Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4199
Timestamp: 2018-06-20 19:18:05
Document Index: 308678337

Matched Legal Cases: ['artículo 7', 'artículo 72', 'artículo 74', 'artículo 111', 'artículo 1', 'artículo 74', 'artículo 74', 'artículo 76', 'artículo 1', 'artículo 72', 'artículo 74', 'artículo 2', 'artículo 16', 'artículo 2', 'artículo 38', 'artículo 35', 'artículo 7', 'artículo 72', 'artículo 74', 'artículo 111', 'artículo 1', 'artículo 74', 'artículo 74', 'artículo 111']

Fallo 5434 de 2000 Consejo de Estado
Ver el art. 74, Decreto Nacional 1355 de 1970 , Ver art. 38, numeral 4, Decreto Ley 1421 de 1993
Que es nula la expresión "en todo tipo de establecimientos" contenida en el inciso segundo del artículo primero del Decreto 890 de 29 de diciembre, proferido por el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, D.C.
El desarrollo de las labores de policía y en particular de la policía administrativa, encuentra unos límites propios y estrictos dentro del orden constitucional dentro de ellos, los que sin lugar a dudas revisten mayor importancia, son el del respeto a la libertad, cuando esa libertad se enmarca dentro del ámbito de lo privado y por ende intranscendente para el orden público, y el del respeto de la autoridad de policía cuando la actividad es desplegada por quien ejerce legalmente un derecho. Cita en apoyo la sentencia de la Corte Constitucional C-024 de 27 de enero de 1994, en donde se considera que "Toda medida de policía debe tender a asegurar el orden público; por tanto, encuentra su limitación allí donde comienzan las relaciones estrictamente privadas... La policía sólo debe adoptar las medidas necesarias y eficaces para la conservación y restablecimiento del orden público...".
En concordancia con los artículos 2º y 6º del Código Nacional de Policía, el artículo 7º es claro y suficiente al declarar que podrá "reglamentarse el ejercicio de la libertad en cuanto se desarrolle en lugar público o abierto al público o de modo que trascienda de lo privado". Dicha norma constituye el punto cardinal de interpretación no sólo de los preceptos contenidos en el Código de Policía sino, lo que es más importante todavía, de las decisiones y gestiones que adelanten las autoridades en ejercicio de la función y de la actividad de policía.
De otra parte, el Código Nacional de Policía definió en su artículo 72 el papel de la policía en cuanto a la privacidad de las personas y el ejercicio de sus derechos dentro de su propiedad, en cuanto que la "policía amparará en todo momento la inviolabilidad del domicilio y de sitio no abierto al público, con el fin de garantizar a sus moradores la protección a la intimidad a que tienen derecho". Y en su artículo 74 define qué se entiende por domicilio, concepto que es desarrollado por la sentencia de la Corte Constitucional, arriba citada.
En cuanto al alcance del artículo 111 de este último código, cuyo texto establece que "Los reglamentos de policía local podrán señalar zonas y fijar horarios para el funcionamiento de establecimientos donde se expendan bebidas alcohólicas", debe entenderse que el legislador se está refiriendo a aquellos establecimientos públicos o abiertos al público y no los que se enmarcan dentro de la categoría de domicilio.
En conclusión, el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá no puede, a través de un decreto basado en las normas policivas, reglamentar asuntos de carácter privado. Y ocurre que la norma acusada al referirse a "todo tipo de establecimientos", no hace distinción alguna entre aquellos establecimientos públicos o abiertos al público y los de carácter privado, reglamentando así de forma inconstitucional e ilegal el funcionamiento de una actividad privada. Resulta así que al no hacer distinción, se atribuyó el derecho para definir el horario de funcionamiento de domicilios o lugares de carácter privado en los que se consumen bebidas alcohólicas, o se expendan las mismas, como es el caso de hoteles, corporaciones sociales, privadas, clubes sociales, etc.
Los argumentos expuestos en la sentencia de 19 de marzo de 1998 no coinciden en su totalidad, de manera que respecto de aquellos que no fueron tratados en dicho fallo no prosperará la excepción de cosa juzgada. La acción de nulidad se refiere a la frase "en todo tipo de establecimientos". La argumentación del actor se proyecta en dos sentidos: primero, que el acto acusado, parcialmente, atenta contra los derechos a la libertad, la propiedad, el domicilio, la intimidad y la igualdad; segundo, que la policía administrativa carece de "facultad para regular o reglamentar la libertad, mucho menos cuando esa libertad se enmarca dentro del ámbito de lo privado". El tribunal estudió en la sentencia arriba citada la norma demandada en relación con los mencionados derechos fundamentales, como son los consagrados en los artículos 13, 16, 20, 28, 95.1 y 333 constitucionales, denegando las pretensiones de la demanda, referidas a la integralidad del texto del artículo 1º, sin que en la decisión se haga excepción alguna de frases o palabras, así como el Decreto 1421 de 1993 y la Ley 136 de 1994, en cuanto fundamento de la capacidad para reglamentar aspectos relacionados con el ejercicio y la protección del derecho a la libertad.
Agrega el tribunal que si bien es cierto que los mandatos constitucionales que sustentan el cargo en el asunto sub examine no son iguales a aquellos invocados en las demandas que dieron origen a la sentencia invocada, también lo es que la argumentación que sustenta ambos conceptos de violación coinciden en el trasfondo. Los argumentos que no figuran en las demandas anteriores tienen que ver con las figuras de "el domicilio", "el establecimiento público o abierto al público" y los "establecimientos" a los que alude el artículo 74 del Código Nacional de Policía, pues sobre los únicos establecimientos que pueden recaer medidas de control por parte de la policía es sobre los establecimientos públicos o abiertos al público, más no sobre los relacionados en el citado artículo 74 del Código Nacional de Policía, y menos sobre el domicilio o residencia de las personas.
El actor confunde los conceptos, toda vez que la palabra "establecimiento" no tiene nada que ver con el concepto de domicilio privado a que se refiere el artículo 76 del Código Civil, a éste no puede entrar la policía sin una orden judicial. Los establecimientos a que se refieren la norma demandada son aquellos que, así no sean públicos o abiertos al público, pueden por su naturaleza, sus actividades y su objeto convertirse, así sea esporádicamente, en sitios en donde se expenda, o al menos, se consuma licor dentro del horario restrictivo. Tal es el caso de los clubes sociales, los hoteles, las tiendas, etc. Dice el tribunal a quo:
"...Ia consagración de inciso 2º del artículo 1º, una contribución a la efectividad del inciso 1º del mismo artículo, pues de no haberse estipulado, el primero habría sido fácilmente burlado porque podría presentarse el caso de personas que al ver que no pueden seguir libando en los establecimientos públicos o abiertos al público, continúen haciéndolo en los otros establecimientos, dejando de esa manera casi que sin efecto la norma y de paso, sin efecto la utilidad de la medida que, como se sabe, tiene como finalidad la de disminuir los índices de accidentalidad y de muertes violentas originadas en el consumo de licor, como efectivamente ha acontecido, según da cuenta el informe sobre impacto favorable que produjo la medida adoptada....".
El tribunal hace una diferenciación entre los establecimientos públicos o abiertos al público y aquellos establecimientos que "...pueden por su naturaleza, sus actividades y su objeto, convertirse así sea esporádicamente, en sitios en donde se expenda, o al menos, se consuma licor dentro del horario restrictivo", para llegar a la conclusión de que en este segundo tipo de establecimientos, donde claramente se pueden incluir los clubes sociales, los sitios de reunión de las corporaciones privadas, los hoteles o los lugares de trabajo, por su potencialidad de convertirse en lugares de consumo o expendio de licor, también deben ser objeto del horario restrictivo, desconociendo por completo que este tipo de establecimientos son reconocidos por la ley como domicilio y que por tanto están amparados por la inviolabilidad del domicilio que consagra el artículo 72 del Código Nacional de Policía.
Según el tribunal de instancia, no se puede entender el concepto de domicilio previsto en el artículo 74 del Código Nacional de Policía en forma aislada, sino que es necesario interpretarlo a la luz de los códigos Civil y de Comercio, entendido como "residencia acompañada, real o presuntivamente del ánimo de permanecer en ella", pudiéndose así hablar de privacidad e intimidad.
La posición del tribunal a quo se traduce, finalmente, en darle vía libre a una actividad reglamentaria desbordada en cabeza del distrito, que quebranta los principios de proporcionalidad y racionalidad que deben regir en toda actividad de la administración, como se ve reflejada en la expresión "en todo tipo de establecimiento".
III. Los alegatos de conclusión
La parte demandante pretende la declaratoria de nulidad parcial del inciso 2º, en las expresiones "en todo tipo de establecimientos". El texto del decreto es el siguiente:
"Decreto 890 del 29 de diciembre de 1995
"Por el cual se limita el horario para el funcionamiento de establecimientos y para el expendio y consumo de licores y bebidas alcohólicas en el territorio del Distrito Capital.
ART. 1º-A partir del primero (1º) de enero de 1996 el horario de funcionamiento de establecimientos públicos o abiertos al público donde se expendan y, o, consuman bebidas alcohólicas, será desde las seis de la mañana (6.00 a.m.) y hasta la una de la mañana (1.00 a.m) del día siguiente.
PAR.-La secretaría de gobierno queda facultada para determinar las fechas en las que, excepcionalmente, se amplíen los horarios aquí establecidos".
El poder de policía, entendido como el conjunto de normas limitativas de las libertades individuales, producidas con la finalidad de preservar el orden público interno, integrado éste en sus elementos de seguridad, salubridad, tranquilidad y moralidad públicas, de acuerdo con el artículo 2º del Código Nacional de Policía, en concordancia con los fines que la Constitución Política le asignan a las autoridades, antes en el artículo 16 de la antigua Constitución Política, hoy reformulados en la segunda parte del artículo 2º del nuevo texto constitucional, en los términos de que "Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas, las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares", es una facultad que corresponde a las autoridades representativas de los distintos niveles de la administración, dentro del marco de la Constitución y de la ley, y, en lo que se refiere al Distrito Capital, la cumplen el concejo y el Alcalde Mayor.
Hoy, la competencia del Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá es incontrovertible en materia de expedición de reglamentos de policía, pues, además de la facultad de "Ejercer la potestad reglamentaria, expidiendo los decretos, órdenes y resoluciones necesarios para asegurar la debida ejecución de los acuerdos", según los términos del numeral 4º del artículo 38 del Decreto-Ley 1421 de 1993, de acuerdo con el artículo 35, inciso 2º, ibídem, "Como primera autoridad de policía en la ciudad, el Alcalde Mayor dictará, de conformidad con la ley y el Código de Policía del Distrito, los reglamentos, impartirá las órdenes, adoptará las medidas y utilizará los medios de policía necesarios para garantizar la seguridad ciudadana y la protección de los derechos y libertades públicas".
La competencia de las autoridades administrativas para expedir reglamentos de policía está limitada naturalmente por la Constitución y la ley. El artículo 7º del Código Nacional de Policía condiciona el ejercicio de la competencia de las autoridades de policía en los términos de que "Podrá reglamentarse el ejercicio de la libertad en cuanto se desarrolle en lugar público o abierto al público o de modo que trascienda de lo privado". A contrario, no habrá lugar a reglamentaciones de la actividad ciudadana cuando ésta se mantenga dentro de los límites de lo privado, a menos de que se esté en presencia de un régimen autoritario.
La distinción entre lo público y lo privado presenta dificultades, pues el concepto es variable, según la disciplina de que se trate. Uno es el concepto en el derecho policivo; otro, distinto, en el derecho civil. Así, cuando se analizan las implicaciones del poder de policía en el campo del ejercicio de la libertad individual, como sucede en el asunto sub judice, necesariamente habrá de tenerse en cuenta como elemento interpretativo de carácter prioritario la regulación del Código Nacional de Policía, sin que le sea dable al intérprete acudir a normas del Código Civil o del Código de Comercio, como lo hace el tribunal a quo, pues se corre el riesgo de distorsionar el alcance de la norma. En efecto, el artículo 72 le impone a la policía la obligación de amparar en todo momento la inviolabilidad del domicilio, y, conforme al artículo 74 del mismo Código Nacional de Policía "Se entiende para los efectos de este estatuto, por domicilio los establecimientos de educación, los clubes sociales y los círculos deportivos, los lugares de reunión de las corporaciones privadas, las oficinas, los talleres y los demás recintos donde se trabaja, aquella parte de las tiendas y sitios abiertos al público que se reservan para habitación u oficina; los aposentos de los hoteles cuando hubieren sido contratados en arriendo u hospedaje y las casas y edificios de departamentos estén o no divididos por pasajes" (Las negrillas no son del texto).
De otra parte, cuando el artículo 111 del Código Nacional de Policía prescribe que "Los reglamentos de policía local podrán señalar zonas y fijar horarios para el funcionamiento de establecimientos donde se expendan bebidas alcohólicas", dicha facultad debe interpretarse en concordancia con los precitados artículos 7º y 74 ibídem, en el sentido de que el señalamiento de zonas y la fijación de horarios en los establecimientos a que se refiere la norma tiene como límite que sea lugar público o abierto al público o de modo que trascienda de lo privado.
La Sala considera, entonces, que el aparte acusado, prohibición de venta y, o, consumo de bebidas alcohólicas "en todo tipo de establecimientos", previsto en el inciso segundo del artículo 1º del Decreto 890 de 29 de diciembre de 1995, excede la competencia que los artículos 7º y 111 del Código Nacional de Policía otorga a las autoridades del ramo, en concordancia con lo dispuesto por el artículo 74 ibídem, pues existen establecimientos, como los allí enunciados, que no constituyen lugar público o abierto al público, ni lugares privados en donde el consumo de bebidas alcohólicas que allí eventualmente se pueda realizar, dentro del horario de la prohibición, trascienda necesariamente de lo privado, tal como se desprende del tratamiento que el aparte acusado otorga a esta clase de lugares.
DECLÁRASE la nulidad de la expresión "en todo tipo de establecimientos", incluida en el inciso 2º del artículo primero del Decreto 890 de 29 de diciembre de 1995, expedido por el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, D.C., pero sólo en cuanto comprende los lugares que el artículo 74 del Código Nacional de Policía define como domicilio.
De haberse acudido a una interpretación armónica o integral de los dos incisos que conforman el artículo primero del Decreto 890 de 1995, sin mayor dificultad; bien podría entenderse que la expresión demandada "en todo tipo de establecimiento", que hace parte del inciso segundo, en principio, está referida a los establecimientos públicos o abiertos al público donde se expenden o consumen bebidas alcohólicas.
De haber prohijado la Sala tal consideración, no resultaba menester producir la decisión anulatoria condicionada, que recayó sobre la mentada expresión pues, para delimitar su alcance y contenido, bastaba con efectuar el correspondiente señalamiento, a través de un fallo en el que se impusiese, obviamente, con el consiguiente efecto de la "res judicata", el acoger o estarse a ese preciso entendimiento.
En el fallo de mayoría se acepta que, conforme al artículo 111, en concordancia con los artículos 7º y 74 del Código Nacional de Policía, los reglamentos de policía pueden señalar zonas y fijar horarios para el funcionamiento de establecimientos donde se expenden bebidas alcohólicas, siempre y cuando se trate de lugares públicos, abiertos al público o de modo que trascienda de lo privado y se invoca como ejemplo de esta última eventualidad, una reunión social privada en la que se coloca un aparato de sonido a tal volumen que produce molestias en la tranquilidad de los vecinos, situación frente a la cual se concluye: "Esa conducta será objeto de la actividad de policía, sin que pueda alegarse como justificación que se desarrolla dentro del ámbito de lo privado".