Source: https://www.revistalatoga.es/el-reconocimiento-en-suelo-no-urbanizable-de-la-situacion-de-asimilado-a-la-de-fuera-de-ordenacion-en-andalucia/
Timestamp: 2018-03-23 20:43:30
Document Index: 93778884

Matched Legal Cases: ['artículo 50', 'artículo 52', 'artículo 53', 'artículo 185', 'artículo 34', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 183', 'artículo 175', 'artículo 8', 'artículo 183', 'artículo 49', 'artículo 53', 'artículo 18', 'artículo 105', 'artículo 8', 'artículo 40', 'artículo 156', 'artículo 8', 'artículo 319', 'artículo 319', 'artículo 110', 'artículo 7', 'artículo 53', 'artículo 8', 'artículo 53', 'artículo 9', 'artículo 12', 'artículo 31', 'artículo 4', 'artículo 29', 'artículo 10', 'artículo 3', 'artículo 185', 'artículo 3']

El reconocimiento en suelo no urbanizable de la situación de asimilado a la de fuera de ordenación en Andalucía - Revista La Toga
El reconocimiento en suelo no urbanizable de la situación de asimilado a la de fuera de ordenación en Andalucía
Inicio » Doctrina » El reconocimiento en suelo no urbanizable de la situación de asimilado a la de fuera de ordenación en Andalucía
Publicado por José Antonio Martínez Rodríguez el 1 Abr 2015
1. Concepto de suelo no urbanizable en la legislación básica estatal
Actualmente el legislador, a través de la ley 8/2007, de 28 de mayo, incorporado posteriormente por el texto refundido 2/2008, con el objeto de aumentar la oferta del suelo; el suelo no urbanizable ha dejado de ser una clase residual, para convertirse en principal en atención a los valores que el legislador considera incompatibles con el proceso del desarrollo urbano.
Establece el art. 12 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo, que todo el suelo se encuentra en situaciones básicas de suelo rural o de suelo urbanizado, considerando en la situación rural lo siguiente: Está en situación de suelo rural, en todo caso, el suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización, que deberá incluir, como mínimo, los terrenos excluidos de dicha transformación por la legislación de protección o policía del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio cultural, los que deban quedar sujetos a tal protección conforme a la ordenación territorial y urbanística por los valores en ellos concurrentes, incluso los ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos, así como aquéllos con riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación o de otros accidentes graves, y cuantos otros prevea la legislación de ordenación territorial o urbanística. También el suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización.
La ley define las facultades que podrán ejercerse de conformidad con la clasificación urbanística, su utilización, urbanización y edificación que se realizarán con las limitaciones que le atribuyan tanto la ley como el planeamiento de aplicación.
El TRLS 2008 aunque reduce a dos las categorías del suelo, mantiene realmente las tres categorías de las anteriores leyes. Los dos estados básicos en que puede encontrarse el suelo según sea su situación actual, rural o urbana, se pueden dividir en tres categorías, pues en suelo no urbanizable, se puede incluir el suelo preservado de su transformación mediante la urbanización y el suelo urbanizable se corresponde con el susceptible de transformación. En estos momentos se puede distinguir el suelo rural no susceptible de urbanización, el suelo rural susceptible de urbanización y el suelo urbano.
La derogada LRSV regulaba en su art. 9 dos reglas para establecer la condición de suelo no urbanizable; la primera “los que deban incluirse en esta clase de suelo por estar sometidos a algún régimen de especial protección incompatible con su transformación de acuerdo con lo previsto en el planeamiento territorial o sectorial, a causa de sus valores paisajísticos ,históricos, arqueológicos ambientales o culturales, de riesgos naturales acreditados en el planeamiento sectorial, o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio publico”; y la segunda regla remite a “que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores que se han enunciados en la regla primera, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, así como aquellos otros que considere inadecuados para el desarrollo urbano”.
2. Regulación del suelo no urbanizable en la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía
Tras la entrada en vigor de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre de Ordenación Urbanística de Andalucía, el derecho que tienen los propietarios de suelo no urbanizable se restringe al uso y disfrute y la explotación normal de bien, en consideración a su situación, característica objetivas y destino. También nuestra norma urbanística concede el derechos a estos propietarios, cualquiera que sea su calificación jurídica, a realizar los actos necesarios para la utilización y explotación agrícola, ganadera, forestal, cinegética o análoga a la que estén efectivamente destinados, de conformidad con su naturaleza y mediante el empleo de medios técnicos e instalaciones adecuados y ordinarios. En cuanto al suelo no urbanizable de especial protección el derecho de sus propietarios está limitado a al facultad de su compatibilidad con el régimen de protección que tenga establecido en la normativa de aplicación.
En definitiva el suelo no urbanizable es aquél que el planeamiento excluye o preserva de determinados usos, así como de su transformación urbanística, considerando nuestros legisladores como un suelo que se debe de dedicar primordialmente a usos agrarios, ganaderos, forestales, cinegéticos o análogos. Este tipo de suelo aparece regulado en la Ley 7/2002, de 17 de diciembre de Ordenación Urbanística de Andalucía en los artículos 50.B y 52.
En concreto el artículo 50 B) establece que forman parte del contenido urbanístico del derecho de propiedad del suelo, sin perjuicio del régimen que le sea de aplicación a éste por razón de su clasificación, los siguientes derechos: El uso, disfrute y la explotación normal del bien, a tenor de su situación, características objetivas y destino, conforme, o en todo caso no incompatible, con la legislación que le sea aplicable, y en particular con la ordenación urbanística. En los terrenos adscritos a las categorías de suelo no urbanizable de especial protección, esta facultad tiene como límites su compatibilidad con el régimen de protección a que estén sujetos.
