Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/-43618601
Timestamp: 2020-08-06 16:31:47
Document Index: 415933329

Matched Legal Cases: ['artículo 84', 'artículo 14', 'artículo 84', 'artículo 2', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 90', 'artículo 4', 'artículo 86', 'artículo 31', 'artículo 84', 'artículo 84', 'artículo 136', 'artículo 229', 'artículo 150', 'Artículo 84', 'artículo 237', 'artículo 84']

Sentencia de Constitucionalidad nº 426/02 de Corte Constitucional, 29 de Mayo de 2002 - Jurisprudencia - VLEX 43618601
Sentencia citada en: 556 sentencias, 46 artículos doctrinales, una disposición normativa, una noticia
El derecho fundamental de acceso a la justicia no se entiende agotado con el mero diseño normativo de las condiciones de operatividad. En consonancia con el principio de efectividad que lo identifica, su ámbito de protección constitucional obliga igualmente a que tales reglas sean interpretadas a la luz del ordenamiento superior, en el sentido que resulten más favorable al logro y realización del derecho sustancial y consultando en todo caso el verdadero espíritu y finalidad de la ley. T. en cuenta que, frente a la garantía de la tutela judicial efectiva, el deber primigenio del Estado -representado por los jueces y tribunales- es precisamente el de prestar el servicio de la jurisdicción, posibilitando el libre acceso de las partes al proceso y permitiendo su directa participación; objetivo al cual se accede cuando se atiende al contenido de las garantías superiores y se aplican con mayor amplitud y en sentido más razonable las formas y requisitos que regulan la actuación procesal.
Cuando se demanda por vía de la acción de simple nulidad un acto de contenido particular y concreto que crea o reconoce un derecho subjetivo, pese a que el mismo haya sido declarado nulo en la respectiva sentencia, el juez de la causa está obligado a mantener intangible el derecho en cuestión ya que, como se ha venido explicando, el pronunciamiento judicial en estos casos es única y exclusivamente de legalidad en abstracto. T. en cuenta que, una vez vencido el término de caducidad previsto en la ley para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento sin que ésta se haya impetrado -que es de cuatro meses si se trata de un particular o de dos años si quien demanda es una persona de derecho público-, el derecho subjetivo reconocido en el respectivo acto administrativo adquiere firmeza jurídica y se torna inmodificable, de manera que, frente a la posible declaratoria de simple nulidad del acto, la cual puede promoverse en cualquier tiempo, deben hacerse prevalecer los principios de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima en favor del titular del derecho previamente reconocido.
Actor: F.F.H.L..
El ciudadano F.F.H.L., en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad o la exequibilidad condicionada del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (en adelante C.C.A), tal y como fue subrogado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989.
La Corte, mediante auto de veinte (20) de noviembre de 2001, proferido por el Despacho del magistrado S., admitió la demanda, ordenó las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes, dispuso fijar en lista el negocio en la Secretaría General de la Corte Constitucional para efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, corrió traslado al señor P. General de la Nación quien rindió el concepto de su competencia.
Antes de exponer las razones por las cuales considera que la disposición acusada es contraria a la Carta, el actor aclara que, conforme a lo dicho por la Corte en la Sentencia C-1436 de 2000 (M.P.A.B.S., es posible plantear juicios de inconstitucionalidad contra interpretaciones que de las normas jurídicas hagan los operadores jurídicos, cuando las mismas involucran un problema de carácter constitucional.
Manifiesta que en decisión de unificación de jurisprudencia, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado se pronunció Sentencia octubre 29 de 1996. C.P D.S.H.. sobre el alcance de la doctrina de los móviles y finalidades, acogiendo la tesis esgrimida por la Sección Tercera. Así, en concepto unificado del máximo tribunal de lo contencioso, por vía de la acción de simple nulidad no se puede admitir una demanda que se formule contra un acto particular y concreto, cuando el mismo carezca de trascendencia social y sólo interese al actor.
En su concepto, la aplicación de tal doctrina obliga a los jueces a "auscultar" en lo más profundo de la mente del actor -para saber si está incoando una acción de simple nulidad por "mero patriotismo" o está intentando un restablecimiento personal-, lo que implica un claro prejuzgamiento de la causa petendi, al tiempo que constituye una forma de impedir que el afectado ejerza su derecho a la defensa.
Intervención de la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario.
4.1 Los ciudadanos D.F.F., J.C.B., O.C., A.P.C., N.J.C.C., F.A.H.O., Y.B. y M.H.C.C., presentaron escrito de intervención para coadyuvar con la demanda. En relación con el tema de la demanda, sostuvieron:
Dentro de la oportunidad legal prevista, el P. General de la Nación emitió el concepto de su competencia y le solicitó a la Corte Constitucional que se declarara inhibida para pronunciarse de fondo en relación con la demanda formulada contra del artículo 84 del C.C.A., por no haberse configurado un cargo concreto de inconstitucionalidad contra dicho precepto.
Requisitos formales y materiales de las demandas de inconstitucionalidad. Competencia de la Corte para conocer sobre cargos relacionados con la interpretación y aplicación de las normas jurídicas.
3.2. Conforme lo ha señalado esta Corporación en abundante y reiterada jurisprudencia, la posibilidad de promover acciones públicas en defensa de la Constitución y su consecuente estudio por parte de un tribunal especializado, comporta una verdadera garantía de institucionalidad política, en cuanto permite a los coasociados "ejercer un control permanente sobre el organismo soberano a quien compete hacer las leyes, facilitando la correspondiente anulación de aquellas normas que se expidan en contravía de la Carta Fundamental o que resulten incompatibles con su texto." Sentencia C-380/2000, M.P.V.N.M..
3.3. El hecho de que el control de constitucionalidad de las leyes se active a través del ejercicio ciudadano de un derecho político de aplicación inmediata, como es el de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución Política (C.P. art. 40-6), constituye una manifestación implícita de los principios democrático y pluralista, que a su vez fija un límite en el ámbito de competencia funcional del organismo de control, pues le impide a éste asumir de oficio la revisión de las normas jurídicas, debiendo examinar tan sólo aquellas que han sido formalmente acusadas ante su seno. En otras palabras, "implica que el trámite de la acción pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal" Sentencia C-447/97, M.P.A.M.C...
3.4. A partir de la importancia de la acción pública de inconstitucionalidad, en el propósito de regular la competencia de la Corte y el procedimiento que ha de surtirse con ocasión de su ejercicio, el Decreto 2067 de 1991 consagra los requisitos mínimos que debe cumplir la demanda, requisitos que, según lo expone la doctrina constitucional vigente, antes que dirigirse a contrarrestar la eficacia y efectividad de la acción pública, pretenden "hacer viable su ejecución material, contribuyendo, en gran medida, al logro de una pronta y cumplida justicia" Sentencia C-380/2000.. En estos términos, el artículo 2° del citado ordenamiento dispone que son presupuestos de procedibilidad del juicio de inexequibilidad, sin los cuales la Corporación no puede asumir el estudio de fondo y proferir la respectiva sentencia, el que la demanda señale expresamente: (i) las disposiciones legales acusadas de inconstitucionales, (ii) las normas de la Constitución que se estiman como violadas y (iii) las razones o motivos que llevan a su aparente desconocimiento.
3.5. En lo que hace a este último requisito -el de consignar en el texto de la demanda el concepto o razón en que se funda la solicitud de inexequibilidad-, habrá de precisar la Sala que el mismo no constituye una mera exigencia formal cuya inobservancia pueda ser superada o corregida por el juez durante el curso del proceso. Tal y como lo ha sostenido esta Corte en múltiples pronunciamientos, el citado presupuesto comporta para el titular de la acción pública una verdadera carga procesal de contenido sustancial, que lo obliga a "definir con toda claridad la manera como la disposición desconoce o vulnera la Carta Política" Sentencia C-519/98, M.P.V.N.M... Definición que se traduce, necesariamente, en la formulación de por lo menos un cargo directo de inconstitucionalidad contra la norma impugnada, que le facilite al operador jurídico cumplir fielmente el objetivo propuesto con el juicio de inexequibilidad, como es el de establecer, en abstracto, si hay lugar a una oposición objetiva y verificable entre la norma impugnada y el conjunto de las disposiciones constitucionales Cfr., entre otras, las Sentencias C-447/97, C-542/97, C-519/98, C-986/99, C-013/2000. Sobre el punto, se ha pronunciado la jurisprudencia en los siguientes términos:
En esta medida, puede afirmarse, sin lugar a equívocos, que la sólo acusación de un precepto legal con la indicación de los dispositivos superiores en apariencia infringidos, no llena las expectativas de procedibilidad del juicio, ya que resulta relevante y necesario la formulación de por lo menos un cargo directo de inconstitucionalidad contra la norma impugnada, que a su vez permita al juzgador determinar si en realidad existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política." (Sentencia C-380/2000, M.P.V.N.M..
3.7. Sobre la base de los anteriores criterios, esta Corporación ha venido señalando que, en principio, no le corresponde al juez constitucional resolver aquellos debates suscitados en torno al proceso de aplicación o interpretación de la ley, pues es claro que en estos casos no se trata de cuestionar el contenido literal de la norma impugnada, sino el sentido o alcance que a ésta le haya fijado la autoridad judicial competente. Según lo ha señalado, en tanto es la propia Constitución la que establece una separación entre la jurisdicción constitucional y las otras jurisdicciones, los conflictos jurídicos que surjan como consecuencia del proceso de aplicación de las normas legales han de ser resueltos por los jueces ordinarios y especializados a quien se les asigna dicha función. Cfr., entre otras, las Sentencias C-496/94 y C-081/96.
3.8. No obstante, también este alto Tribunal ha admitido que por vía de la acción pública de inexequibilidad se puedan resolver los conflictos atinentes a la interpretación de las normas jurídicas, cuando aquellos "está[n] involucrando un problema de interpretación constitucional" Sentencia C-1436 de 2000, M.P.A.B.S.. y el mismo se origina directamente en el texto o contenido de la disposición impugnada. El hecho de que a un enunciado normativo se le atribuyan distintos contenidos o significados, consecuencia de la existencia de un presunto margen de indeterminación semántica, conlleva a que la escogencia práctica entre sus diversas lecturas trascienda el ámbito de lo estrictamente legal y adquiera relevancia constitucional, en cuanto que sus alternativas de aplicación pueden resultar irrazonables y desconocer los mandatos superiores.
3.10. Nótese que si a la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución (C.P. art. 241), su actividad como órgano de control, cuando lo que se impugna es la orientación jurisprudencial dominante de un texto legal, no puede limitarse a la mera confrontación exegética entre éste y el Estatuto Superior, sino que debe extenderse también al plano de la interpretación procediendo a "dilucidar los distintos sentidos posibles de los supuestos impugnados, las interpretaciones que resultan intolerables y los efectos jurídicos diversos o equívocos que contrarían la Constitución." Sentencia C-690 de 1996, M.P.A.M.C... De este modo, el principio de prevalencia o supremacía de la Carta, contenido en el artículo 4° Superior, se hace extensivo tanto al tenor literal de la ley como al significado abstracto y real fijado por la autoridad judicial responsable -derecho viviente-, ya que en un Estado de Derecho no pueden subsistir aplicaciones normativas irrazonables que desborden el marco jurídico que fija la Constitución. Sentencia C-048 de 2001. M.P.E.M.L.. Sobre el punto, cabe citar la siguiente jurisprudencia de la Corte en la que se afirmó:
"No puede entonces la Corte Constitucional, como regla general, establecer cual es el sentido autorizado de las normas legales. Sin embargo, el anterior principio se ve matizado por los siguientes dos elementos que provocan una constante interpenetración de los asuntos legales y constitucionales. De un lado, es obvio que un proceso de control de constitucionalidad implica siempre un juicio relacional que busca determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales. Este juicio no es entonces posible si no se establece previamente el significado de la norma legal. Ningún tribunal constitucional puede entonces eludir la interpretación de las normas legales. De otro lado, la Constitución es norma de normas y constituye la base de todo el ordenamiento positivo (CP art. 4º), por lo cual los jueces ordinarios están también sometidos al imperio de la Constitución. Esto significa que los jueces ordinarios tampoco pueden dejar de lado la interpretación de las normas constitucionales al ejercer sus funciones." (Sentencia C-496 de 1994 M.P.A.M.C.)
No se trata de establecer, en el caso sometido a análisis de esta Corte, el alcance de los dos preceptos acusados, asunto que compete a la jurisdicción contencioso administrativa y frente al cual, esta Corporación tendría que declararse incompetente, sino de efectuar una interpretación de ellos acorde con los principios, fines y valores que subyacen en la Constitución..." (Sentencia C-1436 de 2000. M.P.A.B.S.)
3.11. Así las cosas, es indudable que la función de garantizar la vigencia efectiva de la Constitución, incluye, bajo ciertos parámetros de procedibilidad, la de verificar que los jueces y demás autoridades públicas interpreten y apliquen las leyes en armonía con las prescripciones superiores, pues la Constitución, como norma de normas, constituye el orden jurídico fundamental del Estado y, por ende, el eje central de todo el derecho interno (C.P. art. 4°). A este respecto, recuérdese que, según lo tiene establecido esta Corporación, "la autonomía que la Corte reconoce a la interpretación legal o judicial tiene como límite la arbitrariedad y la irrazonabilidad de sus respectivos resultados"Sentencia C-301/93, M.P.E.C.M., siendo el control de constitucionalidad una vía expedita para reivindicar el verdadero alcance de la ley y de su validez frente a la Carta, particularmente, cuando a la luz del derecho viviente ésta entra en contradicción con el texto Superior.
El contencioso de anulación en el derecho colombiano.
Cabe destacar que, atendiendo a una interpretación armónica y sistemática de estas dos acciones, por vía jurisprudencial se reconoció la existencia de una acción mixta, la cual podía ejercerse por el afectado para lograr la declaratoria de nulidad del acto, tanto por ser contrario a una ley superior como por violar los derechos civiles individuales La jurisprudencia del Consejo de Estado, con base en el artículo 4° de la Ley 80 de 1935, admitió la posibilidad de la llamada acción mixta, que debía incoarse por el ciudadano cuyo derecho civil fuera violado por el acto, para que se pronuncie su nulidad. Al respecto, la citada norma dispone: "En los asuntos contencioso-administrativos, cuando se ejercite la acción privada, tanto los Tribunales Seccionales como el Consejo de Estado, al fallar las demandas determinarán, con la debida decisión, la manera como deba restablecerse el derecho violado, si fuere el caso y siempre que así se haya solicitado". (Cfr. Consejo de Estado. Sentencia del 9 de noviembre de 1938. Anales Tomo XXXV, pág. 959).. No obstante el surgimiento doctrinal de esta tercera acción, para ese entonces no se podía hablar con propiedad de un restablecimiento del derecho a favor de la persona agraviada, pues el tema de la responsabilidad patrimonial del Estado, si bien ya se había insinuado a nivel de algunas decisiones judiciales, sólo había alcanzado un incipiente grado de desarrollo en el contexto estrictamente jurisprudencial Conforme lo ha venido precisando esta Corporación, entre otras, en la Sentencia C-892 de 2001, (M.P.R.E.G., la responsabilidad patrimonial del Estado como institución jurídica, tuvo en nuestro país un origen eminentemente jurisprudencial, alcanzando cierto valor normativo sólo a partir de la expedición de la Ley 167 de 1941, en la que se le otorgó competencia al Consejo de Estado para conocer de las acciones reparatorias por daños antijurídicos atribuibles a las entidades públicas. De modo que, es por vía de jurisprudencia, que se ha venido estructurando el principio de la responsabilidad estatal, mediante la aplicación de un sistema de naturaleza objetiva y directa, que gira en torno a la posición jurídica de la víctima, quien ve lesionado su interés jurídico como consecuencia de las actuaciones de las autoridades públicas, independientemente que éstas fueran legítimas o ilegítimas, normales o anormales, regulares o irregulares. En la misma Sentencia, aclaró la Corte que "...bajo el actual esquema constitucional, la protección al patrimonio de los particulares tiene un claro fundamento de principio en el artículo 90 de la Carta Política que, recogiendo el criterio doctrinal desarrollado in extenso por el máximo organismo de la jurisdicción contenciosa administrativa, permite su configuración a partir de la concurrencia de tres presupuestos fácticos: (i) un daño antijurídico o lesión, (ii) una acción u omisión imputable al Estado y (iii) la existencia de una relación de causalidad entre el daño y la acción u omisión de la autoridad pública."; precisamente, como consecuencia de la competencia que le fue asignada en el artículo 4° de la Ley 80 de 1935 a los tribunales contenciosos, para proceder a fijar los posibles efectos reparadores cuando la declaratoria de nulidad del acto era consecuencia del ejercicio de la acción privada.
4.3. Posteriormente, el Congreso expidió la Ley 167 de 1941 "sobre organización de la jurisdicción contencioso-administrativa", en la que, reiterándose el principio de la prevalencia de la norma superior, se mantuvo vigente la acción de simple nulidad con características similares a las previstas en el régimen anterior, salvo en lo que se refiere al término de caducidad (art. 66), y se instituyó la llamada acción de plena jurisdicción, la cual podía ser promovida por quien se creyera lesionado en un derecho suyo amparado en una norma de carácter civil o administrativo, buscando con ello, además de la declaratoria de nulidad del acto, el verdadero restablecimiento del derecho afectado mediante el reconocimiento de una indemnización o de la prestación correspondiente (art. 67). Ha de agregarse que, a partir de la expedición de la Ley 167, también era posible solicitar el restablecimiento del derecho afectado cuando la causa de la violación provenía de un hecho o una operación administrativa, evento en el cual no era necesario ejercitar la acción de plena jurisdicción sino demandar directamente de la Administración las indemnizaciones a que hubiera lugar Este nuevo tipo de responsabilidad, la derivada de los hechos u operaciones administrativas, es la base de la actual acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del C.C.A., tal y como fue modificado por el artículo 31 de la Ley 446 de 1998..
Jurisprudencia del Consejo de Estado en torno a la aplicación de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho. Doctrina de "los motivos y finalidades". Criterio imperante.
5.2. Hasta los inicios del mes de agosto del año de 1961, durante la vigencia de la Ley 167 de 1941, el máximo organismo de la jurisdicción contencioso administrativa sostenía que la naturaleza del acto demandado era lo que permitía diferenciar las dos acciones y adecuar su ejercicio procesal. Aplicando este criterio, consideró que cuando el acto administrativo era creador de una situación jurídica general, su enjuiciamiento sólo era posible por vía de la acción de simple nulidad. Pero si lo que éste regulaba era una situación jurídica de carácter particular y concreto, la acción que debía ejercitarse era la de plena jurisdicción o de nulidad y restablecimiento del derecho. De conformidad con lo establecido en la Sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado del 26 de octubre de 1995, expediente 3332, C.P.L.R.R., éste criterio de interpretación se encuentra consagrado, entre otras, en las siguientes providencias: Sentencia del 13 de julio de 1938 (anales Tomo XXXIV-pág.637), Sentencia del 15 de septiembre de 1938 (Anales Tomo XXXV-pág. 915), Sentencia del 9 de diciembre de 1941 (Anales Tomo XLVII-págs 1196 y 1197), Sentencia del 12 de mayo de 1955 (Anales Tomo LXV-pág. 45), sentencias de 1° de diciembre y 20 de agosto de 1959 (Anales Tomo LXII-Págs. 45 y 685).
5.3. En Sentencia del 10 de agosto de 1961 A propósito de ello, en lo que tiene que ver con el alcance de la norma impugnada, la Corte Constitucional ha valorado la importancia de la jurisprudencia del Consejo de Estado a la luz de la doctrina del derecho viviente contenida en la Sentencia C-557 de 2001 (M.P.M.J.C.E.)., estando todavía vigente la citada Ley 167 de 1941, el Consejo de Estado (con ponencia del H.C.C.G.A., procedió a rectificar el anterior criterio jurisprudencial mediante la adopción de la doctrina "de los motivos y finalidades". Con la consagración de esta doctrina, se buscó distinguir y separar las dos acciones, no a partir de la naturaleza propia del acto -si es de contenido particular y concreto o de contenido general y abstracto-, sino de los motivos determinantes y de las finalidades que han conducido a su impugnación por la vía de la jurisdicción administrativa. De este modo, se estimó que, en principio, la acción de simple nulidad procedía contra los actos administrativos creadores de situaciones jurídicas generales y de situaciones jurídicas particulares, cuando en ambos casos la pretensión se concretara en la defensa de la legalidad y la tutela del orden jurídico abstracto; salvo que, tratándose de un acto de contenido particular, la declaratoria de nulidad conllevara al restablecimiento automático de un derecho. En relación con la aplicación de la doctrina de "los motivos y finalidades", se dijo en citada Sentencia lo siguiente:
"No es la generalidad del ordenamiento impugnado el elemento que determina la viabilidad del contencioso popular de anulación. El criterio a seguir para apreciar su procedencia es el que imponen esos mismos preceptos. Son los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a ella ha señalado la ley, los elementos que sirven para identificarla jurídicamente y para calificar su procedencia. En los artículos 62 a 66 se repite insistentemente que `los motivos' que dan oportunidad a su ejercicio son la violación de la Constitución, de la ley y de las otras disposiciones superiores de derecho. Dentro de ese concepto de infracción de los estatutos quedan incluidos el abuso, la desviación de poder y la irregularidad formal, porque estas nociones, en realidad, son simples aspectos del fenómeno de la violación legal.
5.6. Nuevamente, en Sentencia de la Sección Primera del 26 de octubre de 1995 Cfr. la Sentencia del 26 de octubre de 1995, Consejo de Estado Sección Primera, expediente 3332, C.P.L.R.R.. , el criterio de interpretación de la doctrina de los motivos y finalidades fue ampliado, en el sentido de afirmarse que la acción de simple nulidad cabe contra los actos de contenido particular y concreto, no sólo en los casos definidos expresamente por la ley, sino también cuando el acto represente un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia que desborde el simple interés de la legalidad en abstracto, por afectar el orden público social o económico; caso en el cual es necesario vincular al proceso a la persona directamente afectada con el acto.
5.7. No obstante lo anterior, en Sentencia de la Sección Tercera del 18 de abril de 1996, la Corporación retomó la versión original de la doctrina de los motivos y finalidades, reconociéndole plena vigencia a la jurisprudencia del 10 de agosto de 1961. Criticando el criterio de interpretación restrictivo que venía promoviendo la Sección Primera, se manifestó en esta providencia que a menos de que la ley lo prohibiera expresamente, era procedente la acción de simple nulidad contra todos los actos creadores de situaciones jurídicas particulares y concretas, siempre y cuando su nulidad no conllevara a un restablecimiento automático del derecho subjetivo para el administrado. Al respecto, se lee en el fallo: "La tesis de la Corporación, con ponencia del consejero A.L. (sent. A.. 10/61) acata en toda su extensión la regla que contempla el artículo 84. Basta leer dicha providencia para corroborar ese aserto. En interés de la legalidad todos los actos, sin distingos, son susceptibles de la acción se simple nulidad. Pero cuando esa nulidad implica el restablecimiento del derecho del administrado la acción no podrá instaurarse sino por el interesado y dentro del término señalado en la ley".
5.8. Finalmente, la Sala Plena del máximo organismo de la jurisdicción administrativa, en Sentencia del 10 de agosto de 1996 (C.P. D.S.H., optó por unificar los distintos criterios de interpretación surgidos con ocasión de la aplicación de la doctrina de los motivos y finalidades. Reafirmando en gran medida la posición adoptada en la Sentencia del 26 de octubre de 1995, tuvo oportunidad de precisar que la acción de simple nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A, además de proceder contra todos los actos de contenido general y abstracto, también puede promoverse contra ciertos actos creadores de situaciones jurídicas individuales y concretas en los siguientes dos casos: (i) cuando expresamente lo consagre la ley y (ii) cuando el acto, al margen de su carácter particular, despierte un especial interés para la comunidad que trascienda el mero interés de la legalidad en abstracto, comprometiendo el orden público, social o económico del país. En las demás situaciones, precisa la jurisprudencia, la acción de simple nulidad no será admisible respecto de los actos particulares, debiendo acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del plazo a que hace referencia expresa el artículo 136 del C.C.A; esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto. Sobre el particular, se expresó en la providencia citada:
5.9. La posición asumida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la Sentencia del 10 de agosto de 1996, ha sido reiterada de manera uniforme por el Consejo de Estado, entre otras, en las siguientes providencias: Autos de la Sección Primera de 1° de julio y 4 de noviembre de 1999, expedientes 5444 y 5372 (C.P. M.S.U.A.); Auto de la Sección Segunda del 1° de junio de 2000, expediente 2220-99 (C.P.A.M.O. forero); Auto de la Sección Primera del 30 de marzo de 2000, expediente 6053 (C.P.G.E.M.M.); Auto de la Sección Primera del 27 de septiembre de 2001, expediente 17001-23-31-000-2000-1038-01 (C.P.O.I.N.B.); Auto de la Sección Primera del 14 de febrero de 2002, expediente 6581 (C.P.O.I.N.B.); Auto de la Sección Cuarta del 12 de abril de 2002, expediente 12627 (C.P.L.L.D.).
El derecho de acceso a la administración de justicia. Alcance y ámbito de protección constitucional.
6.1. El artículo 229 de la Constitución Política consagra expresamente el derecho de acceso a la administración de justicia, también llamado derecho a la tutela judicial efectiva, el cual se traduce en la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes. Por su intermedio, se le otorga a los individuos una garantía real y efectiva, previa al proceso, que busca asegurar la realización material de éste, previniendo en todo caso que pueda existir algún grado de indefensión Para estos efectos, se entiende por indefensión la ausencia del derecho a alegar y la imposibilidad de defender en juicio los propios derechos. frente a la inminente necesidad de resolver las diferencias o controversias que surjan entre los particulares -como consecuencia de sus relaciones interpersonales-, o entre éstos y la propia organización estatal.
6.2. Según lo ha venido señalando esta Corporación Sobre el tema se pueden confrontar, entre otras, las Sentencias C-416/94, C-037/96 y C-1341/2000., el derecho de acceso a la administración de justicia constituye un pilar fundamental de la estructura de nuestro actual Estado Social de Derecho, en cuanto contribuye decididamente a la realización material de sus fines esenciales e inmediatos como son, entre otros, los de garantizar un orden político, económico y social justo, promover la convivencia pacífica, velar por el respeto a la legalidad y a la dignidad humana y asegurar la protección de los asociados en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades públicas (C.P. arts. 1° y 2°).
En este sentido, el acceso a la administración de justicia es para los coasociados una necesidad inherente a su propia condición humana, ya que -lo ha sostenido la jurisprudencia- "sin él los sujetos y la sociedad misma no podrían desarrollarse y carecerían de un instrumento esencial para garantizar su convivencia armónica, como es la aplicación oportuna y eficaz del ordenamiento jurídico que rige a la sociedad, y se daría paso a la primacía del interés particular sobre el general, contrariando postulados básicos del modelo de organización jurídica-política por el cual optó el Constituyente de 1991." Sentencia T-476/98
"La Corte Constitucional, en Sentencia 037 de 1996, que efectuó el análisis de constitucionalidad de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, recogiendo su jurisprudencia anterior, calificó el derecho de acceso a la administración de justicia como un derecho fundamental de aplicación inmediata. Además, expresó que una de sus características esenciales es la efectividad." (Sentencia C-1341/2000, M.P. (e) C.P.S. ).
"El acceso a la justicia se integra al núcleo esencial del debido proceso, por la circunstancia de que su garantía supone necesariamente la vigencia de aquél, si se tiene en cuenta que no es posible asegurar el cumplimiento de las garantías sustanciales y de las formas procesales establecidas por el legislador..." (sentencia T-268/96, M.P.A.B.C..
6.7. Cabe precisar, que si bien la tutela judicial efectiva se define como un derecho fundamental de aplicación inmediata, esta última característica es predicable básicamente de su contenido o núcleo esencial, ya que el diseño de las condiciones de acceso y la fijación de los requisitos para su pleno ejercicio corresponde establecerlos al legislador, "en razón de que no se agotan en si mismas, sino que con ellas trasciende la idea, por demás general, impersonal y abstracta, de realización de justicia" Sentencia C-1043/2000, M.P.A.T.G.. Ciertamente, en virtud de la cláusula general de competencia consagrada en el numeral 2° del artículo 150 Superior, la regulación de los procedimientos judiciales, su acceso, etapas, características, formas, plazos y términos es atribución exclusiva del legislador, el cual, atendiendo a las circunstancias socio-políticas del país y a los requerimientos de justicia, goza para tales efectos de un amplio margen de configuración tan sólo limitado "por la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, en cuanto éstas se encuentren acordes con las garantías constitucionales de forma que permitan la realización material de los derechos sustanciales" Sentencia C-428/2002, M.P.R.E.G...
6.9. En relación con esto último, es de observarse que el derecho fundamental de acceso a la justicia no se entiende agotado con el mero diseño normativo de las condiciones de operatividad. En consonancia con el principio de efectividad que lo identifica, su ámbito de protección constitucional obliga igualmente a que tales reglas sean interpretadas a la luz del ordenamiento superior, en el sentido que resulten más favorable al logro y realización del derecho sustancial y consultando en todo caso el verdadero espíritu y finalidad de la ley. T. en cuenta que, frente a la garantía de la tutela judicial efectiva, el deber primigenio del Estado -representado por los jueces y tribunales- es precisamente el de prestar el servicio de la jurisdicción, posibilitando el libre acceso de las partes al proceso y permitiendo su directa participación; objetivo al cual se accede cuando se atiende al contenido de las garantías superiores y se aplican con mayor amplitud y en sentido más razonable las formas y requisitos que regulan la actuación procesal. Sobre el particular, la Corte ha sido enfática en señalar que:
"El debido proceso y el acceso a la justicia (CP arts. 29, 228 y 229) son derechos fundamentales que obligan a interpretar las normas procesales como instrumentos puestos al servicio del derecho sustancial y a las soluciones que permitan resolver el fondo de los asuntos sometidos a consideración de los jueces (principio pro actione). Si bien los derechos mencionados no se vulneran cuando se inadmite un recurso o acción por no concurrir los presupuestos legales para su aceptación, la decisión judicial no debe ser arbitraria ni irrazonable. Se impone, por lo tanto, adoptar la interpretación que tome en cuenta el espíritu y finalidad de la norma y que sea más favorable para la efectividad del derecho fundamental." (Sentencia T-538/94, M.P.E.C.M..
6.11. Con razón esta Corporación ha sostenido que "[e]l derecho a acceder a la justicia no cumple su finalidad con la sola consagración formal de recursos y procedimientos, sino que requiere que éstos resulten realmente idóneos y eficaces" Sentencia C-1195 de 2001 MM.PP., M.J.C.E. y M.G.M.C.. Este criterio hermenéutico, que recoge en gran medida el fundamento universal de lo que en esencia es el derecho a la tutela judicial efectiva, juega un papel de singular importancia en su proceso de consolidación y desarrollo a nivel legal, pues permite concluir que la aplicación de la ley sustancial y procesal debe cumplirse a partir de un criterio de interpretación sistemática, que obligue al operador a fijar su alcance consultando los principios, derechos y garantías que consagra la Constitución Política, los cuales, como es sabido, constituyen a su vez la base o punto de partida de todo el ordenamiento jurídico.
El sentido normativo atribuido por el Consejo de Estado al Artículo 84 del Código Contencioso administrativo (C.C.A.), resulta contrario a los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso.
7.3. Atendiendo a su naturaleza jurídica, ha dicho la Corte Cfr. la sentencia C-513/94. M.P.A.B.C.. que mediante el contencioso de anulación se busca garantizar el principio de legalidad que resulta ser consustancial al Estado Social de Derecho que nos rige, al tiempo que se asegura la vigencia de la jerarquía normativa y la integridad del orden jurídico -a partir de la supremacía de la Constitución Política-, dando paso a las sanciones típicas del mencionado principio de legalidad que, salvo en lo que toca con la declaratoria de invalidez del acto, pueden variar según se trata de proteger, además del interés común -actos de contenido general y abstracto-, un interés individual y subjetivo -actos de contenido particular-.
7.4. Siguiendo lo expresado por la jurisprudencia constitucional, la acción de nulidad, que bajo el imperio de la Constitución de 1886 subsistió a nivel de la mera regulación legal sobre la materia, encuentra en vigencia de la Carta Política de 1991 un claro fundamento constitucional, no sólo por el hecho de haberse consagrado expresamente en el numeral 2° del artículo 237 Superior, sino además, por su incuestionable y estrecha vinculación con valores, principios y garantías que la Constitución reconoce y recoge en diferentes disposiciones, las cuales a su vez constituyen el fundamento esencial de la nueva concepción política del Estado colombiano y de su dinámica garantista y protectora. En la Sentencia C-513 de 1994 (M.P.A.B.C., la Corte se ocupó de precisar el fundamento constitucional de la acción de nulidad y su directa vinculación con el principio de legalidad, en los siguientes términos:
7.16. Así las cosas, independientemente de las tesis que hayan sido expuestas en el seno del máximo órgano de la jurisdicción administrativa para delimitar la procedencia de la acción de nulidad contra actos de contenido particular, la formulación y exigencia de requisitos adicionales no contenidos en el texto de la norma acusada ni derivados de su verdadero espíritu y alcance, representan, sin lugar a dudas, una carga ilegítima para los administrados que afecta y restringe de manera grave el ejercicio de sus derechos fundamentales de acceso a la justicia y al debido proceso, pues, lo ha dicho la Corte Cfr. la sentencia C-011/94, M.P.A.M.C., el interprete no puede hacer decir a las normas lo que éstas no dicen, mucho menos si el sentido que les atribuye excede su verdadero contenido y no se ajusta al texto de la Constitución Política.
7.18. Mediante la aplicación de esta regla de interpretación, y sin que la ley disponga nada al respecto, se le está impidiendo al ciudadano acceder a la jurisdicción para salvaguardar y hacer prevalecer el imperio de la ley, con la sola excusa de no haber solicitado en tiempo el restablecimiento del derecho o la reparación del daño sufrido por el acto, desconociéndose de esta manera el principio de legalidad que resulta ser consustancial a nuestro Estado de derecho y los mandatos constitucionales que subordinan el interés privado al interés público o social, y que difieren en la ley la facultad de regular los recursos, las acciones y los procedimientos necesarios, precisamente, "para que puedan propugnar por la integridad del orden jurídico..." (C.P. arts. 58 y 89). Sobre esto último, teniendo en cuenta las atribuciones asignadas por la Carta Política a las distintas ramas del Poder Público, habrá de recordarse que la regulación de los procedimientos judiciales es competencia exclusiva y excluyente del legislador Ciertamente, conforme se indicó en el acápite de esta Sentencia que desarrolla el derecho de acceso a la administración de justicia, en virtud de lo preceptuado en los artículos 29, 89 y 150-2 de la Constitución Política, corresponde al legislador regular los procedimientos judiciales y establecer los recursos y acciones que propugnen por la integridad el orden jurídico y la protección de los derechos individuales, de grupo o colectivos., de manera que sólo él es el llamado a fijar y definir los presupuestos procesales de las acciones y en particular los de la acción de simple nulidad, sin que le sea posible al juez apartarse de ellos, modificando o alterando las reglas normativas preestablecidas en perjuicio de los administrados.
7.20. Es cierto que, conforme a los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial, el juez, en particular el contencioso, está ampliamente facultado para interpretar y aplicar las leyes. Sin embargo, según lo ha venido sosteniendo esta Corporación en forma por demás reiterada, el ejercicio de esta atribución no es absoluta, pues la misma encuentra limites claros en el conjunto de valores, principios y derechos que consagra nuestro ordenamiento jurídico, "de manera que, debiendo seleccionar entre dos o más entendimientos posibles, debe forzosamente acoger aquél que en todo se ajuste a la Carta Política." Sentencia SU-1185 de 2001, M.P.R.E.G.. La actividad interpretativa del juez, pese a gozar de un amplio margen de libertad, no puede comprender ex propio jure, "manifestaciones de autoridad que supongan un desconocimiento de los derechos fundamentales de las personas" Sentencia Ibídem., tal y como ocurre en el presente caso. Sobre el particular, dijo esta Corporación:
"Conservando la misma línea de pensamiento, ha precisado la Corte que la autonomía e independencia judicial, como manifestación de la facultad que tiene el operador jurídico para interpretar las normas jurídicas, no es absoluta. Ella encuentra limites claros en la propia institucionalidad y en el orden jurídico. Así, la función judicial, analizada desde la perspectiva del conjunto de atribuciones y potestades reconocidas por la ley a los órganos encargados de administrar justicia, tiene necesariamente que desarrollarse dentro del marco de la Constitución Política, como la única forma de garantizarle a los coasociados la convivencia, el trabajo, la igualdad, la libertad, la justicia y la paz, y de procurar hacer efectivo el propósito Superior de asegurar un orden político, económico y social justo". (Sentencia SU-1185/2001, M.P.R.E.G..
21. En estos términos, si el imperativo constitucional del derecho a la tutela judicial es su efectividad, entendida ésta como el compromiso estatal de garantizar en forma real el acceso a la jurisdicción para lograr el restablecimiento del orden jurídico y la garantía de los derechos ciudadanos, puede asegurarse que la interpretación que viene haciendo el Consejo de Estado del precitado artículo 84 del C.C.A. desconoce este derecho medular, pues, además de impedirle al afectado solicitar el restablecimiento de la situación jurídica individual por encontrarse vencido el término legal estatuido para esos efectos, también se le está limitando al ciudadano -interesado o tercero- el acceso al proceso para controvertir la simple legalidad de ciertos actos administrativos de contenido particular, sin que ese haya sido el verdadero interés del constituyente ni del legislador extraordinario al regular la acción pública de simple nulidad.
7.23. Siguiendo este razonamiento, en el entendido que la procedencia de una u otra acción está determinada por la pretensión que se formule ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es menester precisar que cuando se demanda por vía de la acción de simple nulidad un acto de contenido particular y concreto que crea o reconoce un derecho subjetivo, pese a que el mismo haya sido declarado nulo en la respectiva sentencia, el juez de la causa está obligado a mantener intangible el derecho en cuestión ya que, como se ha venido explicando, el pronunciamiento judicial en estos casos es única y exclusivamente de legalidad en abstracto. T. en cuenta que, una vez vencido el término de caducidad previsto en la ley para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento sin que ésta se haya impetrado -que es de cuatro meses si se trata de un particular o de dos años si quien demanda es una persona de derecho público-, el derecho subjetivo reconocido en el respectivo acto administrativo adquiere firmeza jurídica y se torna inmodificable, de manera que, frente a la posible declaratoria de simple nulidad del acto, la cual puede promoverse en cualquier tiempo, deben hacerse prevalecer los principios de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima en favor del titular del derecho previamente reconocido.
Sentencia de Corte Suprema de Justicia - SALA DE CASACIÓN PENAL - SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS nº T 76660 de 6 de Noviembre de 2014
Tutela de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Penal nº 49923 de 16 de Septiembre de 2010