Source: http://docplayer.se/890030-Skadestandet-vid-offentlig-upphandling.html
Timestamp: 2017-11-21 15:01:40+00:00
Document Index: 15069599

Matched Legal Cases: ['domstolen ', 'HD ', 'domstolen ', 'HD ', 'de lege lata', 'de lege ferenda', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ']

Skadeståndet vid offentlig upphandling - PDF
Download "Skadeståndet vid offentlig upphandling"
1 JURIDISKA FAKULTETEN vid Lunds universitet Pernilla Skoglösa Skadeståndet vid offentlig upphandling Examensarbete 30 högskolepoäng Johann Mulder Skadeståndsrätt Höstterminen 2011
2 Innehåll SUMMARY 1 SAMMANFATTNING 2 FÖRORD 3 FÖRKORTNINGAR 4 1 INLEDNING Introduktion till ämnet Syfte och frågeställningar Metodologiska överväganden Allmänt Metod vid användning av svensk rätt EU-rättsligt inflytande på metoden Begreppet rättsmedel Avgränsningar Disposition 13 2 RÄTTSLIGA UTGÅNGSPUNKTER Den EU-rättsliga regleringen En kort tillbakablick Grundläggande principer Den svenska regleringen En kort tillbakablick Lagens begrepp och tillämpningsområde Undantag och partiella undantag från lagens tillämpningsområde Tröskelvärden samt A- och B-tjänster Grunder för kontraktstilldelning Den skadeståndsrättsliga regleringen Bakgrund och implementering av direktiv Rättsmedelsdirektiven Kort om skadeståndsregleringen i LOU 24 3 SKADESTÅNDSRÄTTSLIGA PRINCIPER OCH OFFENTLIG UPPHANDLING Skadeståndslagen 26
3 3.2 Ersättningsnivå och partsförhållande Ansvarsgrund Bevisbörda Medvållande och skadebegränsande åtgärder Lojalitetsplikten Skadeståndets funktion 37 4 SAMBANDET MELLAN SKADESTÅND OCH ÖVERPRÖVNING Kort om överprövning Talerätt och tidsfrister Överprövning i förhållande till skadestånd Överprövning som skadebegränsande åtgärd Anmärkningar om överprövning som skadebegränsande åtgärd 50 5 OTILLÅTEN DIREKTUPPHANDLING OCH SKADA Otillåten direktupphandling Överprövning av avtals giltighet Förhållande mellan överprövning av avtals giltighet och skadestånd Vem är skadelidande? Ersättningen vid otillåten direktupphandling När uppstår en skada? Medvållande eller skadebegränsning? 64 6 SAMMANFATTANDE KOMMENTARER OCH SLUTSATSER Sammanfattande kommentarer Slutsatser och ändringsförslag 72 KÄLL- OCH LITTERATURFÖRTECKNING 74 RÄTTSFALLSFÖRTECKNING 78
4 Summary A contracting authority that hasn t complied with the provisions of the Law of public procurement shall compensate the damage hence incurred to a supplier. The provision, which is based on a EU directive, is rather bland and its application is unclear. Principles for compensation levels have been developed through practice, but doubts concerning the conditions under which damages shall be compensated and whether the underlying aims of the directive is met in Swedish law remains. Damages were reduced to zero in a court of appeal case since the supplier, that wasn t awarded the contract, wasn t considered to have taken reasonable care to mitigate the loss, because no application for review of the contract was filed within the prescribed time. Thus, the possibility of damages are made dependent on an application for review, which raises questions about the function of damages, and whether or not it complies with the directive s preventative purpose to make use of the utilized limits stated in the court of appeal case. A number of new rules were introduced in 2010 in the Law of public procurement, which primarily aims to prevent illegal direct award of contract. The possibility to review the validity of a contract is available since then, and it raises the question about how the damages are affected in situations where an illegal direct award of contract has occurred. This work investigates the practical impact damages have today, especially regarding the relationship to review procedure as well as when an illegal direct award of contract has occurred. The thesis also deals with which compensation level should apply, who the party that has suffered damages is, at which time an injury occurs and how the obligation to limit the damage and contributory negligence liability may affect the possible compensation. It will also explore whether or not Sweden meets the requirements stipulated in the underlying directive. The conclusions are that it is possible to relatively clear establish which compensation levels that should apply and who is considered to suffer damage. However, it is more difficult to determine at what point of time an injury occurs and what the contributory negligence liability includes. It is also difficult, with regard to various underlying factors, to determine what should be included in the obligation to limit the damage. Since Sweden has not chosen to impose restrictions on the right to compensation, which is possible under the directive, it is doubtful whether the preventive purpose is being fulfilled and if it is appropriate to impose stringent restrictions on the basis of a principle. My opinion is that a clarification should be made, preferably through legislation. It would increase the predictability and reduce the uncertainty that currently exists about the function of damages. 1
5 Sammanfattning En upphandlande myndighet som inte följt bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling ska ersätta därigenom uppkommen skada för en leverantör. Bestämmelsen, som baseras på ett EU-direktiv, är tämligen intetsägande och dess tillämpning är oklar. Principer för ersättningsnivåer har utarbetats genom praxis, men oklarheter rörande under vilka förutsättningar skadestånd ska utgå och huruvida de bakomliggande syftena i direktivet fått genomslag i svensk rätt kvarstår. Skadeståndet nedsattes i ett hovrättsfall till 0 kr av anledningen att anbudsgivaren inte ansågs ha vidtagit rimlig aktsamhet för att begränsa sin skada, eftersom någon ansökan om överprövning av upphandlingen inte ingavs inom föreskriven tid. Således görs skadeståndet beroende av att en ansökan om överprövning sker, vilket väcker frågor om vilken funktion skadeståndet har och om det är förenligt med direktivets preventiva syfte att använda sig av i hovrättsfallet nyttjade begränsningar. Ett antal nya regler infördes år 2010 i lagen om offentlig upphandling, vilka främst syftar till att förhindra otillåten direktupphandling. Möjlighet att överpröva ett avtals giltighet förekommer sedan dess och det aktualiserar spörsmålet hur skadeståndet påverkas i situationer då en otillåten direktupphandling skett. I arbetet utreds vilken praktisk betydelse skadeståndet har i dagens läge, speciellt avseende förhållandet till överprövning samt då en otillåten direktupphandling skett. Uppsatsen behandlar även vilken ersättningsnivå som ska gälla, vem som är skadelidande, vid vilken tidpunkt en skada uppstår samt hur skadebegränsningsplikten och medvållandeansvar kan påverka ett eventuellt skadestånd. Dessutom utreds huruvida Sverige uppfyller kraven som ställs i det bakomliggande direktivet. Slutsatserna blir att det går att fastställa relativt klart vilka ersättningsnivåer som ska gälla och vem som anses lida skada. Däremot är det svårare att bestämma när en skada anses uppkomma och vad som innefattas i medvållandeansvar samt vad som med beaktande av olika bakomliggande omständigheter bör innefattas i skadebegränsningsplikten. Eftersom Sverige inte valt att införa begränsningar i rätten till skadestånd, vilket är möjligt enligt direktivet, så är det tveksamt om det preventiva syftet uppfylls och om det är lämpligt att införa långtgående begränsningar med stöd av en princip. Min uppfattning är att ett klargörande bör ske, förslagsvis lagstiftningsvägen. Det hade ökat förutsebarheten och minskat den osäkerhet som för tillfället finns kring skadeståndsfunktionen. 2
6 Förord Jag vill passa på att rikta ett stort tack till följande personer som haft stor betydelse för denna uppsats: Johann Mulder, min handledare, som gett mig goda råd och värdefull vägledning. Nicklas Hansson, advokat på MAQS Law Firm i Malmö, som inspirerade mig till ämnet. Daniel, min man, som alltid stöttar mig och lyser upp tillvaron. Min familj, som alltid finns där och ställer upp för mig. Lund, december Pernilla Skoglösa I uppsatsen har hänsyn tagits till de författningsändringar som vidtogs genom SFS 2011: De nya reglerna, som trädde i kraft den 1 november 2011, innebär bland annat att flera paragrafer i 16 kap. LOU har fått nya beteckningar. 1 Lag om ändring i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. 3
7 Förkortningar Art. AvtL Dir. ERT EU EU-domstolen FEU FEUF HD HovR JT Artikel Lagen (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område Direktiv Europarättslig tidskrift Europeiska unionen Europeiska unionens domstol Fördraget om Europeiska unionen Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt Högsta domstolen Hovrätt Juridisk Tidskrift KöpL Köplagen (1990:931) LOU Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling LUF Lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster NJA NOU Prop. RÅ Nytt juridiskt arkiv, avdelning I Nämnden för offentlig upphandling Regeringens proposition Regeringsrättens årsbok SkL Skadeståndslagen (1972:207) SOU SvJT ÄLOU Statens offentliga utredningar Svensk Juristtidning Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (upphävd) 4
8 1 Inledning 1.1 Introduktion till ämnet LOU innehåller en paragraf (16 kap. 20 ) som anger att en upphandlande myndighet som inte har följt bestämmelserna i lagen ska ersätta därigenom uppkommen skada för en leverantör. Trots att paragrafen förekom redan i ÄLOU 2, som trädde i kraft 1994, är skadeståndsbestämmelsens tillämpning fortfarande oklar. I rättspraxis har det efterhand dragits upp principer för vilka ersättningsnivåer som ska gälla, men det är fortfarande diffust under vilka förutsättningar skadestånd ska utgå och huruvida de bakomliggande syftena i de direktiv som den svenska regleringen ska bygga på verkligen uppfylls. I ett relativt nyligen avgjort hovrättsfall 3 tillerkändes anbudsgivaren inget skadestånd eftersom rimlig aktsamhet för att begränsa skada inte vidtagits. Någon begäran om överprövning av tilldelningsbeslutet inlämnades nämligen inte inom föreskriven tid. Skadeståndet görs alltså i fallet beroende av att ansökan om överprövning sker. Fallet väcker ett antal frågor om skadeståndets funktion och hur de olika rättsmedlen överprövning och skadestånd hänger samman. 4 Möjlighet till skadestånd ska finnas enligt rättsmedelsdirektivet 5, och frågan är om begränsningar av i hovrättsfallet använt slag är förenligt med direktivets preventiva syfte och det sätt Sverige valt att implementera direktivets bestämmelser på. Sedan den 15 juli 2010 gäller ett antal nya regler i LOU, vilken tillkom år 2007, främst rörande överprövningsprocessen och regleringen kring otillåten direktupphandling. Möjlighet till överprövning av ett avtals giltighet har införts och frågan är hur det påverkar skadeståndsregleringen. Bedömningen av vid vilken tidpunkt en skada uppstår, hur den bestäms och vem som räknas som skadelidande framstår fortfarande som oklar. Troligen drar sig många för att inleda en skadeståndsprocess av anledningen att det är svårförutsägbart huruvida man kan vinna framgång med ett krav eller inte, särskilt när en otillåten direktupphandling sker och ingen möjlighet att lämna ett anbud ges. 1.2 Syfte och frågeställningar Ett av de huvudsakliga syftena med denna uppsats är att utröna vilken betydelse skadeståndet har vid offentlig upphandling, både i förhållande till 2 Bestämmelsen fanns i 7 kap. 6 lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (ÄLOU), som är föregångaren till den nuvarande LOU. 3 RH 2010:48. 4 Anledningen till att skadestånd, som vanligtvis ses som en sanktion, klassas som ett rättsmedel förklaras under avsnitt Dir. 2007/66/EG, art. 2c. 5
9 upphandlande myndigheter och till förfördelade leverantörer. Således ska skadeståndets praktiska betydelse redas ut, speciellt avseende förhållandet till överprövning samt då en otillåten direktupphandling skett. Utredningsbehovet förefaller uppenbart när man talar med praktiserande advokater och försöker finna material som behandlar problemen. Rättsläget är oklart, och det är problematiskt att avgöra när och under vilka förutsättningar skadestånd faktiskt ska utgå, varför uppsatsen även syftar till att utreda det. Även om offentlig upphandling är av väldigt stor ekonomisk betydelse, har skadeståndsproblematiken inte utretts ordentligt, och varken lagförarbeten eller juridisk litteratur ger någon större vägledning. Eftersom det föreligger många frågetecken kring möjligheten att erhålla skadestånd väljer många istället att ansöka om överprövning, vilket nedanstående diagram visar Antal inkomna ansökningar om överprövning Antal 0 Källa: Domstolsverket En fråga som uppsatsen kommer att behandla är vilka skadebegränsande skyldigheter en anbudsgivare har. I praxis förefaller det vara oklart hur skadebegränsningsskyldigheten ska tillämpas inom offentlig upphandling och det kan ifrågasättas huruvida domstolens aktörer är medvetna om vid vilka tidpunkter det finns en faktisk möjlighet att begränsa sin skada. Då det inte är alldeles enkelt att fastställa när en skada uppstår och hur långt skadebegränsningsplikten resp. eventuellt medvållandeansvar sträcker sig, kommer arbetet att granska och försöka utreda det. Skadestånd och överprövning är två olika rättsmedel som kan tilltas enligt LOU, men hur hänger bestämmelserna samman och vilket förhållande har de till varandra? Det finns som nämnt rättsfall där skadeståndet begränsats på grund av att den skadelidande inte ansökt om överprövning, men bör sådana begränsningar införas och kan skadeståndet göras beroende av överprövning på det viset? Det har länge diskuterats vilken nivå på skadestånd som ska kunna utgå vid felaktig offentlig upphandling och rättsläget har klargjorts något genom ett avgörande från HD som kom år Frågan om vilken ersättningsnivå 6 Självfallet kan även andra anledningar finnas till att en överprövningstalan föredras framför en skadeståndstalan, exempelvis med tanke på att en överprövningstalan går snabbare. 7 Domstolsverkets publikation, Domstolsstatistik 2010, s
10 som ska gälla tas upp i uppsatsen och kopplas särskilt till vilket skadestånd som är möjligt att erhålla då en otillåten direktupphandling skett. Problematiken med otillåten direktupphandling har också präglat den offentliga upphandlingen. Risken att tvingas utge skadestånd har inte avskräckt upphandlande myndigheter från att genomföra upphandlingar som avviker från LOU:s förfaranderegler. Därför har nya regleringar och sanktionsmöjligheter införts i LOU, vilka jag kommer att granska och sätta i förhållande till skadeståndets funktion. För att kunna svara på frågeställningarna som redovisats ovan i avsnittet är det påkallat att undersöka hur en skada bestäms, vem som är skadelidande och när en skada uppkommer. Slutligen ska det i detta arbete också diskuteras kring vilka syften som ligger bakom regleringen av offentlig upphandling och reda ut huruvida Sverige uppfyller kraven i de bakomliggande direktiven, särskilt den preventiva funktion skadeståndet ska ha. 1.3 Metodologiska överväganden Allmänt I denna uppsats har rättsdogmatisk metod tillämpats. För att klargöra hur jag metodologiskt gått tillväga ska jag inledningsvis förklara vad rättsdogmatiken, som brukar betraktas som den traditionella juridiska metoden, innebär. Rättsdogmatik kan sägas bestå i en rekonstruktion av rättssystem och det traditionella förfarandet innebär att man tar sin utgångspunkt i lagstiftning, rättspraxis, lagförarbeten och doktrin. 8 Rättskällorna kan enligt gängse uppfattning rangordnas enligt ovan presenterad ordning, vilket är av betydelse om olika rättskällor skulle vara oförenliga. 9 Dock är det inte alltid enkelt att avgöra vad som är gällande rätt, det finns nämligen en hel del olika förklaringar till begreppets egentliga innebörd. 10 När Södergren resonerar kring gällande rätt, anger han att för att en uppfattning ska göra anspråk på att beskriva innehållet i befintlig gällande rätt, måste man kunna tänka sig att den gällande rätten även förekommer oberoende av författarens uppfattning. Således borde det vara teoretiskt möjligt att göra fel vid försöket att redogöra för gällande rätt, genom att beskrivningen inte motsvarar vad andra avser med gällande rätt. Det borde alltså finnas en allmän uppfattning om vad som gäller för att en gällande rätt ska kunna ses som befintlig. En förutsättning för uppfattningen är dock att regler och snäva ramar finns för hur det är tillåtet att resonera och dra slutsatser. Att beskriva gällande rätt kompliceras av att lagstiftningen inte alltid är heltäck- 8 Se Jareborg, Nils, Rättsdogmatiken som vetenskap, s. 3, 6. 9 Sandgren, Claes, Vad gör juristen? Och hur? [Cit. Vad gör juristen?] - del II, s. 868, Peczenik, Aleksander, Juridikens metodproblem, s Peczenik, Aleksander, Vad är rätt?: om demokrati, rättssäkerhet, etik och juridisk argumentation, kap. 2. 7
11 ande och motsägelsefri. För att möjliggöra uppbyggnaden av ett rättssystem genom att fastställa gällande rätt i konkreta fall finns regler för vad som får beaktas, vilka finns i rättskälleläran. 11 Även om man vid ett rättsdogmatiskt arbete ska förhålla sig till de rättskällor som finns, anses det accepterat att utvidga perspektivet och kritiskt granska rättsläget och jämföra olika möjliga lösningar mot varandra och se på eventuella effekter av lösningarna. 12 Detta har tagits fasta på i arbetet: uppsatsen beskriver rättsområdet enligt gällande rätt (de lege lata), men diskuterar även hur rätten bör se ut (de lege ferenda). Således finns både en deskriptiv del i arbetet, den övervägande delen, och en normativ del där det rättsliga materialet bearbetas och analyseras. 13 Det anses accepterat att blanda in värderingar i en rättsdogmatisk uppsats, men utgångspunkten är att man ska förhålla sig objektiv till källorna. 14 Visserligen hävdar många att man aldrig kan vara alldeles objektiv, att man alltid påverkas av nedärvda kulturella uppfattningar och den tid vi lever i. 15 Schultz anser att varje undersökning påverkas av undersökarens värderingar, vilket exempelvis visar sig i valet av ämne samt nyanserna i framställningen av alltifrån förarbeten till litteratur. 16 En liknande inställning kan skönjas hos Eriksson och Wiedersheim-Paul, som anger att den litteratur man lägger till grund för sin utredning och de metoder man valt till stor del beror på den selektiva process som varje människa går igenom under sin uppfostran, utbildning och arbetsliv. Det särskilda valet av förutsättningar skapar en personlig referensram som starkt inverkar på beteendet och därmed även arbetet med en utredning. Ens värderingar påverkar inställningen till vilka frågor som är av intresse och även mål och handlingsalternativ. 17 Genom frånvaron av källangivelser framgår det när mina egna uppfattningar och tolkningar uttrycks i uppsatsen Metod vid användning av svensk rätt Någon uttömmande beskrivning av rättsområdet går inte att göra baserat på den primära rättskällan, lagen. Därför har praxis, i viss mån förarbeten samt juridisk litteratur använts i relativt stor utsträckning i syfte att utröna hur lagreglerna ska användas. Litteratur som behandlar de för uppsatsen aktuella ämnena är väldigt sparsam. Visserligen förekommer en del artiklar där vissa intressanta synpunkter och diskussioner aktualiseras. Även om doktrin 11 För ett mer utvecklat resonemang, se Södergren, Patrik, Vem dömer i gråzonen?, s. 36 ff. 12 Sandgren, Claes, Vad är rättsvetenskap?, s. 534, Jareborg, Nils, Rättsdogmatiken som vetenskap, s Se t.ex. Sandgren, Claes, Vad är rättsvetenskap?, s Schultz, Mårten, Kausalitet Studier i skadeståndsrättslig argumentation, s. 56 f. 15 Se t.ex. Kellgren, Jan, Holm, Anders, Att skriva uppsats i rättsvetenskap - råd och reflektioner, s Schultz, Mårten, Kausalitet Studier i skadeståndsrättslig argumentation, s Eriksson, Lars Torsten, Wiedersheim-Paul, Finn, Att utreda forska och rapportera, s. 58 f. 8
12 ligger längst ner på rättskälleläran, kan den vara väldigt användbar i rättsdogmatiska uppsatser. Såsom Sandgren beskriver det kan doktrin anses samspela med lagstiftaren och rättstillämpningen, exempelvis deltar rättsvetenskapare i offentliga utredningar och en levande och relevant rättsvetenskap befinner sig nära rättspraxis. 18 Inom doktrin har en del kritik framkommit mot att tillerkänna förarbeten för stor betydelse och förarbetenas praktiska betydelse påstås vara betydligt mindre än vad rättskälleläran ger intryck av. 19 Som nämnt har jag ändå använt mig av en del förarbeten för att se vilka resonemang och överväganden som förekommer i dem. Förutom HD-avgöranden, som har en självklar plats i rättskälleläran, har jag använt mig av några hovrättsavgöranden. Även om de inte har samma auktoritet som HD-domar, kan de ge viss ledning för hur rättsliga problem kan angripas och likaså visa på hur dessa problem kan förväntas behandlas av domstolarna vid framtida avgöranden. 20 Det har uttryckts att offentlig upphandling är en hybrid mellan förvaltningsrätt och civilrätt. 21 Både offentligrättsliga och civilrättsliga element finns alltså inom området för ersättningsansvar. 22 Skadeståndsansvar är normalt en civilrättslig frågeställning där tvister kan lösas genom de allmänna domstolarna, medan överprövningsinstitut är en förvaltningsrättslig lösning som hanteras av förvaltningsdomstolarna. Civilrätten handlar om förhållandet mellan personer och företag, medan offentlig rätt berör relationen mellan staten och medborgare. 23 I denna uppsats har jag dock ej funnit anledning att gå tillväga på olika metodologiska vis vid behandlingen av de olika rättsmedlen. De härrör från samma direktiv och har implementerats i svensk rätt för att uppfylla direktivets krav, vilket även ger skadeståndsregleringen en delvis offentligrättslig karaktär. 24 Dock har jag beaktat den förvaltningsrättsliga officialprincipen, som innebär att domstolen ska se till att ett mål blir tillräckligt utrett och därför är inte de allmänna förvaltningsdomstolarna bundna av parternas yrkanden i målet. En motsatt princip, förhandlingsprincipen, tillämpas vid civilprocesser, där parternas yrkanden alltså sätter ramen för domstolens prövning. 25 Ett visst rättsekonomiskt inslag har använts i arbetet, vilket föranletts av att den offentliga upphandlingen bland annat syftar till att använda skattebetalarnas medel så effektivt som möjligt genom att de upphandlande myndig- 18 Sandgren, Claes, Vad är rättsvetenskap?, s Sandgren, Claes, Vad gör juristen? - del I, s. 607, - del II, s Södergren, Patrik, Vem dömer i gråzonen?, s Ramberg, Jan, Ramberg, Christina, Allmän avtalsrätt, s Hjelmborg, Simon Evers m.fl., EU Udbudsretten - udbudsdirektivet for offentlige myndigheder, s Jfr Agell & Malmström, Ramberg, Christina, Civilrätt, s. 25 f. 24 Se t.ex. Hjelmborg, Simon Evers m.fl., EU Udbudsretten - udbudsdirektivet for offentlige myndigheder, s Sandin, Erik, Åberopsbörda i mål om offentlig upphandling - två steg framåt, ett steg bakåt, s. 918 f. 9
13 heterna väljer den anbudsgivare som erbjuder det mest ändamålsenliga alternativet. Uppsatsen kan även påstås ha ett slags processekonomiskt syfte, för om rättsläget klargörs kan det förhoppningsvis leda till att färre rättsliga processer inleds. Genom att ge upphandlande myndigheter och leverantörer en bättre bild över vad som faktiskt gäller och under vilka omständigheter det är meningsfullt att inleda en process respektive när det skonar både parterna och det processuella systemet att låta bli kan antalet processer reduceras. Eftersom de svenska bestämmelserna tidvis ses i ljuset av de bakomliggande syftena med bestämmelserna, har även en teleologisk tolkningsmetod använts. Ändamålet med bestämmelserna och hur väl dess syften uppfylls i svensk rätt har alltså granskats EU-rättsligt inflytande på metoden Även då det gäller det EU-rättsliga materialet har rättsdogmatisk metod använts, men riktigt samma tolkningsprinciper kan inte tillämpas. Inom svensk rätt diskuteras syften och annat i förarbetena, men inom EU-rätten sker det istället i preambeln till rättsakterna. 27 Unionens lagstiftningsprocess skiljer sig ganska mycket från den svenska och kännetecknas ofta av mycket förhandlingar och kompromisser, vilket gör att den slutliga rättsakten kan skilja sig i betydande mån från det ursprungliga förslaget, 28 och därför bör förarbetena inte tillmätas något större avseende. Detta påverkar i sin tur tolkningen av de svenska förarbeten som bygger på EU-rättslig grund. Visserligen har det uttalats att det inte finns något hinder mot att vägledning ges i en proposition om hur en införlivad direktivbestämmelse ska tillämpas, dock får inte vad som vägledande uttryckts göra anspråk på att utgöra ett auktoritativt besked om bestämmelsens rätta tolkning. Det bör istället ses som ett fakta- och erfarenhetsgrundat övervägande om hur frågan kan komma att bedömas av i sista hand EUdomstolen. 29 Lagrådet framhöll i en remiss att det får ankomma på de rättstillämpande organen att värdera uttalanden i förarbeten mer efter saklig tyngd hos argumenten än utifrån auktoriteten hos den som framför dem. 30 EU-domstolens praxis utgör däremot en viktig del av unionsrätten. För det mesta innehåller fördragen och rättsakterna endast generellt hållna regler och det förstärker domstolsavgörandenas betydelse då bestämmelserna kan behöva tolkas och klargöras Se t.ex. Hellner, Jan, Metodproblem i rättsvetenskapen Studier i förmögenhetsrätt, s. 176 ff. 27 Jfr Bernitz, Ulf, Kjellgren, Anders, Europarättens grunder, s. 38 f. 28 Hettne, Jörgen, Otken Eriksson, Ida, EU-rättslig metod Teori och genomslag i svensk rättstillämpning [cit. EU-rättslig metod], s Prop. 1994/95:19, s Prop. 2001/02:121, s. 193, se även Hettne, Jörgen, Otken Eriksson, Ida, EU-rättslig metod, s. 114 f. 31 Se t.ex. Bernitz, Ulf, Kjellgren, Anders, Europarättens grunder, s
14 När nationella regler står i konflikt med EU-rättsliga bestämmelser gäller principen om europarättens företräde framför nationell rätt, vilket fastslogs redan år 1964 i fallet Costa mot ENEL. 32 Principen är numera införd i en förklaring som tillagts Lissabonfördragets slutakt. Det ansågs alltför politiskt laddat att föra in principen i själva fördragstexten, då frågan om företräde varit kontroversiell. 33 Generellt sett har alltså unionsrätten företräde framför nationell rätt, men olika typer av rättsakter har olika betydelse för medlemsstaternas rättssystem, och eftersom det är av intresse för det sätt på vilket unionsrätten tolkas, så följer en kort genomgång av de skilda typerna av rättsakter. Unionsrätten kan delas upp i primär- och sekundärrätt. Den primära rätten utgörs främst av de grundläggande fördragen, medan sekundärrätten omfattar förordningar, direktiv och beslut. Förordningar är en viktig rättsakt med stark genomslagskraft och äger enligt artikel FEUF allmän giltighet, de ska vara bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat. 34 Även andra rättsakter, såsom direktiv och fördragsartiklar, kan ha s.k. direkt effekt om de innehåller någon rättsligt bindande förpliktelse, under förutsättning att krav på tydlighet, precision och ovillkorlighet uppfylls. 35 Normalt är endast direktiv bindande för medlemsstaterna med avseende på de resultat som ska uppnås. Det överlåts således åt medlemsstaterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. När fördraget skrevs var avsikten inte att direktiv skulle ha direkt effekt, men för att säkerställa en effektiv tillämpning av EU-rätten har domstolen genom praxis vid ett antal tillfällen utvidgat normen direkt effekt till att inkludera även direktiv när någon regelrätt implementering inte skett. Med direkt effekt menas att vissa bestämmelser kan ligga till grund för individuella rättigheter och skyldigheter, vilka kan åberopas av enskilda inför nationella domstolar och myndigheter. 36 Att direktivbestämmelser kan ha direkt effekt framgår exempelvis av fallet Van Duyn 37, då EU-domstolen uttalade att det vore oförenligt med ett direktivs bindande rättsverkan enligt artikel 288 FEUF att utesluta möjligheten till direkt effekt. I senare fall har domstolen anfört starkare skäl genom att hävda att medlemsstater inte ska kunna dra nytta av sin egen försummelse att korrekt implementera ett direktiv inom rätt tid. 38 En viktig skillnad gentemot förordningar och fördragsartiklar är dock att direktiv endast kan ha vertikal direkt effekt, medan de andra två rättsakterna 32 Mål 6/64, Costa mot ENEL, se även Bernitz, Ulf, Kjellgren, Anders, Europarättens grunder, s. 77 ff. 33 Bernitz, Ulf, Kjellgren, Anders, Europarättens grunder, s A.a., s. 28, 31, Se t.ex. mål 26/62, Van Gend & Loos, där en fördragsartikel enligt domstolen hade direkt effekt. 36 Bernitz, Ulf, Kjellgren, Anders, Europarättens grunder, s. 84 ff. För vidare information om implementering, se avsnitt Mål 41/74, Van Duyn mot Home Office. 38 Bernitz, Ulf, Kjellgren, Anders, Europarättens grunder, s
15 även kan ha horisontell direkt effekt. Direktiv kan alltså endast åberopas av enskilda gentemot staten och inte gentemot annan enskild part. 39 Även om en direktivbestämmelse inte har direkt effekt, ska de nationella domstolarna, i den utsträckning det är möjligt, tolka de nationella regler som genomför direktivet i enlighet med direktivets syfte. Detta brukar kallas principen om indirekt effekt eller von Colson-principen efter det rättsfall där principen först etablerades. 40 I den fortsatta framställningen har jag vid tolkningen av de rättsmedelsdirektiv som ligger bakom skadeståndsreglerna vid offentlig upphandling haft ovanstående skillnader mellan rättsakttyper i åtanke. Även när det gäller EU-rätten har den teleologiska tolkningsmetoden utnyttjats i viss utsträckning, genom att ändamålen med bestämmelserna beaktas. Somliga anser att en tillämpning av den teleologiska metoden är svårare när det gäller EU-rätt eftersom det är besvärligare att utröna reglernas ändamål då förarbeten har en så svag ställning, men eftersom syftena med de direktiv jag använt står uttryckta i direktivtexten har jag ändå ansett den teleologiska metoden vara användbar Begreppet rättsmedel Inom den svenska processrätten används begreppet rättsmedel i en mer inskränkt betydelse än ordet tyder på. Genom användningen av ett rättsmedel kan ett domstolsavgörande omprövas, vanligtvis genom att ett avgörande överklagas. Överklagande och återvinning räknas som allmänna rättsmedel, medan resning och klagan över domvilla hör till de extraordinära rättsmedlen. 42 Begreppet rättsmedel definieras inte i rättsmedelsdirektivet, uttrycket används endast i ingressen till direktivet. Direktivets andra artikel innehåller dock krav som ställs på medlemsstaterna rörande prövningsförfaranden, och i artikeln behandlas både åsidosättande av olagliga beslut (överprövning) samt beviljande av skadestånd till personer som skadats av en överträdelse. Att skadestånd nämns som ett prövningsförfarande tillsammans med grunderna för överprövning talar för att både överprövningstalan och skadeståndstalan ska betraktas som rättsmedel i direktivets mening. Det ligger nära till hands att betrakta överprövning som ett rättsmedel, eftersom prövningen innebär ett slags överklagande. Dock är det inte ett domstolsbeslut som prövas, utan en felaktighet eller ett beslut av den upphandlande myndigheten. Skadestånd, som normalt endast betraktas som en sanktion, kommer jag även att benämna som ett rättsmedel i denna uppsats, med tanke på att skadeståndet ses som ett prövningsförfarande i 39 Bernitz, Ulf, Kjellgren, Anders, Europarättens grunder, s. 86 ff. 40 A.a., s. 94, 110, se även mål 14/83, Von Colson och Kamann mot Land Nordrhein Westfalen. 41 Se Mulder, Bernard Johann, Anställningen vid verksamhetsövergång, s. 38 med hänvisningar. 42 Ekelöf, Per Olof, Edelstam, Henrik, Rättsmedlen, s. 11,
16 rättsmedelsdirektivets mening. Dessutom hänvisar litteratur till skadestånd som ett rättsmedel då det gäller offentlig upphandling Avgränsningar Denna uppsats behandlar skadestånd och andra rättsmedel inom området för offentlig upphandling. Av utrymmesskäl har vissa avgränsningar fått göras för att kunna fokusera på de problem som framgår av frågeställningarna. Exempelvis behandlas inte bestämmelser som är specifika för ramavtal eller eventuellt skadestånd på grund av avbruten upphandling och inte heller situationen då ett upphandlingsavtal inte ingås i enlighet med tilldelningsbeslutet. Civilrättsliga effekter som kan uppkomma i samband med en upphandling går jag inte heller djupare in på. Uppsatsen är inriktad på svensk rätt, men med hänsyn till EU-rättens relevans på området behandlas även en del unionsrätt. Eftersom offentlig upphandling är föremål för arbetet kommer främst LOU att behandlas, LUF 44 nämns endast där det är av betydelse för förståelsen av reglernas utveckling. Lag om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet 45 kommer inte att behandlas i uppsatsen. Fokus för arbetet är skadeståndets funktion och därför kommer inte reglerna om överprövning att behandlas lika utförligt. Dock beskrivs överprövning tillräckligt ingående för att kunna jämföra de olika rättsmedlen och se hur de förhåller sig till varandra. Inga anspråk görs på att heltäckande behandla uppsatsens ämnesområde. 1.6 Disposition Uppsatsen har inletts med en kort introduktion av ämnet samt en presentation av uppsatsens syfte, frågeställningar och avgränsningar. Även en genomgång av tillämpad metod och använt material har skett. I kapitel 2 följer en beskrivning av de EU-rättsliga bestämmelser och principer som ligger bakom reglerna om offentlig upphandling och hur de implementerats i svensk rätt genom LOU. Fokus riktas därefter mot de skadeståndsrättsliga regleringarna. Kapitel 3 ägnas åt en kort beskrivning av några för ämnet relevanta principer som den svenska skadeståndsrätten bygger på och en genomgång sker av hur skadeståndsrättsliga frågor har hanterats i praxis vid felaktig offentlig upphandling. 43 Se t.ex. Hentze, Margareta, Sylvén, Hans, Sveriges rikes lag kommentarer Offentlig upphandling [Cit. Sveriges rikes lag], s Lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. 45 Lag (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet. 13
17 I kapitel 4 belyses frågan om sambandet mellan de skadeståndsrättsliga reglerna och bestämmelserna om överprövning av en upphandling. Frågan om vilka rättsliga möjligheter som finns att införa begränsningar av rätten till skadestånd behandlas. Egen analys blandas fortlöpande in i kapitlet. I kapitel 5 följer en beskrivning av otillåten direktupphandling och de nya reglerna rörande överprövning av ett avtals giltighet gås igenom. Avslutningsvis angrips frågan om vem som kan tänkas lida skada och vid vilken tidpunkt en skada uppstår. Även detta kapitel kommer att innefatta analys. Uppsatsen avslutas med kapitel 6, som innehåller sammanfattande kommentarer där jag strävar efter att besvara de frågeställningar som uppsatsens inledande kapitel redogjort för samt dra slutsatser av det som framkommit i arbetet. 14
18 2 Rättsliga utgångspunkter 2.1 Den EU-rättsliga regleringen En kort tillbakablick Den offentliga upphandlingens ekonomiska betydelse i Europa är väldigt stor. 46 År 2008 annonserades över upphandlingar till ett sammanlagt värde om mer än 390 miljarder euro. 47 Trots att ingen uttrycklig reglering av offentlig upphandling fanns i Romfördraget, varigenom föregångaren till EU skapades, kan fördraget ändå sägas ha innefattat grunderna för den offentliga upphandlingen. Grunderna som åsyftas är främst den fria rörligheten för varor och tjänster, den fria etableringsrätten samt de principer som måste beaktas för att nämnda friheter ska kunna förverkligas. 48 År 1971 kom det första upphandlingsdirektivet 49, vilket enbart reglerade upphandling av bygg- och anläggningsarbeten och det dröjde sex år innan nästa direktiv tillkom, det s.k. varudirektivet 50. Det första direktivet som omfattade tjänster kom år De tre olika direktiven, som efterhand reviderats, anpassades till WTO-avtalet för den offentliga upphandlingen genom ändringsdirektivet 97/52/EG 52. Rättsmedelsdirektiven, 89/667/EEG och 92/13/EEG, som gällde ända fram till tillkomsten av det nya rättsmedelsdirektivet 2007/66/EG, innefattade reglering av leverantörers rätt till överprövning av ett upphandlingsbeslut samt möjligheten att väcka talan om skadestånd etc Grundläggande principer Upphandlande myndigheter ska ta hänsyn till ett antal grundläggande EU-rättsliga principer, som har förts in i 1 kap. 9 LOU. Principerna, som syftar till att garantera likabehandling, icke-diskriminering, öppenhet, ömsesidigt erkännande och proportionalitet, ska beaktas i alla faser av upphandlingsförfarandet. 54 Likabehandlingsprincipen innebär att alla leverantörer ska ges så lika förutsättningar som möjligt, de ska behandlas lika och utan irrelevant 46 Det framgår av tidningen TED (Tenders Electronic Daily), där upphandlingar över tröskelvärdena måste annonseras av upphandlande myndigheter i alla EU-länder. Läs mer om tröskelvärden i avsnitt Konkurrensverkets rapport 2011:1, Siffror och fakta om offentlig upphandling, s Falk, Jan-Erik, Lag om offentlig upphandling - en kommentar, s Dir. 71/305/EEG 50 Dir. 77/62/EEG 51 Dir. 92/50/EEG 52 Ändringarna omfattade de då gällande direktiven 92/50/EEG (tjänster), 93/36/EEG (varor) och 93/37/EEG (byggentrepenader). 53 Falk, Jan-Erik, Lag om offentlig upphandling - en kommentar, s Prop. 2006/07:128, s
19 hänsyn. Exempelvis måste alla leverantörer få ta del av relevant information vid samma tillfälle. Ett exempel på när likabehandlingsprincipen inte beaktades är i EU-domstolens mål C-243/89 55, där det i en upphandling ställdes som krav att nationella material och förbrukningsvaror samt nationell arbetskraft och utrustning skulle användas. 56 Icke-diskrimineringsprincipen ligger ganska nära likabehandlingsprincipen och innebär att anbudsgivare ska behandlas lika oberoende av nationalitet och etablerings- eller verksamhetsland. Anbudsgivare från andra orter än den egna får inte heller missgynnas. Principen innefattar att krav inte får ställas som endast inhemska företag kan uppfylla. 57 Öppenhetsprincipen 58 syftar till att främja öppenhet och förutsägbarhet vid upphandlingen. Uppgifter som gäller upphandlingen får inte hållas hemliga, upphandlingen ska annonseras offentligt och upphandlingshandlingar ska i princip vara offentliga. 59 Principen om ömsesidigt erkännande innebär att handlingar såsom intyg, examensbevis eller certifikat, som utfärdats av behörig myndighet i en medlemsstat, ska accepteras även i andra medlemsstater. 60 Även proportionalitet ska enligt proportionalitetsprincipen prägla upphandlingen. Krav som ställs vid en upphandling ska stå i rimlig proportion till det som eftersträvas, kraven får alltså inte överskrida vad som är nödvändigt. Andra åtgärder som en upphandlande myndighet vidtar måste också stå i rimligt förhållande till målet som eftersträvas Den svenska regleringen En kort tillbakablick Före Sveriges EU-medlemskap reglerades offentlig upphandling genom upphandlingsförordningen (1986:366), men genom EES-avtalet nödgades Sverige införa de olika direktiven och resterande EU-rätt. Det gjordes genom lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (ÄLOU) som trädde i kraft år Utöver det direktivstyrda området valde Sverige att reglera upphandling under tröskelvärdena. 62 Lagen innebar en detaljreglering i avsevärt större utsträckning än fallet varit tidigare med nya krav på både upphandlande enheter och leverantörer. Lagen innefattade även nya över- 55 Mål C-243/89, Europeiska gemenskapernas kommission mot Konungariket Danmark. 56 Se även Pedersen, Kristian, Upphandlingens grunder - en introduktion till offentlig upphandling i försörjningssektorerna [Cit. Upphandlingens grunder], s Pedersen, Kristian, Upphandlingens grunder, s. 33 f, Gertéll, Pernilla, Nya lagen om offentlig upphandling - en handbok [Cit. Nya lagen], s En annan benämning för principen är transparensprincipen. 59 Pedersen, Kristian, Upphandlingens grunder s. 34, Gertéll, Pernilla, Nya lagen, s. 24 f. 60 A.a., s. 35, resp. s A.a., s. 34 f, resp. s. 24 f. 62 För information om tröskelvärdesnivåerna, se avsnitt
20 prövningsmöjligheter. Den nu gällande LOU (SFS 2007:1091) trädde i kraft i januari 2008 och baseras huvudsakligen på det gällande upphandlingsdirektivet 2004/18/EG. 63 Offentlig upphandling och upphandling enligt LUF 64 har ett betydande ekonomiskt värde även i Sverige. Enligt konkurrensverkets uppskattning uppgick den totala upphandlingspliktiga volymen år 2006 till ca miljarder kronor, motsvarande 15,5 18,5% av BNP. Grundat på den uppskattningen borde den upphandlingspliktiga volymen år 2010 ha legat på ca miljarder kronor Lagens begrepp och tillämpningsområde LOU gäller enligt 1 kap. 2 offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster samt byggkoncessioner och ska även tillämpas när upphandlande myndigheter anordnar projekttävlingar. Offentlig upphandling definieras i enlighet med 2 kap. 13 LOU på följande vis: Med offentlig upphandling avses de åtgärder som vidtas av en upphandlande myndighet i syfte att tilldela ett kontrakt eller ingå ett ramavtal avseende varor, tjänster eller byggentreprenader. Lagen använder sig av begreppet upphandling istället för tilldelning av kontrakt, vilket är det uttryck som används i direktiven. 66 Direktiven använder i vissa fall begreppet tilldelning av kontrakt som en beteckning för hela upphandlingsprocessen, medan begreppet i andra fall endast avser själva tilldelningsbeslutet. I propositionen till LOU görs bedömningen att begreppet offentlig upphandling är väl inarbetat hos myndigheter och företag och därför kan uttrycket med fördel användas för att beteckna hela processen inom den klassiska sektorn fram till och med slutandet av upphandlingskontraktet eller tillkomsten av ramavtalet. 67 Det är alltså inte fråga om någon egentlig betydelseskillnad mellan direktivets och svensk rätts uttryckssätt. Begreppet upphandlande myndigheter avser enligt 2 kap. 19 LOU statliga och kommunala myndigheter. Med myndighet jämställs vid tillämpningen av LOU beslutande församlingar i kommuner och landsting samt vissa offentligt styrda organ och även sammanslutningar av ovan nämnda myndigheter och organ. I ÄLOU användes begreppet upphandlande enhet istället för upphandlande myndighet, men ändringen är rent språklig då det är samma krets som ska tillämpa LOU Sveman, Eva, Lagen om offentlig upphandling inom den klassiska sektorn, s. 9 f. 64 Se avsnitt Konkurrensverkets rapport 2011:1, Siffror och fakta om offentlig upphandling, s Forsberg, Niclas, Upphandling enligt LOU, LUF och LOV, s Prop. 2006/07:128, s A.a., s. 145 ff, Sveman, Eva, Lagen om offentlig upphandling inom den klassiska sektorn, s
Skadestånd vid offentlig upphandling!
Juridiska institutionen! Vårterminen 2014!! Examensarbete i offentlig rätt, 30 högskolepoäng!! Skadestånd vid offentlig upphandling!!!! Författare: Kalle Söderberg! Handledare: Jur. dr Olle Lundin ! 2
JURIDISKA INSTITUTIONEN Stockholms universitet Skadestånd vid offentlig upphandling Martin Bogg Examensarbete i förvaltningsrätt, 30 hp Examinator: Ulrik von Essen Stockholm, Vårterminen 2014 Innehållsförteckning
TALERÄTT I MÅL OM OFFENTLIG UPPHANDLING En vinnande leverantörs rätt till effektiva rättsmedel
Juridiska Institutionen Programmet för Juris Kandidatexamen Tillämpade studier 30 högskolepoäng Vårterminen 2010 TALERÄTT I MÅL OM OFFENTLIG UPPHANDLING En vinnande leverantörs rätt till effektiva rättsmedel