Source: https://scielo.conicyt.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0718-09502004000200008&lng=es&nrm=iso&tlng=es
Timestamp: 2020-01-25 08:36:24
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La Composición Pluralista y no Representativa de la Corte Constitucional Italiana
http://dx.doi.org/10.4067/S0718-09502004000200008
Revista de Derecho, Vol. XVII, diciembre 2004, p. 185-211
The pluralistic and non representative membership of the Italian Constitutional Court
Luciana Pesole*
* Abogada, Doctora en Derecho, Profesora de Justicia Constitucional en la Universidad de Perugia, Via Isonzo, nº 2, 06012, Città di Castello (Perugia), Italia. lupes@unipg.it. Traducción del italiano de Andrés Bordalí Salamanca.
La composición de la Corte constitucional italiana se distingue por la atribución del poder de nominación a tres órganos diversos (máximas magistraturas, Parlamento en sesión común de las dos Cámaras y Presidente de la República), que designan cinco jueces cada uno. El conjunto de las reglas establecidas para tal composición, sin perjuicio de no estar exento de aspectos problemáticos, ha dado resultados sustancialmente positivos, permitiendo a la Corte asumir una posición bastante equilibrada al interior del sistema institucional. Las eventuales propuestas de reforma, que quieren involucrar a las autonomías territoriales en la nominación de los jueces constitucionales, dado el mayor perfil que han asumido éstas con la reforma constitucional del 2001, deben ser valoradas con extrema prudencia. En particular, es necesario evitar la utilización de criterios representativos y no comprometer el equilibrio que hasta ahora ha caracterizado el obrar de la Corte italiana.
Palabras Claves: justicia constitucional, jueces constitucionales, corte constitucional italiana.
Members of the Italian Constitutional Court are appointed by three different bodies (higher courts, the two chambers of Congress acting together and the President of the Republic), each one nominating five judges. Rules set for such appointments, although not problems-free, have produced on the whole positive results, allowing the Court to maintain a balanced role within the institutional system. Reform proposals, aimed at incorporating autonomous territories in the nomination of constitutional judges, due to the increased importance that these territories have acquired after the constitutional amendment passed in 2001, should be assessed cautiously. Specifically, it is necessary to avoid using criteria of representation, which might affect the balance that, so far, has been the trademark of the Italian Court.
Key Words: constitutional justice, constitutional judges, italian constitutional court.
1. Las reglas que disciplinan la composición de la Corte constitucional italiana vienen dadas por el artículo 135 de la Constitución, que en el primer párrafo establece cuáles son los sujetos institucionales encargados de la elección de los jueces constitucionales y, en el segundo párrafo, indica los requisitos subjetivos que deben tener aquellos que vienen designados como jueces.
En lo relativo al primer aspecto, el poder de nombramiento viene atribuido a tres diversos órganos del Estado: el Parlamento en sesión común de las dos Cámaras, el Presidente de la República y las máximas magistraturas ordinaria y administrativa. Cada uno de estos componentes debe proceder a nominar a cinco jueces constitucionales. De este modo, el órgano que preside la justicia constitucional italiana es de naturaleza colegial y formado en su conjunto por quince jueces.
Los jueces constitucionales deben ser elegidos necesariamente en el ámbito de una de las tres categorías profesionales indicadas por el párrafo segundo del artículo 135 de la Constitución: aquella de los magistrados, incluidos los que están jubilados, de las jurisdicciones superiores ordinaria y administrativa; aquella de los profesores ordinarios de universidad en materias jurídicas, y aquellas de los abogados que desarrollen la profesión desde al menos veinte años. El requisito subjetivo exigido para ser designado juez de la Corte constitucional viene reconocido, por tanto, en la pertenencia a una de estas categorías.
El conjunto de las reglas establecidas para el electorado activo y pasivo relativo a la Corte constitucional italiana resulta ser el fruto de una elección dispuesta a introducir al interior de la Corte a personas que posean contemporáneamente una elevada competencia técnico-jurídica y una particular sensibilidad política. La peculiaridad de las funciones que distinguen la justicia constitucional induce a considerar necesaria la presencia de ambos perfiles en cabeza de los sujetos que son llamados a ejercitarlas.
La lectura de los trabajos preparatorios que precedieron a la aprobación de la Constitución italiana (que está en vigor desde el 1º de enero de 1948), evidencia que en sede de Asamblea constituyente emergieron, como se verá, tres diversas orientaciones en orden a la composición de la Corte constitucional.1
La introducción de un órgano de justicia constitucional al interior del ordenamiento italiano constituía una absoluta novedad respecto al orden institucional precedente y esto determinaba (sobre todo de parte de algunas fuerzas políticas) una cierta preocupación, especialmente en consideración del hecho de que tal órgano, siendo llamado a juzgar la legitimidad constitucional de las leyes, era destinado a ejercitar un control del Parlamento y, por tanto, sobre la institución que es directamente representativa de la voluntad popular.
Esto explica el debate desarrollado en la Asamblea constituyente sobre la composición de la Corte. Las fuerzas políticas más desconfiadas sobre su introducción destacaban la naturaleza política de tal órgano y consideraban necesario, por tanto, que fuese formado por integrantes electos del Parlamento. A esta posición se contraponía la de aquellos que consideraban al nuevo órgano de justicia constitucional como una entidad encargada de desarrollar funciones de tipo jurisdiccionales y, en consecuencia, convenientemente compuesto por sujetos con una adecuada competencia técnica y lo más alejados posible del ámbito político. En una posición intermedia respecto a las dos opiniones más extremas, se ponía quien veía en el Jefe del Estado el poder más idóneo para realizar la nominación de los jueces constitucionales, visto el rol de garantía que le reservaba la nueva Constitución republicana.
Es evidente que si una de las tres posiciones hubiese prevalecido sobre las otras, habríamos tenido una Corte constitucional cuyos componentes habrían sido completamente de derivación parlamentaria, jurisdiccional o presidencial. La solución adoptada en la votación definitiva, por el contrario, deriva de la consideración conjunta de las tres principales posiciones que emergieron durante los trabajos preparatorios.
El resultado alcanzado es seguramente más favorable a un orden de tipo plural, en grado de asegurar la presencia al interior de la Corte de personas con sensibilidades y experiencias diversas, que han favorecido la asunción de parte de la Corte de una posición institucional mayormente equilibrada.2
La composición de la Corte italiana aparece caracterizada por una variedad que le asegura una diferenciación de las partes políticas, mucho más significativa de lo que se da en otros países.3
Sobre este tema, es necesario también precisar que en los ordenamientos que, bajo el perfil en cuestión, se distinguen del italiano, aparecen vigentes reglas dispuestas a asegurar a los jueces constitucionales la máxima independencia posible de los sujetos que los han designado. Se piensa, por ejemplo, en los jueces del Tribunal constitucional federal alemán, cuya elección pertenece únicamente al Parlamento, pero a través de un mecanismo electoral extremadamente complejo, que permite compensar la proveniencia unívoca de tales jueces a través de la distribución de los poderes electorales entre mayoría y oposición; o también en los jueces de la Corte Suprema de los Estados Unidos, que son elegidos por el Presidente, pero luego pueden desarrollar sus funciones sin estar condicionados a éste, gracias a su mandato vitalicio.4
El análisis de derecho comparado evidencia, de hecho, que las diversas realidades institucionales aparecen familiarizadas por la capacidad demostrada por los jueces constitucionales de desarrollar su propio rol de manera independiente, prescindiendo así de los criterios establecidos para su nominación.5
En Italia, este aspecto está garantizado por la composición mixta de la Corte constitucional y por la doble connotación (política y técnica) que viene a caracterizar a los jueces, fácil de explicar también por los componentes encargados de designarlos.6 La previsión de quorum electorales particularmente elevados para el Parlamento impone lograr un acuerdo entre las fuerzas políticas y evita, así, que la elección recaiga sobre personas demasiado marcadas políticamente. Al mismo tiempo, los jueces designados por la magistratura no resultan desarraigados del contexto político, debido a que la magistratura misma resulta subdividida en diversas corrientes.