Asimismo el artículo 52 de la Ley 7/2002, al establecer el Régimen del suelo no urbanizable regula los actos que pueden realizarse cuando no tenga la categoría de especial protección, como pueden ser las obras o instalaciones precisas para el desarrollo de las actividades que no estén prohibidas expresamente por la legislación aplicable por razón de la materia, por los Planes de Ordenación del Territorio, por el Plan General de Ordenación Urbanística y por los Planes Especiales. Debiendo estos actos estar sujetos a licencia municipal, previa aprobación, cuando se trate de actos que tengan por objeto viviendas unifamiliares aisladas, del correspondiente Proyecto de Actuación por el procedimiento prescrito en los artículos 42 y 43 de la LOUA para las Actuaciones de Interés Público en terrenos que tengan el régimen del suelo no urbanizable.
3. Concepto de fuera de ordenación
Se puede conceptuar la situación legal fuera de ordenación como la institución jurídica urbanística que determina la disconformidad de un edificio, construcción o instalación con la normativa urbanística vigente, como consecuencia directa de la aprobación o innovación de los instrumentos de planeamiento, como manifestación de la sucesión de normas en el tiempo, en el que se hace prevalecer el interés público del planeamiento sobrevenido frente al derecho de los propietarios de esas edificaciones, construcciones e instalaciones existente, como último derecho.
Lo que se pretende con la figura de fuera de ordenación es el deseo legal que la construcción o edificación no prologue su existencia más allá de lo que cabe esperar de ellas, atendido el estado de vida y conservación de sus elementos componentes, pero no es menos cierto, como en este sentido se afirma el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en su sentencia de 8 de abril de 1999, que la desordenación de un edificio no implica automáticamente su desaparición ni su condena como bien económico-social.
También es verdad que no es necesaria una calificación formal de un edificio como fuera de ordenación para que efectivamente lo esté, pues es condición automática que resulta del contraste de la situación preexistente y la nueva planificación, aunque la situación sobrevenida de fuera de ordenación no implica demolición. La declaración de fuera de ordenación debe de afectar al edificio en su totalidad, quedando prohibida la afectación parcial.
En estas edificaciones o construcciones esta totalmente prohibida la realización de obras de consolidación, aumento de volumen, modernización o incremento de su valor de expropiación, con excepción de las pequeñas reparaciones que exijan la higiene, el ornato y la conservación del propio bien inmueble. Pero esta prohibición de ejecución de obra no puede impedir el aprovechamiento óptimo del inmueble, en utilización de las facultades que dimanan del derecho real que atribuye su uso y disfrute, siempre que con dicho aprovechamiento no se sobrepasen los límites que establecen los preceptos de la normativa urbanística en relación con las obras de consolidación, aumento de volumen, modernización o incremento de valor de expropiación
El Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, también hace alusión a la figura de fuera de ordenación en su Disposición Transitoria Quinta, que establece que las edificaciones existentes a la entrada en vigor de la Ley 8/1990, de 25 de julio, situadas en suelos urbanos o urbanizables, realizadas de conformidad con la ordenación urbanística aplicable, o respecto de las que ya no proceda dictar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición, se entenderán incorporadas al patrimonio de su titular.
4. Asimilados a fuera de ordenación
Sentado lo anterior mediante el Decreto 60/2010 de 16 de marzo, se ha aprobado el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma Andaluza, que en su artículo 53.1 dispone “que los actos de uso del suelo y en particular las obras, instalaciones, construcciones y edificaciones realizadas con infracción de la normativa urbanística, respecto de los cuales ya no se puedan adoptar medidas de protección y restauración de la legalidad por haber transcurrido el plazo citado en el artículo 185.1 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, quedarán asimilados al régimen de fuera de ordenación previsto en el Disposición adicional primera de la citada Ley 7/2002, de 17 de diciembre”. También la Ley de la Comunidad Autónoma de Andalucía 2/2012, de 30 de enero en su artículo 34 apartado 1º ha dado nueva cobertura al régimen de fuera de ordenación regulado en el art. 53 del Decreto 60/2010 por el que se aprueba del Reglamento de Disciplina Urbanística de Andalucía, al regular que para las instalaciones, construcciones y edificaciones realizadas al margen de la legalidad urbanística para las que no resulte posible adoptar las medidas de protección de la legalidad urbanística ni el restablecimiento del orden jurídico perturbado, reglamentariamente podrá regularse un régimen asimilable al de fuera de ordenación, estableciendo los casos en los que sea posible la concesión de autorizaciones urbanísticas necesarias para las obras de reparación y conservación que exijan el estricto mantenimiento de las condiciones de seguridad, habitabilidad y salubridad del inmueble.
Pero ha sido finalmente el Decreto 2/2012 de 10 de enero, por el que se aprueba el régimen de las edificaciones y asentamientos existentes en suelo no urbanizable en la Comunidad Autónoma de Andalucía, el que ha dado cobertura legal a las edificaciones en situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación, construidas sin licencia urbanística o contraviniendo sus condiciones, respecto a las cuales se hubiere agotado el plazo para adoptar medida de protección de la legalidad urbanística y de restablecimiento del orden jurídico infringido, incluyéndose en esta categoría jurídica aquellos supuestos que habiendo transcurrido el plazo previsto en el art. 185 de la LOUA, no sea posible por parte de los Consistorios acordar la medida cautelar o definitiva de protección del orden urbanístico alterado, es decir, que exista prescripción de la infracción urbanística, que tras la entrada en vigor de la Ley 2/2012, el 28 de febrero de 2012 por el que modifica el precepto 185.1 de la LOUA será 6 años desde la completa terminación, y además no haya habido interrupción en cuanto al plazo de restauración de la legalidad urbanística. En este sentido señala GAMERO RUIZ, que conforme al principio tempos regit actum, lo cierto es que si la construcción se realizó en una parcelación urbanística prescrita o petrificada antes de la entrada en vigor de la LOUA, o tratándose de una actuación en suelo no protegido, en un bien no catalogado o dotacional, una vez que hayan transcurrido los plazos para restablecer la legalidad urbanística, podrán quedar inmunes a esta acción, aunque le sobrevenga posteriormente la circunstancia de imprescriptibilidad. Este nuevo régimen está regulado en el artículo 8, donde se establece que estos tipos de edificaciones, serán objeto de reconocimiento como asimilado a fuera de ordenación siempre que cumplan el requisito de estar completamente terminadas, entendiéndose que la edificación esta en esta situación cuando esté dispuesta a servir al uso que se destinan, sin que sea necesario actuación material posterior sobre la propia obra, correspondiendo la carga de la prueba de la terminación al particular.
