’evidenza pubblica e la deroga costituita dall’affidamento diretto senza gara, attraverso una procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando. L’ulteriore soluzione del ricorso alla convenzione Consip per servizi di contenuto omogeneo non è mai stata presa in considerazione, benché la stessa avrebbe in ipotesi consentito all’amministrazione di soddisfare per questa diversa via l’obbligo generale di selezione del contraente privato secondo i principi dell’evidenza pubblica. Emerge pertanto sotto questo profilo una contraddizione tra la scelta operata e quella, diversa, che viene invece affacciata solo nel presente contenzioso di carattere risarcitorio per opporsi alla domanda di ristoro patrimoniale azionata da F..
V.12. Peraltro, attraverso la medesima prospettazione il Ministero finisce per enucleare in via postuma un ulteriore profilo di illegittimità dei provvedimenti, prodromici alla convenzione con T. I., già giudicati illegittimi nel separato giudizio svoltosi sulla domanda di annullamento del medesimo operatore di settore (essenzialmente per la mancata dimostrazione delle «ragioni di natura tecnica» per affidare senza gara i servizi di comunicazione).
Come bene evidenzia F. negli scritti difensivi, attraverso questa deduzione il Ministero dell’Interno pretende quindi di sottoporre la domanda risarcitoria azionata nel presente giudizio alla regola della c.d. causalità alternativa ipotetica, in virtù della quale laddove si dimostri che danno lamentato si sarebbe comunque verificato per effetto di una sequenza causale diversa ed autonoma rispetto a quella concretamente verificatasi, lo stesso non sarebbe risarcibile per effetto di quest’ultima.
V.14. La stessa teoria è priva del suo presupposto rispetto ad illeciti commissivi, quali appunto quelli derivanti dall’adozione di provvedimenti amministrativi illegittimi, come nel caso oggetto del presente giudizio.
La giurisprudenza amministrativa è costante nell’affermare che la domanda risarcitoria va respinta una volta accertata la legittimità dell’atto impugnato, perché diviene carente il requisito dell’ingiustizia del danno, essenziale per integrare la fattispecie di responsabilità ai sensi dell’art. 2043 poc’anzi richiamato (cfr. ex multis: Cons. Stato, IV, 25 gennaio 2017, n. 293, 27 aprile 2015, n. 2109, 6 agosto 2013, n. 4150; V, 9 maggio 2017, n. 2115, 13 febbraio 2017, n. 604, 21 giugno 2016, n. 2723, 22 marzo 2016, n. 1186, 1 ottobre 2015, n. 4588, 8 giugno 2015, n. 2807, 31 dicembre 2014, n. 6450). Se ne desume, a contrario, che una volta accertata l’illegittimità dell’atto, non resta possibile per l’amministrazione sottrarsi all’addebito di responsabilità civile invocando asserite alternative provvedimentali; tanto meno quando queste possano configurare ulteriori ragioni di illegittimità del medesimo atto (come nel presente caso). Infatti, in questa ipotesi si opererebbe una scissione nel rapporto di necessaria consequenzialità tra il giudizio di legittimità sul provvedimento amministrativo oggetto della domanda di annullamento e il rimedio del risarcimento del danno «per lesione di interessi legittimi», la cui cognizione è devoluta alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo (art. 7, comma 4, Cod. proc. amm.).
V.15. Tutto ciò precisato, nel caso di specie un rapporto di causa ad effetto tra l’affidamento senza gara a T.I. e la perdita della chance di aggiudicazione dello stesso vantata da F. nell’eventuale procedura di gara, quale operatore economico del medesimo settore, appare ravvisabile sulla base del fatto che l’illegittimità del primo – ormai non più controvertibile - ha impedito all’originaria ricorrente di concorrere per lo stesso sulla base dei moduli dell’evidenza pubblica. Il profilo in questione è ormai dunque acclarato e non può ancora essere messo in discussione sulla base di diverse soluzioni, mai praticate dal Ministero dell’interno.
Come si è rilevato in precedenza, le determinazioni prodromiche alla stipula della convenzione con T. I. si diffondono sull’esigenza di contrarre con un partner tecnologico unitario; ed anzi tali considerazioni sono alla base della scelta di affidare i servizi di comunicazione senza gara, cosicché è palese l’insostenibilità di questa ulteriore alternativa provvedimentale.
V.17. Ad ulteriore confutazione dei chiarimenti resi dall’ANAC, il Ministero dell’interno ha inoltre ribadito (in memoria di replica) che F. non è un operatore qualificato per svolgere i servizi di comunicazione per il Dipartimento di pubblica sicurezza e l’Arma dei carabinieri affidati senza gara a T. I., tale capacità non potendosi desumere dall’essersi tale società resa aggiudicataria della convenzione Consip 4 per la telefonia fissa ed i servizi di connettività per le pubbliche amministrazioni. In contrario l’appellante principale evidenzia che la componente preponderante della convenzione con T. I. riguarda la telefonia mobile e che per lo stesso servizio a favore delle altre pubbliche amministrazioni la stessa controinteressata si è aggiudicata tanto la convenzione per i servizi di telefonia mobile - Consip 5 (come riferito dalla stessa centrale nazionale di committenza pubblica in riscontro alla richiesta di chiarimenti di cui alla citata ordinanza della Sezione 14 dicembre 2016, n. 5266), quanto la successiva convenzione Consip 6 avente ad oggetto i medesimi servizi.
V.18. Sennonché in contrario va evidenziato che il Ministero avrebbe dovuto dedurre e provare, quale circostanza impeditiva del diritto risarcimento ex adverso azionato, ai sensi dell’art. 2697, secondo comma, Cod. civ., che a tali procedure di affidamento F. ha partecipato per esserne poi esclusa per carenza di requisiti di qualificazione. Del pari, il Ministero non ha contestato che l’originaria ricorrente è titolare dal 2006 delle convenzioni Consip per l’erogazione dei servizi di fonia e dati e per la progettazione e manutenzione delle relative infrastrutture, come dalla stessa dedotto sin dall’atto introduttivo nel giudizio di primo grado.
Chiarito quindi tale profilo, come accertato dalla sentenza appellata resta incontroverso che in tale settore F. è primario operatore e che in ragione di ciò lo stesso avrebbe potuto partecipare ad un eventuale affidamento mediante gara dei servizi di comunicazione a favore del Dipartimento di pubblica sicurezza e dell’Arma dei carabinieri.
V.20. Alla luce delle considerazioni svolte vanno disattese anche le ulteriori deduzioni formulate dal Ministero dell’interno nel proprio atto d’appello, ma non ulteriormente specificate, volte a sostenere che la tecnologia impiegata da F. per la fornitura dei propri servizi di comunicazione non sarebbe adeguata alle esigenze delle strutture amministrative per le quali è stata stipulata con T. I. la convenzione in data 31 dicembre 2011.
Del pari, la pretesa impossibilità di F. di partecipare in forma individuale alla procedura di gara non svolta per l’affidamento i servizi oggetto di convenzione con T. I. è solo prospettata e non dimostrata dal Ministero.
V.21. La memoria di replica quest’ultimo ha invece confutato i chiarimenti resi dall’ANAC laddove l’Autorità di settore ha negato che le chance di F. di aggiudicazione dei servizi affidati senza gara sarebbero inferiori a quelle della controinteressata.
Sul punto, dopo avere ricordato che tali servizi sono relativi ai settori della difesa e della sicurezza, di cui alla citata direttiva 2009/81/CE del 13 luglio 2009, «ambito in cui da sempre la T. S.p.a. svolge un ruolo di carattere fondamentale», il Ministero dell’interno ha sottolineato che con decreto in data 16 ottobre 2017 il Presidente del Consiglio dei ministri ha in ragione di ciò attivato i poteri speciali sugli assetti societari di T. s.p.a., ai sensi dell’art. 1 del decreto-legge 15 marzo 2012, n. 21 (Norme in materia di poteri speciali sugli assetti societari nei settori della difesa e della sicurezza nazionale, nonché per le attività di rilevanza strategica nei settori dell’energia, dei trasporti e delle comunicazioni), convertito dalla legge 11 maggio 2012, n. 56.
V.22. Tuttavia, in contrario a quanto assume l’amministrazione resistente, la circostanza risultante dal decreto in questione che T. svolge in via diretta o indiretta attività di interesse strategico per il sistema di difesa e sicurezza nazionale non equivale a negare a F. la possibilità di concorrere su un piano di parità con T.I. all’affidamento dei servizi di comunicazione di cui alla convenzione stipulata tra quest’ultima e il Ministero odierno appellante principale. Il decreto con cui sono stati attivati i poteri speciali è anche conseguenza dell’illegittimo affidamento oggetto del presente giudizio, per cui non possono da ciò ritenersi non configurabili le chance di F. di rendersi aggiudicataria dei servizi in questione all’esito di una regolare procedura di affidamento ad evidenza pubblica.
V.23. I chiarimenti resi dall’ANAC hanno per contro consentito di accertare un profilo di parziale fondatezza del terzo motivo dell’appello principale, consistente nel fatto che F. non è l’unico altro operatore del settore economico in cui si inseriscono i servizi oggetto della medesima convenzione oltre a T.I., ma che in esso vi sono altri potenziali operatori, in numero di tre (e precisamente W., B. T. e T. I.).
La circostanza non è stata contestata dall’originaria ricorrente dopo l’incombente istruttorio e risulta ulteriormente suffragata sulla base di una recente pronuncia di questa V Sezione relativa ad una procedura di affidamento avente ad oggetto servizi analoghi a quello oggetto del presente giudizio (in particolare: sentenza 29 novembre 2017, n. 5613, sulla fornitura mediante accordo-quadro con Consip dei servizi di connettività nell’ambito del servizio pubblico di connettività di cui al Codice dell’amministratore digitale, da cui risulta che ad essa hanno partecipato, oltre a T. I. e F., altri operatori, tra cui ancora una volta W., B. T. e T. I.).
VI.1. Accertata dunque la consistenza della chance di aggiudicazione mediante gara vantata da F. nella misura del 20%, derivante dall’esistenza di cinque operatori qualificati nel mercato dei servizi di comunicazione elettroniche per le pubbliche amministrazione, va ora esaminata l’ulteriore questione, oggetto del secondo motivo dell’appello principale, relativa all’astratta risarcibilità di tale posizione giuridica.
VI.7. Applicate tali coordinate al caso di specie, l’accoglimento di quest’ultima teoria comporterebbe il rigetto della domanda risarcitoria proposta nel presente giudizio da F.. Per contro, l’adesione alla prima non esclude il ristoro per equivalente in questione.
Per queste ragioni va dunque disposto il deferimento in sede nomofilattica ai sensi del sopra citato art. 99, comma 1, Cod. proc. amm., cosicché restano riservate le ulteriori questioni sollevate dal Ministero dell’interno con il quarto motivo dell’appello principale e le contrapposte censure nei confronti della sentenza di primo grado dedotte da F. mediante appello incidentale.
VI.8. Peraltro, allo scopo di esporre all’Adunanza plenaria un quadro esauriente della questione ad che viene deferita, pare da sottolineare che gli scritti difensivi F. mettono in evidenza i rischi che l’accoglimento della nozione di chance in termini eziologici potrebbe rendere non effettivo il risarcimento e dunque sarebbe soluzione non conforme ai principi eurounitari in materia.
Con la pronuncia de qua il Consiglio di Stato è intervenuto su una delle questioni più dibattute in tema di responsabilità della P.A., ossia quella concernente il risarcimento dei danni da perdita di chance in caso di affidamento diretto di un contratto pubblico.
A parere di un primo orientamento (C.d.S., sez. III, 9 febbraio 2016, n. 559; C.d.S., sez. V, 1 ottobre 2015, n. 4592) il risarcimento della chance, a fronte della mancata indizione di una gara, è condizionato dalla prova di un rilevante grado di probabilità di conseguire il bene della vita negato dall’amministrazione per effetto di atti illegittimi. In tal caso, dunque, fermo restando la risarcibilità, il grado della chance inciderà sulla quantificazione dei danni.
Un secondo orientamento (C.d.S., sez. V, 1 agosto 2016, n. 3450; C.d.S., sez. V, 8 aprile 2014, n. 1672, C.d.S., sez. V, 2 novembre 2011, n. 5837) ritiene, invece, che in caso di mancata indizione della gara (e pertanto in caso di mancato rispetto degli obblighi di pubblicità e trasparenza), non è possibile formulare una prognosi sull’esito di una procedura di evidenza pubblica mai svolta, per cui la chance deve essere ristorata nella sua obiettiva consistenza, a prescindere dalla verifica probabilistica in ordine all’ipotetico esito della gara.
Di conseguenza, alla luce della portata pratica di tale dibattito, si è ritenuto di dover rimettere la questione all’Adunanza Plenaria (ex art. 99 c.p.a.) a cui spetta la parola finale sul tema.
I Giudici di Palazzo Spada, nell’effettuare tale rinvio evidenziano in particolare due rischi derivanti dall’adesione all’una o all’altra tesi: da un lato, che l’accoglimento della nozione di chance in termini eziologici potrebbe rendere non effettivo il risarcimento e dunque sarebbe soluzione non conforme ai principi eurounitari in materia; dall’altro, che venga snaturata la tipica funzione reintegratrice del rimedio del risarcimento del danno e siano riconosciuti danni non collegati ad un’effettiva lesione della sfera giuridica soggettiva, ovvero danni di carattere punitivo (la cui compatibilità con l’ordinamento giuridico italiano è stata peraltro sancita di recente dalla Cassazione, SS.UU., sentenza 5 luglio 2017, n. 16601).