Source: https://www.jusmeum.de/urteil/bverwg/bverwg_1-WB-15-08
Timestamp: 2019-06-18 05:35:59
Document Index: 177949697

Matched Legal Cases: ['§ 24', '§ 32', '§ 24', '§ 32', '§ 23', '§ 32', '§ 17', '§ 22', '§ 21', '§ 19', '§ 19', '§ 19', '§ 2', '§ 1', '§ 1', '§ 3', '§ 10', '§ 19', '§ 6', '§ 17', '§ 24', '§ 32', '§ 24', '§ 24', '§ 75', '§ 78', '§ 32', '§ 32', '§ 20', '§ 32', '§ 32', '§ 32', '§ 32', '§ 32', '§ 1', '§ 62', '§ 2', '§ 3', '§ 13', '§ 24', '§ 24', '§ 24', '§ 1', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 32', '§ 32', '§ 32', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 32', '§ 35', '§ 32', '§ 32', '§ 33', '§ 32', '§ 32', '§ 32', '§ 32', '§ 2', '§ 32', '§ 32', '§ 2', '§ 2', '§ 32', '§ 32', '§ 2', '§ 32', '§ 9', '§ 32', '§ 13', '§ 33', '§ 34', '§ 32', '§ 21', '§ 22', '§ 2', '§ 24', '§ 24', '§ 32', '§ 32', '§ 32', '§ 2', '§ 13', '§ 32', '§ 33', '§ 21', '§ 22', '§ 32', '§ 18', '§ 23', '§ 32', '§ 32', '§ 32', '§ 32', '§ 32', '§ 24', '§ 23', '§ 20', '§ 23', '§ 23', '§ 23', '§ 23', '§ 22', '§ 32', '§ 22', '§ 20', '§ 21', '§ 2', '§ 24', '§ 32', '§ 19', '§ 32']

BVerwG, 1 WB 15.08: Versammlung, Anweisung, Vertrauensperson, Kaserne
Urteil des BVerwG vom 22.07.2009, 1 WB 15.08
1 WB 15.08
Versammlung, Anweisung, Vertrauensperson, Kaserne
Versammlung, Anweisung, Vertrauensperson, Kaserne, Stellvertreter, Rechtswidrigkeit, Marine, Afghanistan, Verhütung, Erfüllung
aufgrund mündlicher Verhandlung vom 22. Juli 2009 beschlossen:
Es wird festgestellt, dass die Anweisung, bei Fahrten im Feldlager Camp Marmal Schrittgeschwindigkeit (15 km/h oder 10 m.p.h.) einzuhalten (Nr. 4.1 Satz 3 der Feldlagerordnung in der Fassung vom 13. Mai 2007), rechtswidrig war.
1Der Antragsteller wendet sich gegen eine Verkehrsregelung in der Feldlagerordnung für das Camp Marmal in Mazar-e-Sharif/Afghanistan. Er macht insbesondere
geltend, dass beim Erlass der Regelung die gebotene Beteiligung einer Versammlung der Vertrauenspersonen auf Feldlagerebene unterblieben ist.
2Der Antragsteller ist Berufssoldat im Dienstgrad eines Hauptfeldwebels. Derzeit
wird er beim Wehrbereichskommando …/Landeskommando … verwendet.
3In der Zeit vom 31. März bis 23. Juli 2007 war der Antragsteller in einer besonderen Auslandsverwendung beim Einsatzgeschwader Mazar-e-Sharif in Afghanistan
eingesetzt, wo er im Feldlager Camp Marmal untergebracht war. Während der
Dauer des Auslandseinsatzes galt in dem Feldlager eine von dem Kommandeur
des Deutschen Einsatzkontingents ISAF erlassene „Feldlagerordnung für das
Camp Marmal“ (FLgO), zunächst in der Fassung der 2. Änderung vom 5. März
2007, anschließend in der Fassung der 3. Änderung vom 13. Mai 2007. Der Abschnitt der Feldlagerordnung über Verkehrsregelungen enthielt in beiden Fassungen die im Wesentlichen gleichlautende Bestimmung, dass im gesamten Feldlager
- außer für Blaulicht-Fahrten - „Schrittgeschwindigkeit (15 km/h oder 10 m.p.h.)“
gilt (Nr. 4.1 Satz 3 FLgO).
4Mit Schreiben vom 19. Juli 2007 erhob der Antragsteller Beschwerde gegen die
Anwendung der Feldlagerordnung. Die Feldlagerordnung unterliege der Beteiligung der zuständigen Soldatenvertretung. Es sei jedoch weder seine Vertrauensperson beteiligt noch die gesetzlich eigentlich zuständige Vertrauenspersonenversammlung überhaupt gebildet, geschweige denn befragt worden. Damit werde er
dienstlichen Eingriffen unterworfen, die infolge von Verfahrensfehlern unzulässig
seien. Er wende sich insbesondere gegen die in Nr. 4 FLgO vorgeschriebene
Schrittgeschwindigkeit. Da Tempolimits der Verhütung von Unfällen dienten, sei
eine Beteiligung nach § 24 Abs. 6 Nr. 3 SBG erforderlich gewesen. Im Übrigen sei
eine Geschwindigkeit von 15 km/h oder 10 m.p.h. in handelsüblichen Fahrzeugen
nicht genau abzulesen, weil die Geschwindigkeitsanzeige erst bei 20 km/h beginne; außerdem konkretisierten die Obergerichte den Begriff der Schrittgeschwindigkeit mit 4 bis 7 km/h.
5Mit Bescheid vom 2. November 2007, dem Antragsteller eröffnet am
21. November 2007, wies der Befehlshaber des Einsatzführungskommandos der
Bundeswehr die Beschwerde als unzulässig zurück. Anlass der Beschwerde sei
die am 13. bzw. 15. Mai 2007 erfolgte Aufstellung bzw. Inkraftsetzung der
3. Änderung der Feldlagerordnung für das Camp Marmal. Die am 19. Juli 2007
erhobene Beschwerde sei daher nicht innerhalb der Zwei-Wochenfrist eingelegt
worden. Außerhalb des Beschwerdeverfahrens wurde dem Antragsteller mitgeteilt,
er könne sich nicht darauf berufen, dass bei der Erstellung der 3. Änderung der
Feldlagerordnung kein Beteiligungsverfahren stattgefunden habe, weil er keine
Vertrauensperson gewesen sei. Außerdem sei die 3. Änderung der Feldlagerordnung nicht beteiligungspflichtig gewesen, weil in den Einsatzkontingenten im Ausland keine Versammlungen der Vertrauenspersonen gebildet würden.
6Hiergegen legte der Antragsteller mit Schreiben vom 23. November 2007 weitere
Beschwerde ein. Bei der Feldlagerordnung handele es sich um einen Dauerbefehl,
so dass die Beschwerde nicht verspätet gewesen sei. Auch im Camp Marmal
seien Gremien nach § 32 Abs. 1 und 2 SBG zu bilden und zu beteiligen gewesen.
Befehle, die mangels Beteiligung aus Verfahrensgründen rechtswidrig seien, verletzten nicht nur die Rechte der Vertrauensperson, sondern auch seine persönlichen Rechte als Soldat.
7Mit Bescheid vom 3. Januar 2008 wies der Stellvertreter des Generalinspekteurs
der Bundeswehr und Inspekteur der Streitkräftebasis die weitere Beschwerde als
unzulässig zurück. Der Antragsteller habe keine unmittelbare Beeinträchtigung
seiner Rechte geltend gemacht. So habe er nicht erläutert, ob und wann er während seines Auslandseinsatzes ein Dienstfahrzeug geführt habe und insoweit
überhaupt von der beanstandeten Regelung betroffen gewesen sein könnte. Im
dienstaufsichtlichen Teil des Bescheids erklärte der Inspekteur, dass die Einrichtung von Vertrauenspersonenversammlungen auf Feldlagerebene in besonderen
Auslandsverwendungen gesetzlich nicht vorgesehen sei. Auch sei ein Feldlager
nicht mit einer Kaserne vergleichbar.
8Mit Schriftsatz seiner Bevollmächtigten vom 29. Januar 2008 beantragte der Antragsteller die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts. Der Antrag wurde
vom Inspekteur der Streitkräftebasis mit seiner Stellungnahme vom 20. Februar
2008 dem Senat vorgelegt.
Zur Begründung trägt der Antragsteller ergänzend insbesondere vor: 9
Der Antrag sei zulässig. Insbesondere sei er, der Antragsteller, durch die Regelung der Nr. 4.1 Satz 3 FLgO persönlich betroffen und damit beschwert gewesen.
Er habe während seiner Zeit im Camp Marmal zahlreiche Fahrten mit dem Lastkraftwagen und mit einem VW-Bus unternommen. Zwar sei der Einsatz der Fahrzeuge vorrangig im Flugbetriebsbereich erfolgt; er habe jedoch auch zahlreiche
Fahrten auf dem Gelände des Camps selbst durchgeführt, z.B. um Soldaten zum
Essen zu fahren oder von dort abzuholen oder um sie in die Unterkünfte zu bringen bzw. zum Dienst abzuholen. Er könne in der Rückschau keine konkreten Tage
oder Uhrzeiten benennen; tatsächlich habe er die Fahrzeuge jedoch während
seines gesamten Einsatzes im Camp Marmal bewegt. Er verweise insoweit auf die
Fahrbefehle für den Einsatz der Fahrzeuge.
10Hinsichtlich der Verkehrsregelung in der Feldlagerordnung beanstande er zunächst, dass diese Regelung nicht zweckmäßig, weil mit den technischen Überwachungssystemen in den Fahrzeugen nicht hinreichend überprüfbar sei. Damit
würden die Soldaten der Gefahr ausgesetzt, mit einem von ihnen nicht zu erkennenden Verstoß gegen die Feldlagerordnung ein Dienstvergehen zu begehen.
Ansonsten gehe es ihm nicht um eine materielle Inhaltskontrolle der Feldlagerordnung, sondern um die Feststellung ihrer formellen Illegalität, die aus der Missachtung zwingender Beteiligungsrechte nach § 24 SBG folge. Gemäß § 32 SBG seien
Versammlungen der Vertrauenspersonen zu bilden. Dass die Teilhabe von
Soldaten an den Entscheidungsprozessen durch die Einrichtung einer Vertrauenspersonenversammlung auf Heimatstandorte beschränkt sein solle, lasse sich
der Vorschrift nicht entnehmen. Der Gesetzgeber habe sich nach dem Leitbild der
Inneren Führung dafür entschieden, Soldaten an Entscheidungen aus den in §§ 23
bis 30 SBG genannten Gebieten zu beteiligen. Das könne im Auslandseinsatz
nicht anders sein als am Heimatstandort. Mögliche praktische Probleme bei der
Beteiligung von Vertrauenspersonenversammlungen bei Auslandseinsätzen seien
für die Auslegung des Gesetzes nicht maßgeblich. Auch bei einem häufigen
Wechsel der Soldaten im Auslandseinsatz sei eine hinreichende Kontinuität gegeben, da nur die konkreten Personen, nicht aber das Amt als solches wechsle.
Der Kommandeur des Einsatzkontingents werde bei der Erfüllung seines militärischen Auftrags nicht behindert, weil dieser ohnehin nicht der Beteiligung unterliege.
festzustellen, dass die Anweisung, bei Fahrten im Feldlager Camp Marmal Schrittgeschwindigkeit (15 km/h oder 10 m.p.h.) einzuhalten (Nr. 4.1 Satz 3 der Feldlagerordnung in der Fassung vom 13. Mai 2007), rechtswidrig war.
Streitkräftebasis und der Bundeswehrdisziplinaranwalt beantragen,
13Der Antrag sei unzulässig, weil die Argumentation des Antragstellers auf eine abstrakte Rechtsprüfung hinauslaufe, die dem Wehrbeschwerdeverfahren fremd sei.
Für den Antrag bestehe zudem kein Rechtsschutzbedürfnis, weil der Antragsteller
nach Ende seines Auslandseinsatzes nicht mehr von Maßnahmen und Befehlen
für das Deutsche Einsatzkontingent ISAF betroffen sei.
14Der Antrag sei zudem unbegründet. Allerdings hält der Inspekteur der Streitkräftebasis die von ihm zunächst - übereinstimmend mit den Beschwerdebescheiden -
vertretene Auffassung, dass bei Auslandseinsätzen keine Vertrauenspersonenversammlungen zu bilden seien, im Anschluss an ein Schreiben des Bundesministers der Verteidigung vom 24. Juni 2009 (gleichlautend an den Sprecher des
Gesamtvertrauenspersonenausschusses, den Vorsitzenden des Hauptpersonalrats und den Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestags) nicht mehr aufrecht.
In diesem Schreiben erklärt der Bundesminister der Verteidigung, dass bei weiter
Auslegung des § 32 SBG auch Vertrauenspersonenversammlungen in besonderen Auslandseinsätzen möglich seien und er deshalb der Bildung von Vertrauens-
personenversammlungen im Einsatz grundsätzlich zustimme; zur Wahrung des
verfassungsrechtlich verankerten Vorrangs des Einsatzauftrags und zur Gewährleistung der Sicherheit der Soldaten seien jedoch die Regelungen in den (dem
Schreiben beigefügten) Durchführungshinweisen zu beachten.
15Unabhängig davon sei die Feldlagerordnung jedoch nach Auffassung des Inspekteurs der Streitkräftebasis ordnungsgemäß zustande gekommen, weil die Beteiligung einer Vertrauenspersonenversammlung mangels tatsächlicher Existenz eines solchen Gremiums nicht möglich gewesen sei. Nur wenn eine tatsächlich bestehende Vertrauenspersonenversammlung vorschriftswidrig nicht beteiligt worden
sei, könnten die darauf beruhenden Maßnahmen und Befehle als rechtswidrig
angesehen werden. Alles andere würde zu einem im Einsatz möglicherweise lebensgefährlichen Stillstand der militärischen Führung vor Ort beitragen. Insoweit
werde darauf hingewiesen, dass die Vertrauenspersonen im Einsatzland regelmäßig nur eine kurze Stehzeit hätten. Da sich die Vertrauenspersonenversammlungen aus den Vertrauenspersonen rekrutierten, schlage dies voll auf diese Versammlungen durch. Wenn daher in Zeiten ohne Vertrauensperson oder Vertrauenspersonenversammlung keine Entscheidungen getroffen werden dürften, hätte
dies sehr häufig gravierende Folgen.
16Auf Ersuchen des Gerichts hat der Inspekteur der Streitkräftebasis mit Schreiben
vom 25. August 2008 und 10. Juli 2009 weitere Erläuterungen zu der Feldlagerordnung für das Camp Marmal und deren Zustandekommen sowie zur Vergleichbarkeit des Feldlagers Camp Marmal mit einer Kaserne und zu den im Feldlager
vorhandenen Einrichtungen und Anlagen gegeben.
17Wegen des Sachverhalts im Einzelnen wird auf den Inhalt der Akten Bezug genommen. Die Beschwerdeakten des Einsatzführungskommandos der Bundeswehr
sowie des Stellvertreters des Generalinspekteurs der Bundeswehr und Inspekteurs der Streitkräftebasis - Az.: … - haben dem Senat bei der Beratung vorgelegen.
20Gegenstand des Antrags ist die Vorschrift der Nr. 4.1 Satz 3 der Feldlagerordnung
für das Camp Marmal in der Fassung der 3. Änderung vom 13. Mai 2007 (FLgO),
wonach im gesamten Feldlager - außer für Blaulicht-Fahrten - „Schrittgeschwindigkeit (15 km/h oder 10 m.p.h.)“ gilt. Das Verbot, schneller als diese zugelassene
Höchstgeschwindigkeit zu fahren, ist eine unmittelbar an die Soldaten gerichtete
Anordnung, die keiner weiteren Konkretisierung oder Umsetzung bedarf. Unabhängig davon, wie der Inhalt der Feldlagerordnung im Übrigen zu qualifizieren ist,
stellt die Regelung der Nr. 4.1 Satz 3 FLgO damit eine dienstliche Maßnahme im
Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 WBO dar, die der Überprüfung durch die Wehrdienstgerichte - hier: durch das Bundesverwaltungsgericht (§ 22 i.V.m. § 21 Abs. 1
WBO) - unterliegt.
21Der Antragsteller war durch diese Maßnahme unmittelbar und selbst betroffen. Bei
der Festsetzung einer zulässigen Höchstgeschwindigkeit handelt es sich um eine
Daueranordnung, deren Rechtswirkung sich in einer unbestimmten Vielzahl von
Fällen aktualisiert. Der Antragsteller hat glaubhaft und unwidersprochen dargelegt,
dass er während der Dauer seiner Auslandsverwendung als Fahrer eines Lastkraftwagens und eines VW-Busses zahlreiche Fahrten innerhalb des Feldlagers
durchgeführt hat. Er war damit durch die Geschwindigkeitsregelung beschwert,
ohne dass es hierfür auf die genauen Zeitpunkte der Fahrten ankommt. Unerheblich ist auch, dass der Antragsteller seinen Vortrag zur persönlichen Betroffenheit
erst nach und nach ergänzt hat, da der Beschwerde- bzw. Antragsgegenstand unverändert geblieben ist.
22Allerdings zeigt die Regelung der Nr. 4.1 Satz 3 FLgO für den Antragsteller nach
Beendigung seiner Auslandsverwendung am 23. Juli 2007 keine Rechtswirkungen
mehr und hat sich damit (für ihn) erledigt. Der Antragsteller hat dieser Sachlage
Rechnung getragen, indem er die Feststellung begehrt, dass die Geschwindigkeitsregelung rechtswidrig war.
23Dieser Fortsetzungsfeststellungsantrag ist gemäß § 19 Abs. 1 Satz 2 WBO unabhängig davon zulässig, ob der Antragsteller ein berechtigtes Interesse an dieser
Feststellung hat, weil es sich bei der Regelung der Höchstgeschwindigkeit um eine
Maßnahme in der Form eines Befehls (Dauerbefehls) handelt (vgl. zum Fortsetzungsfeststellungsantrag bei Befehlen Beschluss vom 12. August 2008
- BVerwG 1 WB 35.07 - Buchholz 450.1 § 19 WBO Nr. 2 = NZWehrr 2009, 69).
Nach der - auch für das Wehrbeschwerdeverfahren maßgeblichen (Beschluss vom
30. November 2006 - BVerwG 1 WB 59.05 - BVerwGE 127, 203 <205 f.> = Buchholz 450.1 § 19 WBO Nr. 1 = NZWehrr 2007, 160) - Begriffsbestimmung des § 2
Nr. 2 WStG ist ein Befehl eine Anweisung zu einem bestimmten Verhalten, die ein
militärischer Vorgesetzter einem Untergebenen schriftlich, mündlich oder in anderer Weise, allgemein oder für den Einzelfall und mit dem Anspruch auf Gehorsam
erteilt. Diese Voraussetzungen sind hier gegeben. Die Anweisung zu einem bestimmten Verhalten kann - wie hier durch das Verbot, eine bestimmte Höchstgeschwindigkeit zu überschreiten - auch in einem negativen Sinne (Anweisung zu
einem Unterlassen, Verbot eines Verhaltens) erfolgen. Die Regelung der Nr. 4.1
Satz 3 FLgO wurde durch den Kommandeur des Deutschen Einsatzkontingents
ISAF getroffen. Der Kommandeur ist als Kontingentführer unmittelbarer militärischer Vorgesetzter aller ihm unterstellten Kontingentangehörigen (§ 1 Abs. 3
Satz 2 SG i.V.m. § 1 Abs. 1 VorgV); soweit man darauf abstellt, dass der Kommandeur beim Erlass der Feldlagerordnung funktional Aufgaben eines Feldlagerkommandanten wahrgenommen hat (dazu unten 2. b), handelte er insoweit als
militärischer Vorgesetzter mit besonderem Aufgabenbereich (§ 3 VorgV). In beiderlei Hinsicht liegt damit ein Handeln im Rahmen einer unmittelbaren (personalen) Vorgesetzten-Untergebenen-Beziehung vor (vgl. zu diesem Erfordernis Urteil
vom 26. September 2006 - BVerwG 2 WD 2.06 - BVerwGE 127, 1 <23 f.> = Buchholz 449 § 10 SG Nr. 55 = NZWehrr 2007, 79 und Beschluss vom 30. November
2006 a.a.O.). Der Befehlscharakter entfällt schließlich nicht deshalb, weil die Feldlagerordnung „der ständigen Überarbeitung und Aktualisierung“ unterliegt (Vorbemerkung zur Feldlagerordnung in der Fassung der 2. Änderung vom 5. März
2007); die (auch ohne diesen Vorbehalt bestehende) Möglichkeit der jederzeitigen
Änderung berührt nicht die Verbindlichkeit des (aktuellen) Befehls.
242. Der Antrag ist auch begründet.
25Die Anweisung, bei Fahrten im Feldlager Camp Marmal Schrittgeschwindigkeit
(15 km/h oder 10 m.p.h.) einzuhalten (Nr. 4.1 Satz 3 FLgO), war rechtswidrig (§ 19
Abs. 1 Satz 2 WBO).
26Entgegen der Begründung des Beschwerdebescheids vom 2. November 2007 ist
die angefochtene Maßnahme gegenüber dem Antragsteller nicht in Bestandskraft
erwachsen. Für den Beginn der zweiwöchigen Beschwerdefrist (§ 6 Abs. 1 WBO
in der bis zum 31. Januar 2009 geltenden Fassung) ist nicht die Aufstellung (am
13. Mai 2007) oder Inkraftsetzung (am 15. Mai 2007) der 3. Änderung der Feldlagerordnung für das Camp Marmal maßgeblich (wobei die strittige Regelung der
Höchstgeschwindigkeit bereits in der vorangegangenen Fassung der 2. Änderung
vom 5. März 2007 enthalten war). Da es sich um eine sich ständig aktualisierende
Daueranordnung bzw. einen Dauerbefehl handelt (siehe oben 1.), ist die dagegen
gerichtete Beschwerde an keine Frist gebunden, solange der Soldat davon betroffen ist (stRspr, vgl. Beschluss vom 3. Juli 2001 - BVerwG 1 WB 29.01 - Buchholz
311 § 17 WBO Nr. 43 = NZWehrr 2001, 246 m.w.N.). Die noch während der Auslandsverwendung mit Schreiben vom 19. Juli 2007 erhobene Beschwerde war daher nicht verspätet.
27Die angefochtene Maßnahme war rechtswidrig, weil bei ihrem Erlass die gebotene
Beteiligung einer Versammlung der Vertrauenspersonen des Kasernenbereichs
unterblieben ist. Die Erörterung der Feldlagerordnung in Gesprächsrunden mit den
in den Einheiten gewählten Vertrauenspersonen und die informelle Mitwirkung
dieser Vertrauenspersonen, wie sie beim Erlass der Feldlagerordnung in ihrer
2. und 3. Fassung erfolgte (siehe dazu das Schreiben des Inspekteurs der
Streitkräftebasis vom 25. August 2008 bzw. dessen Beschwerdebescheid vom
3. Januar 2008), kann die Beteiligung des gesetzlich vorgesehenen Vertretungsorgans nicht ersetzen. Da die Maßnahme bereits aus formellen Gründen rechtswidrig war, muss über die von dem Antragsteller erhobenen materiellrechtlichen
Einwände, die sich vor allem gegen die Bestimmung der „Schrittgeschwindigkeit“
mit „15 km/h oder 10 m.p.h.“ richten, nicht entschieden werden.
28Die Anweisung, bei Fahrten im Feldlager Camp Marmal Schrittgeschwindigkeit
einzuhalten, erfüllt den Beteiligungstatbestand des § 24 Abs. 6 Nr. 3 SBG (dazu
a). Das der Art nach richtige, „ebenengerechte“ Vertretungsorgan für die Beteiligung der Soldaten an der strittigen Regelung war die Versammlung der Vertrauenspersonen des Kasernenbereichs (dazu b). Versammlungen der Vertrauenspersonen sind - soweit die tatbestandlichen Voraussetzungen vorliegen, an die die
Gremienbildung auf der jeweiligen Beteiligungsebene anknüpft - auch bei Auslandseinsätzen der Streitkräfte zu bilden (dazu c). Das Feldlager Camp Marmal
stellt einen Kasernenbereich im Sinne von § 32 Abs. 2 SBG dar, in dem daher eine Versammlung der Vertrauenspersonen des Kasernenbereichs zu bilden war
(dazu d). Eine Beteiligung konnte auch nicht deshalb unterbleiben, weil eine Vertrauenspersonenversammlung des Kasernenbereichs und damit ein Vertretungsorgan, das hätte beteiligt werden können, beim Erlass der Feldlagerordnung faktisch nicht bestand (dazu e). Das Unterbleiben der gebotenen Beteiligung der Vertrauenspersonenversammlung für den Kasernenbereich des Camp Marmal hat die
Rechtswidrigkeit der strittigen Anweisung zur Folge (dazu f).
29a) Die Regelung der Feldlagerordnung, dass im gesamten Feldlager Schrittgeschwindigkeit gilt, erfüllt den Beteiligungstatbestand des § 24 Abs. 6 Nr. 3 SBG.
30Gemäß § 24 Abs. 6 Nr. 3 SBG unterliegen Maßnahmen zur Verhütung von Dienstund Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen der Mitbestimmung,
soweit eine Regelung durch Gesetz, Rechtsverordnung, Dienstvorschrift oder
Erlass nicht besteht. Die Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen
Gesundheitsschädigungen muss Zweck der Maßnahme sein; nicht ausreichend
ist, dass eine Maßnahme, die in erster Linie andere Zwecke verfolgt, sich nur
mittelbar auf den Unfallschutz auswirkt (vgl. zu der Parallelvorschrift des § 75
Abs. 3 Nr. 11 BPersVG Beschluss vom 19. Mai 2003 - BVerwG 6 P 16.02 -
Buchholz 250 § 78 BPersVG Nr. 19). Die Regelung der Nr. 4.1 Satz 3 FLgO dient
in diesem Sinne unmittelbar dem Unfallschutz, weil sie, wie sich auch aus dem
Zusammenhang mit Nr. 4.1 Satz 2 und 4 FLgO (Anschnallpflicht, Rücksichtnahme
gegenüber Fußgängern) ergibt, erkennbar nur die Vermeidung von Gesundheitsgefahren durch Verkehrsunfälle bezweckt. Anhaltspunkte dafür, dass die Geschwindigkeitsbegrenzung etwa der militärischen Sicherheit oder der Regelung
der Art und Weise des militärischen Dienstes dienen könnte, sind nicht ersichtlich.
Die Anordnung von „Schrittgeschwindigkeit (15 km/h oder 10 m.p.h.)“ war auch
nicht durch Rechts- oder Verwaltungsvorschriften determiniert. Die Festsetzung
der zulässigen Höchstgeschwindigkeit unterlag vielmehr der eigenen Entscheidung und dem Ermessen des Kontingentführers. Die Geschwindigkeitsregelung
stellt schließlich eine rein innerdienstliche Maßnahme dar, weil sie sich auf den
Verkehr innerhalb des - für Besucher, Firmenvertreter und Ortskräfte nur sehr eingeschränkt zugänglichen (siehe Nr. 3.6 FLgO) - Feldlagers beschränkt (sog.
Schutzzweckgrenze; vgl. hierzu Beschluss vom 19. Mai 2003 a.a.O.).
31b) Das der Art nach richtige, „ebenengerechte“ Vertretungsorgan für die Beteiligung der Soldaten an der hier strittigen Regelung war die Versammlung der Vertrauenspersonen des Kasernenbereichs (§ 32 Abs. 2 SBG).
32Die Bestimmung der Nr. 4.1 Satz 3 FLgO- wie auch die Feldlagerordnung insgesamt - stellt eine territoriale, auf das Gebiet des Feldlagers bezogene Regelung
dar. Der Sache nach werden mit dem Erlass der Feldlagerordnung Aufgaben
wahrgenommen, die nach den Vorschriften über die „Aufgaben im Standortbereich“ (ZDv 40/1) den Kasernenbereich betreffen und im Inland in der Verantwortung des Kasernenkommandanten liegen (Nr. 106 Abs. 2 i.V.m. Nrn. 515 ff. ZDv
40/1). Die Versammlung der Vertrauenspersonen des Kasernenbereichs ist insoweit das zuständige Organ, das die gemeinsamen Interessen der Soldaten - nach
Maßgabe der gesetzlichen Beteiligungstatbestände (§ 32 Abs. 7 i.V.m. §§ 20 bis
26 SBG) - gegenüber dem Kasernenkommandanten vertritt (§ 32 Abs. 2 und 6
SBG).
33Die ZDv 40/1 gilt nicht nur für die Aufgabenwahrnehmung im Inland, sondern ist in
Stationierungsorten der Streitkräfte im Ausland sowie bei Einsätzen der Streitkräfte im Ausland sinngemäß anzuwenden, soweit andere Regelungen, wie z.B.
das NATO-Truppenstatut oder mit dem Aufnahmestaat getroffene Vereinbarungen, nicht entgegenstehen (Vorbemerkung Nr. 2 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 ZDv
40/1). Vorbehaltlich der Frage, ob ein solches Gremium bei Auslandseinsätzen der
Streitkräfte überhaupt sowie im konkreten Fall des Camp Marmal zu bilden ist
(dazu nachfolgend c und d), stellt deshalb bei entsprechender Anwendung der
ZDv 40/1 die Versammlung der Vertrauenspersonen des Kasernenbereichs das
der Art nach zutreffende Vertretungsorgan dar, das beim Erlass der Feldlagerordnung zu beteiligen ist.
34Allerdings sind die in § 32 Abs. 6 SBG benannten Vorgesetztenstellungen, die im
Inland einen festen und an allen Standorten gleichen Inhalt und Umfang haben,
bei Auslandseinsätzen nicht in derselben Weise vorgeprägt. In den Auslandsfällen
liegt die Verantwortung für die Erfüllung der in der ZDv 40/1 umschriebenen Aufgaben und für die sinngemäße Anwendung dieser Dienstvorschrift bei den regional zuständigen Kommandeuren, militärischen Dienststellenleitern bzw. Kontingentführern (Vorb. Nr. 2 Abs. 2 Satz 2 ZDv 40/1); bei Einsätzen der Streitkräfte im
Ausland legt der Kontingentführer fest, wer Aufgaben im Sinne der ZDv 40/1
wahrnimmt (Vorb. Nr. 2 Abs. 2 Satz 4 ZDv 40/1); eine Ernennung zum Standortältesten erfolgt im Ausland nicht (Vorb. Nr. 2 Abs. 2 Satz 5 ZDv 40/1). Diese Regelung hat ersichtlich den Zweck, eine flexible und den Umständen des jeweiligen
Einsatzes angemessene Aufgabenverteilung zu ermöglichen.
35Für die Anwendung von § 32 Abs. 2 und 6 SBG bei Auslandseinsätzen der Streitkräfte bedeutet dies, dass mangels einer feststehenden Verteilung der Aufgaben
auf bestimmte „Funktionsträger“ wie im Inland (vgl. Vorb. Nr. 1 ZDv 40/1) auf die
jeweils aktuell wahrgenommene Funktion abzustellen ist. Erlässt, wie im vorliegenden Fall, der Kommandeur des Einsatzkontingents die Feldlagerordnung, so
ist er hierzu befugt, weil er kraft seiner (Letzt-)Verantwortung für die Aufgabenwahrnehmung (Vorb. Nr. 2 Abs. 2 Satz 2 ZDv 40/1) auch selbst sachliche Regelungen treffen kann und nicht darauf beschränkt ist, die Zuständigkeiten des Feldlagerkommandanten - analog zu denen des Kasernenkommandanten - festzulegen. Beteiligungsrechtlich muss sich der Kommandeur jedoch nach der von ihm
ausgeübten Funktion behandeln lassen, die beim Erlass der Feldlagerordnung der
eines Kasernenkommandanten entspricht; der Kommandeur ist deshalb insoweit
der Vorgesetzte im Sinne von § 32 Abs. 6 SGB, der gegenüber der Vertrauenspersonenversammlung in der Pflicht steht. Die flexible Handhabung der Aufga-
benverteilung und -wahrnehmung, die die ZDv 40/1 bei Auslandseinsätzen ermöglicht, darf mit anderen Worten nicht dazu führen, dass Beteiligungsrechte verkürzt
werden bzw. davon abhängen, ob der Kontingentführer selbst oder ein von ihm
bestellter Feldlagerkommandant die Aufgaben wahrnimmt. Umgekehrt wird hierdurch keine neue Beteiligungsebene eröffnet. Maßnahmen und Entscheidungen
des Kontingentführers im Auslandseinsatz unterfallen dem Soldatenbeteiligungsgesetz nicht generell, sondern nur insoweit als er Funktionen wahrnimmt, die bei
entsprechenden Sachverhalten im Inland eine Beteiligungspflicht auslösen würden.
36c) Versammlungen der Vertrauenspersonen, insbesondere Versammlungen der
Vertrauenspersonen des Kasernenbereichs (§ 32 Abs. 2 SBG), sind - soweit die
tatbestandlichen Voraussetzungen vorliegen, an die die Gremienbildung auf der
jeweiligen Beteiligungsebene anknüpft - auch bei Auslandseinsätzen der Streitkräfte zu bilden.
37aa) Das Soldatenbeteiligungsgesetz ist nicht nur auf Inlands-, sondern grundsätzlich auch auf Auslandssachverhalte anwendbar. Es regelt - mit einem personalen
und nicht territorialen Ausgangspunkt - die Beteiligung „der Soldaten“ (§ 1 Abs. 1
38Das Soldatenbeteiligungsgesetz enthält zudem eine Reihe von Vorschriften, die
sich auf besondere Auslandsverwendungen von Soldaten (i.S.v. § 62 SG) bzw.
Auslandseinsätze der Streitkräfte beziehen und insofern die grundsätzliche Anwendbarkeit des Gesetzes auf Auslandssachverhalte bestätigen. Insbesondere
bestimmt § 2 Abs. 6 SBG, dass für die Dauer einer besonderen Auslandsverwendung von Einheiten, Schiffen und Booten der Marine und Stäben der Verbände
von den Soldaten, die an diesem Einsatz teilnehmen, in geheimer und unmittelbarer Wahl Vertrauenspersonen für die Wählergruppen der Offiziere, Unteroffiziere
und Mannschaften gewählt werden, soweit die nach den allgemeinen Bestimmungen gewählten Vertrauenspersonen der jeweiligen Wählergruppe nicht an dem
Einsatz teilnehmen. Ergänzende Regelungen hierzu ergeben sich aus § 3 Abs. 2
und § 13 Abs. 3 SBG. Hinsichtlich der Anhörungs- und Vorschlagsrechte zur Gestaltung des Dienstbetriebs (§ 24 Abs. 1 und 2 SBG) ordnet § 24 Abs. 3 Nr. 1 SBG
an, dass die Beteiligung bei Anordnungen unterbleibt, durch die in Ausführung eines Beschlusses des Deutschen Bundestages Einsätze oder Einsatzübungen geregelt werden (zur Reichweite dieser Einschränkung vgl. Höges, in: Wolf/Höges,
SBG, Stand Juli 2009, § 24 Rn. 21 bis 23). Hauptsächlicher und derzeit wohl einzig praktischer Anwendungsfall dieser Vorschrift sind Beschlüsse des Bundestages über den „Einsatz bewaffneter deutscher Streitkräfte außerhalb des Geltungsbereichs des Grundgesetzes“ im Sinne von § 1 Abs. 2 i.V.m. § 2 Abs. 1 des
Gesetzes über die parlamentarische Beteiligung bei der Entscheidung über den
Einsatz bewaffneter Streitkräfte im Ausland vom 18. März 2005 (BGBl I S. 775).
39bb) Anders als hinsichtlich der Vertrauenspersonen (§ 2 Abs. 6 SBG) enthält das
Soldatenbeteiligungsgesetz keine Vorschrift, die sich explizit auf die Bildung von
Versammlungen der Vertrauenspersonen bei Auslandseinsätzen bzw. im Rahmen
besonderer Auslandsverwendungen bezieht. Auch den Gesetzesmaterialien lassen sich hierzu keine Aussagen entnehmen. Dies gilt sowohl für die Begründung
des Entwurfs der Bundesregierung (BTDrucks 13/1209) für das Gesetz zur Änderung wehrpflichtrechtlicher, soldatenrechtlicher, beamtenrechtlicher und anderer
Vorschriften vom 24. Juli 1995 (BGBl I S. 962), mit dem erstmals eine Regelung
über die Wahl von Vertrauenspersonen bei besonderen Auslandsverwendungen
geschaffen wurde (§ 2 Abs. 5 SBG a.F.), als auch für die Begründung des Entwurfs der Bundesregierung (BTDrucks 13/5740) für das Erste Gesetz zur Änderung des Soldatenbeteiligungsgesetzes vom 20. Februar 1997 (BGBl I S. 298),
durch das § 2 Abs. 6 SBG seine geltende Fassung erhalten hat und die Konstruktion der Gremien der Vertrauenspersonen reformiert und in ihre heutige Form gebracht wurde.
40Die Rechtsauffassung des Bundesministeriums der Verteidigung zur Frage der
Bildung von Vertrauenspersonenversammlungen in besonderen Auslandsverwendungen hat mehrfach gewechselt. Das Bundesministerium der Verteidigung
- Fü S I 3 - hatte zunächst mit einem an den Gesamtvertrauenspersonenausschuss gerichteten Schreiben vom 10. Juni 1997 die Auffassung vertreten, dass
diese Frage nach der Neufassung des Soldatenbeteiligungsgesetzes durch das
Erste Gesetz zur Änderung des Soldatenbeteiligungsgesetzes „umfassend und
zufriedenstellend geregelt“ sei; auch in besonderen Auslandsverwendungen seien
danach Versammlungen der Vertrauenspersonen des Verbandes und des Kasernenbereichs, ggf. auch des Standortes zu bilden. Von dieser Interpretation des
Soldatenbeteiligungsgesetzes ist das Ministerium später abgerückt; es war danach
der Auffassung, dass der Gesetzgeber sich mit § 2 Abs. 6 SBG auf eine Regelung
für einzelne Vertrauenspersonen beschränkt habe und § 32 SBG keine den
Anforderungen an die Bestimmtheit genügende Rechtsgrundlage für die Bildung
von Vertrauenspersonenversammlungen in Auslandseinsätzen darstelle. Mit
Schreiben vom 24. Juni 2009 (gleichlautend an den Sprecher des Gesamtvertrauenspersonenausschusses, den Vorsitzenden des Hauptpersonalrats und den
Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestags) schließlich hat der Bundesminister
der Verteidigung erklärt, dass bei weiter Auslegung des § 32 SBG auch Vertrauenspersonenversammlungen in besonderen Auslandseinsätzen möglich seien und
er deshalb der Bildung von Vertrauenspersonenversammlungen im Einsatz
grundsätzlich zustimme; zur Wahrung des verfassungsrechtlich verankerten Vorrangs des Einsatzauftrags und zur Gewährleistung der Sicherheit der Soldaten
halte er jedoch die Regelungen in den (dem Schreiben beigefügten) Durchführungshinweisen für zwingend erforderlich.
41cc) Ungeachtet der fehlenden ausdrücklichen Erwähnung ergibt sich aus dem systematischen Zusammenhang des Soldatenbeteiligungsgesetzes, dass Versammlungen der Vertrauenspersonen auf der Grundlage von § 32 Abs. 1 bis 3 SBG
auch bei Auslandseinsätzen bzw. im Rahmen besonderer Auslandsverwendungen
zu bilden sind.
42§ 2 Abs. 1 Nr. 1 bis 8 SBG bestimmt - orientiert an den typischen militärischen
Gliederungsformen - die Wahlbereiche, in denen Offiziere, Unteroffiziere und
Mannschaften jeweils eine Vertrauensperson (und zwei Stellvertreter) wählen; § 2
Abs. 2 bis 5 SBG trifft hierzu ergänzende und modifizierende Regelungen hinsichtlich der Wählergruppen, der Wahlbereiche und der Zuordnung der Soldaten
zu den Wahlbereichen; § 2 Abs. 6 SBG schließlich enthält die bereits erwähnte
Regelung über die Wahl von Vertrauenspersonen für die Dauer einer besonderen
Auslandsverwendung von Einheiten, Schiffen und Booten der Marine sowie Stäben der Verbände. Die Wahl der Vertrauenspersonen in den jeweiligen Wahlbereichen ist die einzige Wahl (außerhalb der Beteiligung der Soldaten durch Perso-
nalvertretungen), die unmittelbar durch die Soldaten selbst erfolgt. Alle Vertretungen der Soldaten auf höheren Ebenen werden entweder durch die Vertrauenspersonen gebildet oder ihre Mitglieder werden von den Vertrauenspersonen gewählt
(siehe § 32 Abs. 1 bis 3, § 35 Abs. 2 SBG). Die Regelung über die Vertretung der
Soldaten durch Gremien, insbesondere Versammlungen der Vertrauenspersonen
baut somit auf der Regelung über die Vertretung der Soldaten durch Vertrauenspersonen auf und wird erst durch diese vollziehbar.
43Kennzeichen der gesetzlichen Konstruktion ist weiter, dass mit der Wahl der Vertrauenspersonen eine quasi automatische Abfolge der Bildung von Vertrauenspersonenversammlungen ausgelöst wird, die nicht mehr von weiteren Wahlen
oder Willensentscheidungen, sondern nur noch vom Vorliegen der organisatorischen bzw. räumlichen Anknüpfungspunkte für die Gremienbildung auf der jeweiligen Beteiligungsebene („Verband“, „Kasernenbereich“, „mehr als zwei Kasernen“
an einem Standort) abhängt. Liegt ein „Verband“ oberhalb der militärischen Einheit
vor, so bilden dessen Vertrauenspersonen die Versammlung der Vertrauenspersonen des Verbandes (§ 32 Abs. 1 SBG); die Einladung der Versammlung zu
ihrer konstituierenden Sitzung und zur Vornahme der vorgeschriebenen Wahlen,
insbesondere der Wahl des Sprechers der Versammlung (§ 32 Abs. 5 Satz 1, § 33
Abs. 1 SBG), steht nicht zur Disposition des Führers des Verbandes. Ist ein
„Kasernenbereich“ gegeben, so bilden die Sprecher der Versammlungen der Vertrauenspersonen der Verbände und deren Stellvertreter sowie die Vertrauenspersonen selbstständiger, im Kasernenbereich untergebrachter Einheiten (oder vergleichbarer militärischer Dienststellen) - oder die Vertrauenspersonen der selbstständigen Einheiten, wenn ausschließlich solche im Kasernenbereich untergebracht sind - die Versammlung der Vertrauenspersonen des Kasernenbereichs
(§ 32 Abs. 2 SBG); in diesem Fall trifft den Kasernenkommandanten die Pflicht zur
Einladung der Versammlung zu ihrer konstituierenden Sitzung und zur Vornahme
der vorgeschriebenen Wahlen (§ 32 Abs. 5 Satz 2 SBG). Befinden sich schließlich
an einem Standort „mehr als zwei Kasernen“, so wird eine Versammlung der
Vertrauenspersonen des Standorts gebildet, für die die Vertrauenspersonenversammlungen der Kasernenbereiche jeweils einen Vertreter als Mitglied
wählen (§ 32 Abs. 3 SBG); zur Einberufung verpflichtet ist insoweit der Standortälteste (§ 32 Abs. 5 Satz 2 SBG).
44Aus diesem Zusammenhang zwischen der Wahl der Vertrauenspersonen in den
Wahlbereichen (§ 2 SBG) und dem darauf aufbauenden Mechanismus der Bildung
von Vertrauenspersonenversammlungen (§ 32 Abs. 1 bis 3 SBG) folgt, dass es
keiner ausdrücklichen Erwähnung oder besonderen gesetzlichen Regelung für die
Bildung von Vertrauenspersonenversammlungen bei Auslandseinsätzen bedarf.
Rechtsgrundlage für die Bildung von Vertrauenspersonenversammlungen bei
Auslandseinsätzen ist unmittelbar die Vorschrift des § 32 Abs. 1 bis 3 SBG. Ebenso wie auch sonst keiner der in § 2 Abs. 1 Nr. 1 bis 8 SBG aufgeführten Wahlbereiche gesondert genannt wird, hängt die Teilnahme der nach § 2 Abs. 6 SBG
gewählten Vertrauenspersonen an der Bildung von Vertrauenspersonenversammlungen allein davon ab, dass die Anknüpfungspunkte für die Gremienbildung auf
der jeweiligen Beteiligungsebene gegeben sind, dass also die Einheiten, Schiffe
und Boote der Marine sowie Stäbe im Rahmen der besonderen Auslandsverwendung in einen „Verband“ eingeordnet (§ 32 Abs. 1 SBG) oder die Einheiten und
Stäbe in einem „Kasernenbereich“ untergebracht sind (§ 32 Abs. 2, ggf. Abs. 3
SBG). Aus der Systematik der Regelung ist vielmehr zu schließen, dass es
- umgekehrt - einer ausdrücklichen gesetzlichen Anordnung bedurft hätte, wenn
der auf der Wahl der Vertrauenspersonen aufbauende Mechanismus der Bildung
von Vertrauenspersonenversammlungen für bestimmte Wahlbereiche hätte unterbrochen werden sollen. Da eine solche Ausnahmevorschrift für § 2 Abs. 6 SBG
fehlt, gelten die Vorschriften über die Versammlungen der Vertrauenspersonen
unmittelbar auch im Rahmen besonderer Auslandsverwendungen.
45dd) Die Bildung von Vertrauenspersonenversammlungen im Rahmen besonderer
Auslandsverwendungen ist auch nicht wegen praktischer Probleme ausgeschlossen.
46Es ist nicht zu bestreiten, dass die Bildung von Vertrauenspersonenversammlungen bei Auslandseinsätzen praktische Probleme aufwirft, die sich bei entsprechenden Inlandssachverhalten nicht oder nur in deutlich abgeschwächter Form
stellen (vgl. zum Folgenden Höges, NZWehrr 2006, 221 <225 ff.>). Zu nennen
sind zum einen die Sicherheitslage und die geographischen und infrastrukturellen
Rahmenbedingungen im Einsatzland; Schwierigkeiten betreffen insoweit weniger
bzw. nur mittelbar die (hier vor allem interessierende) Ebene des Kasernenbereichs, können aber zum Beispiel bei der Bildung einer Versammlung auf Verbandsebene auftreten, wenn die Einheiten des Verbands an unterschiedlichen Orten stationiert sind. Weiter spielen der häufige Wechsel der Soldaten und deren
vergleichsweise kurze Stehzeit eine Rolle; bei der Einsatzdauer eines Kontingents
von rund einem halben Jahr wird die regelmäßige Amtszeit einer Vertrauensperson von zwei Jahren (§ 32 Abs. 7 i.V.m. § 9 Abs. 1 Satz 1 SBG) nicht annähernd
erreicht, sodass häufige Neuwahlen mit entsprechendem Aufwand und „Reibungsverlusten“ erforderlich werden. Schließlich werden Gefahren für die Effektivität der militärischen Führung und die Erfüllung des Einsatzauftrags gesehen,
wenn Entscheidungen durch schwerfällige Verfahrensabläufe verzögert werden.
47Die genannten Bedenken können abhängig von den Umständen des Einzelfalls
ein mehr oder weniger großes Gewicht erlangen. Allerdings stehen ihnen größtenteils gesetzliche Instrumente gegenüber, die dazu beitragen, praktische Schwierigkeiten zu bewältigen oder zumindest abzumildern. So lassen sich etwa Probleme der Verhinderung an der Ausübung des Amtes, die sich bei Auslandseinsätzen
häufiger als im Inland stellen mögen, über die Regelungen zur Stellvertretung
(§ 32 Abs. 7 i.V.m. § 13 Abs. 2, § 33 Abs. 1 Satz 1 SBG) und zur Beschlussfähigkeit der Versammlung (§ 34 Abs. 2 SBG) lösen. Bei Maßnahmen, die der Natur
der Sache nach keinen Aufschub dulden, eröffnet § 32 Abs. 7 SBG i.V.m. § 21
Abs. 5 und § 22 Abs. 3 SBG die Möglichkeit, bereits vor dem Abschluss des Beteiligungsverfahrens vorläufige Regelungen zu treffen. Die Problematik häufiger
Neuwahlen wegen kurzer Einsatz- und Stehzeiten betrifft nicht nur und spezifisch
die Vertrauenspersonenversammlungen und deren Sprecher, sondern auch und
vor allem die Wahl der Vertrauenspersonen selbst; angesichts der klaren Regelung in § 2 Abs. 6 SBG ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber diese Problematik im Grundsatz erkannt und in Kauf genommen hat. Die militärische Führung des Einsatzes schließlich unterliegt als solche von vornherein nicht der Beteiligung; im Übrigen unterbleibt die Beteiligung an der Gestaltung des Dienstbetriebs
(§ 24 Abs. 1 und 2 SBG) bei Anordnungen, durch die in Ausführung eines
Beschlusses des Deutschen Bundestages Einsätze oder Einsatzübungen geregelt
werden (§ 24 Abs. 3 Nr. 1 SBG).
48Insgesamt erscheinen deshalb die praktischen Probleme und Bedenken nicht geeignet, die normative Geltung der §§ 32 ff. SBG im Rahmen besonderer Auslandsverwendungen in Frage zu stellen. Die Beurteilung, ob die geltende Regelung zweckmäßig ist und ob und welche Möglichkeiten zu ihrer Verbesserung bestehen, ist allein Aufgabe des Gesetzgebers.
49d) Das Feldlager Camp Marmal stellt einen Kasernenbereich im Sinne von § 32
Abs. 2 SBG dar, in dem eine Versammlung der Vertrauenspersonen des Kasernenbereichs zu bilden ist.
50aa) Das Soldatenbeteiligungsgesetz selbst enthält keine Definition des Begriffs
des Kasernenbereichs. Allgemein wird deshalb als Hilfe für die Auslegung des gesetzlichen Begriffs auf die Begriffsbestimmungen in der schon erwähnten Zentralen Dienstvorschrift über „Aufgaben im Standortbereich“ (ZDv 40/1) zurückgegriffen. Die ZDv 40/1 ist hierfür auch insofern geeignet, weil sie, wie bereits dargelegt
(oben b), nach ihrem eigenen Geltungsanspruch nicht nur auf Inlandssachverhalte, sondern sinngemäß auch in Stationierungsorten und bei Einsätzen der Streitkräfte im Ausland anzuwenden ist (Vorb. Nr. 2 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 ZDv
40/1).
51Ein Kasernenbereich umfasst danach eine oder mehrere Liegenschaften (Nr. 106
Abs. 1 Satz 2 ZDv 40/1). Er umfasst den Bereich, innerhalb dessen Kasernenanlagen, Truppenunterkünfte, Stützpunkte der Marine, Flugplätze der Teilstreitkräfte,
Depots, Schulen der Bundeswehr oder Bundeswehrkrankenhäuser liegen und
kann um zusätzliche militärische Anlagen und Einrichtungen erweitert werden
(Nr. 511 Satz 1 und 2 ZDv 40/1). Ein Kasernenbereich ist zum militärischen Sicherheitsbereich zu erklären und wird nach den Bestimmungen der ZDv 10/6 bewacht (Nr. 512 Abs. 1 ZDv 40/1). Der Begriff des Kasernenbereichs wird danach
zum einen - territorial - durch den Bezug zu einem bestimmten räumlich abgegrenzten und gesicherten Bereich, zum anderen - funktional - durch die Aufnahme
bestimmter typischer Anlagen und Einrichtungen der Bundeswehr bestimmt; aus
beiden Aspekten lässt sich auch das Erfordernis einer gewissen Dauerhaftigkeit
52Weitere Hinweise auf den Begriff des Kasernenbereichs ergeben sich (mittelbar)
aus der Funktion des - für den Kasernenbereich verantwortlichen (Nr. 106 Abs. 2
ZDv 40/1) - Kasernenkommandanten und den ihm zugewiesenen Aufgaben. Der
Kasernenkommandant ist verantwortlich für die militärische Sicherheit, Ordnung
und Disziplin, die Arbeitssicherheit und den Umweltschutz in den gemeinsam genutzten Anlagen und Einrichtungen des Kasernenbereichs (Nr. 515 Satz 1 ZDv
40/1). Er erlässt Kasernenbefehle, die Angelegenheiten von grundsätzlicher Bedeutung für den gesamten Kasernenbereich regeln; eine beispielhafte Aufzählung
nennt die folgenden vierzehn Regelungsgegenstände: Besondere Wachanweisung; Brandschutzordnung; Selbstschutzordnung; Anweisung für die militärische
Sicherheit; Anweisung für die Arbeitssicherheit; Anweisung zur Verhütung von
Frost-, Sturm- und Wasserschäden; Planungen zur Notfallvorsorge; Anweisung
zum sparsamen Verbrauch von Energie und Wasser; Anweisung für den Umweltschutz; Kasernenordnung mit Benutzungsordnung für die gemeinsam benutzten
Anlagen; Benutzungsordnungen für die Betreuungseinrichtungen; Besuchsregelung; Verkehrsregelung einschließlich Parkordnung; Anordnung zur Schadensverhütung (Nr. 518 ZDv 40/1).
53bb) Nach diesen Maßstäben stellt das Feldlager Camp Marmal einen Kasernenbereich im Sinne von § 32 Abs. 2 SBG dar.
54Das Feldlager Camp Marmal umfasst auf einer mit einem Außenzaun umgrenzten
Fläche von rund 2 km x 1 km militärische Anlagen und Funktionsbereiche, Unterkünfte in 36 Gebäuden für rund 2.600 Soldaten (einschließlich der multinationalen
Einheiten), einen Stabsbereich mit dreizehn Stabsgebäuden, ferner u.a. ein
Einsatzlazarett, einen Wirtschafts- und Betreuungsbereich, Energieversorgungsanlagen, Ver- und Entsorgungsanlagen für Wasser, Betriebsstoff- und Munitionslager sowie einen Flugbetriebsbereich (Schreiben des Inspekteurs der Streitkräftebasis vom 10. Juli 2009). Das Feldlager ist durch erhebliche Sicherungseinrichtungen nach außen abgeschlossen und gegen Eindring- und Ausspähversuche
gesichert (vgl. zur militärischen Sicherheit im Einzelnen Nr. 3 FLgO). Die Sicherung entspricht der eines militärischen Sicherheitsbereichs im Sinne des für inländische Anlagen und Einrichtungen geltenden § 2 Abs. 2 UzwGBw; ebenso wird
das Feldlager in einer den Bestimmungen der ZDv 10/6 entsprechenden Weise
bewacht. Das Feldlager weist auch eine hinreichende Dauerhaftigkeit auf. Seine
Errichtung wurde 2005 begonnen und sukzessive zum derzeitigen Zustand ausgebaut. Es ist, auch wenn der deutsche Einsatz in Afghanistan nicht unbefristet ist,
auf eine grundsätzlich unbestimmte Zeit errichtet.
55Das Feldlager Camp Marmal ist ferner in gleicher Weise wie eine Kaserne verwaltet und organisiert. Die Funktion des Feldlagerkommandanten (Nr. 2.1 FLgO) entspricht im Wesentlichen der eines Kasernenkommandanten. Auch die hier strittige
Feldlagerordnung ist weitgehend deckungsgleich mit einer inländischen Kasernenordnung. Ihr Geltungsbereich ist - entsprechend einer Kasernenordnung -
räumlich bestimmt (vgl. zum örtlichen Geltungsbereich und zu Besonderheiten des
norwegischen Bereichs des Feldlagers Nr. 1.2 FLgO). Inhaltlich orientiert sich die
Feldlagerordnung ersichtlich an den in Nr. 518 ZDv 40/1 beispielhaft aufgelisteten
Regelungsgegenständen eines Kasernenbefehls. Sie trifft zu den einzelnen
Gegenständen entweder unmittelbar eigene Regelungen - wie zum Beispiel zum
Brandschutz und Selbstschutz (Nr. 7 FLgO und Anlage G), zur militärischen Sicherheit (Nr. 3 FLgO), zur Arbeitssicherheit (Nr. 11 FLgO und Anlage I), zur Versorgung mit Energie und Wasser und deren sparsamer Verwendung (Nr. 8 und 9
FLgO), zum Umweltschutz (Nr. 6 FLgO und Anlage N), zu gemeinsam benutzten
Anlagen (Nr. 5.1 bis 5.5 FLgO), zu Betreuungseinrichtungen (Nr. 5.6 FLgO), zur
Behandlung von Besuchern (Nr. 3.6 FLgO) sowie zum Verkehr und zum Parken
im Lagerbereich (Nr. 4 FLgO) - oder bestimmt die Zuständigkeitsbereiche derjenigen Vorgesetzten und Stellen, die mit der entsprechenden Aufgabenwahrnehmung betraut sind (Nr. 2 FLgO).
56Insgesamt weist das Feldlager Camp Marmal daher alle maßgeblichen Kennzeichen einer Kaserne auf. Äußerliche Unterschiede beruhen allein auf den geographischen und klimatischen Bedingungen des Einsatzlandes oder den besonderen
Sicherheitserfordernissen im Einsatz; sie betreffen jedoch nicht die Strukturmerkmale einer Kaserne. Unerheblich ist auch die Bezeichnung des Camp Marmal als
„Feldlager“ und nicht als „Kaserne“.
57e) Die somit erforderliche Beteiligung einer Vertrauenspersonenversammlung des
Kasernenbereichs konnte nicht deshalb unterbleiben, weil eine solche Versamm-
lung und damit ein Vertretungsorgan, das hätte beteiligt werden können, beim Erlass der Feldlagerordnung (und ihrer Änderungen) faktisch nicht bestand.
58Die Frage, wie im Falle des Fehlens eines Vertretungsorgans zu verfahren ist, ist
im Soldatenbeteiligungsgesetz nicht ausdrücklich geregelt. Sie wird zum Teil durch
die bereits (oben c dd) erwähnten Vorschriften über den Eintritt von Stellvertretern
(§ 13 Abs. 2, ggf. i.V.m. § 32 Abs. 7; § 33 Abs. 1 Satz 1 SBG) sowie über den
Erlass vorläufiger Regelungen (§ 21 Abs. 5 und § 22 Abs. 3, ggf. i.V.m. § 32
Abs. 7 SBG) beantwortet. Nicht erfasst ist hiervon allerdings die hier vorliegende
Konstellation, dass das zur Beteiligung berufene Vertretungsorgan überhaupt nicht
gebildet ist und dass eine nicht nur vorläufige Maßnahme, wie der Erlass der
Feldlagerordnung einschließlich der strittigen Verkehrsreglung, getroffen werden
59In dem (potentiellen) Spannungsfeld zwischen dem Zweck des Soldatenbeteiligungsgesetzes, eine effektive Vertretung der Soldaten sicherzustellen, und den
aus der Erfüllung des militärischen Auftrags der Streitkräfte folgenden Erfordernissen (vgl. hierzu § 18 Abs. 2 SBG) ist für die Beurteilung dieser Konstellation
von der Frage auszugehen, in wessen Verantwortungsbereich das Fehlen eines
beteiligungsfähigen Vertretungsorgans fällt (ähnlich im Ergebnis Gronimus, Die
Beteiligungsrechte der Vertrauenspersonen in der Bundeswehr, 5. Aufl. 2005,
Vorb. zu §§ 23 bis 31 Rn. 13 f.; ders., NZWehrr 2008, 188 <190>). Liegt die Verantwortung auf Seiten der Soldaten oder jedenfalls nicht auf Seiten der militärischen Vorgesetzten, etwa weil die Wahl einer Vertrauensperson mangels Bewerbern oder gültiger Wahlvorschläge nicht zustande gekommen ist, so kann sich
dies nicht hemmend auf notwendige Entscheidungen oder Maßnahmen auswirken; die getroffene Entscheidung oder Maßnahme ist auch ohne die Beteiligung
des Vertretungsorgans rechtmäßig. Die weitere Frage, ob und in welchen Fällen
eine Beteiligung nachträglich stattzufinden hat, wenn später ein Vertretungsorgan
existiert (vgl. für Disziplinarmaßnahmen Poretschkin, NZWehrr 1992, 106
<111 f.>), kann hier offenbleiben; eine nachträgliche Beteiligung hätte jedenfalls
keine Rückwirkungen auf die Rechtmäßigkeit der ursprünglich getroffenen Entscheidung oder Maßnahme. Liegt die Verantwortung für das Fehlen eines beteiligungsfähigen Vertretungsorgans dagegen auf Seiten der militärischen Vorgesetz-
ten, so können diese hieraus keinen Vorteil ziehen, weil andernfalls die Gefahr
bestünde, dass die Vertretung der Soldaten folgenlos behindert werden könnte; in
diesem Fall führt das Unterbleiben der erforderlichen Beteiligung des Vertretungsorgans daher grundsätzlich zur Rechtswidrigkeit der getroffenen Entscheidung
oder Maßnahme.
60Im vorliegenden Fall liegt die Verantwortung für das Fehlen einer Vertrauenspersonenversammlung des Kasernenbereichs auf der Seite der militärischen Vorgesetzten. Zwar beruht die Bildung von Vertrauenspersonenversammlungen auf dem
(oben c cc) geschilderten Gesetzesmechanismus. Ist die Vertrauenspersonenversammlung jedoch noch nicht zusammengetreten und hat sie deshalb noch
keine Handlungsfähigkeit erlangt, sieht § 32 Abs. 5 SBG vor, dass der militärische
Vorgesetzte, der das „Gegenüber“ der jeweiligen Versammlung darstellt, die Mitglieder zur Vornahme der vorgeschriebenen Wahlen einberuft. Bis zur Wahl der
Sprecher und ihrer Vertreter führt insofern der zuständige Vorgesetzte die Geschäfte der Versammlung; erst die weiteren Einladungen zu Versammlungen sind
Aufgabe der Sprecher der jeweiligen Versammlung (siehe auch Nr. 271 Abs. 4
ZDv 10/2). Unterlässt der Vorgesetzte daher die Einberufung der Versammlung zu
ihrer konstituierenden Sitzung, kann er sich nicht mit Erfolg auf das Fehlen einer
beteiligungsfähigen Versammlung berufen.
61Im vorliegenden Fall hätte deshalb der Feldlagerkommandant oder - soweit er in
der Funktion des Feldlagerkommandanten handelte - der Kommandeur des Deutschen Einsatzkontingents ISAF die Mitglieder der Vertrauenspersonenversammlung des Kasernenbereichs zur konstituierenden Sitzung und zur Wahl der Sprecher und ihrer Vertreter einladen müssen (§ 32 Abs. 5 Satz 2 SBG). Da Mitglieder
der Vertrauenspersonenversammlung des Kasernenbereichs - neben den Vertrauenspersonen von selbstständigen Einheiten - die Sprecher der Verbandsversammlungen nach § 32 Abs. 1 SBG und ihre Stellvertreter sind, setzt die Konstituierung der Versammlung des Kasernenbereichs inzident die (vorherige) Konstituierung der Versammlungen der Vertrauenspersonen der im Kasernenbereich untergebrachten Verbände voraus; auch insoweit liegt die Verantwortung auf der
Seite der militärischen Vorgesetzten, hier der Führer der jeweiligen Verbände
(§ 32 Abs. 5 Satz 1 SBG). Da die militärischen Vorgesetzten die ihnen durch § 32
Abs. 5 SBG zugewiesenen Aufgaben nicht erfüllt haben, kann dem Antragsteller
nicht das Fehlen einer beteiligungsfähigen Versammlung entgegengehalten werden.
62f) Das Unterbleiben der nach § 24 Abs. 6 Nr. 3 SBG gebotenen Beteiligung der
Vertrauenspersonenversammlung für den Kasernenbereich des Camp Marmal hat
die Rechtswidrigkeit der Anweisung, bei Fahrten im Feldlager Schrittgeschwindigkeit einzuhalten (Nr. 4.1 Satz 3 FLgO), zur Folge.
63Nach der Rechtsprechung des Senats zu § 23 i.V.m. § 20 SBG hat die Unterlassung der gebotenen Anhörung der Vertrauensperson zu einer Personalentscheidung zwar nicht die Unwirksamkeit der Personalentscheidung zur Folge, führt aber
zu ihrer Rechtswidrigkeit; soweit der zuständige Vorgesetzte die Personalentscheidung nach pflichtgemäßem Ermessen zu treffen hat, leidet diese infolge
der unterlassenen Anhörung an einem Ermessensfehler, weil der Vorgesetzte
entgegen seiner gesetzlichen Verpflichtung aus § 23 Abs. 2 Satz 2 SBG das Ergebnis der Anhörung nicht in seine Ermessenserwägungen einbeziehen konnte
(vgl. Beschlüsse vom 27. Februar 2003 - BVerwG 1 WB 57.02 - BVerwGE 118, 25
<32> = Buchholz 252 § 23 SBG Nr. 2 = NZWehrr 2003, 212, vom 11. Januar 2007
- BVerwG 1 WDS-VR 7.06 - Buchholz 449.7 § 23 SBG Nr. 4 sowie zuletzt vom
28. Oktober 2008 - BVerwG 1 WB 49.07 - Buchholz 449.7 § 23 SBG Nr. 7). Entsprechendes gilt für die hier unterbliebene Beteiligung in der Form der Mitbestimmung. Unabhängig von dem in § 22 Abs. 2 SBG (hier i.V.m. § 32 Abs. 7 SBG)
vorgesehenen Einigungsverfahren fehlt es hier bereits daran, dass der Kommandeur des Einsatzkontingents überhaupt eine - ggf. mit ihr zu erörternde - Äußerung
der Vertrauenspersonenversammlung oder entsprechende Vorschläge (§ 22
Abs. 1 SBG) in seine Überlegungen zu der beabsichtigten Regelung einbeziehen
643. Die Kostenentscheidung beruht auf § 20 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 21 Abs. 2 Satz 1
WBO (i.d.F. der Bek. vom 22. Januar 2009, BGBl I S. 81).
SBG § 2 Abs. 6, § 24 Abs. 6 Nr. 3, § 32 WBO § 19 Abs. 1 Satz 2
1. Versammlungen der Vertrauenspersonen (§ 32 Abs. 1 bis 3 SBG) sind auch bei Auslandseinsätzen der Bundeswehr zu bilden.
2. Erfüllt ein Feldlager im Auslandseinsatz die Merkmale eines Kasernenbereichs, so ist eine Versammlung der Vertrauenspersonen auf Feldlagerebene zu bilden, die - nach Maßgabe der Beteiligungsvorschriften - die gemeinsamen Interessen der Soldaten gegenüber dem Feldlagerkommandanten vertritt. Das Feldlager Camp Marmal in Mazar-e-Sharif/Afghanistan stellt einen solchen Kasernenbereich dar.
3. Eine Maßnahme, an deren Erlass eine Versammlung der Vertrauenspersonen zu beteiligen ist, aber nicht beteiligt wurde, ist rechtswidrig. Dies gilt auch dann, wenn eine Versammlung der Vertrauenspersonen faktisch nicht vorhanden oder nicht handlungsfähig war, weil es der zuständige Vorgesetzte unterlassen hat, die Versammlung zur konstituierenden Sitzung und zur Wahl ihres Sprechers einzuberufen.
Beschluss des 1. Wehrdienstsenats vom 22.