Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/document.legis?fn=content&docid=jurcolconstitucion&bookmark=bf138ffbff5e4b04aea805e70e82f45d702nf9&viewid=STD-PC
Timestamp: 2019-10-19 05:34:13
Document Index: 328294036

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 117', 'artículo 1', 'artículo 338', 'artículo 117', 'artículo 117', 'artículo 128', 'artículo 117', 'artículo 117', 'artículo 117', 'artículo 117', 'artículo 117', 'artículo 117', 'artículo 117', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 117', 'artículo 55', 'artículo 56', 'artículo 128', 'artículo 128', 'artículo 117', 'artículo 126', 'artículo 117', 'artículo 8', 'artículo 243', 'artículo 117', 'artículo 126', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 117', 'artículo 117', 'artículo 8', 'artículo 177', 'artículo 8', 'artículo 317', 'artículo 126', 'artículo 117', 'artículo 5', 'artículo 243']

﻿ SENTENCIA C-533 DE MAYO 24 DE 2005
SENTENCIA C-533 DE 24 DE MAYO DE 2005
CONTENIDO:PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2003 -2006. RECURSOS PROVENIENTES DE LA SOBRETASA A LA GASOLINA. SE DECLARAN INEXEQUIBLES ALGUNAS EXPRESIONES CONTENIDAS EN EL TERCER INCISO DEL NUMERAL 3 DEL PUNTO B DEL ARTÍCULO 8 DE LA LEY 812 DE 2003.
TEMAS ESPECÍFICOS:PLAN NACIONAL DE DESARROLLO, SOBRETASA A LA GASOLINA
Sentencia C-533 de mayo 24 de 2005
Sentencia C-533 de 2005
Ref.: Expedientes D-5445 y 5453 acumulados.
Demanda de inconstitucionalidad contra las expresiones “para los proyectos financiados con recursos públicos, los provenientes de la sobretasa a la gasolina se destinarán como mínimo en un 50% a la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial respectivo, sin perjuicio de los compromisos adquiridos”, contenidas en el artículo 8º de la Ley 812 de 2003, “por la cual se aprueba el plan nacional de desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”.
Actores: Adriana Medina Meneses, Gilberto Toro Giraldo.
A continuación se transcribe el texto de la norma demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 45.231 del 27 de agosto de 2003. Se resalta lo demandado.
ART. 8º—Descripción de los principales programas de inversión. La descripción de los principales programas de inversión que el Gobierno Nacional espera ejecutar durante la vigencia del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, es la siguiente:
B. Crecimiento económico sostenible y generación de empleo
El gobierno pondrá en marcha estrategias como el fortalecimiento y reorganización institucional de las entidades del sector para aumentar la capacidad de seguimiento, control y vigilancia de los proyectos, especialmente para el caso de las concesiones. Se hará énfasis en el fortalecimiento de esquemas de participación privada, facilitando su financiamiento mediante el mercado de capitales y se impulsarán programas de seguridad en la infraestructura de transporte. Igualmente, se promoverá la interconexión modal para integrar la red de carreteras en el ámbito regional, nacional e internacional.
Las nuevas inversiones en la red terciaria se efectuarán por contratación pública y mediante la participación comunitaria, deforma tal que se incentive la generación de empleo. Para los provectos financiados con recursos públicos, los provenientes, de la sobretasa a la gasolina se destinarán como mínimo en un 50% a la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial respectivo, sin perjuicio de los compromisos adquiridos. Se dará continuidad al fomento de infraestructura básica con recursos del programa Colombia Profunda.
El Gobierno Nacional impulsará la construcción de la vía férrea alterna al puerto de Santa Marta. Para ello, podrá incorporar un “otrosí” al contrato de concesión de la vía férrea para que esta sea construida con recursos que el concesionario debe girar a la Nación.
Los actores acusan en sendas demandas las expresiones “para los proyectos financiados con recursos públicos, los provenientes de la sobretasa a la gasolina se destinarán como mínimo en un 50% a la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial respectivo, sin perjuicio de los compromisos adquiridos”, contenidas en el artículo 8º de la Ley 812 de 2003, “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”. Afirman que con ellas se desconoce i) el principio de cosa juzgada constitucional (C.P., art. 243) por cuanto el legislador habría desconocido la ratio decidendi de la Sentencia C-897 de 1999 en materia de respeto de la autonomía de las entidades territoriales respecto del manejo de la sobretasa a la gasolina perteneciente a dichas entidades; ii) la autonomía reconocida por la Constitución a las entidades territoriales para el manejo de sus recursos (C.P., arts. 1º y 287); iii) el principio de unidad de materia por cuanto se habría incluido una norma sobre el manejo de la sobretasa a la gasolina de carácter territorial en una norma sobre el Plan Nacional de Desarrollo.
Los intervinientes en representación de los ministerios de Hacienda y Crédito Público, Minas y Energía, y Transporte, así como del Departamento Administrativo de Planeación Nacional, solicitan a la Corte que se declare la constitucionalidad de las expresiones acusadas. Coinciden en que i) en el presente caso no se configura el fenómeno de la cosa juzgada material pues las normas invocadas no tienen el mismo contenido material; ii) la autonomía reconocida a las entidades territoriales no es absoluta, sino que debe interpretarse en el marco del principio unitario de la República; iii) con las expresiones acusadas el legislador no vulneró el principio de unidad de materia pues existe una clara correspondencia entre los programas de construcción de vías a que en ellas se alude y el objeto de la Ley 812 de 2003 “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario” de la que hacen parte. El interviniente en representación del Ministerio de Transporte afirma que las expresiones acusadas deben entenderse referidas es a la sobretasa nacional a la gasolina y no a la sobretasa territorial y por tanto en ningún caso se estaría vulnerando la autonomía territorial. Los demás intervinientes aludidos afirman por su parte que si bien se alude a la sobretasa territorial, con las expresiones acusadas no se pretende desconocer la autonomía reconocida a las entidades territoriales por la Constitución sino asegurar el cumplimiento de una función por parte del Estado en materia de construcción de la infraestructura vial, que de no encontrar cofinanciación en las entidades territoriales no podría cumplirse, a menos de destinar recursos nacionales destinados a otros fines con el consecuente efecto en los equilibrios de las finanzas nacionales.
El interviniente en representación del Instituto Colombiano de Derecho Tributario solicita por su parte declarar la inexequibilidad de las expresiones acusadas. Precisa que si bien con ellas no se vulnera el principio de la cosa juzgada constitucional —en cuanto lo decidido en la Sentencia C-897 de 1999 aludía a la titularización de unos recursos y no a la destinación específica de la sobretasa a la gasolina—, es claro que se vulnera la autonomía de las entidades territoriales en el manejo de sus recursos propios por cuanto se establece una destinación específica de recursos endógenos de dichas entidades sin que se den las circunstancias excepcionales señaladas en la jurisprudencia para justificar la intervención del legislador y particularmente por cuanto no está en juego el equilibrio macroeconómico. Afirma igualmente que las expresiones acusadas no tienen una relación directa con el objeto del plan nacional de desarrollo y desde este punto de vista de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vulneran el principio de unidad de materia.
El señor Procurador General de la Nación solicita igualmente a la Corte que declare la inexequibilidad de las expresiones acusadas por considerar que asiste razón a los demandantes en cuanto a la vulneración de los principios de cosa juzgada constitucional, unidad de materia y autonomía de las entidades territoriales. Hace énfasis en que la Corte en reiterada jurisprudencia —y en particular en la Sentencia C-879 de 1999— ha puesto de presente el carácter de renta endógena de la sobretasa a la gasolina a que alude el artículo 117 de la Ley 488 de 1998, así como en el carácter estrictamente excepcional de la intervención del legislador en precisas hipótesis que no se configuran en el presente caso.
