Source: https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000036526027&dateTexte=&oldAction=rechJO&categorieLien=id&idJO=JORFCONT000036526024
Timestamp: 2019-01-22 07:38:43+00:00
Document Index: 179953111

Matched Legal Cases: ["l'article 34", "l'article 12", "l'article 14", "l'article 12", "l'article 30", "l'article 3", "l'article 1", "l'article 2", "l'article 46", "l'article 149", "l'article 7", "l'article 149", "l'article 149", "l'article 46", "l'article 51", "l'article 12", "l'article 12", "l'article 13", "l'article 149", "l'article 149", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 48", "l'article 13", "l'article 9", "l'article 46", "l'article 149", "l'article 12", "l'article 30", "l'article 1", "l'article 9", "l'article 2", "l'article 2", "l'article 2", "l'article 149", "l'article 8", "l'article 21", "l'article 8"]

LOI n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 | Legifrance
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Modification du code monétaire et financier.
Modification de la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 : création de l'article 34.
Modification de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 : modification de l'article 12.
Modification de la loi n° 2006-888 du 19 juillet 2006 portant règlement définitif du budget de 2005 : modification de l'article 14.
Abrogation de la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, à l'exception du II de l'article 12, des articles 26 et 28, du II de l'article 30 et des articles 32 et 34.
COMPTES PUBLICS , BUDGET PLURIANNUEL , PROGRAMMATION BUDGETAIRE , LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES POUR 2018-2022 , CODE MONETAIRE ET FINANCIER , CMF , COMOFI , ORIENTATION PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES , EVOLUTION , OBJECTIF A MOYEN TERME , OMT , DEPENSE PUBLIQUE , DEPENSE DE L'ETAT , OBJECTIF DE DEPENSES TOTALES DE L’ETAT , ODETE , RECETTE PUBLIQUE , PILOTAGE , NICHE FISCALE , NICHE SOCIALE , GESTION , FINANCES PUBLIQUES , INFORMATION , CONTROLE PARLEMENTAIRE , RAPPORT , CONFORMITE , PROJET DE LOI DE PROGRAMMATION , ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE , APUL , SECURITE SOCIALE , PROJET DE LOI
Dossier législatif de la LOI n° 2018-32 du 22 janvier 2018
NOR: CPAX1723907L
ELI: https://www.legifrance.gouv.fr/eli/loi/2018/1/22/CPAX1723907L/jo/texte
Alias: https://www.legifrance.gouv.fr/eli/loi/2018/1/22/2018-32/jo/texte
Vu la décision du Conseil constitutionnel n° 2017-760 DC du 19 janvier 2018 ;
Titre IER : ORIENTATIONS PLURIANNUELLES DES FINANCES PUBLIQUES
Chapitre Ier : Les objectifs généraux des finances publiques
L'objectif à moyen terme des administrations publiques mentionné au b du 1 de l'article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire, signé à Bruxelles le 2 mars 2012, est fixé à - 0,4 % du produit intérieur brut potentiel.
Dans le contexte macroéconomique et selon les hypothèses et les méthodes retenues pour établir la programmation, décrits dans le rapport mentionné à l'article 1er de la présente loi, l'objectif d'évolution du solde structurel des administrations publiques, défini au rapport annexé à la présente loi, s'établit, conformément aux engagements européens de la France, comme suit :
Dans le contexte macroéconomique et selon les hypothèses et les méthodes retenues pour établir la programmation mentionnée à l'article 2, les objectifs d'évolution de la dépense publique et du taux de prélèvements obligatoires s'établissent comme suit :
Chapitre II : L'évolution des dépenses publiques sur la période 2017-2022
Taux de croissance des dépenses publiques en volume, hors crédits d'impôt et transferts, corrigées des changements de périmètre
I. - L'agrégat composé des dépenses du budget général et des budgets annexes, hors mission « Remboursements et dégrèvements » et « Investissements d'avenir », hors charge de la dette et hors contributions « Pensions », des plafonds des impositions de toutes natures mentionnées au I de l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 dans sa rédaction résultant de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de finances pour 2018, des dépenses des comptes d'affectation spéciale (hors comptes d'affectation spéciale « Pensions », « Participations financières de l'Etat », et hors programmes de désendettement, ou portant à titre principal sur des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers) et du compte de concours financier « Avances à l'audiovisuel public » est dénommé norme de dépenses pilotables de l'Etat et ne peut dépasser, en euros courants, 257,9 milliards d'euros en 2018, 259,5 milliards d'euros en 2019, 260,5 milliards d'euros en 2020, 262,5 milliards d'euros en 2021 et 264,5 milliards d'euros en 2022, correspondant à une cible de diminution de 1 % en volume à compter de 2020.
II. - L'agrégat mentionné au I du présent article, augmenté des dépenses d'investissements d'avenir, de charge de la dette, des prélèvements sur recettes à destination de l'Union européenne et des collectivités territoriales, ainsi que de la fraction de taxe sur la valeur ajoutée affectée aux régions, au département de Mayotte et aux collectivités territoriales de Corse, de Martinique et de Guyane telle que définie à l'article 149 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017, du compte d'affectation spéciale pensions et des programmes des comptes spéciaux portant à titre principal des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers, est dénommé objectif de dépenses totales de l'Etat et est fixé, en euros courants, à 425,4 milliards d'euros en 2018, 432,7 milliards d'euros en 2019, 438,7 milliards d'euros en 2020, 442,8 milliards d'euros en 2021 et 450,9 milliards d'euros en 2022.
L'incidence, en 2022, des schémas d'emplois exécutés de 2018 à 2022 pour l'Etat et ses opérateurs est inférieure ou égale à -50 000 emplois exprimés en équivalents temps plein travaillé.
A compter de l'exercice 2019, le plafond des autorisations d'emplois prévu en loi de finances initiale, spécialisé par ministère, conformément à l'article 7 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, ne peut excéder de plus de 1 % la consommation d'emplois constatée dans la dernière loi de règlement, corrigée de l'incidence des schémas d'emplois, des mesures de transfert et des mesures de périmètre intervenus ou prévus.
I. - L'objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ne peut, à périmètre constant, excéder les montants suivants, exprimés en pourcentage du produit intérieur brut et en milliards d'euros courants :
II. - A l'occasion du débat sur les orientations budgétaires, chaque collectivité territoriale ou groupement de collectivités territoriales présente ses objectifs concernant :
III. - L'objectif national d'évolution des dépenses réelles de fonctionnement des collectivités territoriales et de leurs groupements à fiscalité propre correspond à un taux de croissance annuel de 1,2 % appliqué à une base de dépenses réelles de fonctionnement en 2017, en valeur et à périmètre constant. Pour une base 100 en 2017, cette évolution s'établit selon l'indice suivant :
Collectivités territoriales et groupements à fiscalité propre
IV. - L'objectif national d'évolution du besoin annuel de financement des collectivités territoriales et de leurs groupements à fiscalité propre, s'établit comme suit, en milliards d'euros courants :
Les dépenses de gestion administrative exécutées dans le cadre des conventions d'objectifs et de gestion signées à compter du 1er janvier 2018 entre l'Etat et les régimes obligatoires de sécurité sociale doivent diminuer globalement d'au moins 1,5 % en moyenne annuelle sur la période 2018-2022, à périmètre constant. Les dépenses de gestion administrative exécutées par l'établissement de retraite additionnelle de la fonction publique sont également soumises à cette contrainte.
Chapitre III : L'évolution des dépenses de l'État
En 2018, 2019 et 2020, les plafonds de crédits alloués aux missions du budget général de l'Etat, hors contribution du budget général au compte d'affectation spéciale « Pensions », hors charge de la dette et hors remboursements et dégrèvements, ne peuvent, à périmètre constant, excéder les montants suivants, exprimés en milliards d'euros courants :
Engagements financiers de l'Etat (hors dette)
I. - L'ensemble des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, exprimés en milliards d'euros courants, est évalué comme suit, à périmètre constant :
Total des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales
1° Les prélèvements sur recettes de l'Etat établis au profit des collectivités territoriales ;
3° Le produit de l'affectation de la taxe sur la valeur ajoutée aux régions, au département de Mayotte et aux collectivités territoriales de Corse, de Martinique et de Guyane prévue à l'article 149 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.
III. - Pour la durée de la programmation, l'ensemble des concours financiers autres que le Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée prévu à l'article L. 1615-1 du code général des collectivités territoriales et que le produit de l'affectation de la taxe sur la valeur ajoutée aux régions, au département de Mayotte et aux collectivités territoriales de Corse, de Martinique et de Guyane prévue à l'article 149 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 précitée est plafonné, à périmètre constant, aux montants du tableau du I du présent article.
I. - A compter du 1er janvier 2018, l'affectation d'une imposition de toutes natures à des tiers autres que les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale et les organismes de sécurité sociale ne peut être instituée ou maintenue que si elle répond à l'un des critères suivants :
La doctrine de recours aux affectations d'impositions de toutes natures est détaillée dans le rapport annexé à la présente loi.
III. - Le niveau du plafond, résultant de la loi de finances initiale de l'année, d'une imposition de toutes natures affectée à des tiers autres que les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale et les organismes de sécurité sociale, fixé conformément au mécanisme prévu à l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, ne peut excéder de plus de 5 % le rendement de l'imposition prévu à l'annexe mentionnée au 4° de l'article 51 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances pour l'année considérée.
Chapitre IV : Les recettes publiques et le pilotage des niches fiscales et sociales
Titre II : DISPOSITIONS RELATIVES À LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET À L'INFORMATION ET AU CONTRÔLE DU PARLEMENT
Chapitre Ier : Rapport sur la conformité des projets de loi de programmation à la loi de programmation des finances publiques
Chapitre II : Etat et opérateurs de l'État
I.-L'article 34 de la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 est ainsi rédigé :
« Art. 34.-L'Etat et les organismes relevant de la catégorie des administrations publiques centrales dont la liste est établie par l'arrêté mentionné au I de l'article 12 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 ne peuvent conclure, en qualité de crédit-preneur, des contrats de crédit-bail, au sens des articles L. 313-7 à L. 313-11 du code monétaire et financier, qui ont pour objet la réalisation, la modification ou la rénovation d'ouvrages, d'équipements ou de biens immatériels répondant à un besoin précisé par la collectivité publique et destinés à être mis à sa disposition ou à devenir sa propriété. »
II.-L'article 34 de la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, dans sa rédaction résultant de la présente loi, s'applique aux contrats dont l'avis d'appel public à la concurrence est publié à compter du 1er janvier 2018.
I.-Le premier alinéa du I de l'article 12 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 est ainsi modifié :
1° A la première phrase, après les mots : « dette publique », sont insérés les mots : «, le fonds de garantie des dépôts et de résolution » ;
2° A la seconde phrase, les mots : « conjoint du ministre chargé de l'économie et » sont supprimés.
II.-Après le 15° de l'article L. 312-16 du code monétaire et financier, il est inséré un 16° ainsi rédigé :
Chapitre III : Administrations de sécurité sociale
Avant la fin du premier trimestre 2018, le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la rénovation des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale. Ce rapport détaille l'ensemble des compensations par type de mesure, en précisant s'il s'agit de compensation totale ou partielle.
Le Gouvernement transmet chaque année au Parlement, avant le 15 octobre, une décomposition du solde du sous-secteur des administrations de sécurité sociale entre les régimes obligatoires de base et les organismes concourant à leur financement, les organismes concourant à l'amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit, les autres régimes d'assurance sociale et les organismes divers de sécurité sociale.
Chapitre IV : Administrations publiques locales
I. - Des contrats conclus à l'issue d'un dialogue entre le représentant de l'Etat et les régions, la collectivité de Corse, les collectivités territoriales de Martinique et de Guyane, les départements et la métropole de Lyon ont pour objet de consolider leur capacité d'autofinancement et d'organiser leur contribution à la réduction des dépenses publiques et du déficit public.
