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Timestamp: 2017-02-21 00:49:06+00:00
Document Index: 20245956

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 25', 'art. 8', 'art. 104', 'DTF ', 'DTF ', 'DTF ', 'art. 114', 'art. 37', 'art. 37', 'art. 37', 'art. 37', 'art. 2', 'DTF ', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 8', 'art. 15', 'DTF ', 'art. 14', 'DTF ', 'DTF ', 'art. 9', 'sentenza ', 'art. 2', 'sentenza ', 'sentenza ', 'DTF ', 'DTF ', 'DTF ', 'art. 8', 'art. 12', 'DTF ', 'sentenza ', 'art. 12', 'art. 19', 'art. 16', 'art. 20', 'art. 13', 'art. 37', 'art. 19', 'art. 18', 'art. 14', 'art. 18', 'DTF ', 'art. 11', 'art. 7', 'art. 8', 'DTF ', 'art. 25', 'DTF ', 'DTF ', 'art. 2', 'DTF ', 'sentenza ', 'art. 8', 'art. 25', 'DTF ', 'DTF ', 'art. 18', 'art. 25', 'art. 10', 'art. 8', 'art. 17', 'art. 14', 'art. 25', 'art. 7', 'art. 25', 'art. 8', 'art. 10', 'art. 20', 'art. 25', 'art. 10', 'art. 7', 'in fine', 'art. 42', 'art. 22', 'art. 31', 'art. 24', 'art. 6', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 39', 'art. 39', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 39', 'art. 11', 'DTF ', 'art. 11', 'art. 10', 'art. 8', 'art. 25', 'art. 42', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 25', 'art. 8', 'art. 15', 'art. 14', 'art. 20', 'art. 37', 'art. 8', 'art. 23', 'art. 7', 'art. 20', 'art. 11', 'art. 39', 'art. 24', 'art. 37', 'art. 37', 'art. 4', 'art. 104', 'art. 37', 'art. 37', 'art. 37', 'art. 37', 'art. 36', 'art. 19', 'art. 11', 'art. 14', 'art. 10', 'art. 36', 'art. 43', 'art. 40', 'art. 73', 'art. 2', 'art. 9', 'art. 3', 'art. 108', 'art. 8', 'art. 7', 'art. 2', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 11', 'art. 3', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 19', 'art. 36', 'art. 17', 'art. 50', 'art. 48', 'art. 16', 'art. 8', 'art. 7', 'art. 8', 'art. 17', 'art. 14', 'art. 25', 'art. 17', 'art. 14', 'art. 19', 'art. 14', 'art. 20', 'art. 16', 'art. 13', 'art. 42', 'art. 22', 'art. 31', 'art. 15', 'art. 11', 'art. 43', 'art. 3', 'art. 21', 'art. 6', 'art. 46', 'art. 10', 'art. 27', 'art. 20', 'art. 12', 'art. 46', 'art. 39', 'art. 39', 'art. 11']

125 II 64365. Estratto della sentenza della I Corte di diritto pubblico del 15 novembre 1999 nella causa X. e altri contro Città di Lugano e Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni (ricorsi di diritto amministrativo)
Concession d'exploitation et concession-cadre pour l'aéroport de Lugano-Agno; protection de l'environnement. Étendue de l'examen par le Tribunal fédéral dans la procédure du recours de droit administratif (consid. 4a). Système de la loi fédérale sur l'aviation (selon les dispositions entrées en vigueur en 1995), contenu des différentes concessions (consid. 5). Influence de l'ancien statut de l'aérodrome - champ d'aviation non ouvert au trafic public - pour l'examen d'un projet de transformation en aéroport régional (consid. 6). Relation entre l'octroi des concessions fédérales et l'adoption des plans des zones de bruit et de sécurité de l'aéroport (consid. 7). Clause du besoin comme condition à l'octroi d'une concession fédérale; importance du trafic aérien régional (consid. 8). Protection contre le bruit produit par l'exploitation d'un aéroport: principes de la loi fédérale sur la protection de l'environnement quant à la limitation des émissions et aux mesures pouvant être prises à cet effet dans le cadre des concessions (consid. 15). Transformation d'un aérodrome existant et assainissement; en octroyant la concession-cadre, il n'y a pas lieu d'ordonner simultanément l'assainissement de l'installation (consid. 16). Normes applicables, en matière de protection contre le bruit, à la modification notable d'une installation existante, les prescriptions sur les nouvelles installations fixes n'entrant pas en considération (art. 25 al. 1 LPE, art. 8 al. 2 OPB - consid. 17a-b). Règles sur les allégements et, en conséquence, sur l'isolation acoustique de bâtiments exposés au bruit (consid. 17c-d). Examen, au regard des normes fédérales sur la protection contre le bruit, des prescriptions d'exploitation de la concession pour l'aéroport de Lugano-Agno. Portée d'une clause de cette concession qui fixe une limitation globale du volume de bruit autorisé ("corset de bruit"); vérification des bases de calcul et des limites prévues dans ce cadre; système jugé adéquat dans le cas particulier (consid. 18a-c). Renvoi aux procédures administratives ultérieures pour différentes questions, notamment au sujet de l'isolation acoustique des bâtiments exposés au bruit (consid. 18d). Conditions auxquelles le "corset de bruit" de la concession d'exploitation peut le cas échéant être modifié (consid. 18e). Pour permettre aux intéressés de connaître l'évolution concrète du bruit du trafic aérien, obligation imposée à l'exploitant de l'aéroport de procéder à un contrôle annuel et d'en publier les résultats (consid. 18f-g). Nécessité d'assurer, durant la nuit, une protection particulière contre le bruit du trafic aérien; renvoi, sur ce point, de l'affaire au département fédéral compétent pour octroyer la concession, afin qu'il étudie des mesures complémentaires de limitation des émissions (consid. 19). Faits à partir de page 646
La concessione quadro, che è una decisione preliminare secondo la legislazione edilizia per il programma di costruzione relativo all'aeroporto di Lugano-Agno, è accompagnata da un piano dei settori di pianificazione e concerne solo la prima tappa del potenziamento figurante nel progetto della richiedente, ridimensionato d'altronde dal Dipartimento federale. Essa prevede che per ogni singolo progetto del programma di costruzione i committenti debbano presentare una domanda di concessione edilizia, ma che le questioni di principio oggetto di decisioni nell'ambito della procedura relativa alla concessione quadro sono vincolanti per le autorità e per i terzi nelle successive procedure di concessione edilizia. La concessione quadro determina il perimetro di pianificazione (comprensorio dell'aerodromo) con i settori di pianificazione, nonché i progetti di costruzione. Nell'evocare gli obblighi della concessionaria, essa impone a quest'ultima di rispettare, nel proprio progetto di costruzione, le esigenze della pianificazione del territorio, della protezione dell'ambiente e del paesaggio, e di considerare e concretizzare nelle domande di concessione edilizia i provvedimenti indicati nel rapporto sull'impatto ambientale per garantire un buon inserimento nel paesaggio e il rispetto ottimale delle aree verdi circostanti, la protezione delle acque, la riduzione delle emissioni acustiche e delle vibrazioni durante la costruzione, e la riduzione delle sostanze nocive per l'aria sia durante la fase operativa che durante la fase di costruzione. Prevede altresì che nella procedura di concessione edilizia concernente l'autosilo debba essere presentato un piano di gestione per tutti i parcheggi del comprensorio aeroportuale, che indichi l'adeguamento al piano cantonale dei provvedimenti di risanamento BGE 125 II 643 S. 650dell'aria. Per il potenziamento degli impianti previsti nella concessione quadro, dev'essere presentata una domanda di concessione edilizia al più tardi quando sia raggiunto un volume di 500'000 passeggeri all'anno. Per la costruzione della via di rullaggio, la domanda di concessione edilizia va inoltrata entro 6 mesi dal passaggio in giudicato della concessione per l'esercizio e della concessione quadro. La validità di quest'ultima è limitata a 15 anni.
Il Tribunale federale ha accolto parzialmente 52 ricorsi, e ha rinviato la causa al Dipartimento federale perché completi la decisione impugnata, nel senso che è imposto alla Città di Lugano di controllare annualmente se siano stati rispettati i valori di esposizione BGE 125 II 643 S. 651al rumore del 1995, e perché avvii una procedura tendente a introdurre nella concessione per l'esercizio o nel regolamento d'esercizio una nuova clausola che limiti il traffico o le emissioni inquinanti tra le ore 22.00 e le 23.00 ed eventualmente tra le ore 06.00 e le 07.00. Esso ha confermato per il rimanente la decisione impugnata e ha stabilito che nel frattempo l'aeroporto può essere esercito secondo la concessione d'esercizio accordata in detta decisione.
BGE 125 II 643 S. 652consid. 1 e/aa). Detta ponderazione è anzitutto una questione di diritto - o relativa all'esercizio del potere d'apprezzamento - che il Tribunale federale esamina liberamente (art. 104 lett. a OG). Secondo quanto stabilito dalla giurisprudenza, esso deve nondimeno imporsi un certo riserbo al proposito ove siano in discussione questioni di carattere tecnico e l'autorità amministrativa si sia pronunciata, conformemente ai requisiti formali applicabili a tale genere di progetti, in base a un rapporto sull'impatto e ad analisi compiute da organi specializzati. In tal caso, il Tribunale federale verifica in primo luogo se gli interessi toccati siano stati determinati e se l'autorità amministrativa li abbia apprezzati in funzione degli effetti che possono risultare dalla costruzione o dall'esercizio dell'impianto (DTF 121 II 378 consid. 1e/bb). Per questa ragione, qualora siano menzionate nell'incarto più soluzioni o varianti, non spetta al Tribunale federale di esaminare quale di esse sia la migliore; gli incombe, per converso, di verificare se il progetto, approvato dopo la ponderazione degli interessi, sia conforme al diritto federale (DTF 124 II 146 consid. 3c; DTF 118 Ib 206 consid. 10). Esso non è, al riguardo, vincolato dai motivi invocati dalle parti (art. 114 cpv. 1 OG).
a) Il rilascio di una concessione d'esercizio alla Città di Lugano ha per effetto di modificare lo statuto del suo aerodromo, che diviene un aerodromo aperto alla navigazione aerea pubblica, ai sensi dell'art. 37 cpv. 1 LNA, ovvero un aerodromo pubblico (aeroporto) (cfr. titolo marginale dell'art. 37a LNA). In precedenza, esso apparteneva alla categoria degli "altri aerodromi (campi d'aviazione)" (cfr. art. 37 cpv. 2 LNA e titolo marginale dell'art. 37b LNA). L'aeroporto ha una caratteristica essenziale che lo distingue dal campo d'aviazione; esso ha l'"obbligo di ammettere utenti" ("Zulassungszwang"; - cfr. art. 2 e 19 cpv. 1 lett. c OSIA). La separazione tra aeroporti e campi d'aviazione esisteva già prima della revisione del 18 giugno 1993 della legge federale sulla navigazione aerea e dell'entrata in vigore dell'ordinanza sull'infrastruttura aeronautica (cfr. DTF 117 BGE 125 II 643 S. 653Ib 387 consid. 5a, 399 consid. 1b/bb). Tale cambiamento di statuto non è, di per sé, contestato dai ricorrenti che, in altri termini, non chiedono che l'aerodromo di Lugano-Agno rimanga un campo d'aviazione. Essi criticano, invece, sia varie modalità d'esercizio, sia il contenuto della concessione.
b) La concessione quadro, rilasciata nella fattispecie concreta insieme con la concessione per l'esercizio, è, ai sensi dell'art. 14 cpv. 1 OSIA, una "decisione preliminare secondo la legislazione edilizia" per "importanti programmi edilizi relativi agli aeroporti." Tale BGE 125 II 643 S. 654concessione "può definire segnatamente l'utilizzazione prevista, l'urbanizzazione dei terreni destinati ad essere edificati, l'ubicazione e la configurazione esterna dei singoli progetti nonché il loro inserimento nel paesaggio" (art. 14 cpv. 2 OSIA). Le condizioni poste dall'art. 8 cpv. 1 OSIA per il rilascio di una concessione per l'esercizio (cfr. supra consid. 5a) valgono anche per una concessione quadro (art. 15 OSIA).
c) Il legislatore federale ha istituito nel 1995 per la creazione di nuovi aeroporti una disciplina giuridica coerente: il programma edilizio è in primo luogo oggetto di una concessione quadro; in seguito sono rilasciate concessioni edilizie per la costruzione dei diversi impianti; terminati i lavori, l'esercizio dell'aeroporto è autorizzato mediante una specifica concessione per l'esercizio. Queste tre fasi corrispondono a quelle dell'esame dell'impatto sull'ambiente, secondo il n. 14.1 dell'allegato dell'ordinanza del 19 ottobre 1988 concernente l'esame dell'impatto sull'ambiente (OEIA; RS 841.011). Il Tribunale federale ha già rilevato che questa nuova disciplina BGE 125 II 643 S. 655non è necessariamente adeguata - ossia può presentare lacune - laddove un aerodromo già esistente debba essere trasformato o ampliato (DTF 124 II 293 consid. 10c pag. 318, 75 consid. 5a pag. 79).
È possibile che le modifiche legislative di cui sopra implichino la soppressione, nell'ordinanza sull'infrastruttura aeronautica, della nozione di concessione quadro. Ciò non significa che una concessione BGE 125 II 643 S. 657quadro accordata secondo il diritto vigente non esplichi più i suoi effetti. Il contenuto di tale concessione - la determinazione del tipo di utilizzazione previsto per ognuno dei settori, come pure quella dell'ubicazione degli edifici e degli impianti nonché dei principi stabiliti per l'infrastruttura - è paragonabile al contenuto di un piano di utilizzazione ai sensi degli art. 14 segg. della legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (LPT; RS 700), o di altro piano che determini il modo di utilizzazione del suolo. Alla stessa stregua di un piano di utilizzazione, la concessione quadro deve fruire di una certa stabilità. Inoltre, salvo in circostanze particolari, non dovrebbe essere riesaminata incidentalmente, in occasione di progetti edilizi (cfr., per i piani di utilizzazione, DTF 123 II 337 consid. 3a pag. 342; 121 II 317 consid. 12c pag. 346; 120 Ia 227 consid. 2c pag. 232 e rispettivi rinvii). Tali norme generali sono nella fattispecie richiamate nel n. 1.2, seconda proposizione, della concessione quadro.
L'aerodromo di Agno è stato regolarmente autorizzato quale campo d'aviazione. Non è mai stato sostenuto che la sua attività nell'ambito dell'aviazione generale (90% dei movimenti nel 1981, 45% nel 1995) fosse illegale; messi in discussione sono esclusivamente i movimenti del traffico di linea. I ricorrente non espongono tuttavia per quali ragioni la legislazione federale sulla navigazione aerea impedirebbe l'esercente di un campo d'aviazione di ammettere un traffico commerciale. Un campo d'aviazione, anche se non è tenuto ad ammettere utenti, può, in linea di principio, essere aperto al traffico di linea se l'esercente l'autorizza; lo scopo dei voli effettuati BGE 125 II 643 S. 658(trasporto privato o pubblico di persone e merci) non è determinante per la qualifica di un aerodromo come aeroporto o come campo d'aviazione (cfr. DTF 117 Ib 387 consid. 5c). L'apertura di linee aeree a destinazione di Agno e in partenza da tale aerodromo, esercite dalla compagnia Crossair, è stata d'altronde autorizzata, a livello federale, dal 1980, conformemente alla legislazione sulla navigazione aerea. Questa attività commerciale non è riservata ai tre grandi aeroporti svizzeri (aeroporti nazionali - Zurigo, Ginevra, Basilea-Mulhouse) né agli aeroporti regionali che beneficiano di una concessione. La nozione di "aeroporto regionale" non è del resto una nozione della legge federale sulla navigazione aerea (anche se è utilizzata in norme concernenti la protezione contro il rumore del traffico aereo - per es. nell'ordinanza concernente le zone di rumore degli aerodromi regionali in concessione [RS 748.134.3] e nell'allegato 5 dell'ordinanza del 15 dicembre 1986 contro l'inquinamento fonico [OIF; RS 814.41], concernente i valori limite d'esposizione al rumore degli aeroporti regionali e dei campi d'aviazione). Il fatto che l'aerodromo di Agno non fosse un aeroporto regionale prima del rilascio della concessione d'esercizio litigiosa è sotto questo aspetto privo di rilevanza (cfr. PIERRE MOREILLON, Les obstacles à la création et à l'exploitation des champs d'aviation, tesi Losanna 1986, pag. 24 segg.). Anche se la domanda di concessione evoca una "regolarizzazione dell'attuale situazione", non può parlarsi di una situazione illegale sotto il profilo della legge federale sulla navigazione aerea.
L'art. 9 cpv. 4 della legge federale sulla protezione dell'ambiente (LPAmb) dispone infatti che per gli impianti pubblici e gli impianti privati concessionati soggetti a un esame dell'impatto sull'ambiente, il rapporto concernente l'impatto deve contenere la giustificazione del progetto. Nella propria decisione finale sull'esame dell'impatto, l'autorità competente deve pertanto esaminare anche tale questione, ossia valutare l'utilità pubblica di un'attività statale o concessionata rispetto ai bisogni della protezione dell'ambiente naturale (cfr. BGE 125 II 643 S. 660sentenza del 19 novembre 1996 in RDAF 1997 I pag. 137 consid. 2b/aa). L'ampliamento dell'aeroporto litigioso, quale previsto nella concessione quadro, consisterebbe in una considerevole modifica delle sue condizioni d'esercizio attuali; esso soggiace quindi a un esame dell'impatto sull'ambiente (art. 2 cpv. 1 OSIA in relazione con il n. 14.1 dell'allegato OEIA). L'esame dell'impatto costituisce la prima tappa della procedura di rilascio della concessione quadro, la quale è nella fattispecie vincolata alla procedura di rilascio della concessione per l'esercizio; l'esame della giustificazione del progetto deve intervenire precisamente in questo stadio, e non nella fase delle autorizzazioni edilizie (sentenza del 19 novembre 1996 in RDAF 1997 I pag. 137 consid. 2b/aa; cfr. altresì sentenza inedita del 27 aprile 1999 nella causa Tridel, consid. 3a/aa).
c) Nel richiamarsi alla clausola del bisogno, i ricorrenti si riferiscono esclusivamente al traffico di linea. Orbene, il primo elemento da considerare sotto questo profilo è il volume esistente del traffico di linea, che, dalla sua introduzione ad Agno, tende costantemente ad aumentare. Trattasi di una base obiettiva per le previsioni di sviluppo a medio termine, ossia per i prossimi quindici anni (tale BGE 125 II 643 S. 661termine corrisponde a quello previsto per la prima tappa d'ampliamento e corrisponde altresì al limite di validità della concessione quadro). Nell'esame del "bisogno sufficiente" o della giustificazione del progetto non occorre controllare la precisione delle cifre considerate nella decisione impugnata - 28'000 movimenti, 700'000 passeggeri all'anno -, dato che i pronostici sono, per loro natura, incerti; le cifre testé indicate, che servono soprattutto quale base per i calcoli destinati a determinare il livello degli inquinamenti provocati dall'aeroporto, sembrano peraltro affidabili; quanto meno, esse non sono contraddette dalle statistiche attuali (cfr. DTF 124 II 293 consid. 14 pag. 324). È d'altronde palese che, malgrado il suo statuto di campo d'aviazione fino al rilascio delle concessioni litigiose, l'aerodromo, esercito da un ente pubblico, non era principalmente al servizio di interessi privati e già adempiva un bisogno generale in materia di trasporti aerei (cfr. al proposito ÉTIENNE POLTIER, Énergie, transports, logement, Losanna 1983, pag. 136).
È pacifico che esiste un interesse pubblico a che sia garantito in Svizzera il buon funzionamento del trasporto aereo e che le differenti parti del paese siano collegate adeguatamente tra di loro. Anche se tale mezzo di trasporto è destinato soprattutto a determinate categorie di viaggiatori - contrariamente a ciò che è il caso per la ferrovia - e se lo sviluppo aereo regionale non ha costituito l'oggetto di decisioni di principio del parlamento federale o del popolo (come è avvenuto invece per gli aeroporti nazionali - cfr. DTF 124 II 293 consid. 18a pag. 329 - o per il progetto RAIL 2000 - cfr. DTF 124 II 146 consid. 6c pag. 160) un bisogno può essere ammesso su un piano generale. L'aerodromo di Lugano-Agno occupa sin d'ora un posto importante nella rete del traffico regionale; va nondimeno tenuto conto nell'esame del bisogno di talune peculiarità, vincolate dalla sua ubicazione. Il Dipartimento federale non ha ignorato, nella decisione impugnata, l'aeroporto di Milano-Malpensa, sito in prossimità della regione di Lugano (a suo tempo, tale aeroporto non era stato ancora aperto al traffico nella misura attuale), ma ha considerato che il suo potenziamento non avrebbe necessariamente avuto come conseguenza quella di ridurre l'importanza dell'aeroporto litigioso. Alla data del presente giudizio non è ancora possibile valutare l'influenza che il recente potenziamento dell'aeroporto internazionale di Milano-Malpensa, che dispone di una capacità considerevole, avrà effettivamente sul traffico aereo in questa regione europea (Lombardia e Ticino). Sta comunque di fatto che gli aeroporti di Milano-Malpensa e di Lugano-Agno hanno funzioni BGE 125 II 643 S. 662differenti e, in un certo senso, complementari. Per il traffico regionale - collegamenti tra il Ticino e le altri parti della Svizzera, o tra Lugano e altre città europee, mediante aerei di capacità media (30-90 posti) -, l'aeroporto di Lugano-Agno conserverà indubbiamente la sua ragione d'essere e i suoi vantaggi (facilità d'accesso, flessibilità e rapidità delle formalità d'imbarco e di sbarco, ecc.).
a) La protezione contro il rumore è regolata dalla legislazione federale sulla protezione dell'ambiente, alla quale rinviano le disposizioni della legislazione aeronautica. L'adempimento delle "esigenze BGE 125 II 643 S. 663della protezione dell'ambiente" è, in virtù dell'art. 8 cpv. 1 lett. a OSIA, una condizione a cui è subordinato il rilascio di una concessione d'esercizio o di una concessione quadro (cfr. supra consid. 5a).
b) Trattasi nella presente procedura di pronunciarsi sulle misure destinate a limitare il rumore che devono essere imposte alla Città BGE 125 II 643 S. 664di Lugano, quale proprietaria ed esercente dell'aeroporto. Conformemente all'art. 12 cpv. 1 LPAmb, le emissioni possono nella fattispecie essere limitate mediante l'applicazione di prescrizioni in materia di costruzione o di attrezzatura (lett. b), oppure di prescrizioni in materia di traffico o d'esercizio (lett. c).
La concessione quadro o le concessioni edilizie non devono, in linea di principio, regolare direttamente le modalità d'esercizio di un aeroporto (cfr. DTF 124 II 293 consid. 20 pag. 336; sentenza inedita del 2 marzo 1999 nella causa Aéroport Région Lausannoise La Blécherette, consid. 3b). Le misure in materia di traffico o di esercizio (cfr. art. 12 cpv. 1 lett. c LPAmb) vanno quindi ordinate nella concessione per l'esercizio. Il solo modo, per l'esercente di un aerodromo pubblico, di limitare efficacemente alla fonte il rumore del traffico aereo è di applicare prescrizioni sulle procedure di avvicinamento e di decollo, sugli orari d'esercizio, sulle condizioni alle quali certi aeromobili particolarmente rumorosi sono autorizzati a servirsi dell'aeroporto, ecc. La creazione di ostacoli sulla rotta di propagazione del rumore non entra in considerazione (salvo in casi del tutto particolari), dato che sotto questo aspetto la situazione è assai diversa da quella esistente per gli impianti stradali o ferroviari. Queste misure relative al traffico aereo possono essere determinate direttamente nella stessa concessione per l'esercizio, che contiene "le condizioni quadro relative alle esigenze operative minime, nonché le esigenze fondamentali ... della protezione dell'ambiente" (art. 19 cpv. 1 lett. d OSIA), o nel regolamento d'esercizio allestito parallelamente e sottoposto per approvazione all'autorità concedente.BGE 125 II 643 S. 665
a) Le disposizioni di legge sul risanamento ("Sanierungsrecht") - ossia i principi contenuti negli art. 16-18 LPAmb e, in materia di rumore, le norme complementari contenute, in particolare, negli art. 20 LPAmb e 13 segg. OIF - sono state concepite in vista della loro applicazione agli impianti anteriori all'entrata in vigore della legge federale sulla protezione dell'ambiente, ossia al 1o gennaio 1985 ("vecchi impianti"; cfr. ANDRÉ SCHRADE, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zurigo 1987, Vorbemerkungen zu Art. 16-18 n. 1; ROBERT WOLF, Auswirkungen des Lärmschutzrechts auf Nutzungsplanung und Baubewilligung, AJP/PJA 1999, pag. 1065; non occorre, nel presente giudizio, determinare in quali ipotesi le BGE 125 II 643 S. 666menzionate disposizioni potrebbero eventualmente essere applicate a impianti posteriori al 1o gennaio 1985). L'aerodromo di Lugano-Agno è, precisamente, un "vecchio impianto" nel senso sopra indicato, dato che l'autorizzazione d'esercizio (quale campo d'aviazione, sulla cui base l'impianto si è sviluppato prima della domanda di concessione) risale al 1974 e che, concretamente, questo aerodromo era già adibito sin dall'inizio degli anni `80 in una proporzione considerevole al traffico di linea (circa 10'000 movimenti di linea nel 1984). È infatti il traffico di linea che, in tali impianti, costituisce la fonte principale di rumore e l'elemento principale che va considerato in un risanamento (cfr. perizia del dott. Hofmann).
Il rapporto sull'impatto contiene dati sulle immissioni foniche del traffico aereo relative al 1990 (pag. 101 del rapporto del gennaio 1993, "Curve isofone 1990"). Le carte riprodotte in tale rapporto mostrano che, in più zone vicine all'aerodromo (ne sono indicati i gradi di sensibilità al rumore), i valori limite d'immissione figuranti nell'allegato 5 dell'OIF (valori limite d'esposizione al rumore degli aeroporti regionali e dei campi d'aviazione) sarebbero, alla stregua di tali calcoli, superati. Conformemente all'art. 13 cpv. 1 OIF, un siffatto superamento, provocato principalmente dal rumore degli aerei, potrebbe giustificare l'apertura di una procedura di risanamento. Nondimeno, se dà un'idea generale della situazione o della necessità di un risanamento, il rapporto sull'impatto non consente di determinare in modo preciso il livello di esposizione al rumore di ognuna delle particelle colpite e, di conseguenza, l'ampiezza delle misure da adottare per ridurre in ogni caso le immissioni al livello dei valori limite figuranti nell'allegato 5 dell'OIF (la questione delle facilitazioni rimane riservata). Non appare certo che questa parte del rapporto sull'impatto possa essere assimilata al catasto dei rumori, ai sensi dell'art. 37 OIF, in base al quale potrebbe essere allestito un programma di risanamento dell'aerodromo (v. al proposito, l'art. 19 OIF, relativo ai programmi di risanamento delle strade).BGE 125 II 643 S. 667
c) La relazione tra il rilascio delle concessioni e il risanamento va ancora esaminata alla luce dell'art. 18 cpv. 1 LPAmb. Secondo tale BGE 125 II 643 S. 668disposizione, "un impianto bisognoso di risanamento può essere trasformato o ampliato soltanto se viene contemporaneamente risanato."
Orbene, nella fattispecie non si tratta allo stato attuale di autorizzare la realizzazione di nuovi edifici o installazioni all'interno del perimetro aeroportuale - ciò costituirà l'oggetto delle future concessioni edilizie - ma soltanto di definire l'utilizzazione del suolo e le future condizioni d'esercizio (cfr. art. 14 cpv. 2 OSIA; cfr. supra consid. 5). Il concessionario non ha ancora la possibilità di effettuare lavori di modernizzazione o di ampliamento. Per quanto riguarda il BGE 125 II 643 S. 669rilascio della concessione per l'esercizio, essa non è suscettibile di comportare direttamente - prima che sia disponibile l'infrastruttura prevista nella concessione quadro - una modificazione determinante dell'aeroporto quale esercito attualmente. Per tale ragione non occorre ordinare un risanamento dell'impianto esistente, ai sensi dell'art. 18 cpv. 1 LPAmb, prima del rilascio della concessione edilizia o delle concessioni edilizie per gli elementi principali del progetto di modernizzazione (nuovi edifici d'esercizio, hangar e parcheggi) (cfr. DTF 124 II 293 consid. 19c pag. 335).
Come già menzionato, gli effetti dannosi o molesti dell'aeroporto provengono principalmente dal traffico aereo (il rumore causato dal traffico stradale o dai lavori di manutenzione è, comparativamente, marginale). Occorre quindi verificare se siano state adottate tutte le misure che limitano preventivamente le emissioni del traffico aereo, conformemente all'art. 11 cpv. 2 LPAmb ("Indipendentemente dal carico inquinante esistente, le emissioni, nell'ambito della prevenzione, devono essere limitate nella misura massima consentita dal progresso tecnico, dalle condizioni d'esercizio e dalle possibilità economiche" - cfr. altresì l'art. 7 cpv. 1 lett. a e l'art. 8 cpv. 1 OIF). È poi d'uopo esaminare le condizioni d'esercizio dell'aeroporto, prendendo in considerazione il livello delle emissioni nelle vicinanze, e pronunciarsi sul rispetto dei valori limite di esposizione al rumore (cfr. DTF 124 II 517 consid. 4 e richiami). A tal BGE 125 II 643 S. 670riguardo, le esigenze differiscono secondo la natura e l'ampiezza della trasformazione dell'impianto.
L'art. 25 cpv. 1 LPAmb potrebbe nondimeno applicarsi, in caso di trasformazione di un impianto esistente, in un'altra ipotesi: se l'ampliamento progettato avesse un'importanza tale da far apparire, comparativamente, una volta compiuta l'opera, la parte originaria come insignificante rispetto alla parte nuova (DTF 116 Ib 435 consid. 5d/bb pag. 444; DTF 115 Ib 456 consid. 5a pag. 466). Lo stesso varrebbe laddove il progetto cambiasse completamente l'utilizzazione dell'impianto esistente; l'art. 2 cpv. 2 OIF assimila infatti tale trasformazione alla costruzione di un impianto nuovo (per l'ipotesi in cui un edificio precedentemente utilizzato in modo scevro da effetti dannosi o molesti sia trasformato in impianto rumoroso, cfr. DTF 123 II 325 consid. 4c/aa pag. 329; cfr. altresì la sentenza non pubblicata del 20 novembre 1998, riprodotta in URP 1999 pag. 264 consid. 3a). Tale non è il caso dell'aeroporto di Lugano-Agno.BGE 125 II 643 S. 671
L'obiettivo fissato dall'art. 8 cpv. 2 OIF - il rispetto dei valori limite d'immissione - è meno rigoroso di quello dell'art. 25 cpv. 1 LPAmb. Questa disposizione prescrive nondimeno di tener conto delle immissioni dell' intero impianto, ivi comprese quelle provenienti dalle parti esistenti e non modificate. La base legale della norma contenuta nell'ordinanza non è chiara, poiché possono entrare in considerazione sia le disposizioni sul risanamento sia quelle concernenti i nuovi impianti (cfr. DTF 116 Ib 435 consid. 5d/bb pag. 443; DTF 115 Ib 456 consid. 5b pag. 466; ZÜRCHER, op.cit., pag. 157). Detta norma appare peraltro come una soluzione pragmatica e BGE 125 II 643 S. 672agevolmente applicabile; essa considera nello stesso tempo tanto lo scopo dell'art. 18 LPAmb (per la parte dell'impianto da risanare), quanto quello dell'art. 25 LPAmb (per la parte nuova; quest'ultima disposizione permette d'altronde di accordare, a certe condizioni, facilitazioni, sempreché non siano superati i valori limite d'immissione). Non v'è alcun motivo di rimetterla in discussione in questa sede (cfr. HEINZ AEMISEGGER, Aktuelle Fragen des Lärmschutzrechts in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, URP 1994 pag. 453/454).
L'aeroporto litigioso è un impianto fisso concessionato di cui è prevista la modificazione sostanziale. L'art. 10 cpv. 1 OIF può essergli applicato. Benché tale disposizione non contenga espressamente la nozione di facilitazione, quest'ultima vi è insita. Infatti, poiché l'impossibilità di rispettare le esigenze dell'art. 8 cpv. 2 OIF non costituisce in ogni caso un ostacolo all'autorizzazione di trasformare, ciò significa necessariamente che una facilitazione può essere accordata. Facilitazioni sono d'altronde previste dalla legge in certi casi di risanamento (art. 17 LPAmb, art. 14 OIF), o in caso di costruzione di nuovi impianti fissi "ordinari" (art. 25 cpv. 2 LPAmb: la facilitazione va intesa nel senso che possono essere superati i valori di pianificazione, non invece i valori limite d'immissione [cfr. altresì l'art. 7 cpv. 2 OIF]; per i nuovi "impianti fissi pubblici o concessionati", l'art. 25 cpv. 3 LPAmb prevede addirittura facilitazioni nel caso in cui i valori limite d'immissione non possano essere rispettati).BGE 125 II 643 S. 673
Nell'ipotesi di modificazione sostanziale di un impianto esistente - nella quale entrano in considerazione sia le esigenze per i nuovi impianti che quelle per il risanamento di vecchi impianti (cfr. supra BGE 125 II 643 S. 674consid. 17b) -, il Consiglio federale ha, in materia d'isolamento acustico, scelto una soluzione pragmatica: tale isolamento è imposto ove non sia possibile rispettare le esigenze poste dall'art. 8 cpv. 2 OIF, ossia ove siano superati i valori limite d'immissione (art. 10 cpv. 1 OIF). I vicini sono così meglio protetti che in caso di mero risanamento ai sensi dell'art. 20 LPAmb. Nel caso di modificazione sostanziale di un impianto esistente, l'isolamento acustico è insomma ordinato secondo gli stessi criteri che in caso di costruzione di un nuovo impianto che benefici di facilitazioni (cfr. art. 25 cpv. 3 LPAmb, art. 10 cpv. 1 OIF in relazione con l'art. 7 cpv. 2 in fine OIF). Non v'è motivo di rimettere in discussione nel presente giudizio la disciplina prevista al proposito dall'ordinanza.
a) Diverse misure son state adottate dalla Città di Lugano nel regolamento d'esercizio (soggetto all'approvazione dell'autorità concedente) o le sono state imposte dal Dipartimento federale nella concessione per l'esercizio.BGE 125 II 643 S. 675
Occorre proteggere in modo speciale i vicini nei periodi della giornata in cui il traffico aereo può manifestamente provocare molestie maggiori, in particolare all'inizio della notte; più ricorrenti ribadiscono tale aspetto. Di ciò debbono tener conto le misure tendenti a limitare le emissioni foniche (cfr. infra consid. 19-20). Dato che gli effetti dannosi o molesti per la popolazione non risultano solo da manifestazioni foniche isolate o che intervengono in periodi normalmente calmi, ma che essi derivano anche dall'intensità del traffico, BGE 125 II 643 S. 676sia durante la giornata sia durante l'intero anno, giova in primo luogo adottare, in materia di traffico o d'esercizio, misure suscettibili di ridurre o di limitare in modo adeguato il volume globale del rumore provocato dal traffico aereo.
Taluni ricorrenti pretendono che il metodo di cui all'allegato 5 OIF non sia adeguato nella fattispecie, dato che l'aeroporto di BGE 125 II 643 S. 677Lugano-Agno è, contrariamente alla maggior parte degli altri aeroporti regionali o campi d'aviazione, aperto principalmente al traffico di linea. Il perito del Tribunale federale - il dott. Hofmann - è stato invitato a pronunciarsi su tale questione.
Alcuni specialisti hanno presentato proposte per colmare la lacuna esistente nell'ordinanza contro l'inquinamento fonico per quanto BGE 125 II 643 S. 678concerne gli aeroporti nazionali. Il perito si è pronunciato sulla proposta ufficiale più recente al momento in cui ha formulato il proprio referto: trattasi della proposta sottoposta nel settembre 1997 al Consiglio federale dalla Commissione federale per la valutazione dei valori limite d'immissione per il rumore ("Valeurs limites d'exposition au bruit des aéroports nationaux/Belastungsgrenzwerte für den Lärm der Landesflughäfen"; 6o rapporto parziale della menzionata commissione, pubblicato in tedesco e in francese dall'Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio, fascicolo sull'ambiente 296, Berna 1998). Tale commissione preconizza un metodo per determinare il rumore degli aeroporti nazionali, la cui applicazione diretta all'aeroporto di Lugano-Agno dovrebbe tuttavia essere, secondo il perito, chiaramente sconsigliata, pur essendo in questo aeroporto il traffico di linea (regionale) relativamente intenso: l'utilizzazione di tale metodo comporterebbe infatti una valutazione considerevolmente meno elevata delle immissioni foniche (differenza dell'ordine di 5 dB(A) per lo stesso volume di traffico, in particolare a causa di un fattore di correzione "K" introdotto nel calcolo secondo l'allegato 5 dell'OIF, che ha come conseguenza di aumentare il livello "Lr" quando il numero annuo totale di movimenti sia considerevole). In definitiva, il perito considera che conviene attenersi al metodo seguito nell'allegato 5 dell'OIF.
Il perito non è stato invitato a pronunciarsi su di un recente progetto del Dipartimento federale, messo in consultazione nell'estate 1999, concernente i valori limite d'esposizione al rumore degli aeroporti nazionali (progetto del 21 giugno 1999, posteriore alla presentazione del referto peritale). Tale progetto completerebbe e modificherebbe l'ordinanza contro l'inquinamento fonico (OIF) nonché l'ordinanza sull'infrastruttura aeronautica (OSIA), prevedendo una nuova disciplina per la valutazione del rumore non solo degli aeroporti nazionali, ma anche di quelli regionali con un intenso traffico di linea (e di charter). Il rumore del traffico aereo a Lugano-Agno non dovrebbe più essere valutato secondo la formula dell'attuale allegato 5 dell'OIF, ma secondo un metodo applicabile a tutti gli aerodromi civili (aeroporti nazionali, altri aeroporti concessionati e campi d'aviazione). Il rumore dei "velivoli grandi" e quello dei "velivoli piccoli" verrebbe valutato secondo formule distinte; in altri termini, il rumore del traffico di linea di un aeroporto regionale sarebbe determinato separatamente secondo il metodo applicabile agli aeroporti nazionali (rapporto esplicativo del 25 giugno 1999 allestito per l'invio in consultazione del progetto menzionato, pag. 3). Tale BGE 125 II 643 S. 679cambiamento del metodo di valutazione sarebbe rilevante per l'aeroporto di Lugano-Agno; esso avrebbe come conseguenza, secondo il Dipartimento federale, che il catasto del carico fonico concernerebbe settori nettamente ridotti rispetto a un catasto allestito secondo l'attuale allegato 5 dell'OIF (rapporto esplicativo, pag. 7). In altri termini, la superficie dei settori in cui i livelli "Lr" di 55, 60, 65, 70 e 75 dB(A) sarebbero superati verrebbe ad essere sensibilmente diminuita. Sembra quindi, a prima vista, che tale progetto del Dipartimento federale si scosti su più punti dalle proposte fatte nel 1997 dalla Commissione federale per la valutazione dei valori limite d'immissione. Non si giustifica peraltro di esaminarlo in modo più particolareggiato.
Il perito del Tribunale federale ha ritenuto che la formula "approssimativa" ("Faustformel") contenuta nel n. 33 dell'allegato 5 dell'OIF, BGE 125 II 643 S. 680la quale permette solo una valutazione grossolana prima che un nuovo aerodromo sia posto in esercizio, non fosse applicabile nella fattispecie. Infatti, dato che l'aeroporto di Lugano-Agno è esercito da vari anni con una proporzione considerevole di traffico di linea, e che le previsioni per l'esercizio futuro hanno potuto essere espresse in modo sufficientemente preciso e affidabile - sia pure con il margine d'incertezza inerente ad ogni pronostico -, non v'è motivo di non utilizzare il metodo di cui al n. 32 dell'allegato 5 dell'OIF per determinare il numero di movimenti "n." Inoltre, il perito ha controllato l'applicazione di tale metodo nel caso particolare e ha ammesso la validità delle cifre così accertate. Queste delucidazioni e verifiche devono essere considerate come sufficientemente probanti.
Una determinazione precisa del rumore dell'aeroporto o un pronostico dettagliato su questo punto potrebbero essere richiesti anche in procedure diverse da quelle concernenti l'allestimento del piano delle zone di rumore ai sensi dell'art. 42 LNA. Ciò è concepibile in un caso di applicazione dell'art. 22 LPAmb (licenza edilizia nelle zone esposte ai rumori - cfr. anche l'art. 31 OIF) o eventualmente nel quadro di una revisione dei piani di utilizzazione dei comuni limitrofi in virtù dell'art. 24 LPAmb (requisiti per le zone edificabili), qualora una valutazione globale od "approssimativa" degli effetti dannosi o molesti, attuali o prevedibili, non sia sufficiente. La concessione per l'esercizio e la concessione quadro non hanno per BGE 125 II 643 S. 682compito di regolare l'utilizzazione del suolo fuori del perimetro aeroportuale; tale compito incombe alle autorità cantonali e comunali incaricate della pianificazione del territorio, anche se l'esistenza di questo impianto è un elemento che va preso necessariamente in considerazione. Dette autorità si pronunceranno direttamente, se del caso, sulla pertinenza o la validità per le questioni che dovranno risolvere dei risultati figuranti nel catasto del 1995 (tenendo conto del fatto che tale documento indica i livelli di rumore dopo un sensibile aumento del traffico di linea ed è quindi suscettibile d'essere adeguato all'evoluzione delle circostanze - cfr. infra consid. 18e).
Il principio secondo cui i valori limite d'immissione devono essere rispettati non è assoluto per un aerodromo pubblico (impianto concessionato): sia il diritto federale (cfr. supra consid. 17c) sia la concessione per l'esercizio (n. 3.6.2 cpv. 2) ammettono che possano essere accordate facilitazioni (chieste nella fattispecie implicitamente dalla Città di Lugano, poiché i dati relativi alle immissioni foniche contenuti nel rapporto sull'impatto dimostrano che tali agevolazioni sono necessarie per consentire lo sviluppo del traffico prevedibile). La clausola del n. 3.6.2 cpv. 2 della concessione per BGE 125 II 643 S. 683l'esercizio stabilisce così che, malgrado il superamento dei valori limite d'immissione in certi punti, risultanti dal catasto del 1995, prevalgono gli imperativi dell'esercizio dell'aeroporto. In altri termini, il superamento dei valori limite in uno dei settori non fa sì che debba restringersi il "corsetto di rumore", in linea di principio vincolante (n. 3.6.2 cpv. 1 della concessione per l'esercizio), ma che debba essere accordata una facilitazione corrispondente al superamento. Tale clausola non può, per converso, essere interpretata come un obbligo di accordare anticipatamente o automaticamente facilitazioni supplementari nel caso in cui il "corsetto di rumore" non fosse rispettato in seguito ad un aumento del traffico aereo. L'ampiezza delle facilitazioni è dunque sin d'ora delimitata dalla concessione per l'esercizio.
La decisione del Dipartimento federale enumera i settori in cui il catasto del 1995 prevede un superamento dei valori limite d'immissione (parti di zone residenziali ad Agno, Bioggio e Muzzano; parti di zone artigianali/industriali o miste in questi tre comuni). Essa rileva altresì che, nella maggioranza dei casi, il superamento sarebbe di circa 2 dB(A) e che raggiungerebbe 5-6 dB(A) solo in taluni punti. Menzionata è pure una piccola striscia di terreno in cui si trovano attualmente due edifici della zona residenziale "I Mulini" a Bioggio, ad est della pista, in cui sarebbero superati i valori d'allarme (70 dB(A) per un grado di sensibilità II). Tali accertamenti non sono stati contestati dai ricorrenti. Essi possono d'altronde essere BGE 125 II 643 S. 684verificati in base ai piani, sufficientemente chiari, del catasto del 1995.
L'autorità federale dovrà effettuare un nuovo esame dell'impatto (seconda fase - cfr. art. 6 OEIA e n. 14.1 dell'allegato dell'OEIA) BGE 125 II 643 S. 686e procedere ad una nuova valutazione al momento del rilascio delle concessioni edilizie per gli edifici e le installazioni grazie ai quali il traffico di linea potrà svilupparsi effettivamente. Prima di tale fase non occorre regolare in dettaglio la questione dell'isolamento acustico degli edifici esposti al rumore (cfr. supra consid. 17d).
aa) Se, in base a nuove previsioni sul traffico o nuovi pronostici concernenti il rumore, o se, a causa di una revisione dell'ordinanza contro l'inquinamento fonico e del suo allegato 5 (cfr. supra consid. 18b/cc), l'esercente ottenesse, in seguito a misure e a calcoli, nuove curve isofone presentate in un catasto aggiornato di esposizione al rumore, tali curve non verrebbero a sostituire automaticamente quelle del catasto del 1995. Le condizioni d'esercizio BGE 125 II 643 S. 687dell'aeroporto, quali fissate nel n. 3.6.2 della concessione per l'esercizio dal Dipartimento federale per una durata determinata (secondo il n. 5, tale concessione è, in linea di principio, valida trent'anni), si riferiscono esclusivamente al catasto del 1995. Una deroga sistematica alle esigenze poste nel n. 3.6.2 non è quindi ammissibile senza una modifica previa di detta clausola.
Non è infatti escluso, ad esempio, che in futuro, per effetto dell'evoluzione della tecnica aeronautica, venga accertato che, per un numero costante di movimenti, il traffico di linea è globalmente meno rumoroso di quanto previsto nel catasto del 1995; potrebbe in tal caso essere eventualmente deciso di restringere il "corsetto di BGE 125 II 643 S. 688rumore" (mediante un'applicazione "dinamica" degli art. 11 segg. LPAmb - cfr. ANDRÉ SCHRADE/THEO LORETAN, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zurigo 1998, n. 25 ad art. 11). Fatta salva questa ipotesi, non occorre fissare nell'attuale concessione per l'esercizio - come proposto da taluni ricorrenti, che temono che il sistema attuale consenta un sensibile aumento del traffico - anche un limite massimo del numero totale di movimenti, corrispondente al traffico considerato dal catasto del 1995 (28'000 movimenti di linea, 10'000 movimenti d'aviazione generale). Se un giorno il numero di 28'000 movimenti di linea fosse considerevolmente superato (un superamento del numero di movimenti d'aviazione generale avrebbe invece, come ribadito dal perito, solo poca rilevanza per le curve isofone del catasto), le autorità competenti dovrebbero riesaminare la situazione e pronunciarsi su di un eventuale adeguamento del "corsetto di rumore."
Per questa ragione il presente giudizio deve stabilire una condizione speciale in materia di esecuzione o di utilizzazione delle concessioni: conformemente a quanto proposto dal perito, la concessionaria dovrà procedere ogni anno a un calcolo di controllo, secondo gli stessi parametri utilizzati per il catasto del 1995 (margine di tolleranza per i superamenti: al massimo 1.0 dB). Essa dovrà altresì BGE 125 II 643 S. 689procedere a misurazioni puntuali e periodiche e paragonare i loro risultati con i valori calcolati (per la determinazione dei punti in cui devono essere effettuate le misurazioni, ci si riferisce a quanto indicato al proposito nella perizia). Il rapporto annuale su tali controlli dovrà essere posto in consultazione pubblica dall'Ufficio federale dell'aviazione civile.
19. Nel dolersi di una limitazione insufficiente delle emissioni foniche del traffico aereo, taluni ricorrenti ribadiscono la necessità di una protezione particolare durante la notte o durante le ore BGE 125 II 643 S. 690più tranquille della giornata (inizio del mattino, ore meridiane o in serata). Essi criticano la disciplina prevista al riguardo nella concessione per l'esercizio e nel regolamento d'esercizio, che prevedono un orario a loro avviso troppo esteso, in particolare per i voli di linea.
aa) L'ordinanza sull'infrastruttura aeronautica (OSIA) definisce "voli notturni" quelli che si svolgono dalle ore 22.00 alle 06.00; durante tale periodo, essa prescrive all'autorità competente di autorizzare soltanto con il massimo riserbo i decolli e gli atterraggi di BGE 125 II 643 S. 691aeromobili a motore (art. 39 cpv. 1 OSIA). Benché tale ordinanza non vieti i voli notturni del traffico di linea (cfr. art. 39 cpv. 2 lett. a n. 1 OSIA), si può dedurre che questi voli debbano, per proteggere i vicini dal rumore, rimanere eccezionali. Ai fini dell'ordinanza, i voli tra le ore 06.00 e le 07.00 non sono considerati come voli notturni; l'interesse generale a tutelare la tranquillità in questo intervallo della giornata è considerato meno importante.
bb) Il vigente allegato 5 dell'OIF non prevede una disciplina speciale per determinare o valutare il rumore dei voli notturni. Esso è stato infatti concepito, come illustrato nella perizia, per essere applicato agli aerodromi riservati all'aviazione leggera, nella quale l'attività aeronautica si limita alle ore diurne. In una recente sentenza concernente un altro aeroporto regionale con traffico di linea - quello di Berna-Belp (sentenza del 7 settembre 1998, pubblicato in Pra 1999, pag. 495 consid. 5) -, il Tribunale federale ha rilevato che questo sistema non offriva una grande protezione ai vicini; esso s'è chiesto se l'allegato 5 dell'OIF non dovesse essere modificato nel caso in cui, nel determinare per gli aeroporti nazionali i valori limite di esposizione al rumore, fosse introdotta nel diritto federale per le ore notturne una disciplina distinta da quella prevista per il traffico diurno, come suggerito nel 6o rapporto parziale della Commissione federale per la valutazione dei valori limite d'immissione per il rumore ("Valeurs limites d'exposition au bruit des aéroports nationaux/Belastungsgrenzwerte für den Lärm der Landesflughäfen" - cfr. supra consid. 18b/cc). Tale rapporto propone infatti di determinare limiti d'esposizione al rumore inferiori per le ore notturne, in particolare per la prima (tra le 22.00 e le 23.00), per la seconda (tra le 23.00 e le 24.00) e l'ultima (tra le 05.00 e le 06.00), poiché in quelle rimanenti il traffico è inesistente; esso propone altresì di calcolare separatamente, per ognuno di questi intervalli, un livello di valutazione "Lr"; lo scopo è di limitare, in particolare, l'esercizio per evitare le reazioni di risveglio (pag. 45/46 della versione francese del rapporto parziale). Il progetto di revisione dell'OIF del 21 giugno 1999 (cfr. supra consid. 18b/cc) prevede precisamente, nell'allegato 5 - che sarebbe applicabile a tutti gli aeroporti civili, in particolare a quelli regionali - valori limite d'esposizione diversi secondo le ore della notte (prima, seconda e ultima). Esso stabilisce inoltre, per gli aeroporti regionali, che i decolli e gli atterraggi dei voli commerciali sono autorizzati tra le ore 22.00 e le BGE 125 II 643 S. 69223.00 soltanto se le emissioni provenienti dagli aerei non superino 87 EPNdB e che i movimenti sono vietati tra le ore 23.00 e le 06.00 (progetto del nuovo art. 39b OIF).
Tale modo di trattare il problema dei voli notturni su di un aeroporto regionale non è soddisfacente. I principi della legge federale sulla protezione dell'ambiente concernenti la limitazione preventiva delle emissioni (art. 11 cpv. 2 LPAmb; cfr. DTF 124 II 517 consid. 4) non consentono al Dipartimento federale di non esaminare l'introduzione di determinate restrizioni d'esercizio complementari BGE 125 II 643 S. 693o più precise, riferite a una fase dell'arco della giornata particolarmente sensibile e per la quale è generalmente ammesso (dal perito del Tribunale federale, dagli specialisti incaricati di elaborare testi legislativi e dallo stesso Dipartimento federale nel 1994 allorché ha approvato una modifica del regolamento d'esercizio dell'aerodromo litigioso) che s'impone una disciplina più specifica. La decisione impugnata è lacunosa e viola su questo punto il diritto federale. I ricorsi con cui è addotta l'insufficienza delle misure destinate a limitare le emissioni foniche (cfr. supra consid. 15 initio) devono essere accolti parzialmente per questo motivo.
A priori non appare escluso che il traffico aereo possa essere soggetto durante la prima ora della notte (tra le ore 22.00 e le 23.00) a restrizioni diverse da quelle stabilite per la prima ora della giornata (tra le ore 06.00 e le 07.00), e che l'interesse dei confinanti possa essere considerato più importante all'inizio della notte che all'inizio BGE 125 II 643 S. 694del mattino. Non si giustifica tuttavia di esaminare ulteriormente tale questione nel presente giudizio.
124 II 146 suite... ,
art. 11 cpv. 2 LPAmb,
art. 10 cpv. 1 OIF suite... ,
art. 8 cpv. 1 lett. b OSIA,
art. 25 cpv. 3 LPAmb,
art. 42 LNA,
art. 18 LPAmb,
art. 18 cpv. 1 LPAmb,
art. 25 LPAmb,
art. 8 cpv. 1 OSIA,
art. 15 OSIA,
art. 14 cpv. 2 OSIA,
art. 20 LPAmb,
art. 37 OIF,
art. 8 cpv. 1 OIF,
art. 23 LPAmb,
art. 7 cpv. 2 OIF,
art. 20 cpv. 1 LPAmb,
art. 11 OIF,
art. 39 OSIA,
art. 24 LPAmb,
art. 37a cpv. 1 e 2 LNA,
art. 37a cpv. 3 LNA,
art. 4 OSIA,
art. 104 lett. b e 105 cpv. 1 OG,
art. 37 cpv. 1 LNA,
art. 37a LNA,
art. 37 cpv. 2 LNA,
art. 37b LNA,
art. 36 LNA,
art. 19 cpv. 1 OSIA,
art. 11 OSIA,
art. 14 cpv. 1 OSIA,
art. 10 cpv. 2 OSIA,
art. 36a e 36c LNA,
art. 43 cpv. 3 LNA,
art. 40 cpv. 3 e art. 73 cpv. 4 OSIA,
art. 2 cpv. 1 OSIA,
art. 9 cpv. 4 LPAmb,
art. 3 cpv. 1 LNA,
art. 108 cpv. 2 OG,
art. 8 cpv. 1 lett. a OSIA,
art. 7 cpv. 7 LPAmb,
art. 2 cpv. 1 OIF,
art. 11 cpv. 1 LPAmb,
art. 11 cpv. 3 LPAmb,
art. 12 cpv. 1 LPAmb,
art. 12 cpv. 1 lett. b LPAmb,
art. 11 cpv. 2 OSIA,
art. 3 cpv. 2 OIF,
art. 16 LPAmb,
art. 16 cpv. 1 LPAmb,
art. 19 OIF,
art. 36 cpv. 2 OIF,
art. 17 cpv. 3 OIF,
art. 50 OIF,
art. 48 lett. a OIF,
art. 16 cpv. 4 LPAmb,
art. 8 cpv. 4 OIF,
art. 7 OIF,
art. 8 cpv. 3 OIF,
art. 17 LPAmb,
art. 14 OIF,
art. 25 cpv. 2 LPAmb,
art. 17 cpv. 1 LPAmb,
art. 14 cpv. 1 OIF,
art. 19 LPAmb,
art. 14 cpv. 2 OIF,
art. 20 cpv. 2 LPAmb,
art. 16 cpv. 2 OIF,
art. 13 cpv. 1 LPAmb,
art. 42 OSIA,
art. 22 LPAmb,
art. 31 OIF,
art. 15 LPAmb,
art. 11 LPAmb,
art. 43 cpv. 2 OIF,
art. 3 cpv. 3 LPT,
art. 21 cpv. 2 LPT,
art. 6 OEIA,
art. 46 cpv. 4 lett. b OIF,
art. 10 OIF,
art. 27 OSIA,
art. 20 cpv. 1 OSIA,
art. 12 OIF,
art. 46 cpv. 4 OIF,
art. 39 cpv. 1 OSIA,
art. 39b OIF,
art. 11 cpv. 5 OSIA