Source: https://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=5477
Timestamp: 2020-04-01 07:33:09+00:00
Document Index: 128790650

Matched Legal Cases: ['art. 46', 'art. 4', 'art. 5', 'art.6', 'art. 46', 'art. 46', 'art. 87']

Parere n.81 del 22/05/2013
PREC 38/13/S
Oggetto: istanza di parere per la soluzione delle controversie ex articolo 6, comma 7, lettera n) del D.Lgs. n. 163/2006 presentata dal Comune di Gorgonzola – Procedura aperta per l’affidamento del servizio di Assistenza Domiciliare Minori (A.D.M.) e del Servizio di Centro Estivo periodo 01/01/2013-31/12/2015 – Criterio di aggiudicazione: Offerta economicamente più vantaggiosa – Importo a base d’asta: € 487.620,00 – S.A.: Comune di Gorgonzola.
Servizi di cui all’Allegato IIB – Integrazione offerta economica – Inammissibilità – Oneri per la sicurezza da rischio specifico aziendale – Mancata indicazione – Utilizzo di moduli erronei predisposti dalla stazione appaltante
In data 1 febbraio 2013 è pervenuta l’istanza indicata in oggetto, con la quale il Comune di Gorgonzola ha chiesto l’avviso di questa Autorità in merito alla procedura bandita per l’affidamento, mediante il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, della gestione del servizio di assistenza domiciliare dei minori e del servizio di centro estivo.
In particolare la stazione appaltante ha rappresentato che all’esito delle operazioni di gara, la commissione dava atto che la cooperativa Aeris a r.l., pur avendo presentato la migliore offerta, aveva omesso di indicare nell’offerta economica il costo orario del coordinatore e dell’educatore, espressamente richiesti dal bando di gara. Tuttavia, non essendo tale omissione espressamente sanzionata con l’esclusione da alcuna disposizione della lex specialis, è sorto il dubbio, alla luce di quanto disposto dall’art. 46, commi 1 e 1bis, D.Lgs. 163/2006, in ordine alla legittimità dell’aggiudicazione a favore della cooperativa Aeris a r.l. e dell’eventuale sanatoria dell’omessa indicazione del costo orario dell’educatore e del coordinatore.
Sotto altro profilo, la stazione appaltante ha fatto presente che la lex specialis non ha richiesto di indicare nell’offerta economica i costi relativi alla sicurezza connessi ai rischi specifici dell’appalto, conseguentemente, nove concorrenti su undici partecipanti, non hanno specificato tale voce. La commissione di gara è indubbio se escludere o meno tali operatori dalla gara.
A riscontro dell’istruttoria documentale avviata da questa Autorità, sono pervenute le osservazioni della cooperativa Milagro a r.l., la quale ha evidenziato che i costi orari dell’educatore e del coordinatore sono espressamente richiesti dal bando di gara e dal modello predisposto dalla stazione appaltante per la presentazione dell’offerta economica, essi, quindi, costituiscono elementi indefettibili ai fini della individuazione dell’offerta stessa.
Anche la cooperativa Aeris a r.l. ha partecipato al contraddittorio documentale, sottolineando che, da un lato, il bando non contempla alcuna sanzione con effetti ad excludendum per la mancata indicazione del costo orario del coordinatore e dell’educatore, essendo tale coefficiente irrilevante ai fini dell’assegnazione del punteggio e, dall’altro, che tali voci potrebbero essere facilmente ricavate dalla commissione di gara mediante una mera operazione matematica o comunque essere oggetto di apposita integrazione.
La prima questione controversa concerne l’eventuale esclusione dalla gara della cooperativa Aeris a r.l per incompletezza dell’offerta economica. La vicenda deve essere analizzata con riferimento alle specifiche prescrizioni della lex specialis.
Il bando dispone che: a) l’appalto in esame ha ad oggetto la gestione del servizio di assistenza domiciliare a favore di minori e delle loro famiglie e la progettazione, l’organizzazione e la gestione delle attività di animazione del centro estivo rivolto ai bambini della scuola di infanzia e scuola secondaria di primo grado (pag.1); b) l’offerta economica deve contenere oltre alla ragione sociale dell’impresa, il ribasso percentuale in cifre e lettere da applicarsi sull’importo a base d’asta – esclusi gli oneri per la sicurezza – nonché il costo orario dell’educatore e del coordinatore (pag.15). Il capitolato speciale indica in maniera presuntiva un numero di ore per gli interventi educativi e per il coordinamento e precisa quanto segue: a) “le previsioni del numero delle ore sono indicative e non vincolanti per l’Amministrazione del Comune (…) Il monte ore presunto ha valore puramente indicativo, ai soli fini della formulazione dell’offerta e non costituisce impegno per il Comune (…). Il valore reale dell’appalto sarà determinato dalle ore effettivamente svolte per il costo orario offerto dalla ditta individuata come aggiudicataria” (art. 4); b) “il costo orario della prestazione socio educativa è unico ed omnicomprensivo sia dell’attività diretta che dell’attività indiretta degli educatori, del coordinatore nonché delle attività amministrative della cooperativa, necessarie per lo svolgimento del servizio. Nella formulazione dell’offerta, quindi, la ditta dovrà inoltre tener conto di tutte le voci di spesa eventualmente qui non segnalate, che concorrano alla fornitura del servizio. Il monte ore per entrambi i servizi è presunto. Saranno possibili eventuali compensazioni … (art. 5); c) il Comune si impegna ad erogare, per l’affidamento dei servizi, l’importo orario oltre IVA, offerto in sede di gara, per gli operatori professionali e per il coordinatore (art.6)” .
Dall’analisi delle disposizioni sopra citate emerge che la stazione appaltante ha ritenuto quale elemento rilevante dell’offerta economica non solo il ribasso percentuale sull’importo a base d’asta, in virtù del quale avviene assegnato il punteggio per la voce in esame, ma anche il costo orario del coordinatore e dell’educatore, in virtù del quale viene determinato il costo effettivo dell’appalto de quo. Tanto è vero che la stazione appaltante non solo ha chiaramente disposto nel bando di gara che l’offerta economica dovesse indicare anche il costo orario del coordinatore e dell’educatore, ma, nel predisporre il facsimile della stessa, ha previsto un apposito spazio dove riportare tale costo, ivi espressamente menzionato. Conseguentemente, l’offerta economica presentata dalla cooperativa Aeris a r.l., essendo sprovvista di tale indicazione, deve reputarsi incompleta, ed in quanto priva di un elemento essenziale della stessa,non è idonea a consentire l’aggiudicazione a favore della concorrente che l’ha presentata, dovendo quest’ultima essere esclusa.
Diversamente da quanto sostenuto dalla cooperativa Aeris a r.l., la commissione di gara non potrebbe sanare la lacuna in parola mediante una mera operazione aritmetica secondo la formula riportata nella memoria della cooperativa [importo totale offerto x (valore totale a base d’asta previsto/importo totale base d’asta)/monte ore previsto capitolato], in quanto non si tratterebbe semplicemente di ricavare il valore unitario della prestazione offerta, partendo dal costo totale indicato dalla concorrente, posto che, da un alto, tale costo è unitario e comprende sia i costi amministrativi del servizio sia i costi del coordinatore e dell’educatore, e, dall’altro, che le ore di servizio indicate dal capitolato speciale sono meramente indicative. Con la conseguenza che la commissione, per colmare la lacuna di cui sopra, dovrebbe in realtà integrare la volontà negoziale dell’operatore economico, compiendo delle valutazioni che spettano solo e soltanto a quest’ultimo prima della presentazione dell’offerta.
Né l’impresa concorrente, come pure richiesto, potrebbe procedere mediante il ricorso all’art. 46, comma 1, D.Lgs. 163/2006, ad integrare l’offerta economica senza violare i principi di imparzialità e di par condicio. Difatti, pur volendo prescindere da qualsivoglia indagine circa l’applicabilità della predetta disposizione al caso in esame stante il peculiare oggetto dell’affidamento de quo, non può farsi a meno di considerare che secondo un principio generale in materia di pubbliche gare la regolarizzazione postuma non può essere riferita agli elementi essenziali dell’offerta: la possibilità che i concorrenti regolarizzino ovvero integrino la documentazione allegata alla domanda incontra, tra gli altri, il limite della immodificabilità dell’offerta e della perentorietà del termine per la sua presentazione e, più in generale, non può tradursi in una lesione della regola della par condicio che informa tutte le procedure di confronto competitivo. Ne discende il divieto per i concorrenti di modificare gli elementi costitutivi dell’offerta, cosicché l’integrazione postuma, nei limiti rigorosi segnati dalla giurisprudenza e dall’art. 46 del Codice dei contratti pubblici, può riguardare la sola documentazione necessaria a dimostrare il possesso dei requisiti di partecipazione, e non il contenuto negoziale dell’offerta (cfr. AVCP, parere di precontenzioso del 10 ottobre 2012, n. 164).
La seconda questione controversa concerne l’eventuale esclusione di nove concorrenti per non aver indicato nell’offerta economica i costi specifici relativi alla sicurezza aziendale.
Al riguardo si rileva che il regime di gara è equivoco. Il bando, infatti, nella parte in cui disciplina l’offerta economica, richiede che quest’ultima rechi il ribasso percentuale sull’importo a base d’asta ed il costo orario dell’educatore e del coordinatore, senza menzionare la necessaria indicazione dei costi specifici relativi alla sicurezza aziendale (pag.15), mentre nella parte in cui regola il procedimento di verifica dell’anomalia rinvia agli artt. 86, comma 2, e 87, D.Lgs. 163/2006 (pag.17). Quest’ultima disposizione prevede che nella valutazione dell’anomalia la stazione appaltante tiene conto dei costi relativi alla sicurezza, che debbono essere specificamente indicati nell’offerta e risultare congrui rispetto all’entità e alle caratteristiche dei servizi o delle forniture (art. 87, comma 4, D.Lgs. 163/2006). A ciò si aggiunga che anche il modulo predisposto dalla stazione appaltante come facsimile per presentare l’offerta economica, contrariamente a quanto previsto a pag. 17 del bando, non reca l’indicazione di riportare i costi specifici relativi alla sicurezza aziendale.
Questa Autorità, già chiamata a pronunciarsi, su una questione del tutto simile alla presente, in applicazione del principio del favor partecipationis, ha ritenuto che non si può procedere all’esclusione di un’impresa, nel caso in cui questa abbia compilato l’offerta in conformità al facsimile all’uopo approntato dalla stazione appaltante (cfr AVCP, parere di precontenzioso 23 aprile 2012 n.54 cui si rinvia, ed in tal senso anche AVCP parere di precontenzioso 8.3.2012 n.27; Cons. Stato, Sez. V, 6 agosto 2012, n. 4510; Cons. Stato Sez. V, 5 luglio 2011, n. 4029).
Conseguentemente, anche nel caso in esame, stante la capacità del modulo predisposto dalla stazione appaltante di indurre in errore i concorrenti sul punto in discussione e tenuto conto della contraddittorietà tra le disposizioni del bando di gara su richiamate, la stazione appaltante non potrebbe escludere gli operatori che abbiano compilato l’offerta economica in conformità al facsimile da essa predisposto. Ciò al fine di tutelare sia il legittimo affidamento, che i concorrenti abbiano fatto sulla modulistica allegata agli atti di gara, sia la più ampia partecipazione alla gara.
stante le disposizioni della lex specialis, ritiene nei limiti di cui in motivazione che la cooperativa Aeris a r.l. debba essere esclusa dalla gara e che i concorrenti, che abbiano compilato l’offerta economica in conformità al facsimile predisposto dalla stazione appaltante, non debbano essere esclusi dalla gara.
Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 24 maggio 2013