Source: https://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/Comunicazione/Interventi/_dettaglio?id=20bae42a0a7780427aa91643f8833116
Timestamp: 2020-07-10 19:01:36+00:00
Document Index: 32910406

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 1', 'art. 50', 'art. 41', 'art. 95', 'art. 15', 'art. 106', 'art. 106', 'art. 106', 'art. 106']

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Schema di capitolato di gara di appalto per la fornitura di beni e servizi relativi al funzionamento dei centri di primo soccorso ed accoglienza, dei centri di prima accoglienza, delle strutture temporanee di accoglienza, dei centri di identificazione ed espulsione, rispettivamente previsti dal decreto legge 30 ottobre 1995, n, 451, convertito con la legge 29 dicembre 1995, n. 563, dagli articoli 9 e 11 del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142 e dall’articolo 14 del decreto legislativo 25 luglio 1998
Audizione del Presidente dell’Autorità Nazionale Anticorruzione 18 maggio 2017 - Camera dei Deputati - Commissione parlamentare di inchiesta sul sistema di accoglienza, di identificazione ed espulsione, nonché sulle condizioni di trattenimento dei migranti e sulle risorse pubbliche impegnate.
Sul punto lo stesso Ministero dell’Interno ha precisato che le informazioni fornite con il decreto ministeriale erano indicazioni di massima e “che il richiamo al capitolato di appalto approvato con DM 21 novembre 2008 ha una valenza meramente descrittiva dell’unica indicazione, seguita in via generale, dall’Amministrazione per le gare relative all’affidamento dei servizi per la gestione dei centri governativi di accoglienza” .
Tuttavia - in merito alla scelta della stazione appaltante di non suddividere l’appalto in lotti – l’Autorità ha ritenuto opportuno ribadire l’orientamento già espresso con il parere di precontenzioso n. 15 del 25 febbraio 2015 inerente il Consorzio tra Comuni “Calatino Terra di Accoglienza”. In tale occasione, l’Autorità si era, infatti, pronunciata con riferimento all’opportunità di procedere con la suddivisione in lotti; la stessa ha, inoltre, ricordato quanto aveva già detto nell’atto di segnalazione al Ministero dell’interno del 27 maggio 2015, ovvero che “l’indicazione dell’unicità della gestione non può compromettere la necessaria apertura alla concorrenza” soprattutto per gli appalti di una certa complessità ed entità economica né può impedire di procedere ad una aggiudicazione per lotti separati “ove le attività messe a gara, specie se non prettamente rientranti nell’assistenza e nell’accoglienza alla persona, si caratterizzano per una loro autonomia funzionale e per un valore economico tale da ritenere rispondente sia ai principi di economicità e di efficacia sia al principio di concorrenza, la ricerca del più ampio confronto concorrenziale sul singolo servizio o fornitura in affidamento”.
L’Autorità - in un’ottica di apertura della concorrenza, accesso al mercato delle piccole e medie imprese e rotazione dei soggetti affidatari - ha posto in evidenza l’esigenza che le stazioni appaltanti assicurino la separazione della struttura dalla gestione del servizio, prevedendo che le infrastrutture necessarie all’accoglienza siano individuate preventivamente tra le strutture di proprietà dell’ente o del demanio […]. Così operando la selezione dei gestori risulta indipendente dalla proprietà della struttura e può essere effettuata considerando esclusivamente l’effettiva capacità di esecuzione della prestazione dedotta in contratto.
L’Autorità ha avviato nel 2015 – a seguito della trasmissione da parte dell’Avvocatura Generale dello Stato della sentenza del Consiglio di Stato, sez. III, del 23 gennaio 2015, n. 293 in merito alla procedura di gara per l’affidamento della gestione del centro di accoglienza richiedenti asilo di Castelnuovo di Porto - un’istruttoria che si è conclusa con la delibera n. 803 del 20 luglio 2016.