Corresponde a la Corte establecer en consecuencia si con las expresiones acusadas se vulnera i) el principio de la cosa juzgada constitucional (C.P., art. 243) respecto de lo decidido en la Sentencia C-879 de 1999, ii) la autonomía de las entidades territoriales en el manejo de sus recursos (C.P., arts. 1º y 287) y en particular de la sobretasa a la gasolina de propiedad de dichas entidades y iii) el principio de unidad de materia.
Previamente la Corte considera necesario efectuar algunas precisiones relativas a i) el principio de autonomía de las entidades territoriales en materia de manejo de recursos propios y en particular en materia de sobretasa a la gasolina; y iii) (sic) el contenido y alcance de la norma en que se contienen las expresiones acusadas que resultan pertinentes para el análisis de los cargos planteados en la demanda.
3.1. El principio de autonomía de las entidades territoriales en materia de manejo de recursos propios y en particular en materia de sobretasa a la gasolina.
3.1.1. El artículo 1º de la Constitución señala que Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales. La Corte ha explicado que dicha autonomía no se agota en la dirección política de dichas entidades territoriales sino que estas deben además gestionar sus propios intereses, lo que se concreta en un poder de dirección administrativa (1) (C.P., art. 287). Igualmente, la Corte ha indicado que, dado el carácter unitario de la república (C.P., art. 1º), es necesario armonizar los principios de unidad y autonomía, garantizando el manejo por los municipios y departamentos de los intereses locales, pero sin desconocer la supremacía del ordenamiento nacional (2) .
La corporación ha precisado que el principio de autonomía debe considerarse dentro de los límites de la Constitución y la ley (3) , con lo que se reconoce la superioridad de las regulaciones del Estado unitario, pero en el entendido que la normatividad nacional debe respetar el contenido esencial de la autonomía territorial, “que se constituye en el reducto mínimo que, en todo caso, debe ser respetado por el legislador” (4) . De esa manera se afirman los intereses locales y se reconoce la supremacía de un ordenamiento superior con lo cual la autonomía de las entidades territoriales no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario (5) .
La garantía de esa autonomía de las entidades territoriales se concreta a través de un contenido básico que debe ser defendido por toda autoridad pública y muy especialmente en el ejercicio de la potestad legislativa. Dicho contenido está configurado por unos derechos mínimos reconocidos a esas entidades para gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, así como para participar en las rentas nacionales (C.P., art. 287) (6) .
Al respecto la Corte ha explicado que si bien las entidades territoriales no gozan de soberanía fiscal, pues su actividad está sujeta a la regulación legal, en todo caso son autónomas “tanto para la decisión sobre el establecimiento o supresión de un impuesto de carácter local, autorizados en forma genérica por la ley, como para la libre administración de todos los tributos que hagan parte de sus propios recursos (C.P., arts. 287-3 y 313-4)” (7) .
3.1.2. En ese orden de ideas la jurisprudencia —aludiendo a la articulación de los principios superiores mencionados en los artículos 1º, 150 numerales 11 y 12, 287-3, 300-4 y 313-4—, ha precisado que la Constitución Política no le otorga al Congreso de la República la facultad exclusiva y excluyente para establecer los elementos de todo tributo del orden departamental, distrital o municipal, pues en aplicación del contenido del artículo 338 superior, en concordancia con el principio de autonomía de las entidades territoriales y con las funciones asignadas a las autoridades territoriales, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales disponen de competencia tanto para determinar los elementos del tributo no fijados expresamente en la ley como para establecer las condiciones específicas en las que operará el respectivo tributo en cada departamento, distrito o municipio (8) .
La Corte ha destacado que cuando la Constitución estatuye que las asambleas y concejos municipales y distritales como cuerpos de elección popular decretaran, de conformidad con la Constitución y la ley, los tributos y contribuciones que su sostenimiento requiere, no está dando lugar a la absorción de su competencia por parte del Congreso, de tal manera que las asambleas y los concejos deban ceder absolutamente su poder de imposición al legislador. Igualmente ha precisado que la ley, por el contrario, al fijar las pautas y directrices dentro de las cuales obrarán esas corporaciones de elección popular, tiene que dejar a ellas el margen que les ha sido asignado constitucionalmente para disponer, cada una dentro de las circunstancias y necesidades específicas de la correspondiente entidad territorial, lo que concierne a las características de los gravámenes que vayan a cobrar (9) .
3.1.3. La Corte ha explicado de otra parte que uno de los derechos que integran el contenido esencial de la garantía institucional de la autonomía territorial corresponde a la facultad de las entidades territoriales para administrar sus propios recursos y ello por cuanto sin este poder carecería de sentido el derecho a gobernarse por autoridades propias, pues es evidente que los actos de gobierno implican, en la mayoría de los casos, decisiones sobre gasto público y si estas les están prohibidas aquellos se verían reducidos a un catálogo mínimo que afectaría el núcleo esencial de la autonomía territorial (10) .
La corporación ha explicado que las fuentes exógenas de financiación proveen a las entidades territoriales de recursos que, en principio, no les pertenecen. En consecuencia, la propia Constitución autoriza al poder central para fijar su destinación, siempre que tal destinación se adecue a las prioridades definidas en Carta, las que se refieren, fundamentalmente, a la satisfacción de las necesidades básicas de los pobladores de cada jurisdicción (13) . En este sentido, la propia Constitución ha señalado las áreas a las que debe estar destinado el situado fiscal (C.P., art. 356) (14) , mientras que confiere al legislador la facultad de determinar la destinación de las llamadas transferencias, siempre que lo haga dentro del marco fijado por los artículos 288 y 357 de la Constitución Política (15) . Adicionalmente, la ley está autorizada para definir, dentro de los parámetros establecidos en los artículos 360 y 361 de la Constitución, las finalidades a las que deben ser aplicadas las regalías (16) . Finalmente, la jurisprudencia ha encontrado que las rentas nacionales cedidas a las entidades territoriales pueden ser objeto de una específica destinación por parte del legislador, siempre y cuando el fin al cual se destinen revista un interés que razonablemente puede predicarse de las entidades territoriales beneficiadas (17) .
Los recursos obtenidos en virtud de tales fuentes son, en estricto sentido, recursos propios y, por lo tanto, resultan, en principio, inmunes a la intervención legislativa. En criterio de la Corte, “la autonomía financiera de las entidades territoriales respecto de sus propios recursos, es condición necesaria para el ejercicio de su propia autonomía. Si aquella desaparece, esta se encuentra condenada a permanecer solo nominalmente. En estas condiciones, considera la Corte Constitucional que para que no se produzca el vaciamiento de competencias fiscales de las entidades territoriales, al menos, los recursos que provienen de fuentes endógenas de financiación —o recursos propios— deben someterse, en principio, a la plena disposición de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador” (19) .
“Cuando (i) lo señala expresamente la Constitución; ii) es necesario proteger el patrimonio de la Nación, es decir, para conjurar amenazas sobre los recursos del presupuesto nacional; (iii) resulta conveniente para mantener la estabilidad económica interna y externa; (iv) las condiciones sociales y la naturaleza de la medida así lo exigen por trascender el ámbito simplemente local o regional” (21) .
Ha dicho igualmente que “Si bien es cierto que la Constitución prohíbe la creación de rentas nacionales con destinación específica, también lo es que no prohíbe la asignación específica de rentas de otro orden, toda vez que no son computadas dentro de los ingresos corrientes de la Nación” (22) . Y que “De cualquier manera, toda restricción a la autonomía territorial, en cuanto implica la destinación específica de sus recursos propios, tendrá que ser necesaria, útil y proporcionada al fin constitucional que el legislador busca alcanzar, o de lo contrario deberá ser declarada inexequible” (23) (24) .
3.1.4. En relación concretamente con la sobretasa a la gasolina motor a que alude el artículo 117 de la Ley 488 de 1998 —que como se explicará más adelante es a la que han de entenderse referidas las expresiones acusadas en el presente proceso—, la Corte ha hecho énfasis tanto en su carácter de recurso endógeno de las entidades territoriales, como en la imposibilidad por el legislador de intervenir en su destinación salvo en las excepcionalísimas circunstancias a que ha hecho referencia la jurisprudencia y que acaban de recordarse.
Así en la Sentencia C-897 de 1999 expresó la Corte:
“29. El artículo 117 de la Ley 488 de 1998, parcialmente demandado, autoriza a los municipios, distritos y departamentos para adoptar una sobretasa a la gasolina motor extra y corriente. En los artículos subsiguientes de la ley se establecen el hecho generador, los sujetos responsables y las entidades beneficiadas, la causación, la base gravable, los rangos de la tarifa, las condiciones para la declaración y el pago, la responsabilidad penal por no consignar los valores recaudados, la posibilidad de titularizar un porcentaje de las rentas presupuestadas y las condiciones de administración y control del mencionado tributo.
Las anteriores disposiciones nada dicen sobre la titularidad de la renta que se estudia. Sin embargo, el artículo 128 de la misma ley, que establece una sobretasa nacional a la gasolina motor extra y corriente en aquellos municipios y departamentos que no adopten la sobretasa de que trata el artículo 117 precitado, se refiere a esta última como una “sobretasa municipal, distrital o departamental”.
Lo anterior permite afirmar que, según el criterio formal, las entidades territoriales son titulares de la sobretasa de que trata el artículo 117 de la Ley 488 de 1998, pues no otra cosa puede derivarse del hecho de que el propio legislador asigne al mencionado tributo la condición de “municipal, distrital o departamental”. Al mismo resultado se llega si se apela al criterio orgánico. En efecto, según el artículo 117 tantas veces citado, el perfeccionamiento de la contribución que se estudia depende de una decisión de los órganos de representación política de las correspondientes entidades territoriales. Ciertamente, la Ley 488 no establece directamente el impuesto en mención. Se limita, simplemente, a autorizar a las corporaciones de elección popular de los departamentos, municipios y distritos para adoptar la sobretasa, en las condiciones establecidas en los artículos antes citados. Finalmente, la aplicación del criterio material reafirma las anteriores conclusiones. Como puede fácilmente verificarse, la contribución estudiada se recauda, en su totalidad, en la jurisdicción de las respectivas entidades territoriales y los recursos recaudados ingresan, integralmente, a su patrimonio. De otra parte, no parece existir ningún elemento sustantivo que sirva para señalar que se trata de una renta nacional.
De todo lo anterior se concluye con facilidad que la sobretasa a la gasolina motor extra y corriente de que trata el artículo 117 de la Ley 488 de 1998, es una renta estrictamente territorial, esto es, una fuente de financiación endógena de las entidades territoriales beneficiadas.
30. Dado que la precitada sobretasa constituye una fuente endógena de las entidades territoriales, el legislador no puede intervenir en su destinación, sino, exclusivamente, si se trata de una intervención imprescindible, idónea y estrictamente proporcionada, para defender recursos nacionales seriamente amenazados, o, para garantizar la estabilidad macroeconómica de la Nación (25) . Debe afirmarse entonces que, en principio, las entidades territoriales tienen el derecho a definir, de manera autónoma, la destinación de los recursos que obtengan de la sobretasa de que trata el artículo 117 de la Ley 488 de 1998. Sin embargo, excepcionalmente el legislador podrá intervenir en dicha destinación siempre que cada intervención supere los requisitos mencionados”.
En la referida Sentencia C-897 de 1999 —con cuyo contenido y decisión es que los actores y el señor Procurador General de la Nación invocan la configuración del fenómeno de la cosa juzgada constitucional— la Corte no encontró que se dieran las excepcionales circunstancias a que atrás se hizo referencia como habilitantes de la intervención del legislador en la destinación de los recursos de las entidades territoriales (26) , y por ello declaró la inexequibilidad de las expresiones acusadas en ese proceso en cuanto desconocían el principio de autonomía territorial (27) .
“32. La norma parcialmente demandada, faculta a las entidades territoriales para titularizar un porcentaje de los recursos provenientes de la sobretasa a la gasolina motor extra y corriente. Sin embargo, señala que la renta titularizada “solo podrá ser destinada a los fines establecidos por las leyes que regulan la materia”.
Como quedó definido, la sobretasa a la gasolina motor extra y corriente, de que trata el artículo 117 de la Ley 488 de 1998, constituye una fuente endógena de financiación de las entidades territoriales. En consecuencia, los recursos que se obtienen en virtud de la mencionada disposición son recursos propios stricto sensu, de manera tal que compete, en principio, a las entidades territoriales, la facultad de definir su destinación. Nada de esto cambia por tratarse de rentas titularizadas, pues el hecho de que esta operación financiera permita obtener anticipadamente tales recursos no transforma su naturaleza ni los convierte en recursos nacionales.
No obstante, la disposición demandada consagra una regla general según la cual, quien define el destino de las rentas provenientes de la mencionada sobretasa es el legislador, sin aportar elemento alguno que demuestre que dicha intervención en el manejo fiscal de las entidades territoriales es necesaria, idónea y estrictamente proporcionada para garantizar la estabilidad macroeconómica de la Nación o para proteger recursos nacionales seriamente amenazados.
Este tipo de autorizaciones in genere invierten la regla constitucional de competencias según la cual las autoridades territoriales son las encargadas de administrar sus propios recursos y lesionan gravemente el núcleo esencial de la autonomía territorial, pues no satisfacen las condiciones mínimas necesarias para que el legislador pueda intervenir en el manejo fiscal de los departamentos, distritos y municipios”.
Cabe precisar que en aplicación de los mismos criterios en una decisión anterior a la aludida Sentencia C-897 de 1999 la Corte había encontrado acorde a la Constitución la destinación hecha por el legislador respecto de la sobretasa a la gasolina regulada por una norma diferente al artículo 117 de la Ley 488 de 1998, en cuanto en las precisas circunstancias que se analizaron en la Sentencia C-004 de 1993 (28) dicha intervención resultaba necesaria, útil y estrictamente proporcionada para la defensa del patrimonio nacional seriamente comprometido y para la garantía de la estabilidad macroeconómica de la Nación (29) .
3.2. El contenido y alcance de la norma que contiene las expresiones acusadas.
Las expresiones acusadas se contienen en el artículo 8º de la Ley 812 de 2003 “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario” donde se hace la descripción de los principales programas de inversión que el Gobierno Nacional espera ejecutar durante la vigencia del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006.
Dichas expresiones hacen parte concretamente del tercer inciso del numeral 3º sobre “impulso a la infraestructura estratégica en transporte” del literal B sobre “crecimiento económico sostenible y generación de empleo” del referido artículo 8º.
De acuerdo con el numeral 3º aludido, sobre impulso a la infraestructura estratégica en transporte, se invertirá prioritariamente en infraestructura que genere condiciones de paz y convivencia democrática, que apoye el desarrollo social, la creación de empleo y que permita mayores condiciones de seguridad.
Así mismo se señala que “El gobierno pondrá en marcha estrategias como el fortalecimiento y reorganización institucional de las entidades del sector para aumentar la capacidad de seguimiento, control y vigilancia de los proyectos, especialmente para el caso de las concesiones. Se hará énfasis en el fortalecimiento de esquemas de participación privada, facilitando su financiamiento mediante el mercado de capitales y se impulsarán programas de seguridad en la infraestructura de transporte. Igualmente, se promoverá la interconexión modal para integrar la red de carreteras en el ámbito regional, nacional e internacional.
En el tercer inciso se precisa que “Las nuevas inversiones en la red terciaria se efectuarán por contratación pública y mediante la participación comunitaria, de forma tal que se incentive la generación de empleo. Así mismo —y es la parte acusada— que “Para los proyectos financiados con recursos públicos, los provenientes de la sobretasa a la gasolina se destinarán como mínimo en un 50% a la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial respectivo, sin perjuicio de los compromisos adquiridos. Así mismo que “Se dará continuidad al fomento de infraestructura básica con recursos del programa Colombia profunda”.
En el cuarto inciso de dicho numeral se señala a su vez que “En el caso de los conglomerados urbanos, en los cuales exista factibilidad técnica de proyectos de transporte masivo (Bogotá, Cali, Pereira-Dosquebradas, Barranquilla-Soledad, Cartagena, Bucaramanga, extensión de TransMilenio hasta Soacha y Valle de Aburrá) y se asegure la financiación por parte de la entidad territorial, y en el caso de las áreas metropolitanas por parte de dicha entidad, en asocio con los respectivos municipios, el Gobierno Nacional podrá participar en su desarrollo, siempre que exista el espacio fiscal, tanto en los municipios, y si fuere el caso en la respectiva área metropolitana, como en la Nación. Se promoverá la vinculación del capital privado en la estructuración y financiación de estos proyectos, conforme a un modelo fiscal que implique el control de una política pública sostenible sobre la operación y administración de los sistemas de transporte masivo, que garantice un manejo equitativo de los costos al usuario y la calidad del servicio. Se promoverán mecanismos que permitan la participación de pequeños y medianos transportadores en estos proyectos. Se deberán regular las tarifas para prevenir abusos deposiciones dominantes y monopolios”.
Los incisos 5º a 13 señalan también otros objetivos específicos en el área de transporte durante la vigencia del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 (30) .
Ahora bien, cabe recordar en relación con la sobretasa a la gasolina a que se alude en el tercer inciso en el que se incorporan las expresiones acusadas en el presente proceso, que la Ley 488 de 1998 —norma vigente en esta materia— estableció tres tipos diferentes de impuestos al combustible: i) la sobretasa al ACPM (art. 117) (31) ; ii) la sobretasa a la gasolina motor que es adoptada por las autoridades propias de las entidades territoriales dentro del marco definido por la ley (art. 117); y iii) una sobretasa nacional a la gasolina motor, creada directamente por ley, en aquellos municipios y departamentos que no adoptaran la sobretasa anterior o que definieran una tarifa inferior al 20% del valor de referencia del combustible (art. 128) (32) .
Respecto de la tarifa de la sobretasa a la gasolina a que alude el artículo 117 de la Ley 488 de 1998 cabe precisar que mediante el artículo 55 de la Ley 788 de 2002 “por medio de la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial y se dictan otras disposiciones” el legislador decidió establecer directamente la tarifa aplicable a nivel municipal departamental y en el Distrito Capital (33) . Así mismo es pertinente recordar que de acuerdo con el artículo 56 de la misma Ley 788 de 2002 si pasados dos meses a partir del vencimiento del término para declarar y pagar la referida sobretasa la entidad territorial no ha informado al responsable de dicha declaración y pago, el número de cuenta en la cual deben efectuar la consignación, la sobretasa generada en esa entidad territorial será considerada como sobretasa nacional a la gasolina, caso en el cual el responsable dentro del mes siguiente debe proceder a presentar la declaración ante la dirección de apoyo fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y consignar el impuesto en las cuentas autorizadas para tal fin (34) .
Pudiera estimarse, como lo señala alguno de los intervinientes que la sobretasa a la gasolina a la que aluden las expresiones acusadas es la sobretasa nacional que se regula en el artículo 128 de la Ley 488 de 1998 y 56 de la Ley 788 de 2002, y en ese orden de ideas ninguna interferencia con la autonomía territorial se presentaría en el presente caso.
Empero, como lo pone de presente el señor Procurador General de la Nación es claro que no cabe entender que se aluda en este caso a la sobretasa nacional pues por ser la sobretasa a que aluden el artículo 128 de la Ley 488 de 1988 y 56 de la Ley 788 de 2002 una renta de carácter nacional, no resultaría posible la destinación específica (C.P., art. 359) (35) que en las expresiones acusadas se establece respecto de la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial respectivo.
A ello cabe agregar que la referencia expresa a las entidades territoriales que se hace en las expresiones acusadas (36) , lleva necesariamente a la conclusión de que las mismas se refieren es a la sobretasa a la gasolina motor de propiedad de las entidades territoriales que regula el artículo 117 de la Ley 488 de 1998.
Hechas las anteriores precisiones procede la Corte a efectuar el examen de los cargos planteados por el actor en su demanda.
4.1. Análisis del cargo por la vulneración de la cosa juzgada constitucional.
Como ya se señaló la Corte debe examinar ante todo la incidencia que eventualmente pueda tener para la decisión que ha de tomarse, la Sentencia C-897 de 1999 (37) que declaró la inexequibilidad de las expresiones “solo podrá ser destinada a los fines que regulan la materia” contenidas en el artículo 126 de la Ley 488 de 1998, en cuanto se refiere a los recursos propios de las entidades territoriales, obtenidos en virtud de la titularización de la sobretasa a la gasolina motor extra y corriente, de que trata el artículo 117 de la misma ley —frente a un cargo por el desconocimiento del principio de autonomía territorial (C.P., arts. 1º y 287)—, sentencia respecto de la cual tanto los actores como el señor Procurador General de la Nación invocan la configuración del fenómeno de la cosa juzgada material respecto de la acusación formulada en el presente proceso contra las expresiones “para los proyectos financiados con recursos públicos, los provenientes de la sobretasa a la gasolina se destinarán como mínimo en un 50% a la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial respectivo, sin perjuicio de los compromisos adquiridos”, contenidas en el artículo 8º de la Ley 812 de 2003.
Sobre este punto la Corte recuerda que la cosa juzgada constitucional es una institución jurídico procesal que tiene su fundamento en el artículo 243 de la Constitución Política y mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. De ella surge una restricción negativa consistente en la imposibilidad de que el juez constitucional vuelva a conocer y decidir sobre lo resuelto. De ella surge igualmente la prohibición para el legislador de reproducir el contenido material de una norma declarada inexequible, evento en el cual la nueva norma debe ser igualmente declarada inexequible (38) .
La corporación ha precisado que en el análisis de cosa juzgada en cada proceso concreto, corresponde a la Corte desentrañar frente a cada disposición, si efectivamente se puede predicar la existencia de cosa juzgada, sea esta absoluta o material, que impida un nuevo pronunciamiento, así como si se está más bien ante una cosa juzgada aparente o ante una cosa juzgada relativa que permita una valoración de la norma frente al texto superior, en aras de garantizar tanto la integridad y supremacía de la Carta como de los fines y valores propios de la institución de la cosa juzgada (39) .
Ahora bien cabe destacar que dentro de los presupuestos que ha señalado la jurisprudencia constitucional para que se configure el fenómeno de la cosa juzgada material —que es a la que aluden los demandantes y el señor procurador en este caso— la Corte ha dicho que la disposición demandada respecto de la cual ella se predique debe tener el mismo contenido normativo que aquel que ya fue examinado por la Corte (40) .
Esta corporación ha explicado así mismo que dicha identidad normativa debe apreciarse teniendo en cuenta tanto la redacción de las disposiciones demandadas como el contexto dentro del cual ellas se ubican, de tal forma que si la redacción es diversa pero el contenido normativo es el mismo a la luz del contexto, se entiende que ha habido una reproducción (41) . En el mismo sentido si el texto es el mismo pero el contexto normativo en el que se le reproduce es diferente no cabe predicar dicha identidad (42) .
Ahora bien, en el presente caso es evidente para la Corte que tanto la redacción como el contexto de las disposiciones a que se ha hecho referencia son diferentes.
Así, es claro que las expresiones “solo podrá ser destinada a los fines que regulan la materia” —declaradas inexequibles en la Sentencia C-897 de 1999 (43) en cuanto se refiere a los recursos propios de las entidades territoriales, obtenidos en virtud de la titularización de la sobretasa a la gasolina motor extra y corriente, de que trata el artículo 117 de la misma ley— se encontraban contenidas en el artículo 126 de la Ley 488 de 1998 “por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las entidades territoriales” (44) , artículo que alude a las características de las sobretasas a la gasolina y al ACPM que en dicha ley se establecen y a la posibilidad de “titularizarse y tener en cuenta como ingreso para efecto de la capacidad de pago de los municipios, distritos y departamentos”.
Por su parte las expresiones “para los proyectos financiados con recursos públicos, los provenientes de la sobretasa a la gasolina se destinarán como mínimo en un 50% a la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial respectivo, sin perjuicio de los compromisos adquiridos” —acusadas por el actor en el presente proceso— se encuentran contenidas en el tercer inciso del numeral 3º del literal B del artículo 8º de la Ley 812 de 2003 “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario” (45) . Artículo en el que como atrás se explicó se hace la descripción de los principales programas de inversión que el Gobierno Nacional espera ejecutar durante la vigencia del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 y en particular en el acápite sobre crecimiento económico sostenible y generación de empleo se alude al impulso a la infraestructura estratégica en transporte.
Empero, como a continuación pasa a explicarse, es igualmente claro para la Corte que los criterios que se expusieron en la Sentencia C-897 de 1999 para declarar la inexequibilidad de las expresiones “solo podrá ser destinada a los fines que regulan la materia” frente al cargo por la supuesta vulneración del principio de autonomía territorial (C.P., arts. 1º y 287) deben ser reiterados en el presente caso en relación con la acusación formulada por la misma razón en este proceso en contra de las expresiones “para los proyectos financiados con recursos públicos, los provenientes de la sobretasa a la gasolina se destinarán como mínimo en un 50% a la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial respectivo, sin perjuicio de los compromisos adquiridos”, contenidas en el tercer inciso del numeral 3º del literal B del artículo 8º de la Ley 812 de 2003 “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”.
4.2. Análisis del cargo por la vulneración del principio de autonomía de las entidades territoriales.
Para los demandantes con las expresiones acusadas se desconoce la autonomía reconocida a las entidades territoriales para el manejo de sus recursos y en particular para el manejo de las rentas tributarias de propiedad de las entidades territoriales, —en este caso la sobretasa a la gasolina establecida por el artículo 117 de la Ley 488 de 1998—.
Al respecto la Corte constata que, como se desprende de las consideraciones preliminares de esta sentencia, en tanto el mandato contenido en dichas expresiones ha de entenderse necesariamente referido a la sobretasa a la gasolina a que alude el artículo 117 de la Ley 488 de 1998, es claro que en el presente caso se está frente a una renta tributaria de propiedad de las entidades territoriales y que en este sentido solamente si se reunían precisas circunstancias era posible para el legislador determinar que los recursos provenientes a dicha sobretasa “se destinarán como mínimo en un 50% a la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial respectivo, sin perjuicio de los compromisos adquiridos”.
Recuérdese que, como igualmente se explicó en los apartes preliminares de esta sentencia, la ley no puede intervenir en el proceso de asignación del gasto de los recursos de las entidades territoriales que provienen de fuentes endógenas de financiación y en particular para fijar el destino de las rentas tributarias de propiedad de las entidades territoriales, sino cuando ello resulte necesario para proteger la estabilidad económica de la Nación y, especialmente, para conjurar amenazas ciertas sobre los recursos del presupuesto nacional (46) . Así mismo que toda restricción a la autonomía territorial, en cuanto implique la destinación específica de sus recursos propios, tendrá que ser necesaria, útil y proporcionada al fin constitucional que el legislador busca alcanzar, o de lo contrario deberá ser declarada inexequible (47) .
Ahora bien, la Corte constata que ninguna de las excepcionales circunstancias a que ha hecho referencia la jurisprudencia se configuran en el presente caso.
No puede afirmarse en efecto que se encuentren en juego la estabilidad macroeconómica a nivel nacional o la protección de recursos nacionales seriamente amenazados con el hecho de que para dar cumplimiento al programa de “impulso a la infraestructura estratégica en transporte” contenida en el numeral 3º del literal B sobre “crecimiento económico sostenible y generación de empleo” del artículo 8º de la Ley 812 de 2003 “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario” se destinen o no “como mínimo en un 50%” los recursos de la sobretasa a la gasolina de propiedad de las entidades territoriales “a la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial respectivo”.
Como lo reconocen los intervinientes gubernamentales esta es solo una posibilidad entre otras para desarrollar el referido programa en la que “para los proyectos financiados con recursos públicos” se plantea esta destinación específica de recursos.
Cabe señalar además que el objetivo que se invoca por parte de los intervinientes aludidos —a saber la cofinanciación con recursos nacionales y recursos territoriales— de determinadas obras de infraestructura vial y específicamente de vías urbanas, secundarias y terciarias, bien puede lograrse respetando la autonomía de las entidades territoriales. Es en efecto a las autoridades de dichas entidades territoriales, en atención a sus indiscutibles responsabilidades en este campo a quienes corresponde decidir si en relación con las vías aludidas que se encuentran en su jurisdicción y en interés de sus habitantes de acuerdo con la valoración que como representantes inmediatos de las comunidades les corresponde efectuar, se deben destinar o no los recursos provenientes de la sobretasa a la gasolina a que alude el artículo 177 de la Ley 488 de 1998 para cofinanciar obras como a las que se alude en las expresiones acusadas. Respetando el marco de competencias de la respectiva entidad territorial podrán entonces asegurarse recursos para el propósito aludido, sin que se imponga la destinación de unos recursos —que no sobra reiterar son de propiedad de las entidades territoriales— (48) , y sin que ello pueda entenderse por supuesto como una autorización para desentenderse de sus responsabilidades en esta materia (49) .
Así las cosas no estándose en presencia de una situación en la que se haga necesario proteger la estabilidad macroeconómica de la Nación ni conjurar amenazas ciertas sobre los recursos del presupuesto nacional, al tiempo que la restricción a la autonomía territorial mediante la destinación específica de recursos de propiedad de las entidades territoriales no resulta necesaria —y por tanto tampoco útil ni proporcionada— al fin constitucional que el legislador busca alcanzar —a saber la cofinanciación de proyectos de infraestructura vial—, ha de concluirse en armonía con la jurisprudencia a que se hizo referencia en los apartes preliminares de esta sentencia (50) que en el presente caso el legislador desconoció la autonomía de las entidades territoriales en el manejo de sus recursos propios (C.P., arts. 1º y 287) al establecer que “Para los proyectos financiados con recursos públicos, los provenientes de la sobretasa a la gasolina se destinarán como mínimo en un 50% a la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial respectivo, sin perjuicio de los compromisos adquiridos”.
En consecuencia es claro para la corporación que el cargo planteado por los demandantes en este sentido contra las expresiones acusadas está llamado a prosperar, por lo que la Corte —sin que se haga necesario examinar el cargo restante relativo al supuesto desconocimiento del principio de unidad de materia—, declarará la inexequibilidad de las expresiones referidas y así lo señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “Para los proyectos financiados con recursos públicos, los provenientes de la sobretasa a la gasolina se destinarán como mínimo en un 50% a la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial respectivo, sin perjuicio de los compromisos adquiridos” contenidas en el tercer inciso del numeral 3º del punto B del artículo 8º de la Ley 812 de 2003, “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”.
(1) Sentencia Corte Constitucional C-535 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(2) Ver entre otras, las sentencias C-643 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-579 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, C-568 de 2003 y C-450 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-105 de 2004, M.P. Jaime Araújo Rentería.
(3) Ver Sentencia C-366 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(4) Sentencia C-004 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón. Consideración de la Corte C-2-c. En el mismo sentido ver, entre otras, la Sentencia C-568 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(5) Sentencia Corte Constitucional C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Ver en este sentido igualmente las sentencias C-126 de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-643 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(6) Ver Sentencia C-1112 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis. En el mismo sentido ver, entre otras, la Sentencia C-1114 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(7) Sentencia C-506 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(8) Ver entre otras las sentencias C-172 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-227 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. S.V. Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett.
(9) Al respecto expresó concretamente la Corte lo siguiente en la Sentencia C-413 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo: “(L)a referencia a la obligación de señalar en el acto creador del impuesto los elementos esenciales de la obligación tributaria ha de entenderse hecha, según el tipo de gravamen, por el nivel territorial al que corresponda, de lo cual se infiere que si el legislador, como puede hacerlo (arts. 295, 300-4 y 313-4), decide regular o establecer normas generales sobre tributos del orden departamental, municipal o distrital, no se le puede exigir, ni debe permitírsele, que en la ley respectiva incluya directamente todos los componentes del tributo (hecho gravable, base gravable, sujetos activos, sujetos pasivos y tarifas) o, en los casos de tasas y contribuciones, el método y el sistema para recuperación de costos o la participación en beneficios —como sí está obligado a hacerlo tratándose de tributos nacionales—, pues su función no es, ni puede ser, según las reglas de la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales, la de sustituir a los órganos de éstas en el ejercicio de la competencia que les ha sido asignada por la Constitución”. En el mismo sentido ver entre otras las sentencias C-1097 de 2001 y C-538 de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería, C-227 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-873 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(10) Ver Sentencia C-897 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En el mismo sentido ver, entre otras la Sentencia C-450 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(12) Cfr. C-219 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-720 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(14) Sentencia C-219 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(20) Al respecto la corporación señaló lo siguiente: “(N)o encuentra la Corte que exista una justificación constitucional que avale, de manera general, la intervención del legislador en la definición de la destinación de los recursos que, stricto sensu, son de propiedad exclusiva de las entidades territoriales. De lo contrario se privaría completamente a las autoridades competentes de los departamentos, distritos y municipios de la posibilidad de diseñar un plan de gastos e inversiones con arreglo a objetivos económicos, sociales o culturales, definidos según sus propias necesidades y prioridades. Sin esta facultad, resulta inequívocamente lesionada la capacidad de las entidades territoriales de gestionar sus propios asuntos y, en consecuencia, la garantía institucional de la autonomía territorial se vería comprometida en su misma esencia. La autonomía financiera de las entidades territoriales respecto de sus propios recursos, es condición necesaria para el ejercicio de su propia autonomía. Si aquella desaparece, esta se encuentra condenada a permanecer sólo nominalmente. En estas condiciones, considera la Corte Constitucional que para que no se produzca el vaciamiento de competencias fiscales de las entidades territoriales, al menos, los recursos que provienen de fuentes endógenas de financiación —o recursos propios stricto sensu— deben someterse, en principio, a la plena disposición de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador.
30. No obstante, existen algunos eventos excepcionales en cuya virtud la propia Carta autoriza a la ley para intervenir en el proceso de elaboración del programa de gasto de los recursos propios de las entidades territoriales. Así, por ejemplo, el artículo 317 de la Carta impone al legislador el deber de destinar un porcentaje de los tributos que se impongan a la propiedad inmueble, a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de conformidad con el plan de desarrolla de los municipios del área de su jurisdicción. Adicionalmente, el deber de proteger el patrimonio de la Nación, así como la estabilidad económica interna y externa, justifica que en casos extremos, el legislador pueda intervenir en el mencionado proceso de asignación.
Esta última tesis ha sido sostenida por la corporación al considerar que la ley puede imponer una destinación especifica a las rentas de propiedad exclusiva de las entidades territoriales, en aquellos casos en que, con tal destinación, se busque preservar la estabilidad macroeconómica a nivel nacional y proteger recursos nacionales seriamente amenazados. Dentro de este esquema, la corporación declaró la exequibilidad de la norma legal que fijaba una destinación específica a la sobretasa a la gasolina, con el fin de garantizar la capacidad de pago de las entidades territoriales y, de este modo, evitar que se hicieran efectivas las garantías otorgadas por la Nación a créditos externos concedidos a dichos entes.
(21) Sentencia C-089 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero. En el mismo sentido ver entre otras las sentencias C-1097 de 2001 y C-538 de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería, C-227 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-873 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(22) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-004 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón.
(23) Sentencia C-219 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(24) Sentencia C-089 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero. En el mismo sentido ver entre otras las sentencias C-1097 de 2001 y C-538 de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería, C-227 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-873 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(25) Sentencia C-004 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón; C-070 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara.
(26) Ver Sentencia C-089 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero. En el mismo sentido ver entre otras las sentencias C-1097 de 2001 y C-538 de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería, C-227 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-873 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(27) La parte resolutiva de esa sentencia fue del siguiente tenor:
(...) Segundo. Declarar EXEQUIBLE la expresión “solo podrá ser destinada a los fines que regulan la materia” del primer inciso del artículo 126 de la Ley 488 de 1998, pero, exclusivamente, si se refiere a las rentas provenientes de la sobretasa al ACPM cedidas a las entidades territoriales. No obstante, la mencionada disposición, es INEXEQUIBLE en cuanto se refiere a los recursos propios de las entidades territoriales, obtenidos en virtud de la titularización de la sobretasa a la gasolina motor extra y corriente, de que trata el artículo 117 de la misma ley.
(28) M.P. Ciro Angarita Barón.
(29) En dicha sentencia la Corte consideró que el artículo 5º de la Ley 86 de 1989 —que autorizaba a los municipios comprometidos en la realización de un proyecto de transporte masivo de pasajeros que no tuvieran recursos suficientes para garantizar las deudas que ello implicara, a aumentar hasta en un 20% las bases gravables o las tarifas de los gravámenes que fueran de su competencia y, a cobrar una sobretasa al consumo de la gasolina motor, siempre que tales incrementos se destinaran, exclusivamente, a la financiación de sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros—, no vulneraba la autonomía de las entidades territoriales, pese a que establecía la destinación específica de los recursos obtenidos en virtud de una fuente endógena de financiación. A juicio de la corporación, la intervención del legislador era legítima en la medida en que se trataba de defender un interés macroeconómico que podía resultar seriamente amenazado. Al respecto, señaló que la decisión autónoma de las entidades territoriales de realizar una obra pública financiada con créditos externos, no solo tiende a comprometer un porcentaje importante de los recursos propios, sino que, adicionalmente, requiere la garantía de la Nación, con lo cual compromete, igualmente, sus recursos. En la citada decisión, dijo la corporación: “En buena parte de sus artículos, la Ley 86 de 1989 impone ciertas condiciones para el otorgamiento de garantías en relación con la financiación de créditos externos adquiridos por entidades locales que para la construcción de un sistema de transporte masivo de pasajeros. Ello se justifica porque la deuda que avala la Nación, implica enormes sacrificios financieros, afecta buena parte de los recursos públicos y, consiguientemente, también el interés general, el cual debe prevalecer, de acuerdo con el artículo primero de la Carta”.
Posteriormente, la Corte reiteró la doctrina así sentada al señalar en la Sentencia C-291 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz lo siguiente: “Esta última tesis ha sido sostenida por la corporación al considerar que la ley puede imponer una destinación específica a las rentas de propiedad exclusiva de las entidades territoriales, en aquellos casos en que, con tal destinación, se busque preservar la estabilidad macroeconómica a nivel nacional y proteger recursos nacionales seriamente amenazados. Dentro de este esquema, la corporación declaró la exequibilidad de la norma legal que fijaba una destinación específica a la sobretasa a la gasolina, con el fin de garantizar la capacidad de pago de las entidades territoriales y, de este modo, evitar que se hicieran efectivas las garantías otorgadas por lo Nación a créditos externan concedidos a dichos entes”.
(30) (...) Apoyo de la Nación a la construcción de la ALO mediante el sistema de concesión para la salida del sur de Bogotá.
(31) ART. 117.—Sobretasa a la gasolina motor y al ACPM. Autorízase a los municipios, distritos y departamentos, para adoptar la sobretasa a la gasolina motor extra y corriente, en las condiciones establecidas en la presente ley.
Créase como contribución nacional la sobretasa al ACPM. La sobretasa al ACPM será del seis por ciento (6%). Será cobrada por la Nación y distribuida en un cincuenta por ciento (50%) para el mantenimiento de la red vial nacional y otro cincuenta por ciento (50%) para los departamentos incluido el Distrito Capital con destino al mantenimiento de la red vial. La base gravable, el hecho generador, la declaración, el pago, la causación y los otros aspectos técnicos serán iguales a los de la sobretasa de la gasolina” (itálicas fuera de texto).
(32) ART. 128.—Sobretasa nacional. Establécese una sobretasa nacional del veinte por ciento (20%) sobre el precio al público de la gasolina motor extra o corriente y del seis por ciento (6%) sobre el precio al público del ACPM. Esta sobretasa nacional se cobrará únicamente en los municipios, distritos o departamentos, donde no se haya adoptado la sobretasa municipal, distrital, o departamental, según el caso, o cuando la sumatoria de las sobretasas adoptadas para la gasolina motor extra o corriente fuere inferior al veinte por ciento (20%). Para la sobretasa a la gasolina motor extra o corriente, la sobretasa nacional será igual a la diferencia entre la tarifa del veinte por ciento (20%) y la sumatoria de las tarifas adoptadas por el respectivo concejo y asamblea, según el caso.
(33) ART. 55.—Tarifas. A partir del 1º de enero de 2003 las tarifas de la sobretasa a la gasolina serán las siguientes:
PAR. 5º—Los recursos adicionales de la sobretasa que se autorizan en el presente artículo, podrán ser incorporados en las estructuras de precio de la gasolina motor corriente y extra de forma gradual en un período máximo de tres (3) meses, a partir del 1º de febrero de 2003 (negrilla fuera de texto). No sobra precisar que respecto del texto resaltado la Corte en la Sentencia C-1114 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño declaró la exequibilidad del mismo frente a los cargos planteados en ese proceso.
(34) ART. 56.—Declaración y pago. Los responsables de declarar y pagar la sobretasa a la gasolina, consignarán a cada entidad territorial dentro de los plazos establecidos, el valor de la sobretasa liquidada en la respectiva declaración, en la cuenta informada por el alcalde, gobernador, secretario de hacienda o quien haga sus veces.
PAR. TRANS.—La sobretasa a la gasolina declarada ante la Nación —dirección de apoyo fiscal— hasta el período gravable diciembre de 2002, respecto de la cual las entidades territoriales no envíen antes del 31 de marzo del 2003, la información necesaria para determinar el derecho a la misma, e informen la cuenta en la cual ubicar los recursos, se entenderá como sobretasa nacional a la gasolina y se incluirá dentro de los ingresos corrientes de la Nación.
(35) ART. 359.—No habrá rentas nacionales de destinación específica. Se exceptúan:
(36) “Para los proyectos financiados con recursos públicos, los provenientes de la sobretasa a la gasolina se destinarán como mínimo en un 50% a la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial respectivo, sin perjuicio de los compromisos adquiridos”.
(38) Sentencia C-030 de 2003. Ver en el mismo sentido, entre otras, las sentencias C-774 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-990 de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(39) Al respecto, ver, entre otras las sentencias C-113 de 1993, C-925 de 2000 y C-774 de 2001. En relación con cada una de estas categorías la corporación hizo la siguiente síntesis en la Sentencia C-774 de 2001:
Ha dicho la Corte que la cosa juzgada es apenas aparente, cuando la declaratoria de constitucionalidad de una norma, carece de toda motivación en el cuerpo de la providencia. En estos eventos “... la absoluta falta de toda referencia, aun la más mínima, a las razones por las cuales fue declarada la constitucionalidad de lo acusado...” (39) , tiene como consecuencia que la decisión pierda, “... la fuerza jurídica necesaria para imponerse como obligatoria en casos ulteriores en los cuales se vuelva a plantear el asunto tan solo supuesta y no verdaderamente debatido ...”. Es decir que en este caso es posible concluir que en realidad no existe cosa juzgada y se permite una nueva demanda frente a la disposición anteriormente declarada exequible y frente a la cual la Corte debe proceder a “... a resolver de fondo sobre los asuntos que en anterior proceso no fueron materia de su examen y en torno de los cuales cabe indudablemente la acción ciudadana o la unidad normativa, en guarda de la integridad y supremacía de la Constitución …”;
La cosa juzgada formal se presenta “... cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio ...”, o, cuando se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual. Este evento hace que “... no se pueda volver a revisar la decisión adoptada mediante fallo ejecutoriado …”.
Por su parte, la cosa juzgada material, “... se [presenta] cuando no se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino de una disposición cuyos contenidos normativos son idénticos. El fenómeno, de la cosa juzgada opera así respecto de los contenidos de una norma jurídica ...”.
Esta restricción tiene sustento en el artículo 243 de la Constitución Política, según el cual “ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto declarado inexequible por razones de fondo …”. De este modo la reproducción integral de la norma, e incluso, la simple variación del giro gramatical o la mera inclusión de un elemento normativo accesorio por parte del legislador, no afecta el sentido esencial de la disposición, y entonces se concluye que sobre la misma opera el fenómeno de la cosa juzgada.
No obstante lo anterior, y teniendo en cuenta la especial naturaleza de la cosa juzgada constitucional, es necesario advertir, que de manera excepcional, resulta posible que el juez constitucional se pronuncie de fondo sobre normas que habían sido objeto de decisión de exequibilidad previa. El carácter dinámico de la Constitución, que resulta de su permanente tensión con la realidad, puede conducir a que en determinados casos resulte imperativo que el juez constitucional deba modificar su interpretación de los principios jurídicos para ajustarlos a las necesidades concretas de la vida colectiva —aun cuando no haya habido cambios formales en el texto fundamental—, lo que incide necesariamente en el juicio de constitucionalidad de las normas jurídicas. El concepto de “Constitución viviente” puede significar que en un momento dado, a la luz de los cambios económicos, sociales, políticos, e incluso ideológicos y culturales de una comunidad, no resulte sostenible, a la luz de la Constitución —que es expresión, precisamente, en sus contenidos normativos y valorativos, de esas realidades—, un pronunciamiento que la Corte haya hecho en el pasado, con fundamento en significaciones constitucionales materialmente diferentes a aquellas que ahora deben regir el juicio de constitucionalidad de una determinada norma. En estos casos, no se puede considerar que el fallo vulnera la cosa juzgada, ya que el nuevo análisis parte de un marco o perspectiva distinta, que en lugar de ser contradictorio conduce a precisar los valores y principios constitucionales y permiten aclarar o complementar el alcance y sentido de una institución jurídica.
— Explícita, cuando “... la disposición es declarada exequible pero, por diversas razones, la Corte ha limitado su escrutinio a los cargos del actor, y autoriza entonces que la constitucionalidad de esa misma norma puede ser nuevamente reexaminada en el futuro …”, es decir, es la propia Corte quien en la parte resolutiva de la sentencia limita el alcance de la cosa juzgada “... mientras la Corte Constitucional no señale que los efectos de una determinada providencia son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que profiera hacen tránsito a cosa juzgada absoluta ...”.
Implícita, se presenta cuando la Corte restringe en la parte motiva el alcance de la cosa juzgada, aunque en la parte resolutiva no se indique dicha limitación, “... en tal evento, no existe en realidad una contradicción entre la parte resolutiva y la argumentación sino una cosa juzgada relativa implícita, pues la Corte declara exequible la norma, pero bajo el entendido que solo se ha analizado determinados cargos ...”. Así mismo, se configura esta modalidad de cosa juzgada relativa, cuando la Corte al examinar la norma constitucional se ha limitado a cotejarla frente a una o algunas normas constitucionales, sin extender el examen a la totalidad de la Constitución o de las normas que integran parámetros de constitucionalidad, igualmente opera cuando la Corte evalúa un único aspecto de constitucionalidad; así sostuvo que se presenta cuando: “el análisis de la Corte está claramente referido sólo a una norma de la Constitución o a un solo aspecto de constitucionalidad, sin ninguna referencia a otros que pueden ser relevantes para definir si la Carta Política fue respetada o vulnerada”. Sentencia C-774 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(40) Ver sentencias C-030 de 2003 y C-990 de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(41) Ver entre otras las sentencias C-427 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, donde la Corte señaló que el fenómeno de la cosa juzgada material se da cuando se trata, no de una norma cuyo texto normativo es exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino cuando los contenidos normativos son iguales.
(42) Ver Sentencia C-228 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett. A.V. Jaime Araújo Rentería.
(44) ART. 126.—Características de la sobretasa. Los recursos provenientes de las sobretasas a la gasolina y al ACPM podrán titularizarse y tener en cuenta como ingreso para efecto de la capacidad de pago de los municipios, distritos y departamentos. Sólo podrán realizarse en moneda nacional, dentro del respectivo período de gobierno y hasta por un ochenta por ciento (80%) del cálculo de los ingresos que se generarán por la sobretasa en dicho período, y sólo podrá ser destinada a los fines establecidos en las leyes que regulan la materia.
(45) ART. 8º—Descripción de los principales programas de inversión. La descripción de los principales programas de inversión que el Gobierno Nacional espera ejecutar durante la vigencia del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, es la siguiente:
En el caso de los conglomerados urbanos, en los cuales exista factibilidad técnica de proyectos de transporte masivo (Bogotá, Cali, Pereira-Dosquebradas, Barranquilla-Soledad, Cartagena, Bucaramanga, extensión de TransMilenio hasta Soacha y Valle de Aburrá) y se asegure la financiación por parte de la entidad territorial, y en el caso de las áreas metropolitanas por parte de dicha entidad, en asocio con los respectivos municipios, el Gobierno Nacional podrá participar en su desarrollo, siempre que exista el espacio fiscal, tanto en los municipios, y si fuere el caso en la respectiva área metropolitana, como en la Nación. Se promoverá la vinculación del capital privado en la estructuración y financiación de estos proyectos, conforme a un modelo fiscal que implique el control de una política pública sostenible sobre la operación y administración de los sistemas de transporte masivo, que garantice un manejo equitativo de los costos al usuario y la calidad del servicio. Se promoverán mecanismos que permitan la participación de pequeños y medianos transportadores en estos proyectos. Se deberán regular las tarifas para prevenir abusos de posiciones dominantes y monopolios (negrilla fuera de texto).
(46) Ver la Sentencia C-089 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero. En el mismo sentido ver entre otras las sentencias C-219 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-1097 de 2001 y C-538 de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería, C-227 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-873 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra y C-450 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(47) Ver la Sentencia C-089 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(48) Al respecto no sobra recordar que por ejemplo que en el mismo numeral 3º pero en el inciso cuarto, se señala dentro de una lógica de cofinanciación respetuosa de la autonomía y de las competencias de cada orden territorial que en el caso de los conglomerados urbanos, en los cuales exista factibilidad técnica de proyectos de transporte masivo (Bogotá, Cali, Pereira-Dosquebradas, Barranquilla-Soledad, Cartagena, Bucaramanga, extensión de TransMilenio hasta Soacha y Valle de Aburrá) “y se asegure la financiación por parte de la entidad territorial”, y en el caso de las áreas metropolitanas por parte de dicha entidad, en asocio con los respectivos municipios, el Gobierno Nacional podrá participar en su desarrollo, siempre que exista el espacio fiscal, tanto en los municipios, y si fuere el caso en la respectiva área metropolitana, como en la Nación.
(49) Baste recordar a título de ejemplo las competencias que en materia de construcción de vías se han señalado en la Ley 715 de 2001.
por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.
ART. 74.—Competencias de los departamentos en otros sectores. Los departamentos son promotores del desarrollo económico y social dentro de su territorio y ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los municipios y de prestación de los servicios.
76.4.1. Construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que sean propiedad del municipio, las instalaciones portuarias, fluviales y marítimas, los aeropuertos y los terminales de transporte terrestre, en la medida que sean de su propiedad o cuando estos le sean transferidos directa o indirectamente.
(50) Ver entre otras las sentencias C-219 de 1997 y C-897 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-089 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-1097 de 2001 y C-538 de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería, C-227 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-873 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra y C-450 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis.