Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2008-00303-1082-2013-de-junio-15-de-2017?documento=jurcol&contexto=jurcol_6f3de91e7f2f4252ac3a42d5db32d51c&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-07-13 13:59:39
Document Index: 73145835

Matched Legal Cases: ['artículo 251', 'artículo 11', 'artículo 164', 'artículo 125', 'artículo 59', 'artículo 130', 'artículo 28', 'artículo 177', 'artículo 251', 'artículo 3', 'artículo 11', 'artículo 164', 'artículo 28']

﻿ SENTENCIA 2008-00303/1082-2013 DE JUNIO 15 DE 2017
SENTENCIA 2008-00303 DE 15 DE JUNIO DE 2017
CONTENIDO:RETIRO DE CARGOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO SE PRESUME AJUSTADO AL INTERÉS PÚBLICO. LA FACULTAD DISCRECIONAL DEL NOMINADOR DE ESCOGER A QUIEN TENGA LAS CONDICIONES DE IDONEIDAD PARA DESEMPEÑAR LAS FUNCIONES DEL CARGO, Y A SU VEZ DE RETIRARLO EN VISTA DE QUE NO CONFIERE FUERO DE INAMOVILIDAD ALGUNO, DEBE ESTAR PRECEDIDA DE RAZONES OBJETIVAS PLENAMENTE JUSTIFICADAS EN EL INTERÉS GENERAL. LO ANTERIOR NO QUIERE DECIR QUE EL ACTO MEDIANTE EL CUAL SE DECLARA LA INSUBSISTENCIA DEBA CONTENER MOTIVACIÓN EXPRESA. ASÍ LAS COSAS, EN ESTOS EVENTOS OPERA UNA PRESUNCIÓN EN FAVOR DEL EMPLEADOR DE QUE LAS RAZONES DEL RETIRO DE PERSONAL DE LIBRE NOMBRAMIENTO SON FUNDADAS EN EL INTERÉS PÚBLICO Y EL MEJORAMIENTO DE LOS PERFILES DE LA ADMINISTRACIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN, EMPLEADO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN, PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO, FACULTAD DISCRECIONAL DEL NOMINADOR
Sentencia 2008-00303/1082-2013 de junio 15 de 2017
Expediente: 23001-23-31-000-2008-0030-01 (1082-2013)
Demandante: Perla Emperatriz Dávila Martínez
Tema: Insubsistencia cargo de libre nombramiento y remoción
5.2. Problema jurídico. Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si la decisión del Fiscal General de la Nación de declarar insubsistente el nombramiento realizado a la demandante en el cargo de directora seccional de fiscalías de Montería, fue ajustada a derecho. Y, en particular, si se configura la desviación de poder.
a) Fotocopias de actas de grado de la accionante en especializaciones de derecho administrativo (ago. 17/2001), constitucional (oct. 10/2001), y penal y criminología (oct. 26/2006), de la Universidad del Sinú, y distintas menciones y exaltaciones por el ejercicio de las funciones en distintos cargos (fls. 13-28).
b) Resolución 1742 de 22 de noviembre de 2001, del Fiscal General de la Nación, a través de la cual se le nombra a la actora como director seccional administrativo y financiero, de la dirección seccional de Montería (fl. 29), cuya posesión se efectuó el 30 de noviembre siguiente (fl. 107).
c) Resolución 4085 de 5 de diciembre de 2005, del Fiscal General de la Nación, por la que se le nombra a la demandante, en provisionalidad, como fiscal ante tribunal de distrito de la dirección seccional de Montería (fl. 31).
d) Resolución 307 de 15 de febrero de 2006, del Fiscal General de la Nación, por medio de la cual se nombra a la accionante como directora seccional de fiscalías de Barranquilla (fl. 33).
e) Resolución 555 de 13 de junio de 2006, de la directora nacional administrativa y financiera, de la Fiscalía General de la Nación, por la que se traslada a la actora, por necesidades del servicio, de director seccional de fiscalías de la dirección de fiscalías de Barranquilla a la dirección seccional de fiscalías de Tunja (fls. 35-36).
f) Resolución 2-0352 de 20 de febrero de 2007, de la secretaría general de la Fiscalía General de la Nación, mediante la cual, por necesidades del servicio, se traslada a la demandante de la dirección seccional de fiscalías de Tunja a la de Montería (fls. 37-39).
g) Resolución 2-2073 de 20 de 11 de agosto(sic) de 2008, de la secretaría general, de la Fiscalía General de la Nación, por medio de la cual, por necesidades del servicio, se traslada a la actora de la dirección seccional de fiscalías de la dirección de fiscalías de Montería a la de Pasto (fls. 45-46).
h) Resolución 5120 de 21 de agosto de 2008, del Fiscal General de la Nación, por la que se declara insubsistente el nombramiento de la demandante en el cargo de director seccional de fiscalía de la dirección seccional de fiscalías de Montería (fl. 12).
i) Discos de video (DVD) de Noticias Caracol y de CMI en que comunican que dos fiscales y un general serían investigados por su presunta participación en hechos que lo relacionan con miembros de la organización criminal de Daniel Herrera Rendón, alias Don Mario, y, entre ellos, la demandante, durante el 5 y 22 de agosto de 2008 (fls. 179 y 190).
j) Fotocopias de artículos de Semana.com sobre los hechos antes relacionados (fls. 183-187).
k) Testimonios de los señores Leslie Rosa Burgos Álvarez, Jorge Ricardo Usta de León y Mario Justo Anaya Muñoz, rendidos el 14 de abril de 2010 (fls. 193-202).
l) Ejemplares de El Espectador en que se registran las noticias sobre los sucesos antes mencionados entre el 5 y 22 de agosto de 2008 (anexo 1).
De las pruebas que obran en el expediente, se infiere que la accionante ingresó a la Fiscalía General de la Nación como directora seccional administrativa y financiera de la dirección seccional de Montería, cargo al que fue nombrada por Resolución 1742 de 22 de noviembre de 2001, del Fiscal General de la Nación, y del que tomó posesión el 30 del mes y año en curso; luego, por Resolución 4085 de 5 de diciembre de 2005, del Fiscal General de la Nación, se le designa, en provisionalidad, como fiscal ante tribunal de distrito de la dirección seccional de Montería; y, meses después, mediante Resolución 307 de 15 de febrero de 2006, del Fiscal General de la Nación, se le nomina como directora seccional de fiscalías de Barranquilla.
De esta ciudad fue trasladada, por necesidades del servicio, a desempeñar el mismo cargo en Tunja, conforme a la Resolución 555 de 13 de junio de 2006, de la directora nacional administrativa y financiera, de la Fiscalía General de la Nación, y de allí fue removida, en el mismo empleo, a Montería, según Resolución 2-0352 de 20 de febrero de 2007, de la secretaría general de la Fiscalía General de la Nación.
En este último cargo, de libre nombramiento y remoción, la actora fue declarada insubsistente por Resolución 5120 de 21 de agosto de 2008, del Fiscal General de la Nación, en uso de sus facultades constitucionales y legales, y, en especial, las del artículo 251 de la Constitución Política(1), el numeral 20 del artículo 11 de la Ley 938 de 2004(2) y el artículo 164 de la Resolución 1501 de 19 de abril de 2005(3), de la Fiscalía General de la Nación, “Por la cual se reglamentan las situaciones administrativas y se dictan otras disposiciones para la administración de personal en la Fiscalía General de la Nación”.
Al respecto, se debe recordar que el artículo 125 de la Constitución Política dispone que “Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley”.
Entre estos empleos se encuentran los de libre nombramiento y remoción que son cubiertos por medio de nombramiento ordinario; y, en la Fiscalía General de la Nación, en la época de los hechos, ya eran regulados por la Ley 938 de 2004 (Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación), que, en su artículo 59, estatuye:
ART. 59.—Clasificación de los empleos. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 130 de la Ley 270 de 1996, los empleos de la fiscalía se clasifican según su naturaleza y forma como deben ser provistos en:
Como se aprecia, el empleo de director seccional es de libre nombramiento y remoción, por disposición legal, y, además, porque, conforme al artículo 28 ibídem(4), sus funciones corresponden a la dirección, conducción y orientación institucionales, cuyo ejercicio constituye la adopción de políticas o directrices, y muestra de especial confianza.
Por ello, ha de precisarse que la vinculación de personal que ocupe empleos de libre nombramiento y remoción se efectúa en uso de la facultad discrecional del nominador de escoger a quien tenga las condiciones de idoneidad para desempeñar las funciones del cargo, y el retiro, a su vez, puesto que no confiere fuero de inamovilidad alguno, debe estar precedido de razones objetivas plenamente justificadas en el interés general, sin que con ello se quiera decir que el acto mediante el cual se declara la insubsistencia deba contener una motivación expresa.
En efecto, sobre el mejoramiento del servicio oficial, esta corporación (Sec. Segunda, Subsección A), en sentencia de 23 de febrero de 2006, expediente 25000-23-25-000-2002-01649-01 (7195-05), con ponencia del doctor Jaime Moreno García, discurrió así:
Ha sido criterio de la corporación que la idoneidad profesional para el ejercicio de un cargo y el buen desempeño de las funciones, no otorgan por sí solos a su titular prerrogativa de permanencia en el mismo.
Si bien obran diversos elementos probatorios que señalan la destacada eficiencia en el desempeño del cargo por parte de la demandante, el cumplimiento de los deberes inherentes al mismo y el tiempo de vinculación laboral, estos hechos no constituyen límites a la facultad del nominador para remover a un empleado ajeno a la carrera administrativa, puesto que bien pueden existir otros motivos de servicio.
Por otra parte, la demandante pretende concluir, del cotejo de su hoja de vida con la de la funcionaria que la reemplazó, que el móvil del acto acusado no fue el buen servicio, pero es que no se trata de que las calidades del reemplazo sean inferiores o superiores a las suyas, sino que se reúnan los requisitos exigidos para el cargo desempeñado, condición que cumple la persona designada.
Cuandoalnominadorselehaconferidolafacultaddiscrecionalpararemoverlibrementeasusempleados,gozadeunciertomargendelibertadparadecidirconquéfuncionarioscumplemejorlaadministración,losfinesqueselehanencomendado,yconmayorrazóntratándosedefuncionariosqueocupancargoscomoelquedesempeñabalademandante,quesondeabsolutaconfianzaymanejoenestoscasoslafacultaddiscrecionalqué(sic)leasistealnominadoresmásampliaquelaquesepuedeejercerrespectodeempleadosdemenornivel,pueseljefedelaentidad,queeselresponsabledelservicio,puededecidirenformalibreyprudencialconcuálesfuncionariosadelantarásutarea;esteactodiscrecionaldebeentenderseconelsanopropósitodeacertarenladireccióndelaentidad (subrayado de la Sala).
No obstante, la recurrente alega que la insubsistencia del nombramiento del cargo que ella ocupaba (directora seccional de fiscalía de Montería), en extracto, se debió no a la búsqueda del buen servicio, sino porque se cree que ella incurrió en una conducta disciplinaria, según las publicaciones de los distintos medios de comunicación que a continuación se hará alusión, lo que configura la desviación de poder como causal de nulidad del acto acusado.
En los medios de comunicación, tanto televisivos como escritos, se divulgó la noticia en el sentido de que un fiscal de la unidad antinarcóticos de la Fiscalía General de la Nación solicitó de la delegada de dicha entidad ante la Corte Suprema de Justicia que se investigue a dos directores seccionales de fiscalías y a un general de la policía por presuntos vínculos con la organización criminal de Daniel Herrera Rendón, alias Don Mario; y entre los salpicados se encuentran Guillermo León Valencia Cossio, director seccional de fiscalías de Medellín, y Perla Emperatriz Dávila Martínez, directora seccional de fiscalías de Montería.
En la investigación fueron capturados John Fredy Manco Torres, alias El Indio, Camilo Torres Martínez, alias Fritanga, y Juan Felipe Sierra Fernández, gerente de la empresa de seguridad Control Total, que, según la fiscalía, sería el enlace con los funcionarios de Antioquia y Córdoba. La investigación se inició a raíz de la captura en Alemania, en el 2005, del señor Juan Carlos Naranjo Trujillo, hermano del actual director de la Policía Nacional, y a quien le fue encontrada información sobre esos integrantes de la organización, que se dedica al tráfico de drogas hacia Panamá, Estados Unidos y Europa.
De la demandante, señora Perla Emperatriz Dávila Martínez, se informó que existe una conversación grabada con el señor Juan Felipe Sierra Fernández, en que ella le pide $ 5.000.000 para una liposucción como contraprestación de los favores que le ha hecho (discos de video [DVD] de Noticias Caracol y de CMI entre el 5 y 22 de agosto de 2008) (fls. 179 y 190).
En alguno de los apartes de la mencionada noticia, respecto de la accionante, en el diario El Espectador, de 24 de agosto de 2008, número 34.388, páginas 6-7, que obra en el anexo 1, se dice:
Sierra era socio del Club Campestre de Medellín, tenía un lujoso apartamento en Cartagena y una finca en el Urabá, era dueño de una prestancia social tan conocida en su natal Medellín que entraba como Pedro por su casa a consejos de seguridad y consejos comunales que realizó el presidente en su departamento. Íntimo amigo de Guillermo León Valencia y de la destituida directora de fiscalías de Córdoba, Perla Dávila, a quien incluso le giró dinero para una cirugía estética. Según se desprende de las grabaciones reveladas por Cambio, Sierra le pidió a su amigo Valencia que borrara todo rastro de El Indio del organigrama de Don Mario y así se hizo (negrillas fuera de texto).
