Source: https://judicialis.de/Oberverwaltungsgericht-Mecklenburg-Vorpommern_1-L-279-01_Urteil_18.09.2003.html
Timestamp: 2019-07-17 15:25:58
Document Index: 127066064

Matched Legal Cases: ['§ 57', '§ 3', '§ 6', '§ 8', '§ 63', '§ 57', '§ 13', '§ 6', '§ 3', '§ 63', '§ 63', '§ 57', '§ 3', '§ 3', '§ 8', '§ 19', '§ 20', '§ 48', '§ 6', '§ 3', '§ 19', '§ 57', '§ 57', '§ 8', '§ 6', '§ 6', '§ 3', '§ 19', '§ 57', '§ 6', '§ 6', '§ 3', '§ 6', '§ 3', '§ 3', '§ 8', '§ 66', '§ 8', '§ 66', '§ 34', '§ 19', '§ 6', '§ 3', '§ 3', '§ 34', '§ 3', '§ 16', '§ 5', '§ 3', '§ 35', '§ 57', '§ 57', '§ 13', '§ 57', '§ 57', '§ 57', '§ 25', '§ 21', '§ 6', '§ 3', '§ 6', '§ 3', '§ 6', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 12', '§ 12', '§ 20', '§ 63', '§ 63', '§ 63', '§ 63', '§ 63', '§ 63', '§ 63', '§ 74', 'Art. 77', '§ 13', '§ 14', '§ 11', '§ 25', '§ 3', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 57', '§ 57', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 25', '§ 13', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 19', '§ 3', '§ 8', '§ 8', '§ 3', '§ 3', '§ 6', '§ 8', '§ 8', '§ 62', '§ 62', '§ 35', '§ 34', '§ 35', '§ 8', '§ 154', '§ 167', '§ 708']

Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 18.09.2003 mit dem Az.: 1 L 279/01	/* Banner Ads */
Aktenzeichen: 1 L 279/01
Rechtsgebiete: LNatG M-V, BiosphärenreservatsVO Südost-Rügen, LBauO M-V, BauGB
LNatG M-V § 57 V
BiosphärenreservatsVO Südost-Rügen § 3
BiosphärenreservatsVO Südost-Rügen § 6
BiosphärenreservatsVO Südost-Rügen § 8
LBauO M-V § 63
1. § 57 LNatG M-V beinhaltet - ebenso wie § 13 SOG M-V - eine Generalklausel für ein Einschreiten der Naturschutzbehörde.
2. § 6 Abs. 1 der Verordnung über die Festsetzung von Naturschutzgebieten und einem Landschaftsschutzgebiet von zentraler Bedeutung mit der Gesamtbezeichnung Biosphärenreservat Südost-Rügen vom 12. September 1990 (GBl. DDR, Sonderdruck Nr. 1471) - Biosphärenreservatsverordnung -, wonach im Biosphärenreservat alle Handlungen verboten sind, die dem Schutzzweck des § 3 Biosphärenreservatsverordnung zuwiderlaufen, ist als Generalklausel auszulegen, die auch dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitserfordernis genügt.
3. Eine naturschutzrechtliche Genehmigung (Befreiung von einer Schutzgebietsausweisung) steht neben dem Baugenehmigungserfordernis; es gilt nicht die so genannte Schlusspunkttheorie (Fortsetzung der Rechtsprechung).
4. Die Baugenehmigungsfiktion (§ 63 Abs. 7 Satz 2 LBauO M-V) kann nur dann eintreten, wenn die Bauantragsunterlagen vollständig gewesen sind. Daran fehlt es, wenn die Erklärung des Entwurfs-Verfassers (§ 63 Abs. 8 LBauO M-V) den Bauantragsunterlagen nicht beigefügt ist (Fortsetzung der Rechtsprechung).
5. In Biosphärenreservaten steht nicht der konservierende Naturschutz im Vordergrund. Damit sind auch Entwicklungspotenziale, die ein Baugrundstück wegen seiner näheren Umgebung für den Landschaftsschutz hat, mitzuberücksichtigen.
6. § 57 LNatG M-V beinhaltet kein intendiertes Ermessen. Die Naturschutzbehörde hat in jedem Einzelfall die für und die gegen ein Einschreiten sprechenden Gründe zu ermitteln und abzuwägen und auf dieser Grundlage die Entscheidung zu treffen, ob eingeschritten werden soll und gegebenenfalls in welcher Weise - hier ein Fall eines Verstoßes gegen § 3 Abs. 1 Biosphärenreservatsverordnung und eine Nichtbetätigung des Ermessens.
7. Das seitens des Verwaltungsgerichts vorgenommene "Auswechseln" einer naturschutzfachlichen Bewertung des Sachverhaltes, an die eine Ermessensentscheidung anknüpft (hier Verstoß gegen § 3 Abs. 1 Nr. 2 statt Nr. 3 Biosphärenreservatsverordnung), ist rechtlich nicht zulässig.
8. Ein Einschreiten der Naturschutzbehörde (Erlass eines Baustopps) hat dann zu unterbleiben, wenn eine Befreiung von den Verboten der Landschaftsschutzverordnung offensichtlich hätte erteilt werden müssen.
9. Zum Befreiungstatbestand der nicht beabsichtigten Härte im Sinne des § 8 Biosphärenreservatsverordnung.
Az.: 1 L 279/01
Verkündet am: 18.09.2003
wegen Naturschutz, Landschaftschutz
hat der 1. Senat des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern aufgrund der mündlichen Verhandlung am 18. September 2003 in Greifswald
Auf die Berufung des Klägers wird das ihn betreffende Urteil des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 02. Oktober 2001 - 5 A 354/00 - abgeändert. Der Bescheid des Beklagten vom 29. März 1999 sowie der Widerspruchsbescheid des Landesamtes für Forsten und Großschutzgebiete Mecklenburg-Vorpommern vom 11. September 2000 werden aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der Kosten des Zulassungsverfahrens, soweit über diese nicht bereits mit Beschluss vom 18. Juni 2002 entschieden worden ist.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckungsfähigen Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit einer naturschutzrechtlichen Verfügung des Beklagten vom 29. März 1999, durch die dem Kläger die Durchführung von Bauarbeiten bezüglich der Errichtung von 40 Ferienhäusern nebst Erschließungsstraße und Stellplätzen sowie eines Campingplatzes auf näher bezeichneten Flurstücken in G. St. untersagt worden ist.
Das betreffende Grundstück besteht aus den Flurstücken 27/1, 27/2, 26/1 und 26/2 der Flur 1 der Gemarkung G. St. Es liegt im räumlichen Geltungsbereich der Verordnung über die Festsetzung von Naturschutzgebieten und einem Landschaftsschutzgebiet von zentraler Bedeutung mit der Gesamtbezeichnung Biosphärenreservat Südost-Rügen vom 12. September 1990, (GBl. DDR Sonderdruck Nr. 1471, im folgenden Biosphärenreservatsverordnung), und zwar im Bereich der so genannten Schutzzone III.
Bis 1990 wurde an dieser Stelle ein Zelt- und Campingplatz betrieben. Zudem waren ca. 50 Bungalows, überwiegend in den Jahren 1988/89 errichtet, anzutreffen sowie Mobilheime. In dieser ganzjährig betriebenen Anlage hielten sich in der Hochsaison täglich bis zu 3.000 Menschen auf. Es standen Versorgungseinrichtungen wie eine Kaufhalle, eine Poststation, mehrere Imbissstände und verschiedene Küchen- und Toilettenanlagen zur Verfügung.
Nachdem die Campingplatznutzung im Jahre 1990 aufgegeben worden war, bemühte sich der Kläger um eine Nachfolgenutzung. Er trat in Verhandlungen mit dem Landkreis Rügen, der Stadt P, verschiedenen Ministerien und auch dem Beklagten ein. In mehreren Gesprächsrunden wurden verschiedene Projekte des Klägers erörtert.
Von den eingeleiteten Verwaltungsverfahren wurde lediglich die Aufstellung eines Flächennutzungsplanes zum Abschluss gebracht. Dieser sieht an der betreffenden Stelle die Festsetzung "SO-Ferienhausgebiet" vor. Die Stadt P. leitete zwar im Jahre 1991 das Verfahren auf Erlass des Bebauungsplanes Nr. 1 ein. Dieses Verfahren kam jedoch nicht zum Abschluss. Ein Raumordnungsverfahren wurde gleichfalls nicht nachhaltig betrieben. Im Jahre 1991 und in den Jahren danach war allerdings bei den beteiligten Behörden - auch bei den Landesministerien - zunächst ein Wohlwollen für die Errichtung einer Ferienhaussiedlung festzustellen gewesen.