Des contrats de même nature sont conclus entre le représentant de l'Etat, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont les dépenses réelles de fonctionnement constatées dans le compte de gestion du budget principal au titre de l'année 2016 sont supérieures à 60 millions d'euros.
Les autres collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre peuvent demander au représentant de l'Etat la conclusion d'un contrat.
A cette fin, les contrats déterminent sur le périmètre du budget principal de la collectivité ou de l'établissement :
1° Un objectif d'évolution des dépenses réelles de fonctionnement ;
2° Un objectif d'amélioration du besoin de financement ;
3° Et, pour les collectivités et les établissements dont la capacité de désendettement dépasse en 2016 le plafond national de référence défini au présent article, une trajectoire d'amélioration de la capacité de désendettement.
Pour les départements et la métropole de Lyon, l'évolution des dépenses réelles de fonctionnement est appréciée en déduisant du montant des dépenses constatées la part supérieure à 2 % liée à la hausse des dépenses exposées au titre du revenu de solidarité active, de l'allocation personnalisée d'autonomie et de la prestation de compensation du handicap, définies respectivement aux articles L. 262-24, L. 232-1 et L. 245-1 du code de l'action sociale et des familles.
La capacité de désendettement d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités territoriales est définie comme le rapport entre l'encours de dette à la date de clôture des comptes et l'épargne brute de l'exercice écoulé ou en fonction de la moyenne des trois derniers exercices écoulés. Ce ratio prend en compte le budget principal. Il est défini en nombre d'années.
L'épargne brute est égale à la différence entre les recettes réelles de fonctionnement et les dépenses réelles de fonctionnement. Lorsque l'épargne brute d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités territoriales est négative ou nulle, son montant est considéré comme égal à un euro pour le calcul de la capacité de désendettement mentionnée au neuvième alinéa du présent I.
Pour chaque type de collectivité territoriale ou de groupements, le plafond national de référence est de :
a) Douze années pour les communes et pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ;
b) Dix années pour les départements et la métropole de Lyon ;
c) Neuf années pour les régions, la collectivité de Corse, les collectivités territoriales de Guyane et de Martinique.
Pour le calcul de la capacité de désendettement de la commune de Paris et du département de Paris, ces deux collectivités territoriales sont considérées comme une seule entité. Le plafond national de référence est celui des communes.
II. - Le contrat prévu au I est conclu pour une durée de trois ans, au plus tard à la fin du premier semestre 2018, pour les exercices 2018, 2019 et 2020. Il est signé par le représentant de l'Etat et par le maire ou le président de l'exécutif local, après approbation de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.
Il peut donner lieu à un avenant modificatif sur demande de l'une des parties.
III. - Les dépenses réelles de fonctionnement s'entendent comme le total des charges nettes de l'exercice entraînant des mouvements réels au sein de la section de fonctionnement des collectivités ou établissements concernés. Elles correspondent aux opérations budgétaires comptabilisées dans les comptes de classe 6, à l'exception des opérations d'ordre budgétaire, et excluent en totalité les valeurs comptables des immobilisations cédées, les différences sur réalisations (positives) transférées en investissement et les dotations aux amortissements et provisions.
Pour l'application du deuxième alinéa du I aux communes membres de la métropole du Grand Paris, les dépenses décrites au premier alinéa du présent III sont minorées des contributions au fonds de compensation des charges territoriales.
Pour les collectivités territoriales ou établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ayant fait l'objet d'une création, d'une fusion, d'une extension ou de toute autre modification de périmètre, les comparaisons sont effectuées sur le périmètre ou la structure en vigueur au 1er janvier de l'année concernée.
IV. - Sur la base du taux national fixé au III de l'article 13, le contrat fixe le niveau maximal annuel des dépenses réelles de fonctionnement auquel la collectivité territoriale ou l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre s'engage chaque année.
A. - Le taux de croissance annuel peut être modulé à la baisse en tenant compte des trois critères suivants, dans la limite maximale de 0,15 point pour chacun des 1° à 3° du présent A, appliqué à la base 2017 :
1° La population de la collectivité territoriale ou de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre a connu entre le 1er janvier 2013 et le 1er janvier 2018 une évolution annuelle inférieure d'au moins 0,75 point à la moyenne nationale ;
2° Le revenu moyen par habitant de la collectivité territoriale ou de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est supérieur de plus de 15 % au revenu moyen par habitant de l'ensemble des collectivités ;
3° Les dépenses réelles de fonctionnement de la collectivité territoriale ou de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ont connu une évolution supérieure d'au moins 1,5 point à l'évolution moyenne constatée pour les collectivités de la même catégorie ou les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre entre 2014 et 2016.
B. - Le taux de croissance annuel peut être modulé à la hausse en tenant compte des trois critères suivants, dans la limite maximale de 0,15 point pour chacun des 1° à 3° du présent B, appliqué à la base 2017 :
1° La population de la collectivité territoriale ou de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre a connu entre le 1er janvier 2013 et le 1er janvier 2018 une évolution annuelle supérieure d'au moins 0,75 point à la moyenne nationale ou la moyenne annuelle de logements autorisés ayant fait l'objet d'un permis de construire ou d'une déclaration préalable en application du chapitre Ier du titre II du livre IV du code de l'urbanisme, entre 2014 et 2016, dépasse 2,5 % du nombre total de logements au 1er janvier 2014. Le nombre total de logements est celui défini par le décret pris pour l'application de l'article L. 2334-17 du code général des collectivités territoriales ;
2° Le revenu moyen par habitant de la collectivité territoriale ou de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est inférieur de plus de 20 % au revenu moyen par habitant de l'ensemble des collectivités ou, pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, la proportion de population résidant dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville est supérieure à 25 % ;
3° Les dépenses réelles de fonctionnement de la collectivité territoriale ou de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ont connu une évolution inférieure d'au moins 1,5 point à l'évolution moyenne constatée pour les collectivités de la même catégorie ou les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre entre 2014 et 2016.
C. - Le cas échéant, le contrat mentionne les critères utilisés dans la définition de l'objectif d'évolution des dépenses réelles de fonctionnement de la collectivité territoriale ou de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, ainsi que leur impact sur la valeur de cet objectif.
V. - A compter de 2018, il est constaté chaque année la différence entre le niveau des dépenses réelles de fonctionnement exécuté par la collectivité territoriale ou l'établissement et l'objectif annuel de dépenses fixé dans le contrat. Cette différence est appréciée sur la base des derniers comptes de gestion disponibles.
Dans le cas où cette différence est supérieure à 0, il est appliqué une reprise financière dont le montant est égal à 75 % de l'écart constaté. Le montant de cette reprise ne peut excéder 2 % des recettes réelles de fonctionnement du budget principal de l'année considérée.
Le niveau des dépenses réelles de fonctionnement considéré pour l'application du deuxième alinéa du présent V prend en compte les éléments susceptibles d'affecter leur comparaison sur plusieurs exercices, et notamment les changements de périmètre et les transferts de charges entre collectivité et établissement à fiscalité propre ou la survenance d'éléments exceptionnels affectant significativement le résultat. Le représentant de l'Etat propose, s'il y a lieu, le montant de la reprise financière.
La collectivité territoriale ou l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dispose d'un mois pour adresser au représentant de l'Etat ses observations. Si la collectivité territoriale ou l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre présente des observations, le représentant de l'Etat, s'il y a lieu, arrête le montant de la reprise financière. Il en informe la collectivité ou l'établissement en assortissant cette décision d'une motivation explicite.
Si la collectivité territoriale ou l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ne s'est pas prononcée dans le délai prescrit, le représentant de l'Etat arrête le montant de la reprise financière.
Le montant de la reprise est prélevé, pour les collectivités territoriales n'entrant pas dans le champ de l'article 149 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017, sur les douzièmes prévus aux articles L. 2332-2 et L. 3332-1-1 du code général des collectivités territoriales.
Pour les collectivités entrant dans le champ de l'article 149 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 précitée, le montant de la reprise est prélevé sur le montant prévu au IV du même article 149 ou sur les douzièmes prévus à l'article L. 4331-2-1 du code général des collectivités territoriales.
VI. - Pour les collectivités territoriales et établissements de coopération intercommunale à fiscalité propre entrant dans le champ des deux premiers alinéas du I du présent article et n'ayant pas signé de contrat dans les conditions prévues au même I, le représentant de l'Etat leur notifie un niveau maximal annuel des dépenses réelles de fonctionnement qui évolue comme l'indice mentionné au III de l'article 13, après application des conditions prévues au IV du présent article.
Ces collectivités et établissements se voient appliquer une reprise financière si l'évolution de leurs dépenses réelles de fonctionnement dépasse le niveau arrêté en application du premier alinéa du présent VI. Le montant de cette reprise est égal à 100 % du dépassement constaté.
Le montant de cette reprise ne peut excéder 2 % des recettes réelles de fonctionnement du budget principal.
Les troisième à dernier alinéas du V s'appliquent.
VII. - En cas de respect des objectifs fixés au I, le représentant de l'Etat peut accorder aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale signataires d'un contrat une majoration du taux de subvention pour les opérations bénéficiant de la dotation de soutien à l'investissement local.
VIII. - Le Gouvernement dresse un bilan de l'application des dispositions de l'article 13 et du présent article avant le débat d'orientation des finances publiques du projet de loi de finances pour 2020. Ce bilan tient compte du rapport public annuel du Conseil national d'évaluation des normes prévu à l'article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales.
IX. - Le dispositif prévu à l'article 13 et au présent article entre en vigueur à compter de la publication de la présente loi.
X. - Les modalités d'application du présent article sont précisées, en tant que de besoin, par un décret en Conseil d'Etat.
Le Gouvernement présente chaque année au comité des finances locales, avant la présentation du rapport prévu à l'article 48 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, un bilan de l'exécution lors de l'année précédente de l'objectif d'évolution de la dépense locale fixé à l'article 13 de la présente loi. Il évalue l'impact des évolutions législatives sur l'objectif d'évolution de la dépense locale. Ce rapport est transmis aux commissions chargées des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat.
En outre, le Gouvernement présente chaque année à ce comité une décomposition des objectifs mentionnés au III du même article 13 pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et pour chacune des trois catégories de collectivités suivantes : régions, départements et communes. Il recueille à cette occasion l'avis du comité.
Le Gouvernement présente au Parlement, en annexe au projet de loi de finances de l'année, un rapport relatif au « Grand plan d'investissement », jusqu'à la consommation de l'ensemble des crédits inscrits pour ces investissements, et qui comprend :
- la récapitulation des crédits consacrés au plan, par mission, programme et action, au cours des trois précédents exercices, de la prévision d'exécution pour l'exercice en cours et de la prévision pour les trois années à venir, en distinguant les crédits redéployés des crédits nouveaux ainsi que les moyens de financement, suivant qu'il s'agit de crédits budgétaires ou d'instruments financiers ;
- un bilan détaillé des mesures financées au titre de ce plan pour l'ensemble des administrations publiques ;
- une présentation exhaustive et par année des modifications apportées à la répartition initiale des crédits ;
- une présentation, pour les trois exercices précédents, en cours et à venir, des conséquences sur les finances publiques des investissements financés par les crédits relevant du plan, en particulier leurs conséquences sur le montant des dépenses publiques, des recettes publiques, du déficit public et de la dette publique, en précisant les administrations publiques concernées ;
- les résultats attendus et obtenus, mesurés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié ;
- une présentation des dispositifs de sélection des projets et programmes financés dans le cadre de ce plan ainsi que des méthodes d'évaluation retenues pour mesurer les résultats obtenus.
Ce rapport est déposé sur le bureau des assemblées parlementaires et distribué au moins cinq jours francs avant l'examen par l'Assemblée nationale, en première lecture, des crédits de la première des missions concernées.