En Semana.com, de 21 de agosto de 2008, “Despedidos los fiscales Valencia Cossio y Dávila Martínez” (fl. 185), también se lee, en relación con la actora:
En las conversaciones también se revela que los fiscales Valencia y Perla Dávila hablan de montar un operativo con el general Marco Antonio Pedreros, entonces comandante de la policía de Antioquia, para justificar un viaje al Nudo del Paramillo. En otra, Dávila le agradece a Sierra la invitación a una fiesta y le pide dinero para una cirugía, que al parecer le fue consignado por una empleada de Sierra, en una cuenta que le dio la fiscal (texto sin negrillas).
Ahora bien, como lo ha expresado esta corporación, la idoneidad profesional para el ejercicio de un cargo y el buen desempeño de las funciones no otorgan por sí a su titular prerrogativa de permanencia en él, puesto que deben también apreciarse motivos distintos que pueden incidir en la no prestación de un buen servicio y que afectan el desarrollo de la función pública en lo tocante, entre otros, a la moralidad, eficiencia, imparcialidad, responsabilidad y transparencia.
Por ello, el examen para establecer si hubo desviación de poder no puede restringirse a los títulos académicos que ostenta la accionante y las felicitaciones de eficiente servidora de que fue objeto (fls. 13-28), ya que no basta afirmar que se es buena funcionaria y que la desvinculación se produjo como consecuencia de la arbitrariedad del nominador porque le corresponde probar la motivación oculta del acto de retiro del servicio para lograr demostrar el motivo de anulación y el consecuente restablecimiento del derecho, con arreglo al artículo 177 del Código de Procedimiento Civil:
ART. 177.—Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.
La causal de desviación de poder implica llevar al juzgador a la convicción plena de que la intención de que quien profirió el acto se alejó de la finalidad del buen servicio y se usó con propósitos distintos a los previstos por la norma. En este sentido, la doctrina ha predicado lo siguiente:
(...) Usualmente la desviación de fin es oculta, por cuanto se queda en la mente de quienes intervinieron en la expedición del acto, y resulta velada por la indicación expresa del fin que jurídicamente corresponde al acto, o por la presunción de este cuando no se exterioriza, de allí que para establecerla deba auscultarse en las intimidades del acto, lo cual dificulta su verificación, sobre todo cuando la desviación es hacia intereses espurios, innobles o mezquinos, caso en el cual solo los autores del acto son los que saben de sus propias intenciones, lo que además de un problema de legalidad, entraña también un problema ético y puede llegar incluso al campo penal o disciplinario (...) (negrillas fuera de texto)(5).
Sin embargo, la demandante circunscribe la desviación de poder a que los hechos publicados en los medios de comunicación debieron ser primero objeto de investigación disciplinaria antes de haberse ejercido la facultad discrecional que declaró la insubsistencia del cargo que desempeñaba; pero, al respecto, esta Sala, desde tiempo atrás, ha sostenido que(6):
(...) la facultad discrecional es diferente de la potestad disciplinaria pues aquella no implica el ejercicio de poderes punitivos sino de conveniencia o utilidad y, por ende, no está ligada a procedimiento contradictorio alguno por lo que no puede aducirse que sea violatoria del derecho al debido proceso ni del derecho de defensa, aunque el acto discrecional sí puede resultar afectado por las demás causales de nulidad de los actos administrativos, a saber, la incompetencia, la expedición irregular, la violación de norma superior, la desviación de poder y la falsa motivación.
Al examinar las grabaciones y los escritos a los que atrás se ha hecho referencia (y que la demandante no los controvierte), la Sala estima que, desde el punto de vista objetivo —sin deducir responsabilidad de ninguna naturaleza—, la actora se encontraba en una situación difícil, delicada y comprometedora ante la dirección de la Fiscalía General de la Nación, pues se percata una buena relación de amistad con el empresario Juan Felipe Sierra Fernández, involucrado en la organización criminal de Daniel Herrera Rendón, alias Don Mario, ya que el empleo que desempeñaba era de los de dirección y confianza del nominador, y, por supuesto, empaña la imagen de la institución. Por tal razón, el a quo considera lo siguiente:
D.2.2. Ahora, del análisis del contenido y alcance de tales conversaciones, sin hesitación de ninguna especie, surge la convicción de certeza, que el escándalo protagonizado en los medios de publicación con tales conversaciones grabadas, que evidencian la amistad cercana de la directora de fiscalías de Montería, con el empresario Juan Felipe Sierra, investigado y, tildado de ser miembro de la banda de “Don Mario”; se constituyen en motivos suficientemente notorios, que afectan la imagen de la Fiscalía General y atentan contra la transparencia con que deben darse las actividades investigativas a su cargo; y mucho más si se toma en cuenta la calidad directiva y de confianza de la empleada involucrada en las conductas cuestionadas (fl. 286).
Y aunado a lo anterior, el testimonio rendido, el 14 de abril de 2010, por la señora Leslie Rosa Burgos Álvarez, exfiscal delegada ante jueces del circuito de Montería, que, desde el punto de vista objetivo —se repite—, coincide con la versión de los medios de comunicación de que existe una conversación grabada con el señor Juan Felipe Sierra Fernández, en que la demandante le pide $ 5.000.000 para una liposucción como contraprestación de los favores recibidos, y lo cual cuestiona y censura el comportamiento de la actora y afecta la prestación del buen servicio de la Fiscalía General de la Nación. Dice la declarante:
(...) fuimos declaradas insubsistentes el 21 de agosto de 2008, a raíz de que la doctora unos días antes me solicitó porque a pesar de que era mi jefa inmediata en ese momento, éramos amigas personales, que le prestara mi número de cuenta para que le consignaran la suma de cinco millones de pesos ($ 5.000.000), puesto que ese día que presuntamente se consignaban, ella se intervenía quirúrgicamente y su hija mayor Lissana Vargas, que en ese momento podía hacerle ese favor, salía del país con su hermana menor, a raíz de eso me pide el favor que acepte que le consignen la plata, se la retire y se la haga llegar a su casa porque estaba en estado de convalecencia, yo Leslie Burgos, observando que conozco a Perla Dávila, desde el 2001, que fue mi jefa inmediata en la dirección administrativa de la fiscalía, conociéndola desde ahí como una persona responsable, honesta, nunca le observé actos delincuenciales, de andar con personas delincuenciales, no vi por qué no hacerle el favor (...) (fls. 193-195).
En fin, como lo ha dicho esta Sala en varias oportunidades, el buen desempeño del servidor en sus labores, que es su compromiso con la administración, no enerva el ejercicio de la facultad discrecional, puesto que se pueden presentar otros motivos, como los denunciados por los medios de comunicación, que, a juicio del nominador, no son garantía para la eficiente prestación del servicio.
En este orden, concluye la Sala que no fue desvirtuada la presunción de legalidad del acto acusado objeto del recurso de apelación (Res. 5120, ago. 21/2008, del Fiscal General de la Nación), razón por la cual se impone la confirmación de la sentencia de primera instancia.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, estima la Sala que ha de confirmarse la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda.
1. Confírmase la sentencia proferida el 25 de octubre de 2012 por el Tribunal Administrativo de Córdoba (Sala Primera de Decisión), que negó las pretensiones de la demanda incoada por la señora Perla Emperatriz Dávila Martínez contra la Nación-Fiscalía General de la Nación, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
(1) Constitución Política, artículo 251. Modificado por el artículo 3º, Acto Legislativo 3 de 2002. El nuevo texto es el siguiente: “Son funciones especiales del Fiscal General de la Nación:
(2) Ley 938 de 2004, artículo 11. Funciones. “El Fiscal General de la Nación tiene la representación de la entidad y además de las funciones especiales otorgadas por la Constitución Política, tiene las siguientes funciones generales:
20. Nombrar y remover de los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación.
(3) Resolución 1501 de 19 de abril de 2005, artículo 164. Insubsistencia discrecional. “Es la decisión que se produce en ejercicio de la facultad discrecional del nominador para remover a un servidor de la Fiscalía General de la Nación que ocupe cargos de libre nombramiento y remoción y no se encuentre inscrito en carrera.
Contra la resolución que declara la insubsistencia del nombramiento, no procede recurso alguno, de lo cual se deberá dejar constancia en el acto administrativo que la decrete”.
(4) Ley 938 de 2004, artículo 28. Dirección seccional de fiscalías. “La dirección seccional de fiscalías tiene las siguientes funciones:
(5) Luis Enrique Berrocal Guerrero. Manual del acto administrativo. Bogotá: Profesional, 2005. p. 346.
(6) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 11 de agosto de 2006, radicación 47001-23-31-000-2001-00871-01 (0048-04), C.P. Jesús María Lemos Bustamante, actor: Yonis Manuel Ruiz Martínez, demandado: Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional.