Source: http://aneve.org/descarga/normas/1982-11-04_STC_actividades_extractivas.htm
Timestamp: 2020-02-19 07:03:57
Document Index: 347951486

Matched Legal Cases: ['artículo 45', 'artículo 53', 'artículo 45', 'artículo 45', 'artículo 130', 'artículo 55', 'artículo 45', 'artículo 9', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 9', 'artículo 149', 'artículo 45', 'artículo 10', 'artículo 45', 'artículo 128', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 8', 'artículo 81', 'artículo 3', 'artículo 6']

51. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Sentencia de 4 de noviembre de 1982
(Sentencia 64/1982)
Ponente: D. Angel Latorre Segura
Materia: ESPACIOS DE ESPECIAL INTERÉS NATURAL. ACTIVIDADES EXTRACTIVAS.
La presente sentencia resuelve un recurso de inconstitucionalidad, promovido por el Presidente del Gobierno, contra la Ley 12/1981, de 24 de diciembre, del Parlamento de Cataluña, por la que se establecen normas adicionales de protección de los espacios de especial interés natural afectados por actividades extractivas, por estimar infringidos los arts. 2, 138, 149.1.23ª y 149.1.25ª de la Constitución, así como los arts. 9.10 y 10.5 y 6 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
1. El presente recurso se articula por la representación del Gobierno como un recurso de inconstitucionalidad contra la totalidad de la Ley 12/1981, de 24 de diciembre, de la Generalidad de Cataluña, por la que se establecen normas adicionales en protección de los espacios de especial interés natural afectados por actividades extractivas. El recurso se fundamenta en un doble orden de motivos: unos referentes a la posible vulneración de preceptos constitucionales de carácter general, como son los artículos 2 y 138 de la norma fundamental, y otros que afectan a la distribución de competencias establecida en los artículos 149.1.23 y 25 de la Constitución y 9.10 y 10.5 y 6 del Estatuto de Cataluña. Procede examinar separadamente las dos causas de impugnación.
2. En cuanto a la primera dejaremos de lado, por el momento, los artículos 2 y 138, a los que nos referiremos más adelante, para examinar otros preceptos constitucionales relevantes para la cuestión planteada. En primer término el artículo 45 de la Constitución dispone:
1) «Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.
3) Para los que violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la Ley fije, se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado».
Este artículo se incluye entre los «principios rectores de la política social y económica (capítulo tercero del título primero relativo a "derechos y deberes fundamentales"), cuyo reconocimiento, respeto y protección informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos» (artículo 53.3 de la Constitución). Es evidente que entre esos poderes públicos se encuentran las Comunidades Autónomas y que la«legislación positiva» citada comprende tanto la legislación estatal como la emanada de los órganos legislativos de aquéllas.
El artículo 45 recoge la preocupación ecológica surgida en las últimas décadas en amplios sectores de opinión que se ha plasmado también en numerosos documentos internacionales. En su virtud no puede considerarse como objetivo primordial y excluyente la explotación al máximo de los recursos naturales, el aumento de la producción a toda costa, sino que se ha de armonizar la «utilización racional» de esos recursos con la protección de la naturaleza, todo ello para el mejor desarrollo de la persona y para asegurar una mejor calidad de la vida. Estas consideraciones son aplicables a las industrias extractivas como cualquier otro sector económico y supone, en consecuencia, que no es aceptable la postura del representante del Gobierno, repetida frecuentemente a lo largo de sus alegaciones, de que exista una prioridad absoluta del fomento de la producción minera frente a la protección del medio ambiente. Recuérdese también que la «calidad de vida» que cita el artículo 45, y uno de cuyos elementos es la obtención de un medio ambiente adecuado para promoverla, está proclamada en el preámbulo de la Constitución y recogida en algún otro artículo, como el 129.1. Sin embargo, debe advertirse que la Constitución impone asimismo «el deber de atender al desarrollo de todos los sectores económicos» (artículo 130.1), deber al que hace referencia el artículo 55.1 del Estatuto de Cataluña. Ese desarrollo es igualmente necesario para lograr aquella mejora. La conclusión que se deduce del examen de los preceptos constitucionales lleva a la necesidad de compaginar en la forma que en cada caso decida el legislador competente la protección de ambos bienes constitucionales: el medio ambiente y el desarrollo económico.
En cuanto a las técnicas apropiadas para llevar a cabo la protección del medio ambiente corresponde su elección al legislador, máxime cuando el mismo artículo 45 del texto constitucional habla expresamente, como se ha visto, de «defender y restaurar el medio ambiente». La técnica de la restauración está, por tanto, expresamente reconocida en la Constitución.
Del examen de la Ley impugnada no puede deducirse que ésta viole ninguno de los preceptos constitucionales citados, ya que mediante técnicas cuya mayor o menor calidad no corresponde apreciar a este Tribunal, pero que en todo caso la Constitución no prohíbe o admite expresamente, se pretende en ella la protección del medio ambiente contra los daños que en él puedan producir las explotaciones mineras. Tampoco se deduce del texto de la misma Ley ni se prueba en las alegaciones del representante del Gobierno que dichas medidas ocasionen tan grave quebranto a la economía nacional como para que sea imperativo y con carácter general proclamar la primacía de la protección de ésta sobre la del medio ambiente. Por tanto, la Ley impugnada no puede calificarse de inconstitucional desde el punto de vista de los preceptos de carácter general considerados hasta ahora.
3. Problema distinto es el que plantea la alegada inconstitucionalidad de la Ley de la Generalidad por la posible vulneración del orden competencial establecido por la Constitución y por el Estatuto. En este aspecto la primera cuestión es apreciar cuál es el verdadero objeto de la Ley, que para el representante del Gobierno supone la creación de una nueva categoría de espacios naturales protegidos, mientras que para los representantes del Consejo Ejecutivo y del Parlamento de Cataluña sería el establecimiento de medidas adicionales de protección del medio ambiente. En el primer supuesto habría que referirse al artículo 9.10 del Estatuto y en el segundo al 10.6 del mismo cuerpo legal, para determinar las competencias de la Generalidad y sus limitaciones.
De la lectura de la Ley resulta que en determinados espacios que se relacionan en la misma o en otros en que concurran circunstancias análogas y que específicamente delimite el Consejo Ejecutivo de la Generalidad, y que se denominan en la misma Ley «espacios de especial interés natural», se establecen medidas de protección del medio ambiente cuando éste puede resultar dañado a consecuencia de explotaciones mineras que en ella se realicen. Parte de esas medidas se aplicarán en todo el territorio de la Comunidad mientras el Parlamento de Cataluña no haya regulado las normas de protección de la naturaleza que deben aplicarse con carácter general en dicho territorio (artículo 1.1 y disposición transitoria segunda). Si se compara esta regulación con la prevista en la Ley de Espacios Naturales Protegidos (Ley 15/1975, de 2 de mayo), y su correspondiente Reglamento (Decreto 2.676/1977, de 4 de marzo), resultan diferencias esenciales entre ambos tipos de regulación. La Ley impugnada establece medidas de protección basadas en el principio de restauración respecto a las consecuencias del ejercicio de una determinada categoría de industrias, las industrias extractivas, que se presentan como un refuerzo de esa protección respecto a las que se prevén con carácter general en una ley futura. Por el contrario, la legislación sobre espacios naturales protegidos se basa en la idea de conservación de la naturaleza en determinados espacios por medio de una lista de prohibiciones o limitaciones de tipo general, protección que se considera de carácter excepcional, como lo demuestra el que para tres de las cuatro categorías que distingue dicha Ley se requiere que la declaración correspondiente se haga por medio de ley formal, y sólo en la cuarta categoría (los parques naturales) baste el Decreto, pero en todo caso se trata de Decretos referidos a cada parque concreto. Tanto es así que la misma Ley impugnada dispone que sus medidas no sean aplicables «a los espacios naturales que disfruten de un régimen específico de protección al amparo de la Ley del Suelo o de la Ley de Espacios Naturales», aunque se apliquen supletoriamente cuando impliquen una mayor protección en relación al régimen de que se trate (artículo 1.2). Se diferencia, por tanto, de forma expresa el régimen establecido en la Ley catalana del previsto en la legislación de espacios naturales protegidos.
Procede, por tanto, descartar del presente debate los temas relativos a la competencia de la Generalidad en materia de espacios naturales protegidos y, en particular, el alcance del artículo 9.10 del Estatuto de Cataluña en relación con el 149.1.23 de la Constitución, así como las alegaciones de las partes relativas al significado respecto a dicha competencia del Real Decreto 1.950/1980, de 31 de julio, sobre traspaso de servicios del Estado a la Generalidad de Cataluña en materia de conservación de la naturaleza, y del convenio con ICONA de 28 de febrero de 1981, que tenía por objeto regular la política y gestión de los espacios naturales protegidos.
4. Sentado lo anterior y para decidir si la Ley impugnada respeta o no el orden competencial establecido por la Constitución y el Estatuto hay que referirse en primer término al artículo 149.1.23 de la Constitución en relación con el 10.6 del Estatuto. El primero atribuye al Estado competencia exclusiva, entre otras materias, para dictar la «legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección». El segundo dispone que «en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca corresponde a la Generalidad el desarrollo legislativo y la ejecución de las siguientes materias ..., protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de la Generalidad para establecer normas adicionales de protección». Se establece en esos preceptos, de acuerdo con la tendencia general actual, la necesidad de que el Estado fije las normas que impongan un encuadramiento de una política global en materia de medio ambiente, dado el alcance no ya nacional, sino internacional, que tiene la regulación de esta materia, así como la exigencia de la «indispensable solidaridad colectiva» a que se refiere el artículo 45.2 y sobre la que se volverá más adelante. Pero se atribuye también a las Comunidades Autónomas una competencia propia no sólo de ejecución, sino de «desarrollo legislativo» de la legislación básica, y la de imponer «medidas adicionales de protección»; todo lo cual supone que dentro del marco de la política global del medio ambiente y de respeto al principio de solidaridad son constitucionalmente posibles una diversidad de regulaciones.
5. La cuestión siguiente a dilucidar es, por consiguiente, cuál es esa legislación básica que puede desarrollar, ejecutar y complementar la Generalidad.
No existiendo por ahora tal legislación básica, es de aplicación la doctrina sentada por este Tribunal en sus sentencias de 28 de julio de 1981 y de 8 de febrero de 1982, según la cual la ausencia de aquélla no impide a las Comunidades Autónomas ejercer su competencia legislativa siempre que se respeten las bases o normas básicas entendidas como nociones materiales que se deduzcan racionalmente de la legislación vigente, estén o no formuladas de forma expresa, y sin perjuicio de que el Estado pueda dictar en el futuro tales normas, que, naturalmente, serán entonces aplicables a las Comunidades Autónomas.
El carácter complejo y multidisciplinario que tienen las cuestiones relativas al medio ambiente hacen que éstas afecten a los más variados sectores del ordenamiento jurídico. En este sentido la cuestión se sitúa en un doble plano: uno es si de la legislación vigente pueden deducirse normas básicas en materia de medio ambiente no respetadas por la Ley catalana; el otro es el de si, aun respetándose esas normas, se han vulnerado otras igualmente básicas afectadas por aquélla, pues es de señalar que cuando el ejercicio de una competencia autonómica sobre una materia ha de moverse dentro de la legislación básica del Estado, este marco está formado por toda la legislación básica que a ella se refiere y no sólo por la relativa a la materia concreta sobre la que recaiga esa competencia.
En el primer aspecto, es decir, en el relativo a las normas sobre medio ambiente, es de recordar que éstas se encuentran dispersas en leyes referidas a distintas materias. Así para limitarse a lo que aquí interesa en la Ley de Montes, en la del Suelo (véanse, por ejemplo, los artículos 8, 80 y 82) y en la legislación minera. De esta última trataremos especialmente.
La actual legislación minera muestra que la armonización de la protección del medio ambiente con la explotación minera no es contraria a sus principios, sino que se apoya en ellos. Basta con recordar los artículos 5.3, 17.2, 34.3, 66, 69.1 y 81 de la Ley de Minas. Especialmente significativo es el 5.3, que encomienda al Ministerio de Industria realizar los estudios oportunos para fijar las condiciones de protección del medio ambiente «que serán imperativas» en el aprovechamiento de los recursos mineros «y que se establecerán por Decreto», previsión ésta que no se ha cumplido todavía, a pesar de que la Ley citada es de 1973. Otros de los artículos citados prevén la posibilidad de imponer condiciones en orden a la protección del medio ambiente para el otorgamiento de las correspondientes autorizaciones y concesiones y la responsabilidad por las infracciones que se cometan de esas condiciones. Que el Parlamento de Cataluña desarrolle por ley lo que según la Ley de Minas pudo y debió hacerse por vía reglamentaria no puede decirse, en términos generales y prescindiendo por ahora de aspectos concretos que después se examinarán, que rebase el ámbito de competencias que en materia de medio ambiente le atribuye el artículo 10.6 del Estatuto. No puede oponerse a esta afirmación el espíritu que anima la Ley de Fomento de la Minería de 1977, pues a efectos de extraer de ella normas básicas la legislación minera ha de contemplarse en su conjunto y, sobre todo, tratándose de una legislación en su núcleo básico preconstitucional, ha de interpretarse a la luz de los preceptos constitucionales y en este caso particularmente del artículo 45 de la norma suprema, tantas veces citada.
En el segundo plano aludido, o sea, en el de averiguar si la Ley impugnada al margen de las normas básicas de la materia a que se refiere y especialmente de la legislación minera, lo que interesa examinar aquí es si la imposición con la finalidad de proteger el medio ambiente, que constituye, como tantas veces se ha dicho, el objetivo de la Ley, de requisitos y cargas para el otorgamiento de las autorizaciones, permisos y concesiones mineras, no previsto en la legislación general del Estado, desborda el marco de la legislación básica de éste en la materia. La respuesta debe ser negativa en cuanto tales requisitos y cargas están dirigidos a la protección de un bien constitucional como es el medio ambiente, siempre que esas cargas y requisitos no alteren el ordenamiento básico minero, sean razonables, proporcionados al fin propuesto y no quebranten el principio de solidaridad consagrado en los artículos 2 y 138 de la Constitución con carácter general, en el 45 con relación específica a la protección del medio ambiente y recogido también en el preámbulo del Estatuto de Cataluña. Desde estos puntos de vista procede examinar algunas disposiciones de la Ley impugnada.
6. Las más importantes son las que pueden afectar al principio de solidaridad. Quizá más que la invocación genérica de este principio, y de los citados artículos 2 y 138 de la Constitución, cuya importancia, por otra parte, no puede ponerse en duda, conviene fijar la atención en el hecho de que con arreglo al artículo 128.1 de la misma «toda la riqueza del país en sus distintas formas y fuese cual fuese su titularidad está subordinada al interés general». En una de sus aplicaciones, este precepto supone que no pueden sustraerse a la riqueza del país recursos económicos que el Estado considere de interés general, aduciendo otras finalidades, como la protección del medio ambiente. Se trata de nuevo de armonizar la protección del medio ambiente con la explotación de los recursos económicos. Ello supone que si bien, como se ha dicho anteriormente, la imposición de una carga adicional para la protección del medio ambiente no es en sí contraria a la Constitución ni al Estatuto, sí lo es la prohibición con carácter general de las actividades extractivas de las secciones C y D, que son las de mayor importancia económica, en una amplia serie de espacios, aunque se exceptúe de esa prohibición los casos en que a nivel estatal y según el plan energético o cualquier otro análogo sea definida la prioridad de aquella actividad con referencia a otros intereses públicos concurrentes (artículo 3.3 de la Ley). Cuestión distinta es que puedan prohibir la actividad minera en casos concretos, siempre que no exista un interés prioritario, pero el carácter general, con la excepción citada, que prevé el artículo 3.3 de la Ley impugnada debe tacharse de inconstitucional por exceder la finalidad de la Ley y por sustraer a la riqueza nacional posibles recursos mineros. Claro está que la inconstitucionalidad se refiere sólo a la prohibición y no al hecho de que a estas explotaciones se apliquen, en su caso, las disposiciones de la Ley, como dispone expresamente el apartado primero del mismo artículo. Tampoco puede pasarse en silencio la referencia que contiene la disposición transitoria 1.ª a un régimen especial para las explotaciones que, aparte de otras condiciones, estén «estrechamente vinculadas a instalaciones de sectores productivos básicos para la economía de Cataluña y para la incidencia de la competitividad internacional». Ha de quedar claro, aun admitiendo que se trata sólo de una redacción desafortunada de ese párrafo, que lo relevante para el establecimiento de ese régimen especial no es sólo la importancia de unos recursos naturales para la Comunidad Autónoma en que se encuentran o para la competitividad internacional, sino la importancia que puedan tener para el conjunto de la economía española.
7. Problemas específicos plantea también el artículo 6.4 de la Ley del Parlamento catalán, que autoriza a la Administración de la Generalidad a denegar la autorización en dos supuestos que deben considerarse por separado. Uno es que la explotación sea de poco valor económico o de baja rentabilidad a causa de los elevados costes de restauración. El otro consistente en que sea técnicamente imposible esa restauración en los términos establecidos por la Ley. Respecto al primer supuesto no resulta que la facultad de denegar sea necesaria para alcanzar la finalidad confesada de la Ley, ya que el sistema de fianzas que la misma establece parece suficiente para asegurar la protección del medio ambiente, todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 61 y concordantes de la Ley de Minas. En este sentido debe entenderse lo dispuesto en los artículos 3.2 y 6.1 y 2 de la Ley como referido exclusivamente a obtener los elementos de valoración necesarios de los costes de restauración y de la idoneidad del programa presentado para llevarla a cabo.
8. Distinto es el segundo de los supuestos contemplados en el artículo 6.4, a saber, el de que sea técnicamente imposible la restauración. En esta hipótesis no puede calificarse de desproporcionada, en principio, la denegación de la autorización, ni de inconstitucional el precepto. Lo que puede plantearse en casos concretos es el conflicto entre los dos intereses cuya compaginación se propugna a lo largo de esta sentencia: la protección del medio ambiente y el desarrollo del sector económico minero. Ello supone ponderar en cada caso la importancia para la economía nacional de la explotación minera de que se trata y del daño que pueda producir al medio ambiente, y requiere también entender que la restauración exigida podrá no ser siempre total y completa, sino que ha de interpretarse con criterio flexible, como parece deducirse del mismo preámbulo de la Ley al decir que su finalidad es que «la zona afectada quede bien integrada en el conjunto natural que la rodea». Este criterio de ponderación de los intereses en presencia cobra particular relieve cuando el Estado en defensa de la economía nacional haya declarado o declare en cualquiera de las formas legalmente posibles la prioridad de determinadas actividades extractivas. En esta circunstancia es de presumir que el fomento de esas actividades declaradas prioritarias requiere considerarlas prioritarias respecto al medio ambiente en tanto el Estado no declare en forma expresa esta última prioridad y sin perjuicio de que se tengan en cuenta las circunstancias de cada caso concreto. En estos supuestos el deber de restauración deberá ajustarse a las posibilidades de llevarlo a cabo sin detrimento de la explotación, siendo aconsejable una adecuada colaboración entre la Administración del Estado y la de la Comunidad Autónoma que ayude a buscar soluciones equitativas. Esa colaboración, conviene señalarlo, es necesaria para el buen funcionamiento de un Estado de las Autonomías, incluso al margen de la distribución constitucional y estatutaria de las competencias respectivas.
9. Una referencia merece también el artículo 8. El sistema de fianzas regulado en él no puede afirmarse que sea contrario a las normas básicas de la legislación minera, que conoce este tipo de garantía (véase, por ejemplo, los artículos 48.3 y 4 y 95.4 de la Ley de Minas); pero conviene precisar que la fianza se ha de prestar exclusivamente para responder de las medidas de protección del medio ambiente y de los trabajos de restauración previstos en autorización, como dice expresamente su párrafo primero. En este sentido hay que entender el párrafo cuarto cuando dice que la fianza responde «de los daños y perjuicios directos o indirectos que se ocasionen por razón del desarrollo de la actividad extractiva», pues esta responsabilidad con carácter general está ya prevista en la Ley de Minas (artículo 81) y excedería de la finalidad de la Ley que la fianza de la Ley impugnada cubriese otras responsabilidades que las derivadas de los daños ocasionados en el medio ambiente.
Estimar parcialmente el presente recurso y, en consecuencia, declarar inconstitucionales y, por tanto, nulos el apartado 3.º del artículo 3; la parte del apartado 4.º del artículo 6 que dice «cuando la explotación sea de poco valor económico o de baja rentabilidad a causa de los elevados costes de restauración» y la parte de la disposición transitoria 1.ª que dice «de Cataluña y para la incidencia en la competitividad internacional» de la Ley 12/1981 de la Generalidad de Cataluña.