Cabe significar que esta institución ya tenía sus precedentes en la algunas sentencias de nuestro Alto Tribunal, concretamente en al sentencia de 6 de octubre de 1992, que ya reconocía la situación jurídica de asimilado a fuera de ordenación, pero empleando otra denominación al referirse, “su colocación en una situación analógicamente parecida a la de fuera de ordenación”.
No será posible el reconocimiento de asimilados a fuera de ordenación en de conformidad con lo establecido en el artículo 8.2 del Decreto 2/2002 en los casos siguientes:
Edificaciones ubicadas en suelo no urbanizable de especial protección por normativa específica, territorial o urbanística, en terrenos de la Zona de Influencia del litoral, en suelos destinados a dotaciones públicas, o en suelos con riesgos ciertos de erosión, desprendimientos, corrimientos, inundaciones u otros riesgos naturales, tecnológicos o de otra procedencia, excepto si fueron construidas sin licencia urbanísticas o contraviniendo sus condiciones, y se hubiere agotado el plazo para adoptar medidas de protección de la legalidad urbanística y de restablecimiento del orden jurídico infringido de conformidad con lo establecido en el art. 185 de la LOUA, con anterioridad al establecimiento del régimen de protección especial.
Edificaciones aisladas integradas en una parcelación urbanística que no constituye un asentamiento urbanístico, y para la que no haya transcurrido el plazo para el restablecimiento del orden urbanístico infringido, si no se ha procedido a la reagrupación de las parcelas, como tiene establecido la LOUA en su artículo 183.3.
Una vez otorgado el reconocimiento de la situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación, solo podrán autorizarse obras de reparación, mantenimiento y conservación que exija el estricto mantenimiento de las condiciones de seguridad, habitabilidad y salubridad del inmueble.
En las edificaciones en situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación, la prestación de los servicios básicos necesarios para desarrollar el uso al que se destinan cuando no se disponga de acceso a redes de infraestructuras, o cuando dicho acceso se haya realizado sin licencia urbanística, deberá resolverse mediante instalaciones de carácter autónomo, ambientalmente sostenibles y sujetas en todo caso a la normativa sectorial aplicable. Excepcionalmente, en la resolución de reconocimiento de la situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación, podrá autorizarse la acometida a servicios básicos de abastecimiento de agua, saneamiento y energía eléctrica por compañía suministradora, siempre que reúnan los requisitos de que estén accesibles, la compañía suministradora acredite la viabilidad de la acometida, y no induzcan a la implantación de nuevas edificaciones.
Para las edificaciones en situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación no procederá la concesión de licencias de ocupación o de utilización, sin perjuicio de las condiciones que puedan establecerse por el Ayuntamiento en la resolución de reconocimiento, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2/20012. Esta resolución será la exigible por las compañías suministradoras para la contratación de los servicios a los efectos establecidos en el artículo 175.2 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre.
Es de vital importancia que esta situación aparezca inscrita en el Registro de la Propiedad con el objeto de facilitar la agilización del tráfico inmobiliario con la finalidad de que futuros adquirientes tengan conocimientos de las limitaciones que lleva aparejado el inmueble, que en caso de su adquisición por terceros de buena fe y posible entidades financieras, no desconozcan las limitaciones y las características jurídica que conlleva dicho régimen. La inscripción en el este Registro público exigirá que entre otros documentos se aporte la Resolución del propio Ayuntamiento declarando la situación de asimilado a fuera de ordenación y que contenga todas las limitaciones de su contenido, identificación del inmueble (construcción, instalación, etc.), con identificación en su caso del número de finca registral si estuviese inscrito, localización geográfica, fecha de terminación de la obra, así como si procede aptitud para su destino a vivienda.
Es de importancia hacer mención que las edificaciones que se encuentren en asentamientos urbanísticos no podrán ser declaradas como asimilados a fuera de ordenación, toda vez que no reúnen la condición de edificaciones aislada, al no poder alegar la institución de prescripción respecto de actos y usos en el seno de parcelaciones urbanísticas en suelo no urbanizable. A tenor de lo que dispone el artículo 8.2 del Decreto 2/2012, no procederá el reconocimiento de la situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación, a las edificaciones aisladas integradas en una parcelación urbanística que no constituye un asentamiento urbanístico, y para la que no haya transcurrido el plazo para el restablecimiento del orden urbanístico infringido, si no se ha procedido a la reagrupación de las parcelas conforme con lo dispuesto en el artículo 183.3 de la LOUA. Este precepto después de la modificación operada por la Ley 2/2012, de 30 de enero, establece que en el caso de parcelaciones urbanísticas en terrenos que tengan el régimen de suelo no urbanizable, el restablecimiento del orden jurídico perturbado se llevará a cabo mediante la reagrupación de las parcelas a través de una reparcelación forzosa de las que ha sido objeto de dicho actos de previa parcelación, en la forma que se determine reglamentariamente. Pues bien, el art. 183.3 nos redirecciona al Reglamento de Disciplina Urbanística de Andalucía, debiéndose acudir al artículo 49.2. j), que nos informa de la manera de restablecer la legalidad alterada en las parcelaciones urbanísticas, que en los casos que dichas parcelaciones tengan el régimen del suelo no urbanizable, el restablecimiento del orden jurídico perturbado se llevará a cabo mediante la demolición de las edificaciones que la integren y reagrupación de las parcelas, a través de una reparcelación forzosa de las que han sido objeto de dichos actos de previa parcelación.
De lo anterior en un principio se puede interpretar que el restablecimiento de la legalidad urbanística se realizará mediante la medida de demolición, debiendo invalidarse los actos y negocios jurídicos que hayan dado lugar a la parcelación mediante la voluntad de las partes o por resolución judicial. Sin embargo, esta medida tan drástica, tiene su excepción en el propio Decreto 2/2012, dado que las edificaciones que en un principio fueron aisladas y que de manera sobrevenida acabaron integradas en una parcelación después de la entrada en vigor de la Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía, no les será de aplicación la medidas de demolición, y en su consecuencia, sí pueden ser declaradas como asimilados a fuera de ordenación.
Si los asentamientos se han producido después de la entrada en vigor de la LOUA, en suelo clasificado como no urbanizable, y no tienen ganada la institución jurídica de la prescripción, (seis años desde la entrada en vigor de la Ley 2/2012, concretamente el 28 de febrero de 2012), por parte los ayuntamientos se debe de tomar las medidas de restauración de la realidad alterada, de conformidad con lo establecido en al art. 49.2.j) del Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía, que como norma general este restablecimiento del orden jurídico perturbado se realizará mediante la demolición .
5. La declaración de asimilado a fuera de ordenación por cumplimiento por equivalencia
También en consideración a lo dispuesto de en el artículo 53.2 del Decreto 60/2010 de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía, se puede declarar asimilado a fuera de ordenación por cumplimiento por equivalencia, estableciendo este precepto, que quedarán asimilados a fuera de ordenación en la medida que contravengan la legalidad urbanística, las obras, instalaciones, construcciones y edificaciones en los casos de imposibilidad legal o material de ejecutar la resolución de reposición de la realidad física alterada. Esta institución de cumplimiento por equivalencia, trae causa del artículo 18 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y del artículo 105 de la Ley de Jurisdicción Contenciosa Administrativa, además de la propia Sentencia del Tribunal Constitucional que declara en su Sentencia núm. 58/1984 de 4 de mayo, que tan constitucional es la ejecución en sus propios términos como el cumplimiento por equivalencia por razones motivadas, para proteger otro valores o bienes constitucionales protegidos y dignos de tutela.
La declaración de asimilado de fuera de ordenación por cumplimiento por equivalencia difiere del supuesto del transcurso del plazo para restablecer la legalidad, pues en aquel la propia administración si actuó a tiempo resolviendo la demolición pero por las circunstancias sobrevenida imposibilitan su cumplimiento, debiéndose elegir otra alternativa para cumplir la resolución administrativa.
6. Procedimiento para la declaración del régimen de asimilado a fuera de ordenación
De conformidad con lo establecido en art. 13 del Decreto 2/2012 de 10 de enero no será posible el reconocimiento de la situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación a las edificaciones ubicadas en los asentamientos hasta que se haya aprobado el Plan General de Ordenación Urbanística que incorpore los asentamiento urbanístico.
El procedimiento para la obtención de resolución que declara el régimen de asimilado a fuera de ordenación, podrá iniciarse de oficio o a instancia de parte, para ello, los propietarios de los actos de uso del suelo, deberán solicitar del Ayuntamiento correspondiente la adopción de una resolución administrativa por la que se declare dichas obras, instalaciones y edificaciones en situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación, a fin de que pueda procederse a la inscripción de las mismas en el Registro de la Propiedad.
La tramitación del procedimiento de declaración de asimilado a fuera de ordenación requerirá informe técnico y jurídico, previos a la resolución que ponga fin al procedimiento administrativo. El informe técnico municipal, previa comprobación de la idoneidad de la documentación aportada, se pronunciará sobre la acreditación de la fecha de terminación de la edificación; el cumplimiento de las normas mínimas de habitabilidad y salubridad; y c) la adecuación de los servicios básicos de la edificación a las especificaciones señaladas en los apartados 4 y 5 del artículo 8 del decreto 2/2012 de 10 de enero.
El informe jurídico comprobará que no se encuentra en curso procedimiento de protección de la legalidad urbanística y restablecimiento del orden jurídico perturbado, y que no es posible legalmente medida alguna de restablecimiento del orden jurídico y reposición de la realidad física.
Corresponde a los interesados presentar la documentación de acreditación de la antigüedad de los actos de uso del suelo, en particular las construcciones, edificaciones e instalaciones, a efectos de determinar el transcurso del plazo de prescripción desde la terminación total de las obras, que impide a la Administración el ejercicio de las acciones conducentes al restablecimiento de la legalidad urbanística infringida. Esta acreditación podrá realizarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho en los términos que señala el artículo 40.2 del Reglamento de Disciplina Urbanística de Andalucía. Este precepto dispone que en el caso de las obras sin licencia será admisible para determinar su fecha de terminación cualquier medio de prueba, correspondiendo la carga de la prueba al titular de las obras quien, en su caso, deberá desvirtuar las conclusiones que resulten de las comprobaciones realizadas por los servicios técnicos correspondientes. Considerándose las obras terminadas cuando estén ultimadas y dispuestas a servir al fin previsto, sin necesidad de ninguna actuación material posterior referida a la propia obra, excepto las posibles obras de adaptación de algunos locales. Se considerarán igualmente terminadas cuando así lo reconozca de oficio el órgano que incoe el procedimiento, previo informe de los servicios técnicos correspondientes.
La competencia para dictar la resolución por la que se acuerde el transcurso del plazo previsto para adoptar medidas de protección o restauración de la legalidad urbanística y pertinente declaración del inmueble afectado en situación de asimilación a la de fuera de ordenación, corresponde a los Alcaldes, pudiendo delegar la misma en los términos previstos en la legislación local y en concreto en el art. 21.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
La resolución expresa sobre la solicitud deberá notificarse al interesado dentro del plazo máximo de tres meses. Comenzando a contar el mismo desde la fecha en que la solicitud tenga entrada en el Registro General del Ayuntamiento respectivo, y se suspenderá en los casos previstos en la legislación sobre procedimiento administrativo común, incluido los plazos para subsanación de deficiencias en la solicitud. Trascurrido el plazo de tres meses sin que se hubiere notificado la resolución expresa, ésta se entenderá desestimada por silencio administrativo.
La resolución administrativa por la que se acuerde el transcurso del plazo previsto para adoptar medidas de protección o restauración de la legalidad urbanística, contendrá la declaración expresa del inmueble afectado en situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación, identificando las circunstancias que lo motivan y el régimen jurídico aplicable al mismo; así mismo contendrá indicación expresa de que sobre el inmueble afectado solo podrán realizarse las obras estrictamente exigibles para asegurar la seguridad y salubridad de las construcciones o su utilización conforme al destino establecido. No procederá la concesión de licencia de ocupación o utilización a las obras, edificaciones o instalaciones declaradas en régimen de asimilado a fuera de ordenación. Siendo título bastante y suficiente para la inscripción registral la resolución administrativa que pone fin al procedimiento de declaración de asimilado a fuera de ordenación.
La resolución administrativa por la que se declare la situación de inmueble asimilado al régimen de fuera de ordenación se inscribirá en el Registro de la Propiedad en la forma y a los efectos previstos en la legislación hipotecaría. La escritura publica de declaración de la obra nueva que habilite la inscripción en el Registro de la Propiedad de obras, edificaciones e instalaciones sobre los que hubiere recaído resolución declarativa de asimilación al régimen de fuera de ordenación, contendrá como parte de la misma copia de la resolución administrativa, con mención expresa a las condiciones de otorgamiento de cada una de ellas.
Excepcionalmente podrán autorizarse obras parciales y circunstanciales de consolidación sobre los inmuebles declarados en situación de asimilados al régimen de fuera de ordenación, siempre que no estuviera prevista la expropiación o demolición de las mismos en un plazo de cinco años, que, en cualquier caso debe recogerse en la resolución por la que se resuelva tal declaración. De no recogerse expresamente, se entenderá que sobre los inmuebles referidos no existe causa legal de expropiación o demolición predeterminada. Con la finalidad de reducir el impacto negativo sobre el paisaje y el medio ambiente de las obras, instalaciones, construcciones y edificaciones asimiladas al régimen de fuera de ordenación, podrán autorizarse, e incluso exigirse, la ejecución de las obras que resulten necesarias para no perturbar la seguridad, salubridad y el entorno.
Las edificaciones en las que proceda su reconocimiento administrativo bajo algunas de las modalidades de pronunciamiento previstas en el Decreto 2/2012 estarán sometidas a la Inspección periódica de construcciones y edificaciones cada diez años de acuerdo con lo establecido en el artículo 156 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre de Ordenación Urbanística de Andalucía.
7. El requisito de las condiciones mínimas en materia de habitalidad y salubridad
Se exigirán a las edificaciones existentes en suelo no urbanizable, para la aplicación de los procedimientos de reconocimiento de la situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación, las condiciones mínimas en materia de habitabilidad y salubridad. Se entenderá que la edificación terminada resulta apta para el uso al que se destina cuando reúna las siguientes condiciones básicas:
La edificación deberá estar ubicada de forma que se respeten las distancias mínimas exigidas respecto de otros usos que resulten incompatibles con la propia edificación, conforme a lo establecido en la normativa de aplicación.
La edificación deberá disponer de acceso en condiciones de seguridad, así como reunir los requisitos de accesibilidad que sean requeridos por la normativa de aplicación en función del uso al que se destina.
Las edificaciones deberán reunir las condiciones de resistencia y estabilidad estructural exigidas por la normativa de aplicación conforme al uso al que se destina, sin que se pueda encontrar afectada por lesiones que pongan en peligro a sus ocupantes o a terceras personas, o repercutan sobre los predios colindantes. En todo caso, deberá contar con medidas que garanticen la seguridad de las personas, bienes o enseres ante posibles riesgos por avenidas o escorrentías. Las edificaciones deberán cumplir con las exigencias básicas de protección contra incendios conforme al uso al que se destina, disponiendo de las medidas que eviten el riesgo de propagación interior y exterior del incendio y los medios de evacuación que sean precisos. La utilización de la edificación no debe comportar riesgos físicos para los usuarios, disponiendo de medidas que eviten el riesgo de caída en huecos, terrazas y escaleras, así como otros riesgos previsibles.
Las instalaciones que disponga la edificación deberán reunir las condiciones de uso y seguridad exigidas por la normativa de aplicación, sin que su funcionamiento pueda implicar riesgo alguno para las personas y usuarios.
La edificación deberá reunir las condiciones de estanqueidad y aislamiento necesarias para evitar la presencia de agua y humedades que puedan afectar a la salud de las personas, así como disponer de medias que favorezcan la ventilación y la eliminación de contaminantes procedentes de la evacuación de gases, de forma que se garantice la calidad del aire interior de la edificación.
La edificación deberá contar con un sistema de abastecimiento de agua que posibilite las dotaciones mínimas exigibles en función del uso al que se destina. Cuando se trate de un sistema de abastecimiento autosuficiente, realizado mediante pozos, aljibes, balsas u otros medios autorizados, éstos deberán reunir las condiciones exigidas por la normativa de aplicación, y estar ubicados de forma que no exista peligro para la contaminación de las aguas. En todo caso, deberá quedar garantizada la potabilidad de las aguas para el consumo humano.
La edificación deberá contar con una red de evacuación de aguas residuales que se encuentre en buen estado de funcionamiento y conecte todos los aparatos que lo requieran, así como con un sistema que cuente con las garantías técnicas necesarias para evitar el peligro de contaminación del terreno y de las aguas subterráneas o superficiales. No podrá realizarse mediante pozos ciegos, debiendo los sistemas empleados estar debidamente homologados y ajustarse a lo establecido en la normativa de aplicación. Deberá justificarse que la edificación dispone de algún sistema para la eliminación de los residuos sólidos, bien mediante su traslado hasta un vertedero o, disponer de vertedero autónomo conforme a la normativa aplicable. Toda vivienda deberá contar al menos con las siguientes instalaciones en condiciones de uso y seguridad:
Red interior de desagüe de aparatos sanitarios y, en su caso, electrodomésticos, disponiendo todos ellos de dispositivos sifónicos.
Las viviendas deberán disponer de un equipo doméstico indispensable, constituido por aparatos sanitarios para baño o ducha, lavabo e inodoro, instalación de fregadero y espacios aptos para cocinar y lavar.
La documentación que debe acompañarse a la solicitud de declaración de asimilado a fuera de ordenación en suelo no urbanizable acreditará el cumplimiento de las normas mínimas de habitabilidad. Esta documentación se deberá presentar bajo un único documento visado firmado por técnico competente denominado “Expediente para el reconocimiento de la situación de asimilado a fuera de ordenación” que a modo de ejemplo se considera que se debe de incluir lo siguiente:
Identificación del presentador (nombre y apellidos, dirección, NIF ó CIF y en su caso definición de en calidad de qué actúa).
Identificación del redactor del documento (nombre y apellidos, dirección y número de colegiado).
Título de propiedad público o privado de la parcela en la que se ubica la obra instalación o edificación.
Nota simple del Registro de la Propiedad y ficha catastral de la finca matriz donde de localiza la parcela.
Datos contrastados de antigüedad del edificio
Plano parcelario de situación a escala 1:5.000.
Fotografías aéreas datadas convenientemente.
Otros documentos que aporten datos que permitan fijar la edad de lo edificado.
Declaración responsable del solicitante sobre la antigüedad de la obra o instalación.
Condiciones urbanísticas de la edificación
Declaración de circunstancias urbanísticas fundamentales. Clasificación y categoría del suelo.
Informe descriptivo y levantamiento de planos
Plano georeferenciado de la parcela y edificaciones en coordenadas UTM y sistema de referencia ETRS89.
Descripción de la edificación, con mención expresa a las superficies construidas por plantas y total, así como de los distintos usos desarrollados.
Todas las plantas del edificio con cotas generales.
Alzados y sección general longitudinal con acotación de la altura total.
Reportaje fotográfico descriptivo del exterior y el interior de la edificación.
Descripción del sistema estructural, así como las posibles afecciones o daños atribuibles a defectos en la cimentación o estructura del mismo.
Descripción de elementos constructivos que conforman las fachadas, medianeras y cubiertas, así como las posibles afecciones o daños atribuibles a defectos de estanqueidad o que supongan peligro de desprendimiento.
Descripción de las instalaciones, así como de los posibles defectos o daños detectados en las mismas que supongan un riesgo para las personas o el medio ambiente.
Descripción de las obras necesarias e indispensables para poder dotar a la edificación de los servicios básicos necesarios para garantizar el mantenimiento del uso de forma autónoma y sostenible o, en su caso, mediante el acceso a las redes, conforme a lo dispuesto en el artículo 8, apartados 4 y 5 del Decreto 2/2012.
Valoración económica del inmueble para su alta en el Catastro y su correspondiente tributación y certificación técnica sobre si la edificación reúne las suficientes condiciones de seguridad, habitabilidad, salubridad, sostenibilidad y ornato público.
8. La repercusión del Decreto 2/2012 de la Junta de Andalucía ante las Sentencias de demolición el ámbito penal
La demolición de lo ilegalmente construido ha de ser la consecuencia accesoria que constituya el corolario normal de la condena por este tipo de delitos, como único medio eficaz del restablecimiento de la legalidad urbanística vulnerada por la conducta criminal y de restaurar la indemnidad del bien jurídico dañado, y a fin de evitar que la condena penal pueda perder toda eficacia preventiva, al convertirse en una especie de coste adicional eventual que puede resultarle rentable asumir al promotor de la obra ilegal, si ésta se mantiene incólume.
Nuestro Alto Tribunal(1) tiene declarado que por regla general, no cabe otra forma de reparación de la legalidad alterada que la demolición de lo irregularmente construido, de modo que habrán de ser, en su caso, circunstancia excepcionales las que puedan llevar al tribunal a ejercer la facultad que se le atribuye en el apartado tercero del artículo 319 del Código Penal, en el sentido de no acordar la demolición.
Para nuestra jurisprudencia más reciente estas excepciones pueden ser las mínimas extralimitaciones o leves excesos respecto a la autorización administrativa y aquellas otras en que ya se hayan modificado los instrumentos de planeamiento haciendo ajustada a norma la edificación o construcción; pero se advierte de que no puede extenderse esa última excepción a tan futura como inciertas modificaciones que ni siquiera dependerán competencialmente en exclusiva de la autoridad municipal, pues de acceder a ello, no solo se consagrarían todas las negativas consecuencias, sino que incluso se consumaría un nuevo atentado a la colectividad, amén de que la eficacia de las normas no pueden quedar indefinidamente al albur de posibles cambios futuros de criterios. Sigue sosteniendo esta jurisprudencia que fuera de esos casos, se concluye, debe entenderse que la demolición es del todo necesaria para restaurar el orden jurídico y reparar en la medida de lo posible el bien jurídico dañado, sin que obste a ello la degradación generalizada de la zona por la existencia de otras construcciones.
Algunas Secciones de la Audiencia Provincial de Sevilla consideran no procedente el acuerdo de demolición en los casos –en esencia y siempre en función de las circunstancias concretas de cada caso- de urbanizaciones o zonas residenciales de hecho construidas en suelo no urbanizable rural sin especial protección con posibilidades de legalización o regularización. Todo ello trae como causa la interpretación del artículo 319.3 del Código Penal, en sentido de considerar que la demolición de lo edificado o construido no es una sanción o pena accesoria; así como que tampoco es una responsabilidad civil derivada del delito dado su carácter facultativo, aunque no arbitrario, interpretándose que se trata de una consecuencia jurídica del delito en cuanto pudiera englobarse sus efectos en el artículo 110 del Código Penal. Implica la restauración del orden jurídico conculcado y en el ámbito de la política criminal es una medida disuasoria de llevar a cabo construcciones ilegales que atenten contra la legalidad urbanística, una medida de restablecimiento de la legalidad conculcada por el delito.
Sentado lo anterior la consideración de la demolición como consecuencia jurídica del delito permite dejar la misma sin efecto si, después de establecida en su sentencia, se produce una modificación del planeamiento que la convierta en innecesaria por lo que la posibilidad de una futura legalización no obsta a su ordenación en el ámbito penal.
En nuestra opinión la mera existencia de construcciones aisladas más o menos diseminadas en la zona pero sin conformar núcleos residenciales en el sentido usual, no es suficiente para conservar la edificación. Sin embargo, cuando en una zona concreta se prueba que más que diseminación urbanística, lo que existe es un verdadero núcleo de población consolidado a medias, con calles asfaltadas, alumbrado público o servicios de basuras y si a ello se añade, que numerosas viviendas de la zona datan de una antigüedad de los años setenta y ochenta, constituyendo una zona residencial de facto, no es lógico ni comprensible acordar judicialmente la demolición de una construcción aislada pues con ello sólo se causaría un perjuicio innecesario y ningún beneficio concreto al bien jurídico a proteger de escasas, por no decir, nulas perspectivas de recuperación.
No obstante lo anterior el Tribunal Constitucional(2) al declarar que además, salvo en casos de verdadera inminencia del cambio jurídico, los procesos de aprobación e innovación de los planes urbanísticos son verdaderamente largos y complejos, por lo que este tipo de decisión condicionada (además de poco escrupulosa con la legalidad) puede provocar, salvo que se fije un plazo terminante y prudencial, que la demolición nunca llegue a ejecutarse. Por otra parte, esta solución de espera que en la vía administrativa no tiene en cuenta que tanto las innovaciones normativas como las propias decisiones legalizadora de la Administración pueden ser revocadas en vía contenciosa-administrativa, es infrecuente. Desde luego en casos de afección de suelos o bienes de especial protección en que la modificación necesite de trámites especialmente gravosos (descatalogación de un monte, modificación del destino de zonas verdes o equipamientos con la necesaria y efectiva compensación de suelos, modificación de un plan territorial), el condicionamiento al resultado del procedimiento estaría fuera de toda lógica.
En la Comunidad de Andalucía existen alegaciones por parte de los infractores que han cometido algunos de los delitos sobre la ordenación del territorio y el urbanismo, que arguyen en su defensa con el objeto de evitar la posible demolición de las edificaciones ejecutadas ilegales en suelos no urbanizable la posibilidad de ser regularizadas a la luz del Decreto 2/2012, de 5 de enero del Gobierno de la Junta de Andalucía, con el convencimiento que la demolición de lo construido resultaría un absurdo. Pues bien, sentado lo anterior es significativo hacer alusión a los pronunciamiento judiciales que ha dictado la Sección Primera como la Sección Tercera y la Sección Séptima de la Ilustrísima Audiencia Provincial de Sevilla, en referencia a la posibilidad de no acordar en sus resoluciones judiciales la demolición de estas edificaciones ilegales sobre al incidencia que podría tener la promulgación del este Decreto 2/2012, sobre régimen de las edificaciones y asentamientos existentes en suelo no urbanizable en la Comunidad Autónoma de Andalucía. Esta dos Secciones son coincidentes en sentido de negar que esta nueva regulación administrativa justifique por si sola una modificación en el planeamiento general. La posición de estos organismos judiciales para la denegación se expresa en los siguientes términos:
Que el Decreto 2/2012 carece de cualquier transcendencia respecto a la tipicidad penal de la obra ilegal, toda vez que estas edificaciones al margen de la norma urbanísticas siguen manteniendo su situación jurídica de ilegalidad, y en su consecuencia su reconocimiento o tolerancia por la Administración lo será sin perjuicio de las responsabilidades en que pudiera haber incluido su titular, responsabilidad cuyo mantenimiento declara expresamente el artículo 7 del Decreto.
Que al permitir que a algunas de esas edificaciones ilegales se les reconozca la categoría denominada “situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación”, regulado en el artículo 53 del Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía, aprobado mediante Decreto 60/2010, de 16 de marzo, aunque esta situación jurídica tiene mayores restricciones, al previsto para las edificaciones en situación legal de fuera de ordenación regulado en la disposición adicional primera de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía , Ley 7/2002, de 17 de diciembre. El Decreto 2/2012 viene a posibilitar, no una legalización o regularización de tales edificaciones, pero sí su definitiva consolidación, al autorizarse en ellas determinadas obras de mantenimiento y preservarse, con estrictas condiciones y limitaciones, la prestación de servicios básicos a las mismas (artículo 8, apartado 3 y 4 del Decreto), así como la inscripción de la edificación en el Registro de la Propiedad (artículo 53.5 del Reglamento de Disciplina Urbanística, en su redacción por la disposición final primera del Decreto 2/2012.
El reconocimiento para una edificación concreta de la situación de asimilado al régimen fuera de ordenación es competencia exclusiva del Ayuntamiento correspondiente (artículo 9.1 del Decreto), mediante un procedimiento reglado y relativamente rápido (seis meses, según el artículo 12.2 del Decreto), y no requiere per ser (salvo para los asentamientos urbanísticos) la formulación o revisión de un Plan General de Ordenación (cuya aprobación definitiva está reservada a la Administración autonómica por el artículo 31.2.B) de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía, Ley 17/2002, de 17 de diciembre), puesto que, defecto de Plan General, basta como punto de partida del procedimiento un avance de planeamiento para su identificación , que igualmente es de competencia exclusiva del Ayuntamiento, en cuanto tiene el carácter de ordenanza municipal (artículo 4.2 del Decreto). Quiere decirse que, cumpliéndose las condiciones para el reconocimiento de la situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación, a partir de la vigencia del Decreto 2/2012 no cabe argumentar para ordenar la demolición en vía penal de una obra ilegal ni el carácter meramente interno que el avance de planeamiento atribuye el artículo 29.3 de la LOUA, ni la necesidad de una revisión del planeamiento urbanístico por la Administración Autonómica.
Para estás dos Secciones de la Audiencia Provincial de Sevilla aun cuando no coinciden con lo que tienen declaradas las Secciones Primera y Tercera de esa misma Audiencia Provincial, las consecuencia práctica que lo narrado con anterioridad son las que a continuación se expresan:
No debe acordarse en ningún caso la demolición de la obra ilegal cuando esta ha obtenido el reconocimiento de la situación de asimilado al régimen legal de fuera de ordenación, conforme a las previsiones del Decreto 2/2012 de la Junta de Andalucía. Resultaría desproporcionado y generaría agravios comparativos inasumibles que la jurisdicción ordenase la demolición de una construcción que la administración, tras un procedimiento reglado, ha permitido conservar de acuerdo con la normativa vigente.
No debe acordarse la demolición, como regla general, cuando el procedimiento para el reconocimiento de la edificación ya se ha iniciado (partiendo siempre de su previa identificación en el Plan o en el Avance de planeamiento), salvo que se advierta obstáculos insalvables le legalidad, en especial los relativos a las necesarias condiciones de seguridad, habitabilidad y salubridad (artículo 10.1 c) del Decreto). En este tipo de casos no estamos ante una expectativa más o menos difusa de eventual “legalización” futura de la obra, sino ante un concreto expediente administrativo ya en curso y cuya conclusión esperable es la resolución reconociendo la situación de asimilado a fuera de ordenación.
Si debe acordarse la demolición cuando la obra ilegal no es susceptible de ese reconocimiento, como ocurre cuando no han prescrito las medidas administrativas de protección de la legalidad urbanística y restablecimiento del orden jurídico perturbado (artículo 3.1 del Decreto), en relación con el artículo 185 de la LOUA o cuando las edificaciones se han ubicado en terrenos clasificados de antemano como suelo no urbanizable de especial protección (artículo 3.2 del Decreto). Mientras esas situaciones se mantengan, el reconocimiento es imposible y es aplicable la doctrina jurisprudencial sobre la irrelevancia de las meras expectativas de modificación futura de la situación legal.
En los casos en que el reconocimiento o regularización de la edificación exija una revisión del planeamiento vigente (como ocurre con carácter general con los asentamientos urbanísticos) o cuando no se acredite la iniciación del procedimiento para el reconocimiento, siendo este posible, debe acordarse la demolición de la obra ilegal, sin perjuicio de que en ejecución de sentencia pueda dejarse sin efecto esa disposición, si el reconocimiento de la edificación o la modificación del planeamiento hacen innecesaria dicha demolición, como permite su naturaleza de consecuencia jurídica del delito.(3)
Biografía Consultadas
Arranz Marina, Teofilo. Régimen jurídico del acto declarativo en obras nuevas prescrita y de la situación de fuera de ordenación, La Ley Práctica Urbanística, num. 116, junio 2012.
Cortés Moreno, Álvaro. El régimen jurídico de la situación legal de fuera de ordenación. La declaración en situación de asimilado a la de fuera de ordenación en el derecho urbanísticos andaluz La Ley Práctica Urbanística, número 109, Noviembre 2011.
Gamero Ruiz, Eva. Aspectos técnicos y jurídicos de la situación de asimilación a la fuera de ordenación en Andalucía.
Gutierrez Colomina, Venancio, Urbanismo y Territorio en Andalucía. Editorial Aranzadi, S.A., Navarra, 2012.
Martinez Rodriguez, José Antonio, Delitos urbanísticos en la Doctrina y en la Jurisprudencia Españolas, Editorial Pasión por los Libros, Valencia, 2011.
Melón Muñoz Alfonso (Dir. Tec.), Memento práctico urbanismo, Editorial, Francis Lefebvre, Madrid, 2013.
Pérez Marin, Antonio, Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía, Editorial Comares, Granda, 2003.
STS (Sala de lo Penal, Sección 2ª), núm. 529/2012 de 21 de junio.
STC núm. 22/2009 de 26 febrero.
STS 529/2012, de 29 de junio y 443/2013, de 22 de mayo.
Author: José Antonio Martínez Rodríguez
Un terreno rustico de especial protccion paisagistica a que se puede dedicar , es decir se puede dedicar a la agricultura