La sensibilidad política, por tanto, no caracteriza sólo a los jueces de proveniencia parlamentaria, así como la competencia técnico-jurídica no es una prerrogativa de los jueces designados por las magistraturas. Es, por el contrario, el conjunto de las reglas establecidas por el electorado tanto activo como pasivo de la Corte, el modo de garantizar la subsistencia de ambos aspectos en los sujetos que vienen nominados como jueces.
La naturaleza mixta de la Corte italiana no ha incidido sobre la homogeneidad de su funcionamiento.7 El análisis de la experiencia concreta pone en evidencia a un órgano de justicia constitucional puesto en una posición equilibrada al interior del sistema institucional, capaz ya sea de obrar de modo homogéneo, así como de moverse sobre un plano de independencia funcional, privado de condicionamientos de parte de los poderes que designan a sus componentes.8
La valoración de la Corte italiana es sustancialmente positiva. Después de las desconfianzas iniciales emergidas en sede constituyente, prevalece hoy una actitud claramente favorable en los términos del órgano de justicia constitucional, que viene considerado como una de las instituciones del ordenamiento italiano que han obtenido los mejores resultados de funcionamiento.
Una contribución decisiva en tal sentido se debe seguramente también a las reglas establecidas para su composición.
Es oportuno puntualizar que la naturaleza mixta de tal composición asume un significado sólo en términos de pluralismo, ajena a toda lógica de tipo representativa. Las personas que son designadas como jueces están destinadas a desarrollar sus funciones para el fin exclusivo de garantizar el respeto del principio de legalidad constitucional, sin que puedan convertirse en portadores de los intereses de cada uno de los poderes que los nominan.
2. A la luz de estas premisas, es ahora posible analizar más de cerca el tipo de aporte concreto que han dado a la Corte italiana los tres poderes llamados a designar a los jueces constitucionales.
A) La designación de los jueces a cargo de las máximas magistraturas se distingue principalmente por dos características. Se trata de un nombramiento que se da en el término de un mes, según lo previsto por el artículo 5º, párrafo final, 1ey constitucional de 22 de noviembre de 19679 y recae, además, en la persona de otros magistrados.
En particular, la ley (art. 2º, ley del 11 de marzo 1953, nº 87) dispone que tres de los cinco jueces de origen jurisdiccional sean designados por la Corte de Casación, uno por el Consejo de Estado y uno por la Corte de Cuentas. Se prevé, por tanto, una precisa repartición entre las magistraturas ordinaria, administrativa y contable. Para que resulten electos los jueces se requiere alcanzar la mayoría absoluta de los miembros del tribunal (si tal mayoría no se obtiene por ninguno de los candidatos, el día sucesivo se procede a una segunda elección entre los candidatos más votados, en número doble respecto al número de los jueces a elegir; en tal caso resultarán electos aquellos que obtengan la mayoría relativa (art. 4º, ley constitucional nº 2 / 1967). La ley no establece ninguna regla específica en lo que concierne al electorado pasivo, por lo que teóricamente los magistrados podrían pertenecer a todas las categorías profesionales indicadas en el párrafo 2º del artículo 135 de la Constitución. De hecho, se ha consolidado una costumbre que orienta la elección necesariamente en los términos de supremos magistrados que forman parte del mismo tribunal que elige. Esto significa que las tres máximas magistraturas implicadas en la designación de los jueces constitucionales eligen siempre a personas que pertenecen a su propio seno.
La calificación de máximo magistrado, requerida a los fines del electorado tanto activo como pasivo,10 ha sido interpretada por la Corte constitucional, desde la sentencia nº 111 / 1963, según el principio de la correspondencia entre requisitos formales y sustanciales.11 Para poder elegir (o ser elegidos) jueces constitucionales, por tanto, no basta ser máximos magistrados (vale decir, poseer la relativa calificación), sino que se requiere también estar en el efectivo ejercicio de las correspondientes funciones. El mismo principio se aplica también en la hipótesis inversa: no pueden ser ni electores ni elegidos aquellos que son llamados a ejercitar funciones supremas sin tener la correspondiente calificación.
El hecho de que el electorado haya sido reservado sólo a los máximos magistrados, ha sido objeto de críticas. Algunos han puesto en evidencia que habría sido más oportuno involucrar en la elección de los jueces constitucionales a la entera magistratura, sin circunscribir el electorado a los magistrados de última instancia, que, por otro lado, son por lo general expresión de la parte más conservadora del poder judicial.12 Frente a estas observaciones críticas, se ha replicado por un sector de la doctrina que extender a todos los magistrados el poder de designar a los jueces constitucionales significaría aplicar a la Corte constitucional una lógica de tipo representativo.13 Y ya se ha destacado que los jueces constitucionales no se convierten (y no deben hacerlo) en portadores de los intereses de quien los ha nominado. La atribución del poder de nominación a tres diversos sujetos institucionales, como prevé la Constitución italiana, constituye una elección dispuesta para garantizar al interior de la Corte la presencia de sensibilidades y experiencias diversas, en una óptica de pluralismo y no de representación de intereses.
B) De los tres poderes encargados de la elección de los jueces constitucionales, aquel que desarrolla el propio rol de manera más problemática es, seguramente, el Parlamento en sesión común de las dos Cámaras.14 La connotación política que inevitablemente asume la elección de los jueces constitucionales de origen parlamentario se refleja en el retardo con que vienen sustituidos los jueces con su período vencido. El término de un mes, establecido, como se ha visto, por el artículo 5º de la ley constitucional nº 2 / 1967, constantemente es eludido de parte de los parlamentarios, debido a la dificultad en alcanzar un acuerdo sobre la persona a designar.
Como causa de esta situación, se indica la opción por quorum electorales particularmente elevados. El artículo 3 de la ley constitucional nº 2 / 1967 dispone, en efecto, que en los primeros tres escrutinios es nominado juez constitucional quien obtiene (al menos) los votos de los dos tercios de sus miembros, mientras que en los escrutinios sucesivos al tercero es suficiente alcanzar una mayoría igual a los tres quintos (siempre de sus miembros).
Es obvio que una opción de este género responde a la necesidad de hacer converger sobre la persona designada el mayor número posible de fuerzas políticas, de manera tal de evitar la elección de sujetos que sean expresión de una orientación política precisa. Se ha querido, así, despolitizar lo más posible la elección en que está presente mayormente la matriz política.
Esto no ha impedido la instauración de una praxis, bastante criticada por la doctrina,15 por la cual los cinco jueces de origen parlamentario vienen nominados según una precisa distribución entre los distintos partidos políticos. Es también verdad, sin embargo, que, en el momento en que han sido propuestas personalidades demasiado connotadas en sentido político, las otras fuerzas políticas se han negado a dar su apoyo, por lo que en definitiva ha prevalecido la elección de jueces que agradan a un vasto espectro político.16
Esta situación presenta indudablemente un aspecto positivo, dado precisamente por el hecho de que las amplias mayorías requeridas garantizan al interior de la Corte la presencia de jueces elegidos por amplios grupos políticos y, como tales, no excesivamente caracterizados del punto de vista político-partidista, elemento que a su vez favorece el ejercicio imparcial de las funciones que son llamados a ejercer. Al mismo tiempo, sin embargo, encuentra una dimensión negativa expresada por los retardos con que, como ya se ha indicado, el Parlamento en reunión común de las dos Cámaras procede a renovar a los jueces cuyo período ha vencido. Las dificultades ligadas al logro del acuerdo necesario para obtener las amplias mayorías requeridas repercuten negativamente sobre la funcionalidad de la Corte. El artículo 135, párrafo 4º de la Constitución, que establece que al vencimiento del término el juez constitucional cesa en el cargo y en el ejercicio de las funciones, prohíbe en efecto cualquier forma de prórroga. Esto significa que, una vez concluido el mandato del juez constitucional (que en Italia tiene una duración de nueve años), tal juez cesa inmediatamente en el ejercicio de las funciones, sin esperar que sea formalizada su sustitución. Retardar la designación del nuevo juez significa, por tanto, obligar a la Corte a funcionar con un número de componentes inferior respecto a aquel previsto,17 cosa que lamentablemente sucede con bastante frecuencia.
Hay que destacar que el problema de los retardos en las nominaciones parlamentarias persiste también después de la modificación del sistema electoral en sentido mayoritario, efectuada en Italia en el año 1993. El hecho de que las fuerzas políticas presentes en el Parlamento no sean tan numerosas y fragmentarias, como cuando estaba en vigor el sistema proporcional, no ha creado, a saber, los presupuestos para poder alcanzar más rápidamente un acuerdo y, por tanto, poder renovar los jueces cuyo período ha vencido.
Se han efectuado varias propuestas para intentar obviar el problema de los retardos, pero sin que ninguna de ellas haya llegado a buen fin. En particular, luego de la reforma electoral de 1993, y frente a la persistencia en los retardos, ha sido descartada la eventualidad de establecer un ulterior aumento del quórum para la elección parlamentaria de los jueces constitucionales, si bien ello constituye una condición teóricamente necesaria para asegurar la participación de la oposición en dicha elección (que arriesga de otro modo ser una prerrogativa de la mayoría). Por el contrario, ha sido tomada en consideración la posibilidad de proceder a una renovación simultánea de los cinco jueces de designación del Parlamento, de manera tal de favorecer una repartición entre mayoría y oposición.18 Una eventualidad del género implicaría la necesidad de nominar suplentes para reemplazar a aquellos jueces que debiesen cesar en sus cargos, pero antes de que caduque su mandato, de modo tal de garantizar luego la renovación simultánea de los cinco jueces de elección parlamentaria.
Otros remedios propuestos para hacer frente al problema en los retardos parlamentarios consisten en el recurso a la modalidad de renovación de los jueces realizada antes que venza su mandato, de modo tal de evitar cualquiera solución de continuidad,19 con la predisposición de mecanismos de votación extremos,20 con la indicación de un sujeto institucional que debería sustituirse al Parlamento en la designación de los jueces una vez transcurrido un determinado límite de tiempo.21
Pero la solución propuesta más frecuentemente consiste en hacer referencia a una posible intervención del Presidente de la República, en cuanto órgano de garantía,22 el que no debería limitarse a apremiar a las Cámaras (como, de hecho, se ha verificado algunas veces), sino que debería y podría llegar hasta disponer su disolución, en el caso en que perdure el incumplimiento en la renovación de los jueces constitucionales con su período vencido.23
Ahora bien, es un hecho que, más allá de las propuestas teóricas formuladas, el problema de los retardos parlamentarios continúa incidiendo sobre la funcionalidad de la Corte.
C) El rol del Presidente de la República en la nominación de los jueces constitucionales asume una posición intermedia entre lo técnico-jurídico de la magistratura y lo político del Parlamento.
La naturaleza intermedia de la nominación presidencial emerge también desde la diversa valoración que le viene dada desde la doctrina, que en algunos casos la aproxima a aquella parlamentaria y, en otros, a las jurisdiccionales. En el primer sentido se expresan aquellos que, también con base en el análisis de la práctica concreta, tienden a darle una lectura en términos políticos;24 en el segundo sentido, se expresan aquellos que destacan, por el contrario, la necesidad de que el aporte presidencial en la materia se mantenga super partes y libre de condicionamientos políticos,25 según el intento que ha guiado las opciones asumidas en sede constituyente.
Las nominaciones presidenciales de los jueces constitucionales presentan, luego, dos características que vienen destacadas por casi todos los análisis doctrinales
En primer lugar, tales nominaciones entran en la categoría de los actos formal y sustancialmente presidenciales, vale a decir, expresiones de la (sola) voluntad presidencial.26 Eso significa que la opción de los jueces constitucionales viene cumplida por el Presidente con plena discrecionalidad. Además, y al mismo tiempo, se trata de nominaciones dispuestas a evitar que la composición de la Corte sea de cualquier modo desequilibrada.27 Viene reconocida al Presidente, por tanto, una función de reequilibrio al interior de la Corte, avalada también por el hecho de que el artículo 1 de la ley nº 87 / 1953 dispone un preciso orden en la nominación de los jueces constitucionales, dando la precedencia a las máximas magistraturas (que representan al órgano de naturaleza mayormente técnico), seguidas del Parlamento en sesión común de las dos Cámaras (que constituye, por el contrario, el sujeto institucional más caracterizado políticamente) y con la intervención final del Presidente de la República, que de algún modo puede corregir los eventuales desequilibrios que es factible que se den, producto de las designaciones efectuadas precedentemente. Se trata de una disposición que ha tenido una importancia circunscrita a la primera nominación de los jueces constitucionales: ahora ya la renovación de los jueces de parte de los tres poderes públicos no se da de modo concomitante y, por tanto, ya casi no existe la condición para la aplicabilidad del orden establecido a seguir. La disposición en cuestión, sin embargo, mantiene de todos modos un claro significado indicativo del modo en que ha sido concebido el rol del Jefe del Estado en relación a la composición de la Corte.
Se puede afirmar, por tanto, que la intervención presidencial en la nominación de los jueces constitucionales se caracteriza por una doble manera (aparentemente contradictoria, pero en realidad conforme a la posición institucional del Jefe del Estado): de una parte, la máxima libertad de elección y, de otra, la orientación a favor de una composición de la Corte lo más equilibrada posible.28
Alguna duda puede surgir con relación a la dirección que debe asumir la función compensadora del Presidente. No son claros los elementos ha tener presentes al momento de las nominaciones para corregir posibles desequilibrios dentro de la Corte. Teóricamente, el objetivo de garantizar a la Corte una composición equilibrada, puede ser perseguido desde diversos puntos de vista, por ejemplo considerando el perfil ideológico de los candidatos, o los requisitos de elegibilidad, o las elecciones efectuadas con antelación por el mismo Presidente o de sus predecesores, o los equilibrios totales de la Corte.29
Según una posición doctrinal, el rol de equilibrio encomendado al Jefe del Estado debería ser ejercitado haciendo de algún modo recaer la elección de los jueces constitucionales sobre personas que figuren en una posición tal que puedan garantizar a priori la independencia de juicio, a fin de evitar que la composición de la Corte resulte políticamente representativa.30 Según otra posición doctrinal, la función presidencial relativa a la nominación de los jueces constitucionales estaría condicionada por el modo en que el Presidente en ejercicio es llevado a interpretar la posición de la Corte en el ámbito de la forma de gobierno.31
Del análisis de la experiencia, parece emerger que (al menos en algunos casos) el Presidente ha intervenido para asegurar al interior de la Corte la presencia de sujetos ideológicamente vecinos a grupos políticos no considerados en las nominaciones efectuadas precedentemente.32 La función de equilibrio, en este caso, ha sido ejercitada, por tanto, según criterios de naturaleza principalmente política (aunque probablemente el intento que ha guiado el Presidente debe ser leído en términos más de pluralismo que de representación). Otra característica de la intervención presidencial se encuentra en el hecho de que se deben precisamente al Presidente las nominaciones más prestigiosas: es gracias a sus designaciones que han entrado a formar parte de la Corte las personalidades más autorizadas.
Prescindiendo de las distintas posiciones que se puedan asumir en el tema de la denominada función de equilibrio, es en todo caso indudable que su razón de ser aparece estrechamente ligada a la posición que tiene el Presidente en la forma de gobierno. La nominación presidencial de los jueces constitucionales tiene un sentido mientras se mantenga en vigor la actual forma de gobierno: en el momento en que ésta debiese ser modificada, se haría necesario verificar la oportunidad de mantener o no el poder del Jefe del Estado relativo a la elección de una parte de los miembros de la Corte.