Am 25. November 1991 richtete der Kläger einen Antrag auf Erteilung eines Bauvorbescheides an den Landkreis Rügen. Das Projekt wurde bezeichnet als "Ferienpark G. St. (40 Ferienhäuser)". Als Gegenstand der Fragestellung des Bauvorbescheides wurde "Erbitten Zustimmung zum Bebauungsplan" angegeben. Dem Antrag war ein Anschreiben beigefügt, dass an das Landratsamt Rügen, Bauaufsichtsbehörde, und an das Bauamt der Stadt P. gerichtet war. In dem Anschreiben formulierte der Kläger unter anderem: "beantrage die Genehmigung zur Erstellung von 40 Ferienhäusern auf einer Teilfläche vom ehemaligen Campingplatz G. St.".
Nach seinem Vortrag gab der Kläger den Antrag auf Erteilung eines Bauvorbescheides in Durchschrift auch direkt bei dem Beklagten ab. Ein gesondertes Anschreiben war diesem Schreiben an den Beklagten danach aber nicht beigefügt.
Mit Schreiben vom 28. Januar 1992, das der Beklagte an den Kläger richtete und das nachrichtlich an den Landkreis Rügen und an die Stadt P. gesandt wurde, stimmte der Beklagte "dem Vorhaben grundsätzlich zu", hat jedoch "folgende Vorbehalte zu berücksichtigen"; diese bezogen sich im Wesentlichen auf die Frage der Dacheindeckung und des daraus resultierenden Mindestabstandes zwischen den einzelnen Gebäuden. Während der Beklagte dieses Schreiben lediglich als eine Stellungnahme im Rahmen des Verfahrens auf Aufstellung eines Bebauungsplanes ansieht, sieht der Kläger hierin die Erteilung einer naturschutzrechtlichen Genehmigung bzw. eine Befreiung von naturschutzrechtlichen Vorschriften.
Jedenfalls im Jahre 1994 wurde das Vorhaben des Klägers von den beteiligten Behörden kritischer bewertet. Die Ursachen hierfür lassen sich den Akten im Einzelnen nicht entnehmen.
Durch Bescheid vom 29. März 1994 teilte der Landkreis Rügen dem Notar B., Stuttgart, mit, dass bescheinigt werde, dass eine Teilungsgenehmigung gemäß § 19 BauGB a.F. wegen Fristablaufes als erteilt gelte (Negativzeugnis). Diese Teilungsgenehmigung betrifft das oben genannte Grundstück.
Am 11. Mai 1995 stellte die Firma E. GmbH einen Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung für 40 Ferienhäuser auf dem oben genannten Grundstück. Durch Bescheid vom 28. Juli 1995 lehnte der Landkreis Rügen den Bauantrag ab. Der Ablehnungsbescheid ging der Firma E. (erst) am 10. August 1995 zu. Nach Rechtsauffassung des Landkreises Rügen trat deshalb am 04. August 1995 die Baugenehmigungsfiktion ein, weil der Bauantrag nicht fristgerecht abgelehnt worden sei.
Jedenfalls bis 1995 wurden die wesentlichen baulichen Anlagen auf dem Grundstück (Mobilheime, Bungalows) entfernt. Allerdings waren - wie die sich bei den Akten befindlichen Lichtbilder belegen - noch einige bauliche Anlagen bzw. Reste davon in den Jahren 1998 und 1999 vorhanden.
Am 01. August 1998 wurde mit Bauarbeiten begonnen. Jedenfalls sind - ausweislich der sich bei den Gerichtsakten befindenden Lichtbilder - Fundamentarbeiten für die Errichtung eines Ferienhauses dokumentiert.
Durch Schreiben vom 03. September 1998 machte der Beklagte den Kläger darauf aufmerksam, dass für die Aufnahme einer Bautätigkeit im Rahmen des Bauvorhabens Ferienhausgebiet G. St. keinerlei naturschutzrechtliche Genehmigungen vorlägen und der Behörde auch kein entsprechender Antrag bekannt sei.
Durch Widerspruchsbescheid vom 13. November 1998 hob der Landkreis Rügen eine zuvor gegen den Kläger gerichtete Ordnungsverfügung zur Einstellung der Bauarbeiten für die Errichtung des streitigen Projektes auf. Der Landkreis ließ es in dem Abhilfebescheid offen, ob die fiktiv wirksame Baugenehmigung rechtswidrig sei. Denn die Teilungsgenehmigung, die für das Vorhaben erteilt worden sei (§ 20 Abs. 1 BauGB a.F.), entfalte Bindungswirkung, die auch die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege beinhalte. Auch ein Verstoß gegen natur- und landschaftsschutzrechtliche Vorschriften, die im Baugenehmigungsverfahren mitgeprüft würden, führte wegen der Bindungswirkung der wirksamen Teilungsgenehmigung nicht zur Rechtswidrigkeit der Baugenehmigung. Andererseits sei eine Rücknahme der fiktiven Baugenehmigung aus Gründen des § 48 Abs. 4 VwVfG nicht mehr möglich. Der Kläger sei deshalb berechtigt, innerhalb von drei Jahren nach Erteilung der Baugenehmigung mit der Bauausführung zu beginnen. Mit dem Baubeginn am 01. August 1998 habe der Kläger diese Frist gewahrt.
Unter dem Datum des 13. August 1998 reichte die Firma R. dem Landkreis Rügen die Erklärung des Entwurfsverfassers zum Baugenehmigungsantrag nach.
Am 29. März 1999 erließ der Beklagte den im vorliegenden Verfahren streitgegenständlichen Bescheid, durch den dem Kläger die Durchführung von Bauarbeiten bezüglich der Errichtung von 40 Ferienhäusern nebst Erschließungsstraße und Stellplätzen sowie eines Campingplatzes auf näher bezeichneten Flurstücken in G. St. untersagt wurde. Zur Begründung stützte der Beklagte sich auf einen Verstoß gegen § 6 Abs. 1 Biosphärenreservatsverordnung. Er sah den Schutzzweck des § 3 Abs. 1 Ziff. 3 der Verordnung verletzt. Zudem sah er einen Verstoß gegen § 19 Abs. 1 Satz 2 LNatG M-V 1998. Nach pflichtgemäßem Ermessen sei nach § 57 Abs. 1 LNatG M-V einzuschreiten. Die sofortige Vollziehung der Verfügung wurde nicht angeordnet.
Durch Widerspruch vom 01. April 1999 trat der Kläger dem entgegen.
Am 22. Februar 2002 hat der Kläger - zusammen mit Herrn M. T. - Untätigkeitsklage erhoben.
Durch Widerspruchsbescheid vom 11. September 2000 hat das Landesamt für Forsten und Großschutzgebiete Mecklenburg-Vorpommern den Widerspruch des Klägers gestützt auf § 57 LNatG M-V i.V.m. der Biosphärenreservatsverordnung zurückgewiesen: Die Befreiungstatbestände des § 8 der Verordnung lägen nicht vor. Das Vorhaben erscheine naturschutzrechtlich nicht genehmigungsfähig.
Zur Begründung der am 22. Februar 2000, also noch vor Erlass des Widerspruchsbescheides erhobenen Klage hat der Kläger im Wesentlichen vorgetragen, ein Verstoß gegen § 6 Abs. 4 Nr. 1 Biosphärenreservatsverordnung liege nicht vor, da sich diese Vorschrift nur auf die Schutzzonen I und II erstrecke. Auch die Voraussetzungen des § 6 Abs. 1 i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 3 der Verordnung seien nicht gegeben. Schließlich liege kein Verstoß gegen § 19 Abs. 1 Satz 2 LNatG M-V vor. Zudem sei das Vorhaben genehmigt worden. Darüber hinaus sei die Entscheidung ermessensfehlerhaft ergangen.
den Bescheid des Beklagten vom 29. März 1999 und den Widerspruchsbescheid des Landesamtes für Forsten und Großschutzgebiete Mecklenburg-Vorpommern vom 11. September 2000 aufzuheben.
die Klage abzuweisen, und ist dem Vorbringen entgegengetreten.
Am 02. Oktober 2001 hat das Verwaltungsgericht die Örtlichkeit in Augenschein genommen.
Durch Urteil vom 02. Oktober 2001 hat das Verwaltungsgericht die Klage des Klägers als unbegründet abgewiesen. Die im gleichen Verfahren behandelte Klage des Herrn M. T. hat das Verwaltungsgericht als unzulässig verworfen.
Das Verwaltungsgericht hat das den Kläger betreffende Urteil im Wesentlichen wie folgt begründet: Die Klage des Klägers sei zulässig, aber unbegründet. Die Zuständigkeit des Beklagten sei gegeben. Die Voraussetzungen für ein Einschreiten auf der Rechtsgrundlage des § 57 LNatG M-V i.V.m. §§ 6 Abs. 1, 3 Biosphärenreservatsverordnung lägen vor. Danach seien alle Handlungen verboten, die dem Schutzzweck der Biosphärenreservatsverordnung zuwider liefen. Die Biosphärenreservatsverordnung sei nach dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Greifswald vom 20. April 1994 - 4 K 25/93 - wirksam. § 6 Abs. 1 der Verordnung beziehe sich auf Grundstücke in allen Schutzzonen des Biosphärenreservats und damit auch auf die Grundstücke in der Schutzzone III. Die Errichtung der 40 Wochenendhäuser verstoße gegen den Schutzzweck des § 3 Abs. 1 der Verordnung. Zwar sei in der Schutzzone III die Errichtung von baulichen Anlagen nicht generell verboten (anders nach § 6 Abs. 4 Nr. 1 Biosphärenreservatsverordnung für die Schutzzonen I und II). Das vorliegende Grundstück sei aber schutzwürdig und schutzbedürftig. Nach der vom Verwaltungsgericht durchgeführten Ortsbesichtigung habe sich das Baugrundstück als schutzwürdig erwiesen. Es vermittele den Eindruck der Naturbelassenheit. Die früheren baulichen Anlagen seien zwischenzeitlich weitgehend beräumt. Der bis 1990 betriebene Campingplatz präge nicht mehr. Nach der Einstellung der bisherigen Nutzung und Beseitigung der Altsubstanz habe sich das Grundstück nachhaltig verändert. Ob eine bauliche Maßnahme dem Schutzzweck des Landschaftsschutzgebietes zuwider laufe, beurteile sich nach dem aktuellen Stand des Grundstücks und seiner Umgebung, nicht aber danach, von welcher Situation das Grundstück früher einmal geprägt worden sei. Ein eventueller Bestandsschutz nicht mehr ausgeübter Nutzungen sei zwischenzeitlich erloschen. Seit 1993 sei auch mit einer Wiederaufnahme der Nutzung als Campingplatz nicht mehr zu rechnen gewesen. Jedenfalls seit diesem Zeitpunkt sei die Grundstückssituation nicht mehr durch die bisherige Campingplatznutzung geprägt. Die Kammer sei nicht daran gehindert, hinsichtlich des entgegenstehenden Schutzzwecks auf § 3 Abs. 1 Nr. 2 Biosphärenreservatsverordnung abzustellen, obwohl sich der Beklagte auf § 3 Abs. 1 Nr. 3 der Verordnung gestützt habe.
Eine mithin erforderliche Befreiung nach § 8 Biosphärenreservatsverordnung bzw. § 66 Abs. 2 LNatG M-V sei nicht erteilt worden. Dies gelte auch für das Schreiben vom 28. Januar 1992. Eine landschaftsschutzrechtliche Befreiung sei auch nicht in der als erteilt geltenden Baugenehmigung enthalten. Eine Konzentrationswirkung sehe die Landesbauordnung Mecklenburg-Vorpommern nicht vor und habe sie auch seinerzeit nicht vorgesehen.
Bereits das Fehlen einer Befreiung nach § 8 Biosphärenreservatsverordnung oder § 66 Abs. 2 LNatG M-V rechtfertige den Erlass einer Untersagungsverfügung. Eine solche sei schon bei so genannter formeller Illegalität zulässig. Auf die Frage, ob eine Befreiung erteilt werden könne, komme es daher nicht mehr an. Etwas anderes gelte nur, wenn eine Befreiung offensichtlich erteilt werden müsse. Dies sei hier nicht der Fall. Es bestehe kein Rechtsanspruch auf Erteilung einer Befreiung. Denn die ehemals der Feriennutzung dienende Anlage könne keinen Ortsteil im Sinne des § 34 BauGB darstellen. Die Ferienhausanlagen dienten nicht dem ständigen Aufenthalt von Menschen.
Der Beklagte habe das ihm eingeräumte Ermessen in einer nicht zu beanstandenden Weise ausgeübt. Insbesondere brauchte der Beklagte nicht zu erwägen, von einem Einschreiten abzusehen, weil er sich früher mehrfach zustimmend zu einer Errichtung von Ferienhäusern auf dem Grundstück geäußert habe. Dabei sei der Beklagte - wie auch der Kläger selbst - davon ausgegangen, dass das Vorhaben aufgrund einer vorherigen rechtsverbindlichen Bauleitplanung realisiert werde. Komme ein Bebauungsplan nicht zustande, brauche die zuständige Behörde in ihre Überlegungen nicht einzustellen, gegen die nunmehr rechtswidrige Verwirklichung des Einzelvorhabens nicht einzuschreiten, nur weil sie sich zur Aufstellung eines Bebauungsplanes zustimmend geäußert habe. Der erlassene Flächennutzungsplan, der das Grundstück angeblich als Sondergebiet für Erholung ausweise, sei bei Erlass der Ordnungsverfügung nicht zu berücksichtigen gewesen, da es sich um einen bloß vorbereitenden Bauleitplan handele. Vergleichbare Berufungsfälle lägen nicht vor. Schließlich sei die Verfügung nicht unverhältnismäßig gewesen.
Es könne offen bleiben, ob ein Verstoß gegen § 19 LNatG M-V (200-m-Uferstreifen) vorliege.
Durch Beschluss vom 18. Juni 2002 hat der erkennende Senat den Antrag des Herrn M. T. auf Zulassung der Berufung rechtskräftig abgelehnt. Die Berufung des Klägers ist im gleichen Beschluss zugelassen worden.
Der Kläger begründet seine Berufung wie folgt: Die Errichtung der Ferienhäuser auf dem betreffenden Areal sei aus naturschutzrechtlicher Sicht erlaubt. Selbst wenn das Bauvorhaben gegen naturschutzrechtliche Bestimmungen verstoßen würde, so habe der Beklagte eine Befreiung von der Einhaltung dieser Bestimmung erteilt. Die Maßnahme sei auch aus naturschutzrechtlicher Sicht formell und materiell legal. Im Übrigen seien die angefochtenen Bescheide ermessensfehlerhaft. Im Einzelnen:
Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts sei das streitige Bauvorhaben nicht wegen Verstoßes gegen § 6 Abs. 1 i.V.m. § 3 Abs. 1 Biosphärenreservatsverordnung unzulässig. Das streitgegenständliche Areal sei nicht wirksam unter Schutz gestellt worden. Selbst wenn es unter Schutz gestellt worden wäre, würde die Biosphärenreservatsverordnung nicht zu einer Unzulässigkeit des streitgegenständlichen Bauvorhabens führen. Im Übrigen verstoße das Vorhaben nicht gegen den Schutzzweck des § 3 Abs. 1 Nr. 2 Biosphärenreservatsverordnung. Im Zeitpunkt der Unterschutzstellung, d.h. am 15. September 1990, sei das Grundstück weder schutzwürdig noch schutzbedürftig gewesen. Damals seien ein Campingplatz und ein Ferienhausgebiet betrieben worden. Die Landschaftsschutzverordnung diene allein dem konservierenden Schutz des betroffenen Lebensraumes. Ein Verstoß gegen die konservierenden Schutzbestimmungen der Biosphärenreservatsverordnung sei nicht möglich.
Selbst wenn das betroffene Gebiet wirksam unter Schutz gestellt worden wäre, liege kein Verstoß vor, weil das Bauvorhaben bundesrechtlich nach § 34 BauGB einzuordnen und mithin zulässig sei. Die 50 Bungalows sowie die ca. 390 Ferienhütten hätten einen Ortsteil gebildet. Das streitgegenständliche Grundstück habe seinen Innenbereichscharakter auch nicht deshalb verloren, weil die darauf vorhandenen Anlagen größtenteils abgebrochen worden seien. Die Anlagen hätten ihren prägenden Charakter noch nicht verloren.
Selbst wenn das streitgegenständliche Grundstück im Außenbereich läge und die Baumaßnahme des Klägers gegen § 3 Abs. 1 Biosphärenreservatsverordnung verstoßen würde, so habe der Beklagte auf die Durchführung eines selbstständigen Befreiungsverfahrens verzichtet und sich anstelle dessen für die Erteilung von Befreiungen im Rahmen des Baugenehmigungsverfahrens entschieden. Nach der ständigen Verwaltungspraxis bis 1998 sei es nicht erforderlich gewesen, einen gesonderten Antrag auf Befreiung an die Naturschutzbehörde zu stellen. Die naturschutzfachlichen Fragestellungen seien im Baugenehmigungsverfahren mit abgearbeitet worden.
Jedenfalls im Bescheid vom 28. Januar 1992 sei eine Befreiung zu sehen. Dort habe der Beklagte erklärt: "Ich stimme dem Vorhaben grundsätzlich zu". Es sei auch auf § 16 Abs. 3 LNatG M-V zu verweisen.
Im Übrigen sei der Bescheid ermessensfehlerhaft. Es sei zu beachten, dass in der Schutzzone III kein grundsätzliches Verbot für die Errichtung von baulichen Anlagen bestehe. Der Beklagte habe übersehen, dass die vom Kläger angestrebte touristische Nutzung des streitgegenständlichen Grundstücks gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 4 Biosphärenreservatsverordnung in der Schutzzone III den ausdrücklichen Schutz der Verordnung genieße. Zudem habe das Verwaltungsgericht - anders als der Beklagte - die angebliche Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verfügung nicht mit einem Verstoß gegen § 3 Abs. 1 Nr. 3 der Biosphärenreservatsverordnung begründet, sondern mit der Nr. 2. Das Verwaltungsgericht habe damit sein Ermessen an die Stelle des Ermessens der Behörde gesetzt.
Die Verfügung sei nicht nur ermessensfehlerhaft, sondern auch widersprüchlich und treuwidrig. Zu verweisen sei unter anderem auf weitere Bauvorhaben in S. -R., wo insbesondere auch der Uferschutzstreifen betroffen sei.
das ihn betreffende Urteil des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 02. Oktober 2001 - 5 A 354/00 - abzuändern und den Bescheid des Beklagten vom 29. März 1999 sowie den Widerspruchsbescheid des Landesamtes für Forsten und Großschutzgebiete Mecklenburg-Vorpommern vom 11. September 2000 aufzuheben.
Der Beklagte verteidigt die angefochtene Entscheidung. Er steht auf dem Standpunkt, dass die Biosphärenreservatsverordnung nicht lediglich konservierenden Naturschutz gestatte. Zudem verweist er auf den Beschluss des erkennenden Senates vom 01. Februar 2001 - 1 M 77/00 -, worin der Senat festgestellt habe, dass das naturschutzrechtliche Genehmigungsverfahren unabhängig neben dem Baugenehmigungsverfahren stehe. Das streitige Vorhaben liege im Außenbereich (§ 35 BauGB). Auch die ursprüngliche Bebauung habe keinen Ortsteil gebildet. Da die erforderliche naturschutzrechtliche Genehmigung nicht vorliege, sei das Vorhaben formell illegal. Einen Befreiungsantrag habe der Kläger nicht gestellt, und zwar auch nicht konkludent. Der Befreiungsantrag liege auch nicht in seinem Antrag auf Erteilung eines Bauvorbescheides. Es sei ermessensfehlerfrei gewesen, den Baustopp zu verfügen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens, der Gerichtsakten im Verfahren der Firma W. Z. GmbH (Az.: 1 M 126/01) und auf das Verfahren der E. GmbH (Az.: 3 L 105/02) sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen, die auch die Bauakten des Landkreises Rügen umfassen. Diese Unterlagen sind zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden.
A. Die Berufung ist zulässig. Sie ist form- und fristgerecht erhoben und begründet worden.
Der Kläger hat für die Durchführung des Berufungsverfahrens ein Rechtsschutzbedürfnis. Zum einen ist er Adressat der streitigen Bescheide, deren Aufhebung er begehrt. Zum anderen hat er in der mündlichen Verhandlung dem Senat nachvollziehbar dargelegt, dass er gegebenenfalls beabsichtigt, Schadensersatzansprüche geltend zu machen.
Vor diesem Hintergrund kann der Senat es an dieser Stelle offen lassen, ob der Errichtung der 40 Ferienhäuser an der in Rede stehenden Stelle eventuell das Fehlen anderer Genehmigungen entgegenstehen wird und ob der Kläger selbst in der Zukunft noch als Bauherr auftreten will.
B. Die Berufung ist begründet. Der angefochtene Bescheid des Beklagten vom 29. März 1999 und der Widerspruchsbescheid des Landesamtes für Forsten und Großschutzgebiete Mecklenburg-Vorpommern vom 11. September 2000 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten. Das angefochtene verwaltungsgerichtliche Urteil ist daher zu ändern.
Zwar besteht für ein Einschreiten des Beklagten in § 57 LNatG M-V i.V.m. der Biosphärenreservatverordnung eine wirksame Ermächtigungsgrundlage (1.), auch berührt das Vorhaben des Klägers die Schutzzwecke der Verordnung (2.) und für das Vorhaben des Klägers ist bislang keine erforderliche Befreiung erteilt worden (3.). Gleichwohl sind die streitigen Bescheide rechtswidrig, weil der Beklagte das ihm zustehende Ermessen nicht ordnungsgemäß ausgeübt hat (4.).
1. § 57 LNatG M-V beinhaltet - ebenso wie § 13 SOG M-V - eine Generalklausel für ein Einschreiten. § 57 Abs. 1 LNatG M-V enthält eine naturschutzrechtliche Generalklausel zur Abwehr von Zuwiderhandlungen gegen naturschutzrechtliche Bestimmungen. § 57 Abs. 2 LNatG M-V erklärt die Naturschutzbehörden dieser Aufgabenzuweisung entsprechend zu Ordnungsbehörden im Sinne des Sicherheits- und Ordnungsgesetzes, sodass sie, ergänzend zu den eigenen Befugnissen, auch auf das Instrumentarium dieses Gesetzes zurückgreifen können (Sauthoff/Bugiel/Göbel, Landesnaturschutzgesetz Mecklenburg-Vorpommern, § 57 Rn. 2).
Bereits im Normenkontrollurteil vom 20. April 1994 (- 4 K 25/93 -, ZUR 1995, 41 = LKV 1995, 156 = NUR 1995, 149 = RdL 195, 215 = SächsVBl. 1995, 232 = BRS 56 Nr. 231) hat der Senat entschieden, dass die Biosphärenreservatsverordnung nach dem 03. Oktober 1990 im Rang einer Rechtsverordnung weitergilt. Damit ist die Schutzzone III wirksam als Landschaftsschutzgebiet festgestellt. An dieser Rechtsauffassung ist festzuhalten. Die Biosphärenreservatsverordnungen sind nach wie vor gültiges Naturschutzrecht. Die heute gültigen Regelungen für Biosphärenreservate sind in § 25 Bundesnaturschutzgesetz - BNatSchG - und § 21 LNatG M-V enthalten.
Die in Rede stehende Verfügung ist wesentlich auf § 6 Abs. 1 Biosphärenreservatsverordnung gestützt. Danach sind im Biosphärenreservat alle Handlungen verboten, die dem Schutzzweck des § 3 Biosphärenreservatsverordnung zuwiderlaufen. Jene Vorschrift ist als Generalklausel auszulegen, die auch dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitserfordernis genügt. Dem Bestimmtheitsgebot ist dann genügt, wenn sich der Verbotstatbestand durch Interpretation der Schutzfestsetzung feststellen lässt. Zudem ermöglicht eine vergleichende Betrachtung der in § 6 Abs. 2 bis 6 der Verordnung im Einzelnen aufgezählten Verbote, die ihrerseits an den Schutzzweck des § 3 Biosphärenreservatsverordnung anknüpfen, eine hinreichende Einengung der Generalklausel nach Art und Schwere der verbotenen Handlung (so bereits das Normenkontrollurteil, a.a.O., S. 27). Zweifel daran, ob § 6 Abs. 1 Biosphärenreservatsverordnung "überhaupt einen eigenständigen Verbotstatbestand beinhaltet" (so das Normenkontrollurteil, a.a.O., S. 41) hat der Senat daher nicht.
2. Das Vorhaben des Klägers berührt Schutzzwecke der Biosphärenreservatsverordnung. Diese sind in § 3 der Verordnung umschrieben.
a) Der Beklagte hat seine Verfügung auf § 3 Abs. 1 Nr. 3 Biosphärenreservatsverordnung gestützt. Nach dieser Vorschrift bezweckt die Unterschutzstellung für den Bereich des Landschaftsschutzgebietes von zentraler Bedeutung die Erhaltung der Nutzungsfähigkeit der Naturgüter und der Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes durch die Entwicklung von praktischen Modellen ökologischer Landnutzung in Landwirtschaft, Waldwirtschaft, Fischerei, Erholungs- und Verkehrswesen unter Berücksichtigung landestypischer historischer Siedlungs- und Landnutzungsformen.
Zutreffend hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass die Voraussetzungen dieses Tatbestandes nicht vorliegen. Weder ist in den angefochtenen Bescheiden dargelegt noch sonst für den Senat ersichtlich, dass eine Unterschutzstellung zur Erhaltung der Nutzungsfähigkeit der Naturgüter und der Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes erforderlich ist. Die weiteren Elemente des Tatbestandes umschreiben nicht die Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung, sondern legen dar, auf welche Weise die Nutzungsfähigkeit der Naturgüter und die Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes langfristig gesichert werden soll: nämlich durch die Entwicklung von praktischen Modellen ökologischer Landnutzung. Die ökologische Landnutzung soll dann wiederum erfolgen in Landwirtschaft, Waldwirtschaft, Fischerei, Erholungs- und Verkehrswesen. Bei diesen praktischen Modellen sollen landschaftstypische historische Siedlungs- und Landschaftsnutzungsformen Berücksichtigung finden.
Im angefochtenen Bescheid vom 29. März 1999 wird zur Begründung lediglich ausgeführt: Der betroffene Landschaftsbereich sei außerordentlich dünn besiedelt und aus diesem Grunde auch unverbaut. Er sei aus vielen Richtungen einsehbar und biete insbesondere von den Zicker Bergen aus eine herrliche Aussicht. Das historische G. St. sei das einzige Dorf in diesem Bereich. Es füge sich mit seiner kleinteiligen und lockeren, etwa 30 Häuser einschließlich Nebengebäude umfassenden Bebauung harmonisch in die Landschaft ein. Das Landschaftsbild werde durch das harmonische Zusammenspiel von offener Kulturlandschaft, Siedlung und dem Wasser der Stresower Bucht geprägt. Das Dorf repräsentiere eine der traditionellen Siedlungsformen der Region. Dies komme insbesondere durch eine weiträumige, lockere Anordnung der Gebäude im Wechsel mit prägenden siedlungsbezogenen Freiflächen und die schilfgedeckten Krüppelweindächer zum Ausdruck. Typisch seien ein deutlich rechteckiger Grundriss und eine Firsthöhe von ca. 8 m. Drei der in dieser Bauweise noch vorhandenen Gebäude stünden unter Denkmalschutz. Im historischen Erscheinungsbild errichtete neue Gebäude seien im Dorf ebenso anzutreffen. Das Vorhaben des Klägers widerspreche dem insoweit präzisierten Schutzzweck, da die an den Vorhabensbereich sich unmittelbar anschließende historische Siedlung, in ihrem er haltenswerten historischen, in die Landschaft eingefügten Erscheinungsbild, irreparabel beschädigt würde.
Auch der Widerspruchsbescheid enthält insoweit keine weitergehende Begründung. Damit ist in keiner Weise der Schutzzweck der Erhaltung der Nutzungsfähigkeit der Naturgüter bzw. der Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes umschrieben.
Dieser Schutzzweck ist auch nicht berührt. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund der tatsächlichen Situation, in der sich das Grundstück (noch) im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung - siehe hierzu unter b) - befunden hat. Nach der Aufgabe des Campingplatzes und der weiteren Nutzungen auf dem Grundstück war die Natur erst wieder in der Entwicklung begriffen. Es ist für den Senat somit nicht ersichtlich, wieso der Tatbestand des § 3 Abs. 1 Nr. 3 Biosphärenreservatsverordnung verwirklicht sein soll.
b) Das Verwaltungsgericht hat die Tatbestandsvoraussetzungen des § 3 Abs. 1 Nr. 2 Biosphärenreservatsverordnung bejaht. Nach dieser Vorschrift bezweckt die Unterschutzstellung für den Bereich des Landschaftsschutzgebietes von zentraler Bedeutung den Schutz der Vielfalt, Eigenart und Schönheit des Landschaftsbildes.
aa) Eine Schutzerklärung ist nur zulässig, wenn sie für den Schutz des Schutzgegenstandes geeignet und erforderlich ist. Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit sind nach objektiven Maßstäben festzulegen. Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit sind nicht Gegenstand, sondern Voraussetzung für die Abwägung, in der ermittelt wird, ob Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit gewichtig genug sind, um gegen widerstreitende Interessen eine Schutzausweitung zu rechtfertigen (Louis, BNatSchG, 2. Aufl., § 12 Rdnr. 67).
Ist die Schutzwürdigkeit gegeben, erfordert eine Unterschutzstellung zudem, dass das Schutzgebiet oder Schutzobjekt schutzbedürftig ist. Dies ergibt sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Louis, a.a.O., § 12 Rdnr. 71).
bb) Für diese Bewertung ist nach Auffassung des Senates auf den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidungen abzustellen (Widerspruchsbescheid vom 11. September 2000).
Der maßgebliche Zeitpunkt für die Prüfung der Frage, ob das Grundstück schutzwürdig und schutzbedürftig ist, wäre nach Auffassung des Senates nur dann der zeitlich frühere Zeitpunkt des Baubeginns im Jahre 1998, wenn in diesem Zeitpunkt alle übrigen Voraussetzungen für eine Bebauung vorgelegen hätten. Die Baugenehmigung wäre dann im konkreten Einzelfall tatsächlich der so genannte Schlusspunkt gewesen.
In der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Greifswald ist zwischenzeitlich geklärt, dass eine naturschutzrechtliche Genehmigung (Befreiung von einer Schutzgebietsausweisung) neben dem Baugenehmigungserfordernis steht (OVG Greifswald, Beschluss vom 01.02.2001 - 1 M 77/00 -, Neue Justiz 2001, 499 = BRS 64 Nr. 165 (2001), Baurecht 2001, 1409 = NuR 2001, 412 = UPR 2001, 239 = DÖV 2001, 744; vgl. auch zur Schlusspunkttheorie Beschluss vom 30.10.1997 - 5 M 52/96 -, NordÖR 1998, 401 = BRS 59 Nr. 143 (1997) = LKV 1998, 460 = VwRR-MO 1998, 53 = LKV 1998, 460; zu einem Baustopp durch die Forstbehörde siehe Beschluss vom 29.01.2003 - 2 M 179/02 -, NuR 2003, 498 = Überblick 2003, 277 sowie Beschluss vom 27.02.2003 - 3 M 35/02 -, Überblick 2003, 326 = NuR 2003, 500 - Baustopp durch Baugenehmigungsbehörde auf der Grundlage des § 20 Abs. 2 Landeswaldgesetz M-V).
Bei Baubeginn im Jahre 1998 hat eine (fiktive) Baugenehmigung aber schon deshalb nicht rein tatsächlich den Schlusspunkt bilden können, weil eine Baugenehmigungsfiktion zu keinem Zeitpunkt eingetreten ist.
Der Bauantrag der Firma E. ging am 03. Mai 1995 bei der Baugenehmigungsbehörde (L. R.) ein. Durch Bescheid vom 28. Juli 1995 lehnte der Landkreis den Bauantrag ab. Dieser Bescheid ging der Bauantragstellerin erst am 10. August 1995 zu. Damit ist zwar die 3-Monatsfrist des § 63 Abs. 7 LBauO M-V bereits abgelaufen gewesen. Eine Baugenehmigungsfiktion ist aber gleichwohl nicht eingetreten. Der Bauantrag ist am 03. Mai 1995 nämlich nur unvollständig eingereicht worden.
Die Baugenehmigungsfiktion kann nur dann eintreten, wenn die Bauantragsunterlagen vollständig gewesen sind. Daran fehlt es, weil die Erklärung des Entwurfsverfassers (§ 63 Abs. 8 LBauO M-V) seinerzeit nicht beigefügt gewesen ist. Zu einem vollständigen Bauantrag gehört nach Auffassung des 3. Senates des erkennenden Gerichtes (Beschluss vom 28.11.1994 - 3 M 119/94 -, DÖV 1995, 742 = NVwZ-RR 1995, 498 = BRS 56 Nr. 138 = MDR 1995, 692) jedenfalls, dass der Entwurfsverfasser den Bauantrag eigenhändig unterschreibt. Nach § 63 Abs. 8 LBauO M-V übernimmt der Entwurfsverfasser nämlich die Verantwortung dafür, dass die von ihm gefertigten Bauvorlagen den Vorschriften der Bauordnung entsprechen.
Bei der Überprüfung der Frage, ob der Antrag vollständig gewesen ist, hat die Baugenehmigungsbehörde kein Ermessen und keinen Beurteilungsspielraum. Das Vorliegen des Tatbestandes "Vollständigkeit des Bauantrages" ist somit in vollem Umfange gerichtlich überprüfbar. Das Gericht hat im Einzelfall zu ermitteln und zu bewerten, ob damit eine Genehmigungsfiktion hat eintreten können.
Rechtlich irrelevant ist daher, dass der Landkreis Rügen den Rechtsstandpunkt vertritt, die Baugenehmigungsfiktion sei eingetreten. Durch diesbezügliche Schreiben tut der Landkreis lediglich seine Rechtsauffassung kund. Die Schreiben haben aber keinen Regelungsinhalt dahingehend, dass - sollte keine Fiktion eingetreten sein - nunmehr ausdrücklich eine Baugenehmigung erteilt wird. Es hätte einem Bauherrn stets die Möglichkeit offen gestanden, auch nach Eintritt einer Genehmigungsfiktion den Erlass einer ausdrücklichen Baugenehmigung zu beantragen. Dies ist im vorliegenden Fall aber ersichtlich nicht geschehen.
Angemerkt sei in diesem Zusammenhang, dass die Baugenehmigungsfiktion auch nicht dadurch hat eintreten können, dass die Erklärung des Entwurfsverfassers am 13. August 1998 nachträglich bei der Baugenehmigungsbehörde eingereicht worden ist. Zu diesem Zeitpunkt war die Erteilung der Baugenehmigung bereits abgelehnt worden.
Da im vorliegenden Fall keine (fiktive) Baugenehmigung vorliegt, kann auf sich beruhen, welche Bedeutung im vorliegenden Fall die Teilungsgenehmigung hat (zu den Wirkungen einer Bodenverkehrsgenehmigung alten Rechts vgl. BVerwG, Urteil vom 12. August 1977 - 4 C 48.75 -, Baurecht 1977, 405). Schließlich kann dahinstehen, ob das Vorhaben des nicht zu Ende geführten Bauvoranfrageverfahren identisch ist mit dem späteren aus Sicht des Landkreis Rügen fiktiv genehmigten Bauvorhaben der Firma E. GmbH.
Der Senat kann ferner offen lassen, ob eine Baugenehmigungsfiktion auch deshalb nicht hat eintreten können, weil mehr als 200 m2 Gebäudefläche errichtet werden sollen (vgl. § 63 Abs. 1 Nr. 2 LBauO M-V). Der Senat neigt der Auffassung zu, dass das vereinfachte Verfahren nach § 63 LBauO lediglich Anwendung finden soll für bauliche Anlagen, die die dort genannten Größenverhältnisse nicht überschreiten. Bedeutendere, auch städtebauliche relevante Vorhaben sollen nicht in den Geltungsbereich des § 63 LBauO M-V fallen. Daher dürfte nicht auf die Gebäudefläche des einzelnen Ferienhauses abzustellen sein, sondern die Gebäudeflächen aller 40 Ferienhäuser dürften zusammenzurechnen sein. Daraus folgt, dass § 63 LBauO M-V im vorliegenden Fall nicht einschlägig sein dürfte.
Der Senat kann es schließlich offen lassen, ob die Baugenehmigung nicht wegen Ablauf der 3-Jahresfrist erloschen ist (§ 74 Abs. 1 LBauO M-V). Die Baugenehmigungsfiktion, von der der Landkreis Rügen ausgeht, ist im Jahre 1995 eingetreten. Ein Baubeginn fand zwar im Jahre 1998 statt. Seitdem wurden die Bauarbeiten aber unterbrochen. Ein sofort vollziehbarer Baustopp gegen den Kläger ist nicht ergangen, allerdings gegen einen anderen Bauherrn. Mangels Entscheidungserheblichkeit kann der Senat es offen lassen, ob eine Ablaufhemmung der Frist bejaht werden kann, (zur Hemmung der Gültigkeitsfrist der Baugenehmigung wenn und solange der Bauherr durch Umstände, die nicht in seiner Person liegen, gehindert ist, das genehmigte Vorhaben zu beginnen oder fortzusetzen vgl. Bauer in Simon/Busse, Bay. Bauordnung, Art. 77 Anm. 7).
cc) Das Verwaltungsgericht hat mit zutreffenden Erwägungen die Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit des Grundstücks bejaht. Zur Vermeidung von Wiederholungen kann zunächst hierauf Bezug genommen werden (§ 13 0b VwGO).
Des Weiteren gilt: Bereits im Jahre 1999 waren die Baulichkeiten, die zur Wende dort noch vorhanden waren, weitgehend beseitigt. Allerdings kann den Lichtbildern entnommen werden, dass einzelne Betonreste und wohl auch einzelne Gebäude noch vorhanden waren. Andererseits belegen die (Luft-)Bilder, dass die Grundstücke bereits im Jahre 1999 weitgehend unbebaut waren.
Die streitigen Flächen, auf denen die Häuser errichtet werden sollen, werden wesentlich von der Umgebung geprägt. Daher kann auch die gerichtsbekannte Vielfalt, Eigenart und Schönheit der Umgebung für eine Unterschutzstellung des auch im Jahre 1999 bzw. 2000 für sich alleine betrachtet noch nicht sonderlich "schönen" Grundstückes von Bedeutung sein. Entgegen der Rechtsauffassung des Klägers ist nämlich ein grundstücksübergreifender Rahmen zugrunde zu legen. Die Ausstrahlungswirkung der Umgebung führt im vorliegenden Fall dazu, dass auch das Baugrundstück selbst schutzwürdig und schutzbedürftig ist.
In Biosphärenreservaten steht nicht der konservierende Naturschutz im Vordergrund, sondern das Bemühen des wirtschaftenden Menschen, auf die Belange der Natur Rücksicht zu nehmen, um so zu einem harmonischen Miteinander von Mensch und Natur zu gelangen. Sie verfolgen einen ganzheitlichen, über den Naturschutz hinausgehenden Ansatz, indem neben dem Naturschutz gleichrangig auch den ökonomischen, sozialen, kulturellen und ethischen Aspekten der historisch geprägten Landschaften Geltung verschafft werden soll (Louis, BNatSchG, 2. Aufl., § 14a Rdnr. 2, m.w.N.).
Damit sind die Entwicklungspotenziale, die das Baugrundstück wegen der näheren Umgebung zweifellos für den Landschaftsschutz hat, mitzuberücksichtigen. Die Biosphärenreservatsverordnung ist nicht nur auf den Status quo hin angelegt, sondern bei Biosphärenreservatsverordnungen ist generell auch die künftige Entwicklung der Flächen mit in den Blick zu nehmen. Ziel eines Biosphärenreservats ist die Schaffung eines großräumigen Netzes, das die charakteristischen Ökosysteme der Erde repräsentieren soll (Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl., § 11 Rn. 75; vgl. auch Lorz/Müller/Stöckel, Naturschutzrecht, 2. Aufl. 2003, § 25 BNatSchG Rdnr. 2).
Aus alledem folgt, dass der Tatbestand des § 3 Abs. 1 Nr. 2 Biosphärenreservatsverordnung zu bejahen ist.
3. Eine Befreiung ist dem Kläger für sein Vorhaben durch das beklagte Amt nicht erteilt worden.
Der Kläger hat keinen ausdrücklichen Antrag auf Erteilung einer Befreiung nach § 8 Biosphärenreservatsverordnung gestellt. Auch ein konkludenter Antrag ist nach Auffassung des Senates nicht an das beklagte Amt gerichtet worden. Die mündliche Verhandlung vor dem Senat hat allenfalls ergeben, dass der Kläger ein Exemplar seiner Bauvoranfrage am 25. November 1991 beim beklagten Amt abgegeben hat; ein Anschreiben etwa des Inhaltes, dass der Inhalt der Bauvoranfrage von dem Beklagten unter dem rechtlichen Gesichtspunkt einer Befreiung geprüft werden solle, ist aber jedenfalls nicht beigefügt gewesen. Der Senat geht davon aus, dass der Kläger lediglich das an den Landkreis Rügen gerichtete Anschreiben auch dem Beklagten überreicht hat. Bei diesem Vorgehen hat der Beklagte nicht davon ausgehen müssen, dass ein Verwaltungsverfahren auf Prüfung und Erteilung einer Befreiung nach § 8 Biosphärenreservatsverordnung eingeleitet werden sollte.
Bereits in seinem Beschluss vom 21. Oktober 2002 - 1 M 126/01 - hat der Senat dargelegt, dass (auch) in dem Antwortschreiben des Beklagten vom 28. Januar 1992 keine Befreiung enthalten ist. Der Senat hat in dem Beschluss zwar erwogen, dass für eine Befreiung spräche, dass der Beklagte "dem Vorhaben grundsätzlich zustimmt" und dass das Schreiben an den Kläger adressiert ist. Allerdings greifen diese Gesichtspunkte nicht durch. Das Antwortschreiben vom 28. Januar 1992 ist im Kontext mit der Antragstellung am 25. November 1991 zu sehen. An diesem Tag hat - wie ausgeführt - der Kläger aber gerade keinen Befreiungsantrag bei dem Beklagten gestellt, sondern lediglich den Beklagten über das Verfahren auf Erteilung eines Bauvorbescheides informiert.
Da kein Antrag auf Befreiung gestellt worden ist, hat der Senat an dieser Stelle auch nicht zu prüfen, ob zum Beispiel die Tatbestandsvoraussetzungen der nicht beabsichtigten Härte nach § 8 Biosphärenreservatsverordnung vorliegen. Diese Frage wird erst bei der Prüfung der Ermessensentscheidung des Beklagten zu vertiefen sein.
4. Auch wenn mithin die Tatbestandsvoraussetzungen für den Erlass eines Baustopps aus naturschutzfachlicher Sicht vorliegen, so ist nach § 57 LNatG M-V eine Ermessensentscheidung zu treffen. Der Beklagte hat sein Ermessen fehlerhaft ausgeübt. Das Ermessen ist im vorliegenden Fall nicht auf Null reduziert; der Beklagte hat weder zwingend einzuschreiten gehabt (a)) noch musste ein Einschreiten zwingend unterbleiben (b)). Der Beklagte wird - gegebenfalls - eine neue Ermessensentscheidung zu treffen (c)) und sich in diesem Rahmen mit den Befreiungsvoraussetzungen zu befassen haben (d)).
a) Der Beklagte ist nicht zwingend verpflichtet, in Konstellationen wie der vorliegenden einzuschreiten.
§ 57 LNatG M-V beinhaltet kein intendiertes Ermessen. Aus der Verwirklichung des gesetzlichen Tatbestandes des § 3 Abs. 1 Nr. 2 Biosphärenreservatsverordnung folgt nicht notwendig, dass einzuschreiten ist. Vielmehr wird die Naturschutzbehörde in Fällen des § 3 Abs. 1 Biosphärenreservatsverordnung in jedem Einzelfall die für und die gegen ein Einschreiten sprechenden Gründe zu ermitteln und abzuwägen haben und auf dieser Grundlage die Entscheidung treffen müssen, ob eingeschritten werden soll und gegebenenfalls in welcher Weise.
Das beklagte Amt hat erkennbar nicht nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 Biosphärenreservatsverordnung einschreiten wollen, sondern nach Nr. 3. Das Verwaltungsgericht hat demgegenüber den Tatbestand der Nr. 2 zugrunde gelegt und damit eine naturschutzfachliche Bewertung (Schutzzweck) durch eine andere naturschutzfachliche Bewertung ersetzt. Wenn der Senat in seinem Beschluss vom 21. Oktober 2002 -1 M 126/01 - davon ausgegangen ist, bei summarischer Prüfung im Eilverfahren bestünden keine Bedenken gegen ein "Auswechseln" der Ermächtigungsgrundlage, so hält der Senat für den konkreten Fall daran nicht fest. Anders als in seinem Beschluss vom 11. November 1998 (- 1 M 135/97 -, NordÖR 1999, 85 = DÖV 1999, 259) geht es im vorliegenden Fall nicht um den Austausch oder das Auswechseln von Ermächtigungsgrundlagen (im dortigen Fall § 25 Straßen- und Wegegesetz M-V und § 13 SOG M-V). Das "Auswechseln" findet im vorliegenden Fall auf der vorgelagerten Ebene statt, nämlich im Bereich der naturschutzfachlichen Bewertung des Sachverhaltes, während im Beschluss vom 11. November 1998 eine klar definierte Gefahrenlage gegeben war und es "nur" um die richtige Ermächtigungsgrundlage zum Einschreiten ging.
Es ist. Sache der Naturschutzbehörde, die Schutzzwecke der Biosphärenreservatsverordnung auszulegen. Erst auf der Grundlage der tatbestandlichen Bewertung, dass ein konkreter Schutzzweck betroffen ist, kann dann die Ermessensentscheidung ergehen, gegen eine Gefährdung des Schutzzweckes einzuschreiten - und wenn ja in welcher Weise - oder untätig zu bleiben.
Auf der Grundlage des Schutzzweckes des § 3 Abs. 1 Nr. 2 Biosphärenreservatsverordnung hat der Beklagte keinerlei Ermessenserwägungen angestellt, d.h. sein Ermessen nicht betätigt. Dies ergibt auch die Auswertung des angefochtenen Bescheides und des insoweit wenig ergiebigen Widerspruchsbescheides (siehe oben unter 2.a)). Im Ausgangsbescheid wird im Wesentlichen nur auf das Angrenzen der neu zu errichtenden Siedlung an die alte Ortslage Groß Stresow abgestellt. Lediglich ansatzweise wird die Schönheit der Zickerschen Berge angesprochen. Die Begründung des Beklagten ist nur vor dem Hintergrund verständlich, dass ersichtlich nur ein Teilstück des § 3 Abs. 1 Nr. 3 Biosphärenreservatsverordnung hat subsumiert werden sollen, nämlich die landestypische historische Siedlungs- und Landschaftsnutzungsform, die - wie oben ausgeführt - aber keinen eigenen Schutzzweck darstellt, und zwar auch nicht im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 3 Biosphärenreservatsverordnung.
Da auch die Anwendung des § 19 LWaG M-V einen Ermessensspielraum eröffnet, ist auf die Frage der Uferschutzzone - mangels Entscheidungserheblichkeit - nicht einzugehen.
b) Ein Einschreiten hätte dann unterbleiben müssen, wenn eine Befreiung offensichtlich hätte erteilt werden müssen. In einem solchen Fall würde die bloße formelle Illegalität des Vorhabens nicht ausreichen. Eine solche Offensichtlichkeit sieht der Senat nicht. Der Kläger trägt in diesem Zusammenhang lediglich vor, dass die Landschaft nur deshalb vielfältig und schön im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 Biosphärenreservatsverordnung sei, weil sie nicht zuletzt durch seine Maßnahmen entsprechend positiv gestaltet worden sei. Er habe das Gelände beräumt. Nach Auffassung des Senates spricht zwar vieles dafür, dass der Kläger jedenfalls an der Landschaftsgestaltung mitgewirkt hat. Dieser Gesichtspunkt wäre auch vom Beklagten in seine Ermessensentscheidung einzustellen gewesen, was ermessensfehlerhaft unterblieben ist. Andererseits ist daraus nicht zwingend der Schluss zu ziehen, dass Jahre später, nämlich im Zeitpunkt des Erlasses der streitigen Verfügungen, der Landschaftsschutz nicht Übergewicht gewonnen hat. Der Kläger wird sich gegebenenfalls vorhalten lassen müssen, dass er nicht bereits zu einem früheren Zeitpunkt (zum Beispiel bei Erteilung der Baugenehmigung) auch das naturschutzrechtliche Verfahren mit Nachdruck betrieben hat. In einem früher liegenden Zeitraum wären die Belange des Landschaftsschutzes möglicherweise nicht von gleichem Gewicht gewesen. Zu den Voraussetzungen einer künftigen Befreiung siehe unter d).
c) Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung selbst erklärt, dass er nicht mehr beabsichtige, als Bauherr aufzutreten. Daher dürfte der erneute Erlass eines Baustopps gegen den Kläger gar nicht nötig sein.
d) Bei einer eventuellen erneuten Entscheidung über einen Baustopp wird der Beklagte nicht notwendig zu dem Ergebnis gelangen müssen, dass der Kläger einen Anspruch auf Befreiung hat. Bereits oben ist dargelegt worden, dass der Tatbestand der Härte nach § 8 Biosphärenreservatsverordnung nicht offensichtlich vorliegt. Die genaue Prüfung wird der Beklagte eigenverantwortlich vorzunehmen haben.
Als Befreiungstatbestand im Sinne des § 8 Biosphärenreservatsverordnung kann hier die nicht beabsichtigte Härte geprüft werden. Selbst wenn diese angenommen wird, ist das weitere Tatbestandsmerkmal zu prüfen, dass die Befreiung mit dem Schutzzweck der Biosphärenreservatsverordnung (§ 3 der Verordnung) vereinbar sein muss. Damit insoweit kein Zirkelschluss entsteht - wäre der Schutzzweck des § 3 nicht beeinträchtigt, so wäre ein Vorhaben gar nicht verboten nach § 6 Nr. 1 der Verordnung - ist § 8 Biosphärenreservatsverordnung dahingehend auszulegen, dass eine Befreiung nach § 8 Abs. 1 Nr. 1a der Verordnung dann in Betracht kommt, wenn eine unbeabsichtigte Härte vorliegt und eine Befreiung mit den "wesentlichen" Schutzzwecken der Biosphärenreservatsverordnung vereinbar ist.
Bei Befreiung von Vorschriften des Naturschutzrechts ist (vgl. § 62 BNatSchG) im Einzelfall eine Abwägung zwischen den Belangen des Antragstellers und den Belangen von Natur und Landschaft vorzunehmen, wobei das Erfordernis, dass die Abweichung mit den Belangen vom Naturschutz und Landschaftspflege vereinbar sein muss, nicht bedeutet, dass keine Beeinträchtigung dieser Belange eintreten darf, da sonst eine Befreiung praktisch nie möglich wäre (Lorz/Müller/Stöckel, Naturschutzrecht, 2. Aufl. 2003, § 62 Rdnr. 5).
aa) Gegen eine Befreiung spricht, dass das streitige Grundstück, auf dem die 40 Ferienhäuser errichtet werden sollen, aus heutiger Sicht, das heißt im Jahre 2003, für den Landschaftsschutz besonders wertvoll ist. Es befindet sich in einer exponierten Lage. Allerdings ist die Biosphärenreservatsverordnung im Hinblick auf das Landschaftsschutzgebiet (Schutzzone III) ein sehr weiträumiges Gebiet und der Schutz der Verordnung ist ein nur relativ schwacher. Alle für den Natur- und Landschaftsschutz besonders wertvollen Zonen sind in gesonderten Naturschutzgebieten (Schutzzonen I und II) enthalten. Es ist zudem eine Wechselwirkung zwischen der flächenmäßig äußerst großen Schutzzone III und dem relativ schwachen Regime dieser Landschaftsschutzverordnung festzustellen. Dies schließt es aber andererseits auch nicht aus, dass gerade ein besonders schutzwürdiges und schutzbedürftiges Grundstück von Bebauung jeglicher Art freizuhalten ist.
Bei einer Prüfung der Frage, ob erneut ein Baustopp verfügt werden soll, wird der Beklagte zudem zugrunde zu legen haben, dass eine Baugenehmigungsfiktion im Jahre 1995 nicht eingetreten ist.
Bei der Ermessensentscheidung ist gegebenenfalls zu berücksichtigen, dass der Kläger eine unbeabsichtigte Härte nicht aufgrund des rechtlichen Gesichtspunktes des Bestandsschutzes wird herleiten können. Zum einen teilt der Senat die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass sich das in Rede stehende Grundstück im Außenbereich nach § 35 BauGB befindet. Daran ändert auch der Flächennutzungsplan nichts. Auch die im Zeitpunkt der Wende vorhanden gewesenen baulichen Anlagen waren für sich nicht geeignet, einen Bebauungszusammenhang zu begründen. Dieser dürfte an der alten Ortslage G. St. geendet haben. Generell gilt, dass Gartenhäuser, Ferienhäuser und Wochenendhäuser für sich nicht geeignet sind, einen Bebauungszusammenhang zu begründen (vgl. OVG Greifswald, Urteil vom 05.07.2001 - 3 L 197/00 -). Dies entspricht auch der höchstrichterlichen Rechtsprechung: Baulichkeiten, die etwa zu Ferienzwecken nur vorübergehend genutzt werden (zum Beispiel Wochenendhäuser, Gartenhäuser), sind in aller Regel keine Bauten, die für sich genommen ein für die Siedlungsstruktur prägendes Element darstellen. Gleichwohl kann ein Gebäude, das nur vorübergehend (zum Beispiel nur zu bestimmten Jahreszeiten) dem Aufenthalt von Menschen dient, nach Art und Gewicht eine den städtebaulichen Charakter der Umgebung mitbestimmende Baulichkeit darstellen (BVerwG, Beschluss vom 11.07.2002 - 4 B 30.02 -, ZfBR 2002, 808).
Die Frage des baurechtlichen Bestandsschutzes kann aber auch aus folgendem Grunde auf sich beruhen: Selbst wenn die alten Baulichkeiten bestandsgeschützt gewesen sein sollten, so sind sie zwischenzeitlich beseitigt worden. Unabhängig davon, wie lange ein Bestandsschutz nachwirken kann, das heißt, wie lange die Verkehrsauffassung erwartet, dass an gleicher Stelle gleiche Baulichkeiten wiedererrichtet werden, greift auch dieser rechtliche Gesichtspunkt nicht durch. Der Kläger will weder einen Campingplatz wiedererrichten noch Datschen oder Mobilheime. Sein Projekt, eine Ferienhaussiedlung zu errichten, stellt sich demgegenüber bauplanungsrechtlich als ein Aliud dar. Eine Ferienhaussiedlung stellt unter städtebaulichen Gesichtspunkten andersartige Anforderungen. Da im vorliegenden Fall § 34 BauGB nicht eingreift, sondern § 35 BauGB, ist eine nicht beabsichtigte Härte im Sinne des § 8 Biosphärenreservatsverordnung nicht ohne weiteres erkennbar.
bb) Für eine besondere Härte im Sinne der Biosphärenreservatsverordnung könnten die besonderen Umstände dieses Nachwendefalles sprechen: Der Campingplatz und die Nebenanlagen sind bereits zu DDR-Zeiten entstanden und wurden offensichtlich von den DDR-Behörden nicht in Frage gestellt. Sie haben damit als solche Bestandsschutz genossen. Hätte der Kläger diesen Betrieb weitergeführt und die Mobilheime sukzessive erneuert, wäre dies vom Bestandsschutz gedeckt gewesen. Erst dadurch, dass der Kläger - wegen der zunächst positiv verlaufenden Gespräche mit den oben genannten Behörden - die Erwartung gewonnen hat, er könne sein jetzt beabsichtigtes Projekt verwirklichen, hat er die Beräumung des Grundstücks vorangetrieben. Wenn ihm nun Jahre später mitgeteilt wird, dass - nachdem das Grundstück weitgehend beräumt worden ist - die Natur hiervon Besitz ergriffen habe, sodass die Landschaft nunmehr besonders schutzwürdig und schutzbedürftig sei, ist jedenfalls aus seiner subjektiven Sicht eine Härte anzunehmen. Der Beklagte wird gegebenenfalls also abzuwägen haben, ob dieses im vorliegenden Fall streitige Ferienhausprojekt, das in seinem Ursprung erkennbar noch bis in die Nachwendezeit zurückreicht, eine Befreiung rechtfertigt. Sollten die baurechtlichen Voraussetzungen geschaffen werden, dürften mehr als die 40 Ferienhäuser an dem angegebenen Ort unter naturschutzrechtlichen Gesichtspunkten aber keinesfalls errichtet werden. Einen weitergehenden Vertrauensschutz kann weder der Kläger noch einer seiner Rechtsnachfolger haben, da sich von den Nachnutzungen seit der Wende im Wesentlichen lediglich die Errichtung von 40 Ferienhäusern in einer Weise konkretisiert hat, dass sie Anknüpfungspunkt für einen Vertrauensschutz bilden könnte.
C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.