La fase di verifica e accertamento - condotta anche mediante lo svolgimento di specifiche ispezioni da parte della Guardia di Finanza - ha fatto emergere da una parte una sostanziale conformità della documentazione di gara alla disciplina dei contratti pubblici e dall’altra una serie di inadempimenti in fase esecutiva del contratto di appalto da parte dell’aggiudicatario, cui ha fatto da contraltare un inefficace controllo.
In via generale, l’Autorità con l’adozione della citata delibera ha avuto modo di richiamare l’attenzione sulla circostanza che - al momento dei fatti - i documenti contrattuali venivano redatti in modo standardizzato dal Ministero dell’interno per tutti i CARA e che gli stessi presentavano una carenza di disciplina specifica e stringente sul tema dei controlli in ordine alla regolare esecuzione del servizio da parte del gestore oltre che sulla frequenza minima dei controlli.
- n. 43 contratti (più 5 rinnovi) con strutture alberghiere/ricettizie facenti capo a soggetti privati e con finalità lucrative;
- n. 24 contratti (più 1 rinnovo) con strutture ricettizie facenti capo a enti/soggetti con finalità non lucrative (mutualistiche).
Anche con riferimento al Centro “Per un’ala di riserva” l’Autorità ha rilevato una particolare carenza di controlli in fase esecutiva e soprattutto con riferimento alla quantificazione dei migranti ospitati giornalmente presso il Centro caratterizzata, peraltro, anche dall’assenza della firma degli ospiti sugli appositi registri delle presenze. Ciò rileva in quanto - com’è stato già detto - il numero esatto dei migranti presenti nelle strutture ricettive costituisce il requisito essenziale per la successiva liquidazione del contributo giornaliero riconosciuto contrattualmente alle stesse strutture per ciascun ospite. Criticità sono state rilevate anche con riferimento alla fornitura dei pocket money. Ad esito dell’attività di vigilanza, l’Autorità ha in definitiva constato una determinazione del corrispettivo giornaliero corrisposto alle strutture ospitanti priva di adeguata motivazione nei termini richiesti dalla Circolare del Capo del Dipartimento di Protezione Civile n. 980 del 16.5.2011.
L’ufficio di Presidenza della Commissione parlamentare di inchiesta meglio emarginata in oggetto - integrato dai rappresentanti dei gruppi - ha chiesto all’Autorità Nazionale Anticorruzione di audire il suo Presidente per gli aspetti di competenza, anche in considerazione del fatto che lo schema di capitolato di gara di appaltoè stato predisposto in collaborazione con la stessa Autorità.
- nell’arrivo di un consistente flusso migratorio non programmato
- nella disarticolazione del sistema di accoglienza in centri di differenti dimensioni
- nella nuova disciplina dei contratti pubblici
- garantire livelli uniformi di accoglienza su tutto il territorio nazionale tenendo conto della peculiarità di ciascuna tipologia di centro;
- favorire una maggiore articolazione e flessibilità della fornitura dei servizi relativi al funzionamento e alla gestione dei centri di identificazione ed espulsione e dei centri di accoglienza per i richiedenti protezione internazionale, da rapportare anche alla tipologia del centro, alla presenza di persone con esigenze particolari;
- garantire uniformità nelle procedure di affidamento;
- garantire la tutela della regole della imparzialità e della trasparenza.
In sede di prima applicazione - nell’ipotesi in cui non siano stati aggiudicati i quattro lotti - è prevista una proroga tecnica limitata ai servizi oggetto del lotto non ancora aggiudicato, per il tempo strettamente necessario all’aggiudicazione;
La documentazione oggetto della presenta analisi si compone del Capitolato d’appalto e di numerosi allegati contenenti: 1) le specifiche tecniche integrative del Capitolato - uno per ognuno dei quattro lotti in cui è suddivisa la gara (servizi; pasti; servizi di pulizia e igiene ambientale e beni); 2) la struttura dell’offerta tecnica ed economica e dello schema di organizzazione dei servizi.
Il comma 4 prevede, inoltre, che per le strutture con capienza sino a 300 unità, è consentito procedere all’affidamento senza la suddivisione in lotti ovvero per lotti dimensionali individuata per numero massimo di migranti per struttura. La versione originale del comma 4 dell’art. 1, prevedeva che era consentito l’affidamento dell’appalto senza la suddivisione dell’appalto in lotti per i centri con capienza fino a 300 stranieri; l’Autorità - preso atto delle motivazioni economiche della scelta operata - ha suggerito, di prevedere la possibilità per le singole Prefetture di una suddivisione dell’appalto per lotti dimensionali, individuati sulla base del numero massimo di migranti per struttura, accorpando nel singolo lotto le diverse prestazioni, in modo da contemperare l’esigenza della tutela delle micro piccole e medie imprese ma nel contempo garantire l’economicità della prestazione oggetto di gara. Ne è derivata un’articolazione dei servizi in più lotti da un lato e la possibilità di prevedere lotti dimensionali anche laddove l’articolazione in lotti prestazionali era stata esclusa. Il suggerimento espresso dall’Autorità è apparso funzionale ad assicurare una suddivisione degli appalti in lotti che risponda perfettamente alla ratio della norma, vale a dire garantire l’accesso alla gara delle micro, piccole e medie imprese, evitando aggregazioni spurie che non solo hanno l’effetto di costituire un’ingiustificata barriera all’accesso alla gara (in quanto si richiedono requisiti tarati sugli stessi) ma possono portare anche a selezioni avverse, vale a dire di operatori non perfettamente in grado di svolgere con uguale livello di specializzazione i diversi servizi.
Art. 8. “Risorse strumentali e personale”. La norma è stata riformulata a seguito delle osservazioni svolte dall’Autorità. Essa originariamente prevedeva che l’ “Ente gestore si impegni ad assorbire per quanto possibile nel proprio organico il personale operante nei centri, come previsto dall’art. 50 del D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50” . Quest’ultima prevedeva, altresì, che “Per gli affidamenti dei contratti di concessione e di appalto di lavori e servizi diversi da quelli aventi natura intellettuale, con particolare riguardo a quelli relativi a contratti ad alta intensità di manodopera [id est, quelli in cui l’incidenza del costo della manodopera è pari almeno al 50 per cento dell’importo totale del contratto], i bandi di gara, gli avvisi e gli inviti possono inserire, nel rispetto dei principi dell'Unione europea, specifiche clausole sociali volte a promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato, prevedendo l’applicazione da parte dell’aggiudicatario, dei contratti collettivi di settore di cui all’articolo 51 del decreto legislativo 15 giugno 2015, n. 81. I servizi ad alta intensità di manodopera sono quelli nei quali il costo della manodopera è pari almeno al 50 per cento dell’importo totale del contratto”.
Con riferimento alla clausola sociale - alla luce del dato normativo richiamato e degli orientamenti giurisprudenziali e dell’Autorità in materia – è stato suggerito agli Uffici del Ministero di formulare un articolo ad hoc, prevedendo che i bandi e i disciplinari di gara contengano apposita clausola per promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato, nel rispetto dei principi dell’Unione europea, in particolare della libera concorrenza nonché della libertà di iniziativa economica di cui all’art. 41 della Costituzione, ferma restando l’applicazione dei CCNNLL di settore di cui all’articolo 51 del decreto legislativo 15 giugno 2015, n. 81 e l’indicazione, in specifici allegati degli atti di gara, degli “elenchi del personale attualmente impiegato”: nr. addetti (con indicazione dei lavoratori svantaggiati, ex L.381/91), qualifica, livelli anzianità, sede di lavoro, monte ore, ecc..
Con riferimento alla originaria scelta del Ministero di prevedere il ricorso al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, l’Autorità ha osservato che, trattandosi di servizi sociali e, nel contempo, ad alta intensità di manodopera gli stessi ricadono sotto il disposto dell’art. 95, comma 3, lett. a) del Codice, a tenore del quale “Sono aggiudicati esclusivamente sulla base del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo: a) i contratti relativi ai servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica, nonché ai servizi ad alta intensità di manodopera, come definiti all'articolo 50, comma 1”.
L’art. 15. “Eventuali modifiche degli effetti dell’appalto e obbligo del quinto”. Con riferimento a tale norma, l’Autorità ha espresso delle osservazioni che sono state accolte dal Ministero. Originariamente, infatti, il Capitolato prevedeva che “Qualora in corso di esecuzione, per imprevedibili esigenze, si rende necessario un aumento o una diminuzione delle prestazioni fino a concorrenza del quinto dell'importo del contratto, l'Amministrazione può imporre all'aggiudicatario l'esecuzione alle stesse condizioni previste nel contratto originario. In tal caso, l'aggiudicatario non può far valere il diritto alla risoluzione del contratto. Tale disposizione non trova applicazione per le eventuali proposte migliorative formulate in sede di offerta”. L’articolo richiamava la possibilità ammessa dall’art. 106, comma 12 del Codice dei contratti, a tenore del quale “La stazione appaltante, qualora in corso di esecuzione si renda necessario un aumento o una diminuzione delle prestazioni fino a concorrenza del quinto dell'importo del contratto, può imporre all'appaltatore l'esecuzione alle stesse condizioni previste nel contratto originario. In tal caso l'appaltatore non può far valere il diritto alla risoluzione del contratto”.
Sul punto è stato suggerito al Ministero di contemplare anche la soluzione indicata dall’art. 106, comma 1 lett. a) del Codice, a tenore del quale la stazione appaltante può apportare modifiche contrattuali, a prescindere dal loro valore monetario, se esse siano state previste nei documenti di gara iniziali in clausole chiare, precise e inequivocabili, che possono comprendere clausole di revisione dei prezzi. Tali clausole fissano la portata e la natura di eventuali modifiche nonché le condizioni alle quali esse possono essere impiegate, facendo riferimento alle variazioni dei prezzi e dei costi standard, ove definiti. Esse non apportano modifiche che avrebbero l'effetto di alterare la natura generale del contratto.
La soluzione prospettata - nel rispetto del principio di tassatività delle ipotesi che consentono modifiche contrattuali - appare più garantista e trasparente, consente di computare l’ammontare massimo della variazione nell’importo complessivo dell’appalto (rendendo in tal modo edotto il mercato e consentendo una consapevole autodeterminazione delle imprese all’offerta), e garantisce che siano specificamente previste le condizioni (altamente aleatorie) di incremento imprevedibile del flusso dei migranti, cui si dovrà in ogni caso far fronte tempestivamente, in presenza delle quali procedere alla variazione del contratto.
Art. 27. “Divieto di cessione del contratto e cessione del credito”. La norma specifica che trova applicazione l’art. 106, comma 1, lett. 2, n. 2 ovvero che “Le modifiche, nonché le varianti, dei contratti di appalto in corso di validità devono essere autorizzate dal RUP con le modalità previste dall'ordinamento della stazione appaltante cui il RUP dipende. I contratti di appalto nei settori ordinari e nei settori speciali possono essere modificati senza una nuova procedura di affidamento nei casi seguenti:all'aggiudicatario iniziale succede, per causa di morte o a seguito di ristrutturazioni societarie, comprese rilevazioni, fusioni, scissioni, acquisizione o insolvenza, un altro operatore economico che soddisfi i criteri di selezione qualitativa stabiliti inizialmente, purché ciò non implichi altre modifiche sostanziali al contratto e non sia finalizzato ad eludere l'applicazione del presente codice”; è vietata la cessione del contratto, a pena di nullità della cessione stessa. La norma prevede che per la cessione dei crediti trova applicazione l’art. 106, comma 13, precisando l’obbligo di notifica delle cessioni alla Prefettura. Al momento della cessione, l’aggiudicatario comunica il CIG che dovrà essere riportato sugli strumenti di pagamento utilizzati.
- L’Allegato 1, individua le “Specifiche tecniche integrative dello schema di capitolato di appalto relative alla fornitura di servizi di cui al Lotto 1” effettuando puntuali distinguo fra i servizi da prestare rispettivamente nei “Centri di primo soccorso e accoglienza”, nei “Centri di prima accoglienza”, nelle “Strutture temporanee di accoglienza” e nei “Centri di cui all’articolo 14 del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286 s.m.i.”. L’allegato 1-bis specifica – sempre con riferimento al Lotto 1 - i “Criteri di valutazione e ponderazione delle offerte per la selezione dell’offerta economicamente più vantaggiosa”; e, infine, l’allegato 1-ter contiene la “Tabella dotazione personale/scheda dotazione minima di personale” distinta a seconda della dimensione del centro.
- L’allegato 2 individua le “Specifiche tecniche integrative dello schema di capitolato di appalto relative alla fornitura di pasti, di cui al lotto 2”. Detto documento specifica le attività che devono essere svolte dall’aggiudicatario del Lotto 2 con riferimento alla preparazione e distribuzione dei pasti specificando che la definizione del menù deve tenere conto di una adeguata variabilità della composizione dei piatti e dee rispettare le abitudini alimentari degli stranieri, con particolare riferimento alle diverse scelte religiose. L’allegato 2-bis specifica – con riferimento al Lotto 2 - “Criteri di valutazione e ponderazione delle offerte per la selezione dell’offerta economicamente più vantaggiosa – Lotto 2 Servizio di fornitura pasti”;
- L’allegato 3 individua le “Specifiche tecniche integrative dello schema i capitolato di appalto relative al servizio di pulizia ed igiene ambientale, di cui al lotto 3”. Detto documento è strutturato in quattro paragrafi che trattano nello specifico la “Pulizia dei locali”, la “Disinfestazione, derattizzazione e deblatizzazione delle superfici”, la “Raccolta e smaltimento dei rifiuti speciali” nonché la “Manutenzione delle aree verdi”. L’allegato 3-bis specifica – con riferimento al Lotto 3 - “Criteri di valutazione e ponderazione delle offerte per la selezione dell’offerta economicamente più vantaggiosa – Lotto 3 Servizio di pulizia e igiene ambientale”;
- L’allegato 4 individua le “Specifiche tecniche integrative dello schema di capitolato di appalto relative alla fornitura di beni, di cui al lotto 4”. Detto documento specifica che l’aggiudicatario al momento dell’ingresso nel centro dello straniero deve fornire una scheda/ricarica telefonica di 15 euro e per una sola volta; un pocket money pari a 2,50 euro al giorno e fino a 7,50 euro per nucleo familiare; ed un kit da consegnare allo straniero composto da indumenti, beni per l’igiene della persona, coperte, etc.
3. Anno 2017 - Ulteriori richieste di parere
Nel primo caso, la richiesta – avente ad oggetto la possibilità di inserire indicazioni economiche nell’offerta tecnica - è stata ritenuta inammissibile e di conseguenza archiviata per carenza degli elementi informativi obbligatori da rendersi all’Autorità ai sensi del Regolamento per il rilascio dei pareri di precontenzioso. Ciò nonostante, l’Autorità ha tenuto a precisare che l’argomento posto alla sua attenzione era già stato oggetto di numerose ed unanimi pronunce giurisprudenziali che avevano chiarito che è interdetta al seggio di gara la conoscenza di elementi economici dell’offerta, fino a quando non si sia conclusa la valutazione di quelli tecnici, per evitare ogni possibile influenza sull’apprezzamento di questi ultimi.
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