En 1997, por ejemplo, fue conformada en Italia una Comisión bicameral (vale decir formada por parlamentarios pertenecientes a ambas Cámaras) con la tarea de elaborar un proyecto de reforma constitucional. Entre las propuestas presentadas por tal Comisión (que luego no fueron aprobadas), se preveía también la modificación de la forma de gobierno, en el ámbito de la cual se establecía que el Presidente de la República viniese elegido directamente del cuerpo electoral (antes que, como ahora, de un Parlamento en sesión conjunta integrado por delegados regionales).33 Como lo ha hecho ver buena parte de la doctrina, la aprobación de una modificación del tipo habría metido seriamente en discusión el mantenimiento del poder presidencial de nominar a los jueces constitucionales.34 El Presidente habría adquirido a través de la elección directa una legitimación política que no se encontraría en la actual posición institucional de órgano de garantía supra partes políticas. Ello habría comprometido aquel rol de equilibrio que caracteriza hoy la nominación presidencial de los jueces constitucionales y, al mismo tiempo, habría provocado en la composición de la Corte un claro desequilibrio en sentido político.35
Como se ha podido ver, el funcionamiento concreto de las tres potestades que proceden a designar los jueces constitucionales no está ausente de aspectos críticos. Sin embargo, las reglas establecidas para la composición de la Corte han producido un resultado que en su conjunto es positivo. Tales reglas han garantizado un aporte al mismo tiempo de tipo judicial, a través de las máximas magistraturas del Estado, de tipo político, por medio del Parlamento en sesión conjunta de las Cámaras, y de tipo institucional (vale decir político, pero imparcial), a través del Presidente de la República.36 De este modo, los tres poderes encargados de la nominación de los jueces constitucionales han asumido un valor correspondiente a los tres modos de entender la justicia constitucional, que se caracteriza precisamente por una dimensión judicial, política e institucional.37
Se han venido a crear así las condiciones para un posicionamiento bastante equilibrado de la Corte en el sistema. Las reglas relativas a la composición de la Corte han incidido, por tanto, positivamente sobre las modalidades de desarrollo de sus competencias. Por algo la valoración dada al funcionamiento de la Corte es en general muy buena: la Corte constitucional, como se ha ya indicado, es considerada uno de los sujetos institucionales del ordenamiento republicano italiano con las mejores capacidades de ejercicio de sus propias atribuciones.
3. Estas valoraciones positivas explican (al menos en parte) la desconfianza con que vienen acogidas en Italia las propuestas de reforma relativas a la Corte constitucional.
En los últimos años, sin embargo, se ha hablado insistentemente, precisamente con relación a la composición de la Corte, de la necesidad de aportar algunas modificaciones. Esta exigencia ha sido determinada por la aprobación de la ley constitucional del 18 de octubre de 2001, nº 3, que ha revisado ampliamente el Título V de la Constitución italiana, que se refiere a Las Regiones, las Provincias, y Comunas. Después de esta reforma, ha cambiado profundamente el cuadro de las relaciones entre el Estado, las Regiones y los otros entes locales. En particular, ha sufrido relevantes modificaciones el aspecto relativo a las competencias legislativas y administrativas, con un significativo incremento de aquellas a favor de las Regiones y de los otros entes locales. La adquisición de parte de éstos de una posición institucional de mayor nivel ha llevado a la introducción de una forma de regionalismo fuerte, bastante diversa de aquella precedente.
Hay que destacar que esta revisión constitucional, amplia e incisiva, no ha tocado directamente las competencias de la Corte constitucional. En tal ámbito, la única modificación importante se ha dado con relación a la impugnación de las leyes regionales da parte del Estado, que ya no se realiza en términos preventivos (vale decir, en el curso del procedimiento de formación de las leyes regionales), sino dentro de los sesenta días siguientes a la publicación de la ley y, por tanto, después que ésta ha entrado en vigencia. De este modo, se ha querido homologar la posición regional respecto a la estatal, con especial referencia al procedimiento para la activación del juicio de legitimidad constitucional (que en la hipótesis inversa, de impugnación de una ley estatal por de parte de una Región, era ya de carácter sucesivo y no preventivo). Aparte de este aspecto de naturaleza procesal, en lo demás la Corte ha mantenido las mismas competencias que tenía antes de las reformas del 2001.38
No obstante lo indicado, se ha sostenido que la valorización de la posición regional y de los otros entes locales debería reflejarse, en algún sentido, en la composición de la Corte constitucional. Esta debería, por tanto, ser modificada de manera tal de reservar la elección de una cuota de los jueces constitucionales a las Regiones.
Una exigencia de este tipo había sido ya propuesta en el curso de los trabajos desarrollados por la Comisión bicameral para las reformas constitucionales constituida en el año 1997 (a la cual se ha hecho referencia con relación a la nominación presidencial de los jueces constitucionales) y viene a continuación nuevamente propuesta con la reforma del 2001 (que, entre otras cosas, ha retomado en buena parte el diseño reformador delineado en 1997, aunque limitada a lo que concierne a las relaciones entre Estado, Regiones y entes locales).
La continuidad entre las propuestas de 1997 y la reforma del 2001 repercute, también, sobre los proyectos más recientes dispuestos a modificar la composición de la Corte, a los cuales resultan atingentes muchas de las críticas formuladas en la Comisión bicameral. Detrás de quien proyecta la necesidad de atribuir a las Regiones (y, eventualmente, también a los entes locales menores) el poder de elegir algunos jueces constitucionales existe, muy a menudo, una visión incorrecta del rol de tales jueces al interior de la Corte.
Esta equivocada perspectiva caracteriza muchas de las propuestas de modificación de la composición de la Corte, independientemente de cuál sea la parte política que la ha formulado. Basta pensar que el proyecto de la Comisión bicameral se debe a una mayoría diversa de aquella que, estando actualmente en el gobierno, ha presentado los más recientes proyectos de ley dispuestos a la actuación de una regionalización de la Corte. No obstante eso, los intentos que inspiran las diversas partes políticas son sustancialmente los mismos. En la base de las diversas propuestas existe la voluntad de insertar al interior de la Corte unos jueces que, en cuanto elegidos a nivel regional, puedan constituirse como portadores de los intereses de las autonomías locales.39 Los miembros de la Corte de este modo son concebidos más como abogados representantes de una parte que como jueces imparciales.40 Se atribuye así a la Corte una faceta de órgano representativo que es del todo extraña a su rol. El hecho mismo que ella sea llamada a operar siguiendo las formas de la jurisdicción, demuestra claramente que no puede ser formada tomando en consideración criterios representativos.41
Los tres sujetos institucionales actualmente encargados de elegir a los jueces constitucionales no tienen la tarea de introducir en la Corte a personas en grado de defender los intereses del poder judicial, del legislativo o del presidencial, sino que deben, antes bien y como ya se ha señalado, asegurar a la Corte misma la presencia de sensibilidades y experiencias diversas, según una lógica pluralista antes que representativa. Esto significa que los jueces constitucionales no pueden representar los intereses de ningún grupo o categoría, sino que deben operar en virtud del (solo) principio de legalidad constitucional.42 Su rol se agota en el garantizar, en el ámbito de las diversas competencias de la Corte, el respeto de la Constitución.
Es por ello que sería equivocado pedir a las Regiones, y a las autonomías locales en general, participar en la elección de los miembros de la Corte con el fin de contar con jueces a los que atribuir un específico mandato regionalista.
La necesidad de atribuir a las Regiones el poder de nominar a una cuota de los jueces constitucionales aparece para algunos determinada por la tendencia demostrada por la Corte en orden a privilegiar las razones del gobierno central en menoscabo de las autonomías territoriales. Es bastante difundida la convicción de que la jurisprudencia constitucional, en materia de relaciones entre el Estado y las Regiones, ha sido propensa a favorecer la posición del primero.43 La mayor parte de la doctrina, reconociendo sin embargo que el diseño constitucional relativo a las autonomías territoriales (también en la forma más atenuada prevista antes de la reforma del 2001) no ha recibido una suficiente actuación, destaca que no es correcto atribuir todas las responsabilidades sobre la Corte constitucional.44
Pero, prescindiendo de la posición que se asuma con relación a la jurisprudencia constitucional sobre los principios de la desconcentración, no existen sin embargo los presupuestos teóricos para adherir al diseño de una Corte formada por jueces elegidos en parte por las autonomías territoriales. La Corte debe ser entendida como sede de equilibrio entre los valores constitucionales y no como instancia de compensación política entre posiciones diversas, con algunos jueces que, por el hecho de ser designados por las Regiones, se contrapongan a otros para sostener las razones de la autonomía y de la desconcentración.45 No se puede pensar en una Corte dividida entre facciones diversas, distintas entre sí producto de legitimaciones diversas, que sería causa inevitable de un desequilibrio en sentido político.46
Esta posición desviada resulta evidente en aquellas propuestas que prevén precisamente la implicación directa de organismos regionales en la elección de los jueces. Deben incluirse en tal ámbito la propuesta contenida en el texto presentado por la Comisión bicameral en el año 1997, así como aquella propuesta presentada por el actual Ministro para las reformas Umberto Bossi antes de la entrada en vigor las reforma del Título V (en el verano del 2001) y sucesivamente a ella (en mayo del 2002).47 Ninguna de tales propuestas, sin embargo, ha arribado a buen destino.
Actualmente se encuentra en el Parlamento un proyecto de ley de reforma constitucional, presentado a iniciativa del Gobierno,48 que se diferencia de las propuestas precedentemente indicadas por el hecho de prever una modificación de la composición de la Corte en la que la participación regional no se da de manera directa, sino a través de la mediación del Senado reformado en sentido federal.49
Sobre este aspecto, es necesario dejar en claro que, según la valoración unánime de la doctrina, la más grave laguna de la reforma del Título V de la Constitución italiana, llevada a cabo el 2001, está representada por la falta de una segunda Cámara representativa de las autonomías territoriales.50 En Italia se ha conformado un regionalismo fuerte, pero sin proceder paralelamente a la modificación del bicameralismo,51 de manera tal de garantizar a los entes locales una representación a nivel parlamentario central, conforme a aquella que es la característica típica de los Estados con una estructura de tipo regional / federal.
La reforma en sentido federal del bicameralismo representa, por tanto, una exigencia ampliamente compartida, que ha determinado la presentación de diversas propuestas de reforma constitucional. En el diseño de la ley gubernativa actualmente en examen por las Cámaras está prevista precisamente una diferenciación entre las dos ramas del Parlamento, dispuesta para asegurar en el ámbito del Senado la representación de los intereses de las autonomías.52
La realización de un Senado de tipo federal permitiría afrontar la cuestión de la modificación de la Corte constitucional desde una perspectiva diversa. Idear la participación de la segunda Cámara en la elección de los jueces constitucionales (antes que prever la intervención directa de organismos regionales) significaría garantizar el reflejo de la reforma del Título V al interior de la Corte, pero evitando el recurso a aquellas lógicas que querrían la presencia de jueces constitucionales con el encargo específico de defender la posición de las autonomías.
Es posible pensar, por tanto, en una Corte que refleje el nuevo orden institucional sin que eso determine una desnaturalización del rol de los jueces. Los jueces designados por el Senado federal formarían parte de la Corte como todos los demás jueces y, por tanto, con la capacidad de desarrollar su propio mandato de modo imparcial y sin condiciones de parte de quien los ha elegido.53
En el momento en que se configurara una segunda Cámara representativa de los intereses de las autonomías, se crearían las condiciones para que los conflictos de competencia puedan encontrar una composición a nivel político.54 A este punto, hay que agregar que confiar a tal Cámara la nominación de algunos jueces constitucionales, sería una consecuencia no sólo del todo natural (también a la luz del hecho de que actualmente una parte de los jueces constitucionales es elegida por el Parlamento en sesión conjunta), sino plenamente conforme con lo que acaece en los países con una organización de tipo regional / federal.55
Es significativo que las diversas posiciones de la doctrina italiana en el tema de la composición de la Corte, después de la reforma del Título V, tengan un punto de encuentro precisamente en la posibilidad de confiar al eventual Senado federal la nominación de una cuota de los jueces constitucionales. De una parte, aquellos que consideran posible implicar a las Regiones en la elección de los jueces constitucionales, admiten que la solución mejor sería, sin embargo, aquella de hacer intervenir al Senado reformado en sentido federal;56 de otra parte, aquellos que se han mostrado fuertemente críticos en los términos de un reconocimiento a favor de las Regiones de un poder directo de nominación de los jueces constitucionales, no son contrarios, en términos generales, a la idea de la mediación del Senado federal.57
El modo técnicamente más correcto de proceder en esta materia parece estar representado, por tanto, por la realización prioritaria de la modificación en sentido federal del bicameralismo (compleja en el plano político, a causa de la fuerte resistencia de los actuales senadores), seguida luego de la consecuente (y natural) participación de la segunda Cámara a la designación de los jueces constitucionales. Como se ha señalado, responde a esta lógica el proyecto de ley gubernativo en discusión en el Parlamento, que no obstante eso, sin embargo, presenta (también), en relación a la composición de la Corte, diversos aspectos críticos.58
La Corte ideada en tal diseño de ley resulta formada por diecinueve jueces, cuya nominación debería realizarse según la siguiente repartición: cinco jueces designados por el Presidente de la República, cinco jueces por las máximas magistraturas, seis por el Senado y tres por la Cámara de Diputados.
El primer problema que presenta una configuración del género concierne al incremento (de quince a diecinueve) de los jueces que forman parte de la Corte. Una posibilidad análoga había sido proyectada en el año 1997 por la Comisión bicameral para las reformas institucionales,59 suscitando en el ámbito doctrinal numerosas reacciones críticas.60 El aparente aspecto positivo, que deriva del hecho de que la Corte se encontraría con la posibilidad de contar con más fuerzas, es fuertemente superado por la dificultad de funcionamiento que sería determinada por la mayor amplitud del colegio judicial. Se haría inevitable subdividir la Corte en secciones, con el riesgo de comprometer la unidad de la jurisprudencia constitucional.61
Para quien ha trabajado al interior de la Corte, existe una convicción fuertemente radicada de que para el buen funcionamiento de la justicia constitucional es necesario no superar el actual número de quinces jueces. De otro modo se incidiría negativamente sobre su funcionamiento.62
Un posterior aspecto crítico del proyecto de ley gubernativo que está siendo examinado por el Parlamento es aquel, estrechamente conectado al problema del incremento numérico, relativo al desequilibrio en sentido político que se configuraría por la presencia de un número de jueces de proveniencia parlamentaria, que corresponde a casi el doble respecto de la composición actual (nueve en vez de cinco).63 En el momento mismo en que se va a modificar la composición de la Corte, aumentando el porcentaje de jueces que resultan mayormente caracterizados desde el punto de vista político, es claro que se verá disminuida aquella equidistancia entre jurisdicción y política que representa una de las más significativas características distintivas de la justicia constitucional italiana.
Se ha puesto de manifiesto que la Corte italiana ha demostrado la capacidad de asumir una posición y desarrollar un rol de gran equilibrio. Esto, obviamente, gracias (también) a las reglas que disciplinan su composición. La atribución del electorado activo a tres diversos poderes del Estado y el reconocimiento del electorado pasivo a sujetos pertenecientes a categorías profesionales altamente cualificadas, ha garantizado a la Corte un aporte plural, que le ha permitido insertarse en el sistema institucional con gran autoridad y ecuanimidad.
Idear una intervención modificatoria de la composición de la Corte italiana exige necesariamente tener presente el equilibrio entre técnica jurídica y sensibilidad política hasta ahora demostrado y, por tanto, evitar cualquier solución que pueda comprometerlo.
Con particular referencia al debate desencadenado por la reforma del Título V de la Constitución, esto se traduce sobre todo en el respeto de dos exigencias: de una parte, es necesario no recurrir a sistemas de designación que podrían hacer asumir a los jueces constitucionales un rol representativo de intereses específicos, que sería del todo extraño a su mandato (cosa que, por el contrario, se daría si se atribuye directamente a las Regiones el poder de nominación) y, de otra parte, sería oportuno preservar la composición de la Corte de cualquier desequilibrio en sentido político, lo que significaría inevitablemente una pérdida de la autoridad que hasta ahora distingue su obrar (lo que arriesga de verificarse la aprobación de la propuesta que quiere incrementar el número de los jueces de derivación parlamentaria).
Esto demuestra que la intervención del Senado reformado en sentido federal (antes que de organismos que sean expresión directa de la voluntad regional) es un elemento necesario pero no suficiente a fin de superar todos los aspectos problemáticos ligados a la nominación de los jueces constitucionales. Muchos de éstos reaparecerían en el momento en que se determine (también desde el punto de vista cuantitativo) el tipo de aporte que debería ser dado por el Senado federal.
1 Para un análisis esmerado de los trabajos preparatorios de la Constitución en relación al problema de la composición de la Corte constitucional vid. DOrazio, G. La genesi della Corte costituzionale, Giuffrè, Milán, 1981, pp. 149 y ss., y Costanzo, P. Lorganizzazione e il funzionamento della Corte costituzionale nei lavori preparatori dell Assemblea Costituente, en Costanzo, P. (editor), Lorganizzazione e il funzionamento della Corte costituzionale, Giappichelli, Turín, 1996, pp. 7 ss.
2 Véase sobre el punto las valoraciones de Pizzorusso, A. Articolo 135, en Branca, G. (director), Commentario della Costituzione, Zanichelli, Bolonia-Roma, 1981, pp. 147. Véase. también Panizza, S. La composizione, l`organizzazione e il funzionamento della Corte costituzionale, en Romboli, R. (director), Aggiornamenti in tema di processo costituzionale (1999-2001), Giappichelli, Turín, 2002, p. 2.
3 Elia, L. La Corte nel quadro dei poteri costituzionali, en Barile, P., Cheli, E., Grassi, S. (editores), Corte costituzionale e sviluppo della forma di goberno in Italia, Il Mulino, Bolonia, 1982, pp. 522-523.
4 Luther, J. I giudici costituzionali sono giudici naturali?, en Giurisprudenza costituzionale, 1991, p. 2484, y Cerri, A. Corso di giustizia costituzionale, Giuffrè, Milán, 2001, p. 55. Un aspecto que favorece la imparcialidad de los jueces, tanto alemanes como estadounidenses, está representado por el hecho de que deben ser electos (al menos en parte) en el ámbito de la magistratura, por disposición normativa en el primer caso, y por convención en el segundo. Sobre el punto vid. Meny, Y. Istituzioni e politica, Maggioli, Rimini, 1995, p. 525.
5 Meny, Y. op. cit. p. 527.
6 Saccomanno, A. La Corte costituzionale fra organizzazione e procedimento, Maggioli, Rimini, 1997, pp. 110 ss.
7 D'Orazio, G. Aspetti dello status di giudice della Corte costituzionale, Giuffrè, Milán, 1966, pp. 160 ss. Y Zagrebelsky, G. La giustizia costituzionale, Il Mulino, Bolonia, 1988, pp. 93 ss.
8 Es oportuno puntualizar que un ulterior factor que ha incidido positivamente sobre la capacidad demostrada (también) por los jueces italianos para desarrollar su propio rol en modo independiente e imparcial, viene dado por las garantías previstas para su status (tales como la inamovilidad, la falta de control respecto de sus opiniones vertidas y votaciones, la inmunidad penal). Sobre el punto véase Ruggeri, A., Spadaro, A. Lineamenti di giustizia costituzionale, Giappichelli, Turín, 2001, pp. 62 ss., y Malfatti, E., Panizza, S., Romboli, R. Giustizia costituzionale, Giappichelli, Turín, 2003, pp. 57 ss.
9 Dicho artículo establece, con referencia al encargo de los jueces constitucionales, que en caso de vacancia debida a cualquier tipo de causa, la sustitución se concreta dentro de un mes desde la causa de vacancia. El término temporal previsto en el artículo ha sido siempre considerado de naturaleza no perentoria, sino meramente ordenador, con la consecuencia que, como se pone en evidencia más adelante en el texto, frecuentemente es eludido, sobre todo por parte del Parlamento en reunión común de las dos cámaras. Paradojalmente, también, el primer caso de falta de apego al término se debe precisamente a la magistratura, que luego se ha demostrado extremadamente puntual en la renovación de los jueces que han caducado en su mandato. Sobre el punto véase Ferrari, G. La difficile nascita della Corte costituzionale, en Studi parlamentari e di politica costituzionale, 1988, pp. 10-11.
10 Con relación a las máximas magistraturas ordinaria y administrativa, la plena correspondencia entre electorado activo y pasivo, que emerge del cotejo entre el 1º y el 2º párrafo del artículo 135 de la Constitución, no se da respecto a los magistrados jubilados, que pueden ser electos, pero no pueden ser electores.
11 El mismo principio ha sido recientemente replicado por el Consejo de Estado, IV sección, sentencia del 14 de noviembre de 2003, en www.costituzionalismo.it.
12 Amato, G., Bassanini, F. La Corte costituzionale, un istituto da riformare, en Politica del diritto, 1972, p. 815.
13 Rossi, E., Vuoto, S. I giudici della Corte costituzionale di nomina delle supreme magistrature, en Ciarlo, P., Pitruzzella, G., Tarchi, R. (editores), Giudici e giurisdizioni nella giurisprudenza della Corte costituzionale, Giappichelli, Turín, 1997, pp. 354-355.
14 En el sistema institucional italiano, el Parlamento en sesión común de las dos Cámaras es un órgano formado por la reunión conjunta de las dos ramas que componen el Parlamento (Cámara de los Diputados y Senado de la República), que tienen la tarea de desarrollar algunas funciones específicas, entre las cuales, precisamente, la designación de cinco jueces constitucionales. Entre las funciones del Parlamento en reunión común de las dos Cámaras, asume una peculiar importancia la elección del Presidente de la República (en tal caso su composición está integrada por tres delegados de cada Región, con la excepción de la Región Valle dAosta, que tiene un solo delegado).
15 Nicotra Guerrera, I. Spunti in tema di elezione e nomina dei Giudici costituzionali, en Costanzo, P. (editor), L`organizzazione e il funzionamento della Corte costituzionale, op. cit. pp. 114 ss.
16 Lo pone de manifiesto Pizzorusso, A. op. cit. p. 151.
17 Es significativo que el art. 16, párrafo 2º de la ley nº 87 / 1953 establezca que para el funcionamiento de la Corte es necesaria la presencia de al menos once jueces. Se trata de una opción normativa claramente destinada a garantizar al interior de la Corte al menos un juez por cada uno de los tres componentes encargados de la designación. También desde este punto de vista aparece discutible el hecho que a menudo falten algunos de los jueces de origen parlamentario debido a la lentitud con que se procede a su renovación.
18 Pizzorusso, A. La Costituzione. I valori da conservare le regole da cambiare, Einaudi, Turín, 1996, pp. 141 ss. En un mismo sentido Staiano, S. Intervención, en Dal Canto, F. (director), Romboli, R., Rossi, E., Tarchi, R., La Corte costituzionale nei lavori della Commissione bicamerale, Atti del Seminario di Pisa del 26 settembre 1997, Giappichelli, Turín, 1998, p. 23. La hipótesis de la renovación simultánea como posible solución al problema de los retardos parlamentarios, había sido tomada en consideración también precedentemente a la reforma electoral. En tal sentido, por ejemplo, Amato, G., Bassanini, F. op. cit. pp. 818-819.
19 Luther, J. I giudici costituzionali sono giudici naturali?, op. cit. pp. 2488 ss.
20 Azzariti, G. La Corte costituzionale, en Panunzio, S. P. (director), I costituzionalisti e le riforme, Giuffrè, Milán, 1998, p. 454 (del mismo véase también Intervento, en Dal Canto, F. (editor), Romboli, R., Rossi, E., Tarchi, R. La Corte costituzionale nei lavori della Commissione bicamerale, op. cit. pp. 45-46, sobre la inoportunidad de elevar ulteriormenmte el quorum para afrontar los riesgos conexos a la introducción del sistema mayoritario). También Romboli, R. La giustizia e la Corte costituzionale, en La riforma costituzionale, Atti del Convengo di Roma dell`Associazione Italiana dei Costituzionalisti del 6-7 novembre 1998, Cedam, Padua, 1999, p. 455, ha buscado una solución al problema de los retardos parlamentarios ideando la intervención sobre las reglas electorales encargadas de la designación de los jueces constitucionales de parte del Parlamento y proponiendo, en particular, la introducción del voto limitado.
21 Romboli, R. op. ult. cit., pp. 454-455. En sentido análogo había dispuesto la propuesta de ley constitucional nº 2563 / Cam. Dip. / XII legisl., que demandaba a la misma Corte constitucional la tarea de cooptar sus propios miembros que el Parlamento no hubiese podido designar dentro de un cierto período de tiempo. Sobre tal propuesta véanse las consideraciones críticas de Pizzorusso, A. La Costituzione, op. cit. p. 142, nota 55, que destaca la excesiva continuidad que se derivaría (a su juicio la continuidad representa un valor a proteger, pero sólo dentro de ciertos límites, no hasta el punto de arriesgar una cristalización de las orientaciones jurisprudenciales). Sobre estos temas véanse las consideraciones de Pinardi, R. Il problema dei ritardi parlamentari nell` elezione dei giudici costituzionali tra regole convenzionali e rimedi de iure condendo, en Giurisprudenza costituzionale, 2003, pp. 1819 ss.
22 En la forma de gobierno en vigor en Italia el Jefe del Estado es un poder en sí, llamado a representar la unidad nacional (art. 87 párrafo 1º, Constitución). Entre sus atribuciones más significativas están aquellas relacionadas con la solución de las situaciones de crisis: la elección del Presidente del Consejo y la disolución de las Cámaras. Ambas tareas no son consideradas expresión de la pura voluntad presidencial, sino también del Gobierno, que participa en la adopción del acto con su contrafirma. Esta última es una condición necesaria para todos los actos presidenciales, que no son válidos si no son suscritos por el Ministro que lo propone (o con competencia en la materia), el que asume la responsabilidad (art. 89 Constitución). En algunos casos la contrafirma certifica también que se trata de actos sólo formalmente presidenciales, pero sustancialmente expresión de la voluntad gubernativa. En cuando concierne a la nominación del Presidente del Consejo y la disolución de las Cámaras, son clasificados como actos presidenciales complejos, vale decir, expresión al mismo tiempo de la voluntad presidencial y de la gubernativa. Es pertinente, sin embargo, destacar que, luego de la modificación del sistema electoral en sentido mayoritario, sobre la nominación del Presidente del Consejo el Jefe del Estado, ha perdido casi todo su poder discrecional, desde el momento en que se ha transformado en casi automática la designación del leader de la coalición que ha vencido las elecciones.
23 La posición favorable a una intervención presidencial incisiva, que alcance incluso a amenazar con la disolución de las Cámaras para el caso que no logren elegir dentro de tiempo a los jueces constitucionales que a ellos les corresponde, se puede encontrar en la doctrina inicial (Calamandrei, P. Viva vox Constitutionis (1955), ahora en Opere giuridiche, Vol. III, Morano, Nápoles, 1968, pp. 599-600; Mortati, C. Istituzioni di diritto pubblico, Vol. II, Cedam, Padua, 1976, p. 668, nota 1), y encuentra después confirmación también en aquella más reciente (Spadaro, A. prime considerazioni sul Presidente della Repubblica quale garante preventivo della Costituzione, en Anzon, A., Caravita, B., Luciani, M., Volpi, M. (directores), La Corte costituzionale e gli altri poteri dello Stato, Giappichelli, Turín, 1993, p. 298, nota 20; Rossi, E. Il Presidente della Repubblica e la mancata elezione dei giudice costituzionali (20 aprile 2001), en www.forumcostituzionale.it Tal doctrina evidencia que, frente a persistir en el retardo parlamentario, la falta de intervención presidencial (hasta la extrema ratio de la disolución de las Cámaras) se traduciría en una forma de complicidad en un atentado a la Constitución.
24 Está orientada en tal sentido, por ejemplo, la reconstrucción en clave comparativa de Meny, Y. op. cit. pp. 523-524; véase también Ruggeri, A., Spadaro, A., op. cit. p. 58.
25 Galeotti, S. Presidente della Repubblica e nomina dei giudici della Corte costituzionale, en Foro padano, 1951, IV, p. 223 (ahora en Il Presidente della Repubblica garante della Costituzione, Giuffrè, Milán, 1992, pp. 106-107); D'Orazio, G. Aspetti dello status di giudice, op. cit. p. 160-161; Nicotra Guerrera, I. op. cit. pp. 118 ss.
26 Sobre los actos presidenciales véase nota 22. Es necesario destacar que, en el curso del iter de formación de la ley nº 87 / 1953, fue presentada una enmienda (y luego rechazada) en virtud de la cual el Presidente habría debido nominar como jueces constitucionales personas propuestas por el Ministro de la Justicia. Si fuese estado aprobada una propuesta del género, habríamos tenido una Corte constitucional formada en buena medida de jueces elegidos por las fuerzas de mayoría y, como tal, políticamente desequilibrada. En Italia, de hecho, rige la forma del gobierno parlamentario, caracterizada de la relación de confianza que liga el Gobierno con el Parlamento: el Gobierno está en el poder en tanto goce de la confianza de las Cámaras, por tanto es expresión de la mayoría parlamentaria. De ello se sigue que la aprobación del susodicho poder de enmienda habría llevado a confiar a tal mayoría la nominación de diez jueces sobre quince. Para una reconstrucción de los trabajos preparatorios de la ley nº 87 / 1953, vid. Galeotti, S. Presidente della Repubblica e nomina dei giudici della Corte costituzionale, op. cit. pp. 219 ss. (ahora en Il Presidente della Repubblica garante della Costituzione, op. cit. p. 103 ss.). Tal reconstrucción pone en evidencia en modo claro la naturaleza sustancialmente presidencial de los actos de nominación de los jueces constitucionales, según aquello que, de otra parte, es la orientación claramente mayoritaria en la doctrina. Véase en el mismo sentido, entre otros, Pierandrei, F. Corte costituzionale, en Enciclopedia del diritto, Vol. X, Giuffrè, Milán, 1962, p. 891; Crisafulli, V. Lezioni di diritto costituzionale, II, 2, (La Corte costituzionale), Cedam, Padua, 1984, pp. 244-245; Paladin, L. Presidente della Repubblica, en Enciclopedia del diritto, vol. XXXV, Giuffrè, Milán, 1986, p. 234.
27 Zagrebelsky, G. i. p. 96.
28 En tal sentido Zagrebelsky, G. ibid.
29 Paladin, L. op. cit. p. 235; Romboli, R. Presidente della Repubblica e Corte costituzionale, en Luciani, M., Volpi, M. (directores), Il Presidente della Repubblica, Il Mulino, Bolonia, 1997, pp. 316-317; Rossi, E., Vuoto, S., op. cit. p. 245.
30 Paladin, L. ibid. En un sentido análogo antes D'Orazio, G. Presidente della Repubblica e Corte costituzionale: i rapporti nel sistema e nella prassi, en Giurisprudenza costituzionale, 1982, p. 1946.
31 Romboli, R. Presidente della Repubblica e Corte costituzionale, op. cit. p. 318.
32 Rossi, E., Vuoto, S. op. cit. p. 365.
33 Sobre el punto véase la nota 15.
34 En tal sentido las consideraciones de la mayor parte de la doctrina que ha tomado en examen las propuestas de reforma de la Comisión bicameral. Cfr. Catelani, E. La Corte costituzionale, en Caretti, P. (director), La riforma della Costituzione nel progetto della Bicamerale, Cedam, Padua, 1998, p. 312; Anzon, A. Intervento, en Dal Canto, F. (director), Romboli, R., Rossi, E., Tarchi, R. La Corte costituzionale nei lavori della Commissione bicamerale, op. cit. p. 16; Ruggeri, A. Intervento, ibid. p. 45; Baldassarre, A. Una Costituzione da rifare, Giappichelli, Turín, 1998, pp. 6 ss.; Grassi, S. La Corte costituzionale come oggetto e come giudice delle riforme istituzionali, en Chiti, M. P. y Sturlese, L. (directores), La riforma costituzionale, Atti del Convengo di studi in ricordo di Silvano Tosi, Firenze 27-28 marzo 1998, Giuffrè, Milán, 1999, pp. 153 – 154.