Le Gouvernement transmet chaque année au Parlement un bilan de la mise en œuvre de la présente loi et des articles en vigueur des précédentes lois de programmation des finances publiques. Ce bilan, décliné par sous-secteurs des administrations publiques, indique en particulier les données d'exécution, le cas échéant à périmètre constant, des objectifs et orientations prévus aux articles 2 à 5 et 8 à 21 de la présente loi. Il présente également une justification des éventuels écarts constatés entre les engagements pris dans le dernier programme de stabilité transmis à la Commission européenne et les prévisions de la présente loi.
Le Gouvernement transmet chaque année au Parlement une présentation précise et détaillée des deux agrégats de dépenses de l'Etat, prévus à l'article 9 de la présente loi. Cette présentation décompose, à périmètre constant, les différents éléments de ces deux agrégats, pour l'exercice antérieur, l'exercice en cours et l'exercice à venir.
Elle précise le montant :
1° Des crédits du budget général hors charge de la dette, pensions, investissements d'avenir et remboursements et dégrèvements ;
2° Des impositions de toutes natures plafonnées en application de l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 ;
3° Des dépenses des comptes d'affectation spéciale prises en compte dans la norme de dépenses pilotables ;
4° Des dépenses du compte de concours financier « Avances à l'audiovisuel public » ;
5° Du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne ;
6° Du prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales ;
7° Des dépenses des comptes d'affectation spéciale prises en compte dans le seul objectif de dépenses totales de l'Etat ;
8° Des dépenses d'investissements d'avenir ;
9° De la charge de la dette ;
10° De la fraction de taxe sur la valeur ajoutée affectée aux régions, au département de Mayotte et aux collectivités territoriales de Corse, de Martinique et de Guyane telle que définie à l'article 149 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017 ;
11° Des retraitements de flux internes au budget de l'Etat.
La liste des retraitements de flux internes au budget de l'Etat ainsi que l'inventaire des programmes des comptes spéciaux intégrés à la norme de dépenses pilotables, d'une part, et à l'objectif de dépenses totales de l'Etat, d'autre part, sont indiqués chaque année en annexe au projet de loi de finances de l'année et en annexe au projet de loi de règlement des comptes et d'approbation du budget.
En cas d'exclusion de certaines dépenses du périmètre de la norme en raison de leur caractère exceptionnel, les critères ayant conduit le Gouvernement à retenir le caractère exceptionnel des dépenses considérées sont précisés en annexe au projet de loi de finances de l'année.
« 2° A leurs ressources propres ;
« 4° A leur masse salariale ;
« 5° A leur trésorerie ;
« 6° A la surface utile brute de leur parc immobilier ainsi qu'au rapport entre le nombre de postes de travail et la surface utile nette du parc.
A l'exception du II de l'article 12, des articles 26 et 28, du II de l'article 30 et des articles 32 et 34, la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 est abrogée.
RAPPORT ANNEXÉ À LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES 2018-2022
I. - Le contexte macroéconomique s'améliore, mais les finances publiques restent structurellement dégradées.
A. - Les perspectives à court terme (2017-2018).
B. - Les perspectives à moyen terme (2019-2022).
II. - Dès 2018 et tout au long du quinquennat, le Gouvernement engage une transformation profonde des structures de l'action publique qui permettra le respect de nos engagements de finances publiques.
A. - Conformément à nos engagements européens, la politique du Gouvernement vise un retour vers l'équilibre structurel et une réduction du ratio de dette publique.
B. - Le taux de prélèvements obligatoires sera abaissé de 1 point sur le quinquennat pour favoriser la croissance et l'emploi.
C. - Une baisse de plus de 3 points de la dépense publique à horizon 2022.
D. - A l'horizon du quinquennat, l'effort structurel portera sur la dépense et permettra la diminution du ratio de dette publique.
E. - Une transformation de l'action et de la gestion publique.
III. - L'effort sera équitablement réparti entre les sous-secteurs des administrations publiques.
A. - La trajectoire de l'Etat.
B. - La trajectoire des organismes divers d'administration centrale.
C. - La trajectoire des administrations de sécurité sociale.
D. - La trajectoire des administrations publiques locales.
E. - Si la législation et les politiques de finances publiques n'étaient pas réformées, le déficit public se résorberait plus lentement et la dette ne décroîtrait pas sur le quinquennat.
Annexe 1 : Principales définitions.
Annexe 2 : Mode de calcul du solde structurel.
Annexe 3 : Périmètre des mesures ponctuelles et temporaires à exclure de la mesure du solde structurel.
Annexe 4 : Précisions méthodologiques concernant le budget quinquennal.
Annexe 5 : Précisions méthodologiques concernant la mesure de la croissance des dépenses au sein de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (Ondam).
Annexe 6 : Table de passage entre les dispositions de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques et le présent rapport annexé.
A. - Les perspectives à court terme (2017-2018)
L'économie française est sur une trajectoire de reprise plus vigoureuse depuis fin 2016 : la croissance s'établirait à + 1,7 % en 2017 et en 2018 (1). Alors que la crise de la dette en zone euro avait fortement pesé sur l'activité économique en 2012 et 2013, celle-ci a retrouvé un rythme de croissance plus solide, proche de 1 % entre 2014 et 2016, mais toujours modéré au regard de la croissance potentielle de l'économie française, estimée à environ 1,25 %. A partir de l'automne 2016, l'activité a accéléré pour atteindre une progression trimestrielle autour de 0,5 % au dernier trimestre 2016 et au premier semestre 2017, dans un contexte où les entreprises et les ménages sont nettement plus optimistes sur la situation et les perspectives économiques depuis le second trimestre 2017.
L'activité serait aussi soutenue par une plus forte croissance dans les pays avancés et émergents. La demande mondiale adressée à la France accélèrerait fortement en 2017 et progresserait encore nettement en 2018 mais sans accélérer, car l'accélération de l'activité aux Etats-Unis et de l'investissement privé en Allemagne serait compensée par le ralentissement économique attendu en Chine et au Royaume-Uni. Ce regain de dynamisme extérieur se traduirait par des exportations qui croîtraient en 2017-2018 de manière plus vigoureuse qu'en 2016.
La demande intérieure marquerait le pas en 2017 puis accélérerait en 2018 : en particulier, après un dynamisme marqué en 2016, la consommation des ménages ralentirait en 2017, en partie en raison d'un 1er trimestre décevant, lié à de faibles dépenses en énergie. L'investissement des entreprises resterait allant à horizon de la prévision, soutenu par la demande tant extérieure qu'intérieure et les mesures fiscales de Gouvernement, tandis que l'investissement des ménages serait soutenu par un contexte économique (dynamisme du pouvoir d'achat et de l'emploi) et financier favorable en dépit de la remontée des taux d'intérêt.
Ce scénario de croissance est proche des dernières anticipations des autres prévisionnistes : l'OCDE anticipe une croissance de + 1,7 % en 2017 puis + 1,6 % en 2018 dans le rapport EDR France publié le 14 septembre. Le consensus des économistes de marché s'établit en septembre à + 1,6 % en 2017 comme en 2018. L'INSEE attendait + 1,6 % pour 2017 dans sa note de conjoncture de juin, le FMI prévoyait + 1,5 % en 2017 et + 1,7 % en 2018 dans ses prévisions de juillet, et la Banque de France tablait sur + 1,6 % les deux années en juillet. Pour sa part, la Commission européenne n'a pas encore revu sa prévision publiée au printemps dernier : + 1,4 % en 2017 puis + 1,7 % en 2018.
Cette prévision est soumise à de nombreux aléas. L'environnement international est incertain, en particulier en ce qui concerne les négociations sur la sortie du Royaume-Uni de l'UE et l'orientation de la politique budgétaire américaine. Les évolutions du pétrole et du change sont également sources d'incertitudes. L'investissement des entreprises pourrait être moins dynamique qu'attendu, si celles-ci souhaitaient réduire leur endettement. A l'inverse, il pourrait être plus dynamique si la reprise économique était plus marquée. Le dynamisme de l'emploi et le regain de confiance des ménages pourraient soutenir la consommation plus qu'escompté. Toutefois, l'investissement des ménages pourrait être moins élevé si le ralentissement des mises en chantier observé depuis quelques mois s'accentuait.
B. - Les perspectives à moyen terme (2019-2022)
A moyen-terme, les projections de finances publiques reposent sur une hypothèse de stabilisation de la croissance à + 1,7 % de 2019 à 2021, puis à + 1,8 % en 2022.
La croissance potentielle augmenterait à l'horizon 2022 grâce aux effets positifs des réformes structurelles qui seront mises en œuvre lors du quinquennat, notamment pour favoriser la formation et l'apprentissage, réformer l'indemnisation du chômage, baisser le coin socio-fiscal (bascule des cotisations salariales sur la CSG), moderniser le code du travail, et soutenir l'investissement productif (abaissement de l'impôt sur les sociétés (IS) à 25 %, mise en place du prélèvement forfaitaire unique, réforme de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) qui ne pèsera plus sur les valeurs mobilières) et l'innovation (pérennisation du crédit d'impôt-recherche).
Le scénario de moyen-terme est celui d'un redressement progressif de l'écart de production, de - 1,5 % en 2016 à + 1,1 % en 2022. Après huit années d'écart de production négatif (entre 2012 et 2019), il serait positif à partir de 2020 mais resterait inférieur aux niveaux observés avant la crise de 2008-2009 ou au début des années 2000.
Note : (*) Données exprimées en taux d'évolution annuelle, sauf précision contraire.
(**) Données corrigées des jours ouvrables.
Le scénario de croissance potentielle retenu - 1,25 % sur 2018-2020 - est proche de celui de la Commission, qui est de 1,2 % en moyenne sur la même période dans ses prévisions de printemps 2017. L'écart de production retenu en 2016 (- 1,5 %) est également proche de l'estimation de la Commission Européenne (- 1,3 %).
Le Gouvernement a opéré un choix différent et retenu un choc en niveau sur la productivité pendant la crise et un ralentissement de tendance post-crise. En raison de l'introduction de ce choc en niveau sur la période 2008-2010, le ralentissement de la productivité est moins marqué dans les estimations du Gouvernement que dans celles de la Commission (0,6/0,7 % par an sur la période 2018-2022 contre 0,4/0,5 % pour la Commission). La croissance de la productivité globale des facteurs (PGF) tendancielle retenue est proche et légèrement supérieure à celle observée sur la période 2011-2016. Les réformes structurelles mises en œuvre en fin de quinquennat précédent, en particulier les réformes pro-concurrentielles et de simplification, ainsi que les réformes sur le marché du travail et le dialogue social sont favorables à la productivité. Mais, du fait d'un phasage tardif au cours du précédent quinquennat, en seconde moitié voire en toute fin, leurs pleins effets ne se sont pas encore totalement matérialisés. Par ailleurs le rattrapage en cours sur l'intégration des technologies numériques par les entreprises, ainsi que la remontée des dépenses privées de R&amp ;D avec la montée en puissance du CIR sont également des facteurs de soutien.
II. - Dès 2018 et tout au long du quinquennat, le Gouvernement engage une transformation profonde des structures de l'action publique qui permettra le respect de nos engagements de finances publiques
A. - Conformément à nos engagements européens, la politique du Gouvernement vise un retour vers l'équilibre structurel et une réduction du ratio de dette publique
Le Gouvernement a pris des mesures fortes de maîtrise des dépenses publiques dès son arrivée, afin de respecter l'objectif de 2,9 % de déficit, de sorte à permettre la sortie de la procédure pour déficit public excessif ouverte à l'encontre de la France depuis 2009. Le Conseil européen du 5 mars 2015 a recommandé à la France de corriger son déficit excessif en 2017 au plus tard. La chronique de déficits publics prévue par la LPFP, présentant un retour durable du déficit public sous 3,0 % du PIB à partir de 2017, permet de préparer une sortie de la procédure en 2018. Celle-ci pourrait être proposée par la Commission et décidée par le Conseil, sur la base des données d'exécution de l'année 2017, qui seront notifiées par Eurostat en avril 2018, et des prévisions de printemps de la Commission pour les déficits publics des années 2018 et 2019.
Pour la suite de la trajectoire, et comme prévu dans le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire (TSCG), l'objectif à moyen terme d'équilibre structurel des finances publiques (OMT) est fixé de manière spécifique par chaque Etat, avec une limite inférieure de - 0,5 % de PIB potentiel. Conformément à l'article 1er de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, il revient à la loi de programmation des finances publiques de fixer l'OMT visé par le Gouvernement. L'article 2 de la présente loi de programmation fixe l'OMT à - 0,4 % du PIB potentiel. L'OMT est inchangé par rapport à la précédente LPFP.
Une nouvelle estimation menée à l'occasion du débat d'orientation des finances publiques 2017 a conduit à revoir le niveau de l'écart de production par rapport au cadrage macroéconomique retenu par le précédent Gouvernement. Ainsi, pour l'année 2016, le niveau du solde structurel a été dégradé, passant de - 1,5 % à - 2,5 %. Cela signifie que le déficit public est en réalité moins dû à la situation conjoncturelle, qu'à un niveau de dépenses structurellement élevé. Cette révision a pour effet, toutes choses égales par ailleurs, d'allonger la durée de consolidation budgétaire permettant d'atteindre l'OMT. La trajectoire de la présente loi de programmation permet une amélioration continue du solde structurel jusqu'en 2022, où il s'établira à - 0,8 % de PIB potentiel, ce qui permettra d'atteindre l'OMT en 2023.
La conformité de cette trajectoire aux règles budgétaires européennes sera évaluée chaque année sur la base des données notifiées, dans le cadre d'une analyse d'ensemble de la Commission, qui tient compte de la situation économique de chaque pays. Pour l'année 2018, cette dernière a précisé que l'évaluation du respect de l'ajustement recommandé sera faite à la lumière de la position des Etats membres dans le cycle économique, afin de tenir compte notamment de la nécessité relative de soutenir la reprise économique en cours. L'ajustement structurel 2018 serait de 0,1 pt de PIB, dans un contexte d'écart de production encore creusé et de mise en œuvre de réformes structurelles majeures (marché du travail, fiscalité, investissement, logement, climat…). L'ensemble de ces facteurs sont pris en compte dans les règles budgétaires européennes pour évaluer le caractère approprié de l'ajustement structurel par rapport à la réalité économique et aux réformes de chaque pays. L'ajustement prévu par la France pour 2018 permettrait de ne pas dévier significativement de la recommandation qui lui a été adressée par le Conseil. A partir de 2019, l'ajustement structurel sera en moyenne de 0,35 point de PIB potentiel par an, conformément à nos engagements européens (2).
B. - Le taux de prélèvements obligatoires sera abaissé de 1 point sur le quinquennat pour favoriser la croissance et l'emploi
La pression fiscale qui pèse sur les entreprises et les ménages français, entravant la demande et l'initiative privées, sera relâchée. La baisse des prélèvements obligatoires se poursuivra avec une baisse d'un point de PIB d'ici 2022, dont plus de 10 milliards d'euros de baisse d'ici à fin 2018, bénéficiant à la fois aux ménages et aux entreprises. Sur la période de programmation, le taux de prélèvements obligatoires sera ramené de 44,7 % en 2017 à 43,7 % en 2022. Cette baisse répond à trois choix stratégiques du Gouvernement. Le premier est de soutenir immédiatement la croissance et de favoriser l'emploi et le pouvoir d'achat en récompensant le travail, en engageant ces baisses dès le 1er janvier 2018, le deuxième d'améliorer la compétitivité et de libérer l'activité des entreprises, et le troisième de soutenir l'investissement privé dans les entreprises qui prennent des risques, qui innovent et qui créent les emplois de demain.
Cette baisse de la fiscalité portera en grande partie sur les ménages et bénéficiera en priorité aux actifs des classes moyennes et aux ménages modestes. Pour cela, les cotisations salariales maladie et chômage des salariés du secteur privé seront supprimées et financée par une hausse partielle de CSG dont l'assiette est plus large, permettant ainsi d'élargir les bases fiscales notamment s'agissant du financement de la protection sociale afin qu'il ne pèse pas uniquement sur le coût du travail. Outre le gain net de pouvoir d'achat que représentent ces baisses pour les actifs, elles stimuleront à la fois la demande et l'offre de travail en réduisant le coin fiscalo-social sur les salaires, en complément de la revalorisation de la prime d'activité. Par ailleurs, 80 % des ménages seront progressivement exonérés d'ici 2020 de la taxe d'habitation, avec un premier allègement de 3 milliards d'euros dès 2018, pour un gain de pouvoir d'achat et une plus grande équité fiscale (2).
Baisse du taux d'IS de 33 % à 25 %
Elargissement du crédit d'impôt pour l'emploi de personnes à domicile
Note : ce tableau n'intègre pas la mesure nouvelle de gain de pouvoir d'achat pour les actifs liée à la baisse des charges en basculement de la CSG dont la première étape aura lieu le 1er janvier et dont l'effet plein interviendra à compter d'octobre 2018.
C. - Une baisse de plus de 3 points de la dépense publique à horizon 2022
La dépense publique devrait ralentir lors des cinq prochaines années : sur la période 2018-2022, sa croissance en volume sera en moyenne de + 0,4 %, contre + 1,3 % sur les 10 dernières années. Cette croissance contenue sera rendue possible grâce aux importants efforts d'économies que l'ensemble des administrations publiques fourniront. Le rythme des dépenses s'infléchira au fur et à mesure de la mise en œuvre des économies structurelles identifiées par le processus « Action publique 2022 » (cf. infra).
Ainsi, sur le périmètre de la norme pilotable, l'évolution de la dépense de l'Etat en 2018 s'élèvera à + 1,0 % en volume, puis à - 0,5 % en volume en 2019, soit + 1,6 Md€ par rapport à 2018. Sur la période 2020-2022, alors que la charge de la dette augmentera de l'ordre de 0,1 point de PIB par an, le taux d'évolution en volume de la dépense sous norme pilotable sera de - 1 % par an et reposera notamment sur les réformes documentées dans le cadre du processus « Action Publique 2022 ».
De même, les collectivités locales maîtriseront leurs dépenses de fonctionnement dans le cadre du nouveau pacte financier avec l'Etat : en comptabilité nationale, les dépenses finales de fonctionnement ne progresseront que de 1,2 % en valeur en moyenne sur le quinquennat, en cohérence avec l'objectif fixé dans la loi de programmation. Ceci correspond à un effort de 13 Md€ par rapport à une trajectoire spontanée de dépenses.
Enfin, les dépenses sociales seront maitrisées : en dépit d'une reprise de l'inflation, l'ONDAM sera maintenu à 2,3 % sur la période 2018-2020 (cf. infra).
D. - A l'horizon du quinquennat, l'effort structurel portera sur la dépense et permettra la diminution du ratio de dette publique
Note : (*) hors crédits d'impôts.
En 2017, la budgétisation du financement des ESAT augmente la dépense des ASSO et diminue la dépense des APUC (+ 1,5 Md€).
L'écart de production persistant en 2017 serait résorbé à l'horizon 2020, grâce à une croissance effective du PIB supérieure à la croissance potentielle. Sur le quinquennat, l'écart de production, encore très négatif en 2017 (- 1,1 % de PIB potentiel) deviendra positif en 2020 et s'établira en 2022 à + 1,1 % de PIB potentiel. Ainsi, la variation conjoncturelle du solde public contribuera de manière significative au redressement des finances publiques entre 2017 et 2022.
Cependant, la stratégie de redressement des finances publiques ira bien au-delà de l'effet mécanique de la résorption des effets de la crise passée : la France doit tirer profit de l'amélioration de la conjoncture économique pour engager un ajustement pérenne de ses finances publiques et en recomposer la structure par des choix stratégiques. Ainsi, le solde structurel, qui s'établit à - 2,2 % de PIB potentiel en 2017, se redressera à - 0,8 % en 2022. Cela permettra d'atteindre l'OMT, fixé à - 0,4 % de PIB potentiel, en 2023. A partir de 2019, l'ajustement structurel sera en moyenne de 0,3 point de PIB potentiel par an. Au total, il sera de 1,4 point de PIB potentiel entre 2017 et 2022.
Cet ajustement sera entièrement porté par un effort structurel en dépense : ce dernier sera de 2,4 points de PIB potentiel sur la période, grâce à une progression des dépenses publiques en volume nettement inférieure à la croissance potentielle de l'économie française. A l'inverse, les mesures nouvelles en prélèvement obligatoires visant à la simplification, la recomposition et la réorientation de nos recettes fiscales, pèseront sur l'ajustement structurel pour près de 1 point de PIB potentiel sur la période. Cette stratégie permettra de libérer l'activité, le pouvoir d'achat, et de stimuler l'investissement productif, risqué et innovant. Enfin, plus spécifiquement, compte tenu du traitement en comptabilité nationale du CICE comme une dépense, la disparition de ce crédit d'impôt en 2019 pour être remplacé par une baisse pérenne des cotisations sociales jouera favorablement sur l'ajustement structurel entre 2017 et 2022 (+ 0,3 point de PIB potentiel) : la créance en comptabilité nationale sera quasiment éteinte dès 2020, alors qu'un coût budgétaire persistera tout au long des restitutions. Au total, l'effort structurel, c'est-à-dire l'effet des mesures discrétionnaires, permettra d'améliorer le solde structurel de 1,8 point de PIB potentiel sur la période considérée.
3 % dividendes
Surtaxe d'IS
Elasticité des prélèvements obligatoires (hors UE)
La trajectoire de réduction des dépenses publiques de plus de 3 points de PIB et l'augmentation de la croissance, stimulée par les réformes prévues pendant le quinquennat, permettront à horizon 2022 de réduire le ratio de dette publique de 5 points. Cette baisse du ratio d'endettement permettra de renforcer la résilience et de dégager des marges de manœuvre budgétaires, en cas de nouvelle crise, améliorant ainsi la soutenabilité des finances publiques.
Le ratio d'endettement devrait ainsi diminuer à partir de 2020 après avoir atteint un pic en 2019. Cette augmentation en 2019 serait due au « double coût » exceptionnel lié à la transformation du CICE en baisse pérenne de cotisations. A partir de 2020, la baisse du déficit liée à la poursuite des efforts de consolidation et à la disparition de ce surcoût temporaire permettrait de commencer à faire décroître le ratio de dette. Des flux de créance viendraient cependant compenser en partie les effets de la baisse du déficit et de la croissance sur le ratio de dette. L'effet principal serait lié à l'extinction du CICE entre 2020 et 2022. En effet, à partir de 2019 aucun nouveau droit au CICE ne serait acquis mais il resterait un stock de créances fiscales acquises les années précédentes à restituer aux entreprises. Cet effet de trésorerie, neutre sur le solde public à partir de 2019, a néanmoins un impact sur le ratio de dette. Il s'estompe au fur et à mesure que le stock de restitution diminue. Malgré ces flux de créances pesant sur la dette, le ratio dette sur PIB diminuerait ainsi de plus de 5 points entre fin 2019 et 2022.
Tableau : la trajectoire de dette publique des administrations publiques, et détail par sous-secteur
Tableau : l'écart au solde stabilisant, le flux de créances et la variation du ratio d'endettement
Variation du ratio d'endettement (1 + 2)
Ecart au solde stabilisant (1) = (a - b)
v2,3
Encadré - Coût de financement de l'Etat et hypothèses de taux d'intérêt
En 2017 la France continue de bénéficier de conditions de financement très favorables, grâce au maintien de la confiance des investisseurs et aux effets de la politique monétaire accommodante menée par la Banque centrale européenne (BCE). A mi-septembre 2017 le taux moyen à l'émission des titres à court terme (BTF) s'établit à - 0,60 % après - 0,53 % en 2016, celui des titres à moyen-long terme à 0,71 % après 0,37 % en 2016. Du fait de l'affermissement de la croissance en Europe et du retour graduel de l'inflation enclenché depuis mi 2016, la perspective d'un resserrement progressif de la politique monétaire de la BCE se confirme.
Le profil de taux sous-jacent à la prévision de la charge de la dette repose sur l'hypothèse d'un resserrement graduel de la politique monétaire européenne à partir de 2018, en cohérence avec le scénario macroéconomique global de consolidation de la croissance et de l'inflation. Il table sur une poursuite du redressement des taux de moyen-long terme au rythme moyen de 75 points de base par an. Le taux à dix ans s'établirait à 1,85 % fin 2018, puis 2,60 % fin 2019 et 3,75 % fin 2021.
E. - Une transformation de l'action et de la gestion publique
Lancé dès 2017, le processus « Action publique 2022 » permettra de dégager des économies structurelles à moyen terme. La trajectoire fixée par la présente loi prévoit une baisse de plus de trois points de PIB de la dépense publique. Le Gouvernement entend atteindre cet objectif, en examinant le périmètre de l'action publique d'un point de vue stratégique et en impliquant les usagers et les agents, afin d'améliorer l'efficience des politiques publiques : meilleure qualité de service pour les usagers, meilleur environnement de travail pour les agents, et meilleure utilisation des impôts des contribuables. Cela suppose de mettre en œuvre un processus ambitieux de réforme de l'action publique. S'appuyant sur une démarche de revue des missions et de la dépense publique dans une approche par politique publique, le programme « Action publique 2022 » portera sur la définition et la mise en œuvre de réformes structurelles qui se déploieront au cours du quinquennat.
Constatant que les exercices de réforme de l'Etat et des administrations publiques qui se succèdent depuis dix ans (« Révision générale des politiques », de 2007 à 2012 et « Modernisation de l'action publique » de 2012 à 2017), et plus généralement les approches par le rabot, n'ont pas été à la hauteur des enjeux de redressement des finances publiques et de modernisation de l'action publique, le Gouvernement souhaite lancer un processus de réforme d'un type nouveau, placé sous l'autorité du Premier ministre, avec l'appui du ministre de l'action et des comptes publics.
Il couvre l'ensemble des administrations publiques et de la dépense publique, dans la mesure où le champ de l'Etat ne représente qu'une part minoritaire de la dépense publique et dans la mesure où les usagers du service public portent une appréciation sur sa qualité sans distinguer la collectivité qui les porte. Toutefois, afin de garantir une responsabilisation accrue, chaque ministère sera chef de file des politiques publique qui le concernent.
Un Comité Action Publique 2022 (CAP22), composé de personnalités qualifiées françaises ou étrangères issues de la société civile, de hauts fonctionnaires et d'élus locaux, sera chargé d'identifier des réformes structurelles et des économies significatives et durables, sur l'ensemble du champ des administrations publiques, en faisant émerger des idées et des méthodes nouvelles. Pour ce faire, plusieurs chantiers viendront alimenter les travaux du comité. Les propositions des ministères seront examinées dans le cadre de travaux itératifs. Cinq chantiers transversaux seront conduits en parallèle sur les thématiques suivantes : la simplification administrative, la transformation numérique, la rénovation du cadre des ressources humaines, l'organisation territoriale des services publics et la modernisation de la gestion budgétaire et comptable. En parallèle, un grand forum de l'action publique permettra d'associer les usagers et les agents à la rénovation de l'action publique.
2. La maîtrise des dépenses de l'Etat
Le budget pluriannuel présenté à l'occasion de la présente LPFP 2018-2022 reposera sur un double système de norme : une norme recentrée sur les dépenses pilotables de l'Etat et un objectif de dépenses totales de l'Etat (ODETE) telles que définies à l'article 9 de la loi.
a) Un principe directeur de sincérité de la budgétisation initiale :
Le principe d'auto-assurance est un corollaire indispensable de la visibilité donnée sur les enveloppes triennales. Il est le pendant de la sincérisation des budgets opérée à l'occasion du PLF 2018. En construction budgétaire (pour les budgets à venir au-delà de celui de 2018) comme en gestion, ce principe implique que les aléas ou les priorités nouvelles affectant les dépenses d'une mission soient gérés dans la limite du plafond de ses crédits, soit par redéploiement de dépenses discrétionnaires, soit par la réalisation d'économies complémentaires. Ces redéploiements ou économies doivent être mis en œuvre prioritairement au sein du programme qui supporte les aléas ou les priorités nouvelles. A défaut, ils doivent être réalisés entre les programmes de la même mission.
Service civique, Aide médicale d'Etat, contribution aux organismes scientifiques internationaux, etc.
Source : Cour des comptes, La situation et les perspectives des finances publiques (juin 2017).
La mise en œuvre du principe d'auto-assurance permet ainsi de limiter aux seules situations exceptionnelles les ajustements susceptibles d'affecter en cours d'année les plafonds définis par mission ou leur révision dans le cadre des projets de lois de finances, selon les modalités précisées ci-après.
b) Réserve de budgétisation et de précaution :
L'incapacité de prévoir la totalité des événements susceptibles d'intervenir et la nécessité de pouvoir initier des actions nouvelles en cours de programmation justifient l'existence de marges de manœuvre tant pour la budgétisation au sein d'une période pluriannuelle, qu'en gestion.
Concernant la budgétisation, la programmation triennale prévoit une réserve centrale de budgétisation d'un montant de 0,7 Md€ en 2020. La mise en place d'une telle réserve, objectif qui n'avait pu être atteint depuis le triennal 2009-2011, doit permettre de répondre aux situations nouvelles qui ne pouvaient être anticipées au stade de la programmation pluriannuelle. En priorité, la réserve de budgétisation permettra en 2020, de rehausser le cas échéant les plafonds de mission soumis à des dépenses plus dynamiques que prévues ou imprévisibles, qui ne pourraient être absorbées au sein de la mission après application du principe d' « auto-assurance » décrit supra.
Concernant l'exécution, le Gouvernement s'engage à revenir à une pratique plus raisonnée des outils de régulation et de redéploiement en gestion. Pour cela, l'accent a été mis sur la sincérité de la budgétisation initiale (cf. supra). Les enveloppes de couverture des risques en gestion sont par ailleurs majorées : la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles (DDAI) est reconstituée à hauteur de 124 M€ afin de permettre de faire face à des événements imprévisibles nécessitant une intervention rapide de l'Etat (catastrophe naturelle par exemple), la provision pour opérations extérieures de la défense sera progressivement rebasée, avec une première marche de + 200 M€ en 2018, et pour la première fois une provision pour risques est inscrite au sein du budget de l'agriculture, à hauteur de 300 M€.
c) Doctrine d'affectation de taxes :
A l'inverse des dotations versées par le budget général de l'Etat, l'affectation directe d'impositions de toute nature fait échapper ce financement public au contrôle annuel du Parlement dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances. L'affectation constitue par ailleurs une dérogation au principe d'universalité budgétaire. Enfin, la plupart des taxes affectées connaissent une évolution dynamique, ce qui, en l'absence de mécanisme de limitation, conduit à une progression de la dépense moins bien contrôlée - et donc moins en adéquation avec les besoins des politiques visées - pour les organismes concernés que pour les dépenses de l'Etat ou des organismes financés sur subvention budgétaire incluse dans la norme de dépenses pilotables de l'Etat.
la première exception est celle des ressources présentant une logique de « quasi-redevance » ;
la seconde exception concerne les prélèvements finançant des actions de mutualisation ou de solidarités sectorielles au sein d'un secteur d'activité ;
enfin, la troisième exception est celle des fonds d'assurance ou d'indemnisation et présentant une logique de mutualisation du risque.
3. L'effort des collectivités locales fera l'objet d'une contractualisation avec l'Etat
Cet objectif fera l'objet d'un contrat de mandature entre l'Etat et les collectivités locales qui permettra de définir leurs engagements réciproques. Un pacte financier, dont le contenu sera concerté dans le cadre de la conférence nationale des territoires, précisera à cet effet la trajectoire pluriannuelle de dépenses et de désendettement associée, les modalités de mise en œuvre des procédures visant à vérifier le respect des engagements ainsi que le mécanisme de correction applicable dans le cas d'une déviation des dépenses et de la trajectoire de désendettement à la trajectoire prévue.
La loi de programmation des finances publiques s'inscrit dans cette démarche en précisant les principes de la contractualisation avec les collectivités tant dans le périmètre retenu que dans le contenu des contrats et les possibilités de modulation offertes ou encore dans les mécanismes de reprise financière prévus.
a) Grand plan d'investissement :
Initiative majeure des cinq prochaines années, le grand plan d'investissement (GPI) a pour ambition d'accélérer l'émergence d'un nouveau modèle de croissance en poursuivant trois objectifs : augmenter son potentiel de croissance et d'emplois, privilégier la dépense publique favorable à l'investissement et l'innovation et accélérer la transition écologique. Ce plan, constitué de dépenses non pérennes, améliorera nettement les performances économiques et sociales du pays. Il contribuera à déployer le plein potentiel des réformes structurelles qui seront mises en œuvre en parallèle, et accompagnera les réformes budgétaires.
Les investissements prévus par le plan couvriront un champ très large de dépenses dépassant largement l'investissement public au strict sens comptable (formation brute de capital fixe), en englobant toute mobilisation temporaire de ressources ayant un effet à long terme, par exemple les actions de formation ou subventions destinées à orienter le comportement des acteurs dans la transition énergétique). Le plan sera ainsi centré autour de trois priorités : augmenter le potentiel de production, accélérer la transition énergétique et réduire structurellement la dépense publique en modernisant l'action publique. Il interviendra sur sept axes de politiques publiques : la formation et les compétences, la transition écologique et énergétique, la santé, l'agriculture, la modernisation des administrations publiques notamment grâce à la numérisation, les transports et équipements collectifs locaux, et l'enseignement supérieur, la recherche et l'innovation. Afin d'engager la transformation de notre modèle de croissance dès 2018, le Grand plan d'investissement montera en charge à partir de l'an prochain.
Conformément au principe de responsabilisation voulu par le Gouvernement, afin de donner aux ministres une pleine visibilité et responsabilité sur l'ensemble de leurs moyens, et contrairement aux ressources des programmes successifs d'investissements d'avenir, les crédits du GPI ne constitueront pas un budget distinct des programmes ministériels. Il s'agit donc de dépenses d'avenir et d'investissements temporaires qui seront retracées par les ministères eux-mêmes au sein de leurs budgets. En contrepartie, un suivi transversal sera effectué par une structure légère centralisée afin d'évaluer l'atteinte des objectifs et soutenir les ministères dans la mise en œuvre de ces actions de transformation.
Le plan sera composé de crédits à impact maastrichtien hors investissements d'avenir à hauteur de 36 Md€ sur le budget de l'Etat, de ses opérateurs, et de l'assurance maladie (ces dernières dépenses seront très largement financés au sein de l'objectif national d'assurance maladie - Ondam), de crédits du troisième PIA pour 10 Md€ (dont 6 Md€ de dépenses maastrichtiennes) et d'instruments financiers innovants non maastrichtiens (mobilisant des fonds propres et des prêts, notamment de la Caisse des dépôts et Consignations) pour 11 Md€ environ.
b) Gouvernance des investissements :
En valeur absolue, et depuis de nombreuses années, la France est le premier investisseur de l'Union européenne, avec 78,6 Md€ d'investissements publics au sens comptable (3) en 2015. La France ne souffre donc pas d'un problème de niveau d'investissement public. En revanche, l'utilisation optimale des deniers publics requiert d'investir mieux et de sélectionner les projets les plus utiles à la collectivité, c'est-à-dire ceux dont les gains pour la collectivité surpassent le plus les coûts. Ainsi, une décision d'investissement doit être éclairée par une comparaison objective de l'ensemble des coûts et des bénéfices socio-économiques du projet envisagé. Si la LPFP 2012-2017 a systématisé l'évaluation socio-économique des investissements, cette dernière reste variable selon les secteurs concernés et l'évaluation socioéconomique n'est d'une manière générale pas suffisamment prise en compte dans les décisions d'investissements.
III. - L'effort sera équitablement réparti entre les sous-secteurs des administrations publiques
A. - La trajectoire de l'Etat
Sur la période de la programmation, la trajectoire de finances publiques de l'Etat connaîtrait l'évolution suivante :
- 70,8
- 56,5
1. La trajectoire des dépenses et des recettes de l'Etat
LFI 2017 format 2018
Crédits ministériels
Budgets annexes et comptes spéciaux pilotables
Retraitements des flux internes au budget de l'Etat
Economies complémentaires Action publique 2022
Norme de dépenses pilotables
Evolution annuelle en volume
Dépenses du CAS Pensions (hors programme 743)
Autres dépenses de comptes d'affectation spéciale
Prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne
Objectif de dépenses totales de l'Etat
Sur le champ de la norme de dépenses pilotables de l'Etat (cf. définition en annexe 3), les dépenses augmenteront de 5,1 Md€ en 2018, puis de 1,6 Md€ en 2019 et de 1,0 Md€ en 2020 soit une décélération très nette du rythme d'accroissement de la dépense sous norme. Cette hausse des crédits sous norme de dépenses pilotables de 7,7 Md€ en trois ans est à comparer à la hausse de 10,4 Md€ des crédits inscrits en LFI pour 2017 sur ce périmètre par rapport à la LFI pour 2016. En outre la croissance des dépenses en 2018 s'explique en grande partie par le rebasage des impasses de budgétisation de la LFI pour 2017 mises en lumière par l'audit de la Cour des comptes de juin 2017. Les impasses documentées par la Cour des comptes au titre de la LFI 2017 s'élèvent à 4,2 Md€ (cf. tableau p.37) soit un montant proche de l'augmentation des dépenses entre les LFI 2017 et 2018.
Sur le champ de l'objectif de dépenses totales de l'Etat (cf. annexe 3), l'évolution de la dépense serait de 21 Md€ entre 2017 et 2020. Le prélèvement sur recettes à destination de l'Union européenne, compris dans le champ de cet objectif, augmenterait de 5 Md€ environ entre 2017 et 2020, avec une chronique de dépenses estimée pour les années 2018, 2019 et 2020 de 20, 23 et 24 Md€.
a) Libérer :
La transformation économique de la France et le soutien à l'activité et la création d'emploi passera par un soutien accru aux entreprises, notamment fiscal, avec la transformation en 2019 du CICE en allègements de charges sociales pérennes, mesure permettant à la fois une plus grande simplicité et lisibilité pour les entreprises et qui améliorera leur trésorerie dans la mesure où elles bénéficieront de l'allègement immédiatement (et non plus a posteriori comme dans le cas d'un crédit d'impôt). En parallèle la poursuite de la baisse de l'IS de 28 % à 25 % en 2022 et la suppression de la contribution de 3 % sur les dividendes viendront accroître les marges de manœuvre des entreprises et donc leur capacité à investir et à se développer.
b) Protéger :
La programmation budgétaire présentée intègre le financement des priorités du Gouvernement en matière de justice, de sécurité et de défense. Ainsi la progression annuelle du budget des armées sera de + 1,7 Md€ par an tandis que 10 000 postes de policiers et de gendarmes seront créés d'ici 2022 (dont 2 000 en 2018). En outre, 6 500 postes seront créés à la justice sur la durée du quinquennat, dont 1 000 dès 2018.
c) Investir :
Au-delà du soutien aux entreprises, les mesures fiscales de la trajectoire sur l'Etat visent à orienter l'épargne française vers l'investissement des entreprises qui prennent des risques, qui innovent et qui créent les emplois de demain. Ainsi un prélèvement forfaitaire unique de 30 % sur les revenus du capital sera introduit. En parallèle l'impôt sur la fortune sera supprimé et remplacé par un impôt sur la fortune immobilière. Enfin des mesures spécifiques sont prévues pour améliorer l'attractivité du territoire vis-à-vis des investissements étrangers, et notamment le développement de la place de Paris dans le contexte du Brexit.
Les crédits prévus au titre du GPI pour la période 2018-2020 sont aussi intégrés dans les plafonds de chaque mission. Ces crédits seront dotés d'une gouvernance et d'un suivi spécifique. Sera notamment créé au sein d'une nouvelle mission du budget général un fonds pour la transformation de l'action publique, doté de 700 M€ de crédits sur le quinquennat et qui financera, sur la base d'appels à projet, les coûts d'investissement nécessaires à la mise en œuvre de réformes structurelles.
Des économies d'ampleur seront mises en œuvre sur l'ensemble des missions du budget pour financer les priorités exposées supra. Deux secteurs pour lesquels les résultats obtenus ne sont pas à la hauteur des moyens publics engagés seront particulièrement mis à contribution :
En matière de logement la baisse des aides personnelles au logement (APL) se fera dans le cadre d'une série de réformes structurelles mises en œuvre entre 2018 et 2020 qui visent à sortir de la logique inflationniste induite par le soutien à la demande de logements et à soutenir l'offre de logement.
D'autres économies seront mises en œuvre comme la rationalisation de l'intervention économique en matière de transition énergétique et le recentrage du crédit d'impôt transition énergétique sur les actions les plus efficaces.
L'évolution de la masse salariale de l'Etat et de ses opérateurs fera l'objet d'une maitrise stricte. En particulier le point d'indice est stabilisé en 2018 et un jour de carence est introduit pour réduire le micro-absentéisme. Par ailleurs, les effectifs de l'Etat et des opérateurs s'inscriront en baisse sur le quinquennat. Les créations d'emplois prévues dans les ministères stratégiques comme les armées, l'intérieur ou la justice seront ainsi compensées par des réductions d'effectifs plus importantes dans les autres domaines, selon les capacités d'optimisation et de gains de productivité identifiées.
La programmation d'ensemble des finances publiques couvre cinq années (2018-2022). Au cours de cette période, les moyens de l'Etat font l'objet d'une programmation plus précise qui détaille, dans le cadre du budget triennal 2018-2020, les crédits alloués à chaque mission. Les plafonds de l'année 2018 sont ceux inscrits dans le PLF. Les plafonds de l'année 2018 coïncident avec ceux qui seront présentés dans le cadre du PLF. Les plafonds de l'année 2019 sont fermes ; ceux de 2020 seront actualisés pour intégrer notamment les économies complémentaires issues du processus Action publique 2022 nécessaires au respect de la trajectoire globale.
Evolution des plafonds de crédits de paiements par mission 2017-2020
B. - La trajectoire des organismes divers d'administration centrale
C. - La trajectoire des administrations de sécurité sociale
Aussi, dans cette trajectoire, il est fait l'hypothèse conventionnelle d'une contribution du secteur ASSO à la réduction du déficit de l'Etat, sous forme de transfert, dès 2019. Ce transfert stabilise l'excédent ASSO hors Cades et FRR sur toute la période à un niveau légèrement supérieur à l'équilibre. Ce choix, neutre sur l'ensemble des APU, reflète aussi le fait qu'une contribution des sous-secteurs revenus à l'équilibre reste nécessaire.
La gouvernance de l'ONDAM mise en place depuis plusieurs années (abaissement du seuil d'alerte, mise en place du comité de pilotage, augmentation du nombre des interventions du comité d'alerte) ainsi que la mise en œuvre du plan d'économies 2015-2017 ont contribué au respect de l'objectif en 2016 pour la septième année consécutive. S'agissant de 2017, les données d'exécution à fin mai sur les soins de ville ne laissent pas, à ce stade, craindre un dépassement de l'objectif pour 2017, constat qui avait déjà été celui du comité d'alerte de l'ONDAM en juin. Ce dernier se réunira au plus tard le 15 octobre pour rendre un avis qui portera à la fois sur la construction de l'objectif pour 2018 et sur les risques éventuels quant à la réalisation de l'objectif de l'année en cours.
Dans le cadre de la stratégie globale des finances publiques, l'ONDAM connaîtra un taux d'évolution en moyenne annuelle de + 2,3 % sur la période 2018-2020, soit un effort d'économies de 4,2 Md€ dès 2018 afin de compenser une évolution tendancielle des dépenses de + 4,5 %.
L'évolution des dépenses d'assurance vieillesse des régimes de base serait de + 2,7 % en moyenne sur la période 2018-2022. La reprise progressive de l'inflation entraîne une accélération très progressive des pensions. Toutefois celle-ci resterait assez modérée, du fait de la montée en charge jusqu'en 2022 de la réforme des retraites de 2010.
Le solde des régimes complémentaires se redresserait de 7,1 Md€ entre 2016 et 2022. Cette amélioration s'explique notamment par les efforts entrepris par les régimes Agirc et Arrco dans le cadre de l'accord signé en 2015. Sa mise en œuvre soutiendrait les recettes (augmentation du taux d'appel à 127 %, fusion de la tranche T2 et de la tranche TB, unification des deux régimes) et permettrait aux dépenses de ralentir (via les coefficients de solidarité et les coefficients majorants notamment).
Dépenses, recettes et soldes des régimes complémentaires de retraite :
D. - La trajectoire des administrations publiques locales
Comme les autres secteurs publics, les administrations publiques locales contribueront à l'effort de maîtrise des dépenses publiques : leurs dépenses diminueront d'environ 1 point de PIB sur l'ensemble du quinquennat, passant de 11,2 % en 2017 à 10,1 % en 2022, tandis que leurs recettes diminueront dans des proportions moindres (de 11,2 % de PIB en 2017 à 10,8 % en 2022). Ainsi, leur solde s'améliorera fortement au cours des prochaines années, passant de 0,1 % de PIB en 2017 (soit 1,4 Md€) à 0,7 % de PIB en 2022 (soit 19,5 Md€).
Cette trajectoire est une conséquence directe du nouveau pacte financier entre l'Etat et les collectivités locales : celles-ci s'engageront à baisser leurs dépenses de 13 Md€ sur la durée du quinquennat par rapport à leur évolution tendancielle mais ne verront pas leurs dotations réduites. Ce contrat de mandature traduit la volonté du Président de la République de modifier en profondeur le rapport de l'Etat et des collectivités territoriales : ce dernier sera fondé sur la confiance et la responsabilité et non plus sur la contrainte. Au-delà de cette dynamique d'ensemble, le solde des collectivités locales sera marqué de manière usuelle par le cycle électoral communal qui affecte habituellement leurs dépenses d'investissement. L'investissement local devrait ainsi connaitre une hausse marquée jusqu'en 2019 puis une baisse à partir de 2020, année d'élection municipale.
E. - Si la législation et les politiques de finances publiques n'étaient pas réformées, le déficit public se résorberait plus lentement et la dette ne décroîtrait pas sur le quinquennat
La trajectoire de solde public à législation et pratique inchangées, présentée ici conformément à la loi organique de programmation et de gouvernance des finances publiques de 2012 et à la directive de 2011 sur les cadres budgétaires, s'appuie sur les résultats obtenus ces dernières années en termes de maîtrise de la dépense publique, et prend pour hypothèse une croissance des dépenses égale à la moyenne sur les 10 dernières années de la croissance publique en volume hors crédits d'impôt (soit + 1,3 % par an).
En recettes, elle se place dans un cadre dans lequel aucune mesure nouvelle n'aurait été prise depuis le début de la nouvelle législature (été 2017). Dans un tel scénario, le déficit se résorberait lentement : en 2022, il serait toujours de 2,2 % de PIB contre 0,3 % dans la trajectoire de la LPFP. De ce fait, le ratio de dette publique sur PIB serait beaucoup plus dynamique : la dette culminerait à 97,9 % point de PIB en 2019, puis commencerait à refluer lentement pour atteindre 96,6 % de PIB en 2022. Sur le quinquennat, la dette serait quasi-inchangée. A l'inverse, dans la trajectoire de la LPFP, la dette atteint 97,1 % de PIB en 2019 et décroît ensuite, pour s'établir à 91,4 % en 2022.
La notion d'administrations publiques (APU) est celle définie à l'article 2 du protocole n° 12 sur la procédure concernant les déficits excessifs, annexé aux traités européens, c'est-à-dire « les administrations centrales, les autorités régionales ou locales et les fonds de sécurité sociale, à l'exclusion des opérations commerciales, telles que définies dans le système européen de comptes économiques intégrés ». La méthodologie en vigueur actuellement est celle du système européen des comptes 2010 (SEC 2010) publié dans le règlement n° 549/2013 du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l'Union européenne.
La notion de prélèvements obligatoires (PO) a été initialement proposée par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et repose sur trois critères : les flux doivent correspondre à des versements effectifs, les destinataires de ces flux doivent être les APU et, enfin, ces versements doivent avoir un caractère « non volontaire » (absence de choix du montant et des conditions de versement, inexistence de contreparties immédiates). Au sein de l'Union européenne, les notions d'impôts et de cotisations sociales sont définies selon des critères précis et contraignants pour les Etats membres. En France, c'est l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) qui est en charge du classement d'un prélèvement dans la catégorie des PO. La notion de mesures nouvelles en prélèvements obligatoires, qui correspond à l'effort en recettes, s'entend comme les mesures sociales et fiscales nouvelles décidées ou mises en œuvre par les APU, votées par le Parlement ou prises par voie réglementaire, qui font évoluer les prélèvements obligatoires (y compris impact des crédits d'impôt).
Afin de se prémunir des effets du cycle économique, et d'éviter les effets procycliques d'un pilotage par le solde public nominal (c'est-à-dire éviter une politique budgétaire expansionniste lorsque la conjoncture est favorable et que les recettes fiscales sont dynamiques, et inversement une politique restrictive en bas de cycle), les Etats de l'Union signataires du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire (TSCG) ont mis en place des règles ancrées sur le solde structurel par sous-secteur (c'est-à-dire le solde public corrigé des variations conjoncturelles et net des mesures ponctuelles et temporaires - cf. infra).
La règle d'équilibre est considérée comme respectée si le solde structurel annuel correspond à l'objectif à moyen terme (OMT). Chaque Etat membre fixe dans son programme de stabilité cet OMT, qui doit respecter une limite supérieure de déficit structurel de 0,5 %, ou de 1 % pour les Etats dont le ratio d'endettement est sensiblement inférieur à la valeur de référence de 60 % du produit intérieur brut (PIB) et dont les risques sur la soutenabilité des finances publiques sont faibles. En droit interne français, l'OMT est fixé par la loi de programmation des finances publiques (LPFP). Le Conseil examine l'OMT dans le cadre de l'examen du programme de stabilité ainsi que la trajectoire d'ajustement vers cet objectif. Par ailleurs, conformément à l'article 2 bis du règlement (CE) n° 1466/1997 du Conseil, du 7 juillet 1997, précité, l'OMT est fixé à un niveau de solde structurel qui garantit « la soutenabilité des finances publiques ou une progression rapide vers leur soutenabilité, tout en autorisant une marge de manœuvre budgétaire, en tenant compte notamment des besoins en investissements publics ». Le code de conduite pour l'application du pacte de stabilité et de croissance précise que l'objectif de moyen terme est différencié selon les Etats membres pour prendre en compte la diversité des situations économiques (notamment la volatilité de l'écart de production) et de finances publiques et les risques liés à la soutenabilité (en particulier le niveau de la dette et l'évolution des dépenses futures liées au vieillissement). L'OMT fixé par la France dans la présente loi de programmation est défini à l'article 2 de cette même loi.
Elasticités (4) à l'écart de production
- 3,23
Pour chaque catégorie de prélèvements obligatoires R, la composante structurelle Rs peut s'écrire en fonction de l'élasticité conventionnelle θ à l'écart de production OG :
Le total des recettes structurelles est donc obtenu comme la somme des recettes structurelles, calculées Rs (pour les quatre catégories de prélèvements obligatoires cycliques : IR et CSG, IS, cotisations sociales et autres prélèvements obligatoires), additionnée au reste des recettes. Les dépenses structurelles s'obtiennent comme la différence entre les dépenses effectives et les dépenses structurelles liées au chômage, Dscho. Celles-ci sont déterminées de la même manière que pour les recettes structurelles, en fonction de l'élasticité conventionnelle ν des dépenses de chômage à l'écart de production.
5. Seules les mesures ayant un impact significatif sur le solde public (i.e. supérieur à 0,1 % du PIB) peuvent être traitées en one-off.
Le principe n° 4 introduit une asymétrie dans l'appréciation de la Commission sur les mesures one-off. En effet, la Commission présume que les mesures qui creusent le solde public ont plus souvent un caractère permanent que celles qui l'améliorent, et donc ne peuvent être exclues sauf exception de la mesure du solde structurel, sans apporter de justification de fond à cette différence. A partir de ces principes, la Commission dresse une liste non-exhaustive de mesures pouvant être classés en one-off, parmi lesquelles :
Aucune catégorie d'événements récurrents ne peut être exclue par principe de la mesure du solde structurel. Par exemple, les remises de dette aux Etats étrangers sont fréquentes en France, notamment dans le cadre du Club de Paris et de sa politique d'aide au développement. Exclure systématiquement de telles opérations viendrait biaiser la mesure du déficit. De même, les dépenses liées aux catastrophes naturelles ou aux opérations militaires extérieures, bien qu'irrégulières, sont récurrentes. Enfin, des opérations qui relèvent de la gestion habituelle du patrimoine non financier de l'Etat (investissement public, cessions d'immeubles, gestion du patrimoine immatériel comme les fréquences hertziennes) n'ont pas non plus vocation à être systématiquement corrigées en one-off. Seule une analyse au cas par cas permettrait de retirer celles dont l'ampleur complique la lecture du déficit public.
Le CICE est un avantage accordé sur la masse salariale versée par les entreprises. La réforme proposée n'en modifie ni le niveau, ni le fait générateur économique. La transformation du CICE en baisse de cotisations sociales au 1er janvier 2019 permet de conserver inchangé l'avantage auxquelles les entreprises ont droit sur leur masse salariale. Alors que la masse salariale versée courant 2018 permet d'obtenir un droit au CICE (6 % de la MS &lt ; 2,5 SMIC), la masse salariale versée courant 2019 est soumise à des réductions de cotisations équivalentes : il n'y a donc ni interruption ni modulation de la réduction du coût du travail entre 2018 et 2019. Seule la date de paiement est avancée, avec un changement de calendrier aboutissant à un double coût en 2019.
Le double coût en 2019 est dû à une modification pérenne du calendrier de versement de l'avantage équivalent au CICE. En comptabilité nationale, des modifications non-pérennes du calendrier de paiement de certains impôts ou de dépenses de subventions doivent être corrigées, afin de ne pas perturber la mesure du solde public pour des raisons purement budgétaires (5). En revanche, dans le cas de transferts dont le montant final n'est établi avec certitude que dans une période comptable ultérieure à leur fait générateur économique, comme c'est le cas des crédits d'impôts (6), les modifications pérennes ne sont pas corrigées et peuvent conduire à des pics temporaires de recettes ou de dépenses (7).
B. - Deuxième ensemble : les événements dont l'impact budgétaire est substantiel mais dont la temporalité est incertaine.
Ensemble 2 : Evénements importants financièrement mais incertains en termes de temporalité, considérées comme one-off en amont des lois de programmation.
C. - Troisième ensemble : dans le cadre du contrôle ex post, des événements imprévus ayant un impact unique sur le solde public peuvent être traités en one-off.
Si, en cours de mise en œuvre de la programmation, des événements d'impact très important apparaissent, qui n'avaient pu être anticipés ex ante et qui ne modifient pas la trajectoire de moyen terme, il serait inutile de prendre des mesures pour corriger la déviation compte tenu de leur caractère temporaire. Du point de vue des règles organiques, il est alors pragmatique de les traiter en one-off pour éviter de déclencher inutilement le mécanisme de correction. Les critères de taille et de non pérennité sont essentiels pour juger des mesures à inclure dans cette catégorie.
Ensemble 3 : Evénements imprévus à intégrer en tant que one-offs ex post :
1. Définition des périmètres et objectifs des normes des dépenses sur l'Etat
a) La nécessité de rénover les instruments de maîtrise des dépenses de l'Etat
La présente LPFP définit un système rénové de norme à deux niveaux : une norme sur les dépenses pilotables de l'Etat et un objectif de dépenses totales de l'Etat.
Les normes de dépenses fixées sur les périmètres hors dette et pensions et « zéro volume » ont été globalement utiles pour maîtriser la dépense de l'Etat. Ces instruments sont cependant d'autant plus efficaces qu'ils portent sur des dépenses sur lesquelles il est possible d'agir. Plusieurs ajustements sont donc apparus souhaitables pour renforcer l'effectivité du pilotage de la dépense :
- Le prélèvement sur recettes à destination de l'Union européenne, qui était décompté au sein de la norme hors dette et pensions, est une dépense contrainte i) en pluriannuel par les cadres financiers pluriannuels européens négociés tous les six ans et ii) annuellement, par la budgétisation initiale de l'UE et le taux d'exécution effectif du budget de l'UE qui connaît de forte variations à la fois d'année en année (rattrapage par exemple de la sous-exécution des plafonds du cadre financier pluriannuel) et au cours de l'année (à la suite de l'adoption de budgets rectificatifs par exemple). Selon les années, les variations du PSR UE ont pu constituer des effets d'aubaine pour les autres dépenses ou au contraire des contraintes insurmontables. En raison de ces aléas et de son caractère non pilotable, ce prélèvement n'est donc pas intégré à la nouvelle norme de dépenses pilotables de l'Etat ;
- S'agissant du prélèvement sur recettes à destination des collectivités locales, son inclusion dans la norme « hors dette et pensions » a pesé dans les choix de limitation des concours à l'inflation, puis à la stabilisation en valeur, enfin à une baisse dans le cadre du plan d'économies adopté en 2014. Le Gouvernement a fait le choix d'un nouveau mode de relation avec les collectivités locales, fondé sur une approche contractuelle. Il est ainsi assumé de demander un effort aux collectivités locales en contrepartie de la stabilité de leurs dotations, indépendamment des choix faits sur les autres dépenses de l'Etat ;
- En crédits, n'étaient à ce stade pris en compte que les crédits ouverts sur le budget général. L'analyse fine des comptes spéciaux amène à considérer que certains portent des dépenses assimilables à de la dépense budgétaire (à l'exception des comptes d'opérations financières et des comptes prévus par la LOLF pour les opérations patrimoniales et les dépenses de pensions). Il en va de même pour les budgets annexes. Afin d'en renforcer la maîtrise, il est proposé de les intégrer dans le périmètre de la norme des dépenses pilotables de l'Etat ;
b) Périmètre de la norme de dépenses pilotables de l'Etat
La norme de dépenses pilotables de l'Etat comprend les dépenses du budget général, des budgets annexes hors mission « Remboursements et dégrèvements » et « Investissements d'avenir », hors charge de la dette et hors contributions « Pensions », les plafonds de taxes affectées à des tiers autres que les collectivités locales et la sécurité sociale, les dépenses des comptes d'affectation spéciale (hors comptes d'affectation spéciale « Pensions », « Participations financières de l'Etat », et hors programmes de désendettement, ou portant à titre principal sur des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers) et le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ». Ces modifications mettent en œuvre certaines des recommandations de la Cour des comptes dans son rapport sur le budget de l'Etat 2015 et représentent sur la base du projet de loi de finances pour 2018, 257,9 Md€.
Tableau : Programme des comptes spéciaux et budgets annexes portant des dépenses pilotables intégrés à la norme de dépenses pilotables de l'Etat
c) Périmètre de l'objectif de dépenses totales de l'Etat
L'objectif de dépenses totales de l'Etat ajoute au périmètre de la norme de dépense pilotable la charge de la dette, les pensions et les prélèvements sur recettes et autres concours financiers en faveur des collectivités locales ainsi que les dépenses d'investissement d'avenir et les dépenses de certains comptes d'affectation spéciale. Il comprend ainsi les dépenses du budget général et budgets annexes hors mission « Remboursements et dégrèvements » et hors contributions « Pensions », les plafonds de taxes affectées à des tiers autres que les collectivités locales et la sécurité sociale, les prélèvements sur recettes à destination de l'Union européenne et des collectivités territoriales, ainsi que la fraction de taxe sur la valeur ajoutée affectée aux régions, au Département de Mayotte et aux collectivités territoriales de Corse, de Martinique et de Guyane telle que définie à l'article 149 de la LFI pour 2017, les dépenses des comptes d'affectation spéciale (hors compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat » et programmes de désendettement) et le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ». Les éventuels flux financiers entre ces différents agrégats sont retraités.
a) Le principe du champ constant
La réalité de la dynamique de la dépense s'apprécie entre deux lois de finances consécutives, à périmètre (ou champ) constant. En effet, le périmètre des dépenses de l'Etat peut être amené à évoluer d'une année sur l'autre, des dépenses ou recettes étant nouvellement inscrites au budget de l'Etat, d'autres à l'inverse étant sorties du périmètre du budget de l'Etat. Pour apprécier la dynamique réelle de la dépense de l'Etat sur un champ identique (champ « constant ») entre deux exercices, le budget doit donc être retraité de ces modifications de périmètre. A cette fin, seuls sont intégrés au calcul de l'évolution de la norme de dépenses pilotables de l'Etat prévue par l'article 8 de la loi de programmation les mouvements de dépenses et les affectations de recettes ayant pour effet d'accroître ou de diminuer le niveau de la dépense publique.
b) La charte de budgétisation
L'ensemble des règles qui suivent constituent la charte de budgétisation de l'Etat, qui permet, en précisant les modalités de prise en compte des modifications de champ dans le calcul de la norme, de déterminer l'évolution de la dépense à champ constant. Cette charte tient compte de l'intégration dans la norme de dépense de certaines taxes affectées, réalisée depuis 2012 et des dépenses pilotables des comptes spéciaux et budgets annexes réalisée cette année.
(i) Les mesures de périmètre, qui donnent lieu à des inscriptions ou à l'inverse à des suppressions de crédits qui n'ont pas à être intégrées dans l'évolution des dépenses à champ constant, recouvrent les situations dans lesquelles l'Etat :
La modification du plafond se traduit par une variation des ressources allouées par l'Etat à l'entité. La modification de plafond dans la loi de finances a le même effet que l'évolution à la baisse (ou à la hausse) d'une subvention pour charge de service public inscrite en dépense et est donc prise en compte dans la norme de dépenses pilotables. Ainsi, si le plafond est relevé, on comptabilise une mesure nouvelle au sein de la norme de dépense. Si, à l'inverse, le plafond est abaissé, on comptabilise une économie dès lors que le niveau du plafond est inférieur ou égal au rendement prévisionnel de la taxe présenté dans l'annexe « Voies et moyens » du projet de loi de finances (PLF), pour un montant correspondant à la baisse effective des ressources de l'organisme. Si le plafond est abaissé mais qu'il demeure supérieur au rendement prévisionnel de la taxe, une mesure de périmètre est comptabilisée. De la même façon, la suppression d'une taxe affectée, qui peut être assimilée à la suppression de tout ou partie des ressources allouées par l'Etat à l'entité si elle n'est pas remplacée par une dotation budgétaire équivalente, est comptabilisée comme une économie au sein de la norme de dépense ;
En cas de flux financiers entre les différents agrégats constitutifs de la norme (par exemple dans les conditions prévues au I de l'article 21 de la loi organique sur les lois de finances), la dépense initiale est retraitée, afin d'éviter un compte double au sein de la norme de dépenses pilotables ou de l'objectif de dépenses totales de l'Etat.
(i) Il comporte d'abord, pour les deux premières années de la programmation, un plafond global de crédits de paiement pour la norme de dépenses pilotables de l'Etat conformément à l'article 8 de la présente loi. Ce plafond est indépendant de l'hypothèse d'inflation et correspond, à champ constant, au niveau des crédits fixé en loi de finances initiale pour 2018. Pour les années 2020 à 2022, les dépenses sur ce champ devront baisser de 1% en volume chaque année.
Pour 2020, les crédits par mission pourront faire l'objet d'ajustements, dans le respect du plafond global de dépenses. La troisième année de la programmation (2020) constituera en effet le point de départ d'un nouveau budget pluriannuel. Des ajustements dans la répartition des crédits par mission seront possibles pour la première année de la nouvelle programmation (2020), tout en respectant le montant global des dépenses sous norme de dépenses pilotables prévu dans le budget pluriannuel initial pour les années 2020 à 2022 qui est inférieur à la programmation initiale des missions pour l'année 2020.
La réalité de la dynamique de la dépense au sein de l'Ondam s'apprécie entre deux lois de financement de la sécurité sociale consécutives, à périmètre (ou champ) constant. En effet, le périmètre de l'Ondam peut être amené à évoluer d'une année sur l'autre, des dépenses ou recettes étant nouvellement intégrées dans le champ de l'objectif, d'autres à l'inverse en étant sorties. Pour apprécier la dynamique réelle de la dépense au sein de l'Ondam sur un champ identique (champ constant) entre deux exercices, l'Ondam doit en conséquence être retraité de ces modifications de périmètre, selon les règles décrites ci-après. Les mouvements constituant une simple réimputation entre les sous-objectifs de l'Ondam, les mouvements d'intégration ou de sortie du périmètre de l'Ondam de dépenses demeurant financées par les régimes d'assurance maladie, maternité, invalidité, décès ou les mouvements qui traduisent une évolution entre le champ des dépenses de ces régimes d'assurance et celui d'autres entités (par exemple, l'Etat) équilibrée par un mouvement similaire en recettes, ne doivent pas être comptabilisés dans ce calcul. Ces mouvements sont appelés mesures de transfert quand ils ont lieu entre sous-objectifs ou mesures de périmètre quand ils ont lieu entre le périmètre de l'Ondam et une autre entité (qui peut être la sécurité sociale). Leur prise en compte permet de passer du champ constant au champ courant, sur lequel est présenté l'Ondam de l'année, mais ils sont sans influence sur l'appréciation de la dynamique de ces dépenses.
i) Les mesures de périmètre, qui intègrent au sein de l'Ondam, ou à l'inverse sortent de son champ, des dépenses, qui n'ont pas à être prises en compte dans le calcul du taux d'évolution de l'Ondam à champ constant, recouvrent les situations dans lesquelles :
Les deux premiers cas de figure correspondent essentiellement à des transferts de dépenses entre l'Etat et la sécurité sociale, compensés par des transferts de recettes équivalents, visant à rationaliser les financements compte tenu de la nature des dépenses. L'élargissement du champ de l'Ondam pour y intégrer des dépenses d'assurance maladie que l'on souhaite soumettre à la norme illustre le troisième cas de figure. Enfin le quatrième cas de figure comprend la création de prestations financées par un prélèvement entièrement nouveau (et non un transfert).
ii) Les mesures de transfert, parce qu'elles concernent des réimputations de dépense entre sous-objectifs de l'ONDAM, n'ont pas d'impact sur le niveau de celle-ci.
iii) Dès lors que l'évolution de l'ONDAM est présentée en PLFSS , les éventuelles mesures d'annulation de crédits décidées au sein des enveloppes fermées listées ci-après et intervenant en fin de gestion [postérieurement au vote de la loi de financement de la sécurité sociale] ne sont pas prises en compte dans le calcul du taux d'évolution des dépenses de l'ONDAM dans la limite du montant de la sous-consommation de l'ONDAM constatée, le cas échéant.
LOI ORGANIQUE relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (article 5) prévoit que le rapport annexé contienne les éléments suivants :
7° Les projections de finances publiques à politiques inchangées, au sens de la directive 2011/85/UE du Conseil, du 8 novembre 2011, sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des Etats membres, et la description des politiques envisagées pour réaliser l'objectif à moyen terme au regard de ces projections
8° Le montant et la date d'échéance des engagements financiers significatifs de l'Etat en cours n'ayant pas d'implication immédiate sur le solde structurel
Partie II D : Evolution du solde structurel et de l'effort structurel des administrations publiques.)
(1) En données CVS-CJO. Les données brutes pourraient être 0,15 pt en-dessous d'après l'INSEE en 2017.
(2) Recommandation du Conseil, 22 mai 2017.
(3) Formation brute de capital fixe et acquisition moins cession d'actifs non financiers non produits.
(4) Plus précisément semi-élasticité à l'écart de production
(5) Cf. “Manual on Government deficit and debt” (MGDD) edition 2016, §II.3 pp.93 et 94.
(6) Cf. MGDD 2016, §II.2.26 p.90 “The time of recording of the expenditure should be when government recognizes the claim for its whole amount […]”.
(7) Une difficulté vient du fait que la bascule transforme un crédit d'impôt de type « Subvention » (D.3) en une moindre recette de « Cotisation sociales » (D.6), et que les deux opérations ont une date d'enregistrement recommandée différente en comptabilité nationale (contemporain aux salaires pour le D.6, décalé de 1 an pour le crédit d'impôt en D.3). Cependant, dans les deux cas, le fait générateur économique du transfert correspond aux salaires versés, qui n'est pas modifié par la bascule.
Fait à Paris, le 22 janvier 2018.
(1) Loi n° 2018-32.
Projet de loi n° 234 ;
Rapport de M. Joël Giraud, rapporteur général, au nom de la commission des finances, n° 268 ;
Discussion les 17 et 18 octobre 2017 et adoption, après engagement de la procédure accélérée, le 24 octobre 2017 (TA n° 28).
Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, n° 40 (2017-2018) ;
Rapport de M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général, au nom de la commission des finances, n° 56 (2017-2018) ;
Avis de M. Jean-Marie Vanlerenberghe, au nom de la commission des affaires sociales, n° 58 (2017-2018) ;
Texte de la commission n° 57 (2017-2018) ;
Discussion et adoption le 9 novembre 2017 (TA n° 17, 2017-2018).
Projet de loi, modifié par le Sénat, n° 378 ;
Rapport de M. Joël Giraud, au nom de la commission mixte paritaire, n° 492.
Rapport de M. Albéric de Montgolfier, au nom de la commission mixte paritaire, n° 170 (2017-2018) ;
Résultat des travaux de la commission n° 171 (2017-2018).
Rapport de M. Joël Giraud, rapporteur général, au nom de la commission des finances, n° 495 ;
Discussion et adoption le 15 décembre 2017 (TA n° 50).
Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, n° 173 (2017-2018) ;
Rapport de M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général, au nom de la commission des finances, n° 177 (2017-2018) ;
Texte de la commission n° 178 (2017-2018) ;
Discussion et adoption le 19 décembre 2017 (TA n° 33, 2017-2018).
Projet de loi, modifié par le Sénat en nouvelle lecture, n° 507 ;
Rapport de M. Joël Giraud, rapporteur général, au nom de la commission des finances, n° 534 ;
Discussion et adoption, en lecture définitive, le 21 décembre 2017 (TA n° 66).
Décision n° 2017-760 DC du 18 janvier 2018 publiée au Journal officiel de ce jour.
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