35 Sobre el rol del Jefe del Estado en la actual forma de gobierno italiano, véase lo que se ha señalado en la nota 23.
36 Zagrebelsky, G. op. cit. p. 95.
37 Este modo de entender la triple connotación de los jueces constitucionales es seguramente más correcto que aquella concepción, bastante difundida en el ámbito de la primera doctrina, que consideraba a los tres sujetos comprometidos en la composición de la Corte, expresión de los tres poderes del Estado (judicial, legislativo y ejecutivo); concepción que, obviamente, presuponía acoger aquella interpretación que consideraba las nominaciones presidenciales expresión de la voluntad gubernativa, emergida en el curso del procedimiento de formación de la ley nº 87/1953 y luego rechazada en sede de aprobación definitiva (sobre este punto vid. nota nº 25). Tal concepción se puede ver, por ejemplo, en Ruini, M. La Corte costituzionale nella Costituzione italiana, en Rivista amministrativa della Repubblica italiana, 1949, p. 381. La doctrina más reciente, por el contrario, ha asumido una posición fuertemente crítica en los términos de esta posición, no sólo porque las nominaciones presidenciales vienen consideradas entre los actos sustancialmente presidenciales, pero también porque en la actual forma de gobierno el Presidente de la República no es considerado como el jefe del ejecutivo. Además entre mayoría parlamentaria y poder ejecutivo existe un ligamen muy estrecho (dado por la relación de confianza) que hace difícil la consideración separada de los dos poderes. Finalmente, las máximas magistraturas llamadas a elegir a los jueces constitucionales reflejan sólo una parte del poder judicial. Así Pizzorusso, A. Articolo 135, op. cit. p. 147; análogamente Ruggeri, A., Spadaro, A. op. cit. p. 57. Véase también Guarino, G. Il Presidente della Repubblica italiana, en Rivista trimestrale di diritto pubblico, 1951, p. 967, el que considera que las máximas magistraturas, el Parlamento en sesión conjunta de las dos Cámaras y el Presidente de la República no son el reflejo al interior de la Corte de los tres poderes tradicionales (judicial, legislativo y ejecutivo), sino que antes bien representan (respectivamente) el poder judicial, el poder gubernativo y el poder de equilibrio.
38 En el sistema actual la única forma de control de legitimidad constitucional de naturaleza preventiva es la prevista en el artículo 123 Constitución (el que fue modificado por la ley constitucional del 22 de noviembre de 1999, nº 1) con referencia a los estatutos regionales.
39 Los aspectos críticos que caracterizan las diversas propuestas sobre la implicación de las autonomías territoriales en la composición de la Corte dependen, por tanto, no de factores de naturaleza política, sino de razones de carácter técnico. En particular parecen discutibles sobre todo las motivaciones con las que se justifica la necesidad de tal implicación. En este sentido Romboli, R. La giustizia e la Corte costituzionale, op. cit. pp. 453-454.
40 Así Tarchi, R., Intervento, en Dal Canto, F. (editor), Romboli, R., Rossi, E., Tarchi, R. La Corte costituzionale nei lavori della Commissione bicamerale, op. cit. p. 35 (con peculiar referencia al proyecto de la Comisión bicameral).
41 Sobre el punto véase por todos Anzon, A. I poteri delle Regioni dopo la riforma costituzionale. Il nuovo regime e il modello originario a confronto, Giappichelli, Turín, 2002, p. 49.
42 Cfr. Azzariti, G. Forme e soggetti della democrazia pluralista, Giappichelli, Turín, 2000, pp. 245 ss.
43 Tal convicción se encuentra también en una parte de aquella doctrina que ha criticado la eventualidad de una nominación regional de los jueces constitucionales. Véase, por ejemplo, Baldassarre, A. Una Costituzione da rifare, op. cit. p. 71.
44 En estos términos se han expresado también aquellos que demuestran una prudente disponibilidad a cambiar en sentido regionalista la composición de la Corte: Bin, R., Le regioni nella Corte costituzionale: davvero uno scandalo? (14 septiembre 2001), en www.forumcostituzionale.it, p. 2; Ruggeri, A. Regionalizzazione apparente e politicizzazione evidente della Corte costituzionale, attraverso la modifica della sua composizione (19 septiembre 2001), ibid, p. 3. Ha sido puesto en evidencia que la justicia constitucional relativa a la desconcentración legislativa logra ser suficientemente incisiva si se cumplen dos condiciones: las disposiciones constitucionales sobre el reparto de las atribuciones deben ser claras y completas, y el poder político debe ser capaz de estar en condiciones de resolver las situaciones de incerteza (así Elia, L. Giustizia costituzionale e poteri legislativi decentrati, en Scritti in onore di Costantino Mortati, Vol. IV, Giuffrè, Milán, 1977, pp. 380 ss). Ambas condiciones no se daban antes de la reforma del 2001 y probablemente queden así también después.
45 Cariola, A. Intervento, en Dal Canto, F. (director), Romboli, R., Rossi, E., Tarchi, R. La Corte costituzionale nei lavori della Commissione bicamerale, op. cit. p. 49.
46 En tal sentido las consideraciones de Grassi, S. La Corte costituzionale come oggetto e come giudice, en op. cit. p. 154.
47 El proyecto elaborado por la Comisión bicameral, en su última versión (que es de noviembre de 1997), preveía una Corte formada por veinte jueces, designados cinco de ellos por: el Presidente de la República, las máximas magistraturas ordinaria y administrativa, el Senado de la República y un colegio formado por los representantes de las municipalidades, provincias y regiones. En las propuestas del Ministro para las reformas, viceversa, el número de los jueces constitucionales quedaba sin variación. En particular la primera de tales propuestas atribuía la nominación de cuatro jueces a las Cámaras, tres al Presidente, tres a las máximas magistraturas y cinco a una asamblea formada por los presidentes de las Juntas y de los Consejos regionales; en la segunda propuesta, en vez, se seguía la siguiente repartición: dos jueces al Presidente, tres a las magistraturas, cinco al Parlamento y cinco a un organismo formado por consejeros designados por los Consejos regionales. Como se puede observar, en todas las hipótesis expuestas existía la implicación directa de componentes regionales. Fuertes reacciones críticas vinieron de parte de conocidos constitucionalistas, con especial referencia a la propuesta presentada en el verano del 2001 (aunque sobre la base de consideraciones extensibles también a las otras propuestas en cuestión), con la consiguiente publicación de un artículo en un conocido cotidiano italiano: Bartole, S., Pace, A., Sorrentino, F. Giù le mani dalla Corte costituzionale, en La Stampa del 18 de julio 2001, p. 28.
48 El proyecto de ley ha sido presentado a las Cámaras después de la aprobación definitiva de parte del Consejo de ministros, dada con fecha 10 de octubre de 2003.
49 En el proyecto de ley en cuestión la modificación de la composición de la Corte se inserta en un contexto orgánico de reforma de la Constitución, que tiene también como objeto la forma de gobierno (con un reforzamiento de la posición del Jefe del ejecutivo) y el bicameralismo (con la previsión de un Senado de tipo federal).
50 En tal sentido, por ejemplo, las consideraciones de Antonini, L. Intorno al grande assente della riforma federale: un sistema ingestibile senza una Camera delle autonomie (17 enero 2003), en www.federalismi.it
51 Actualmente en Italia está en vigor una forma de bicameralismo perfecto (o igualitario), con dos ramas del Parlamento (la Cámara de los diputados y el Senado de la República) llamados a ejercitar las mismas funciones, con diferencias entre sí sólo desde el punto de vista estructural (es diferente el número de los miembros: 630 diputados y 315 senadores. A estos últimos se les agregan los senadores vitalicios nominados por el Presidente de la República en los sentidos del artículo 59 de la Constitución; es distinta la edad establecida para el electorado activo y pasivo: respectivamente 18 y 25 años para la Cámara y 25 y 40 años para el Senado; son diversas las reglas electorales, aunque en ambos casos se tiene un sistema prevalecientemente mayoritario, con una cuota de asientos, iguales a un cuarto, asignada con el método proporcional). Sobre el punto, véase Bin, R., Pitruzzella, G., Diritto costituzionale, Giappichelli, Turín, 2002, p. 204.
52 El perfil en cuestión constituye uno de los aspectos mayormente problemáticos y discutidos, a causa de los diversos modos en que es posible dar actuación a la exigencia de prever una segunda Cámara que sean el reflejo a nivel central del sistema de las autonomías. No se entra aquí en el mérito de tal discusión, que se presenta extremadamente compleja y va más allá del ámbito del presente análisis.
53 En tal sentido véanse las consideraciones de Pinelli, C. Intervento, en La Corte costituzionale, en Panunzio, S. P. (director), I costituzionalisti e le riforme, op. cit. pp. 448-449. Se trata, no obstante, de consideraciones hechas con el propósito de ver realizado el modelo teorizado del conocido jurista austriaco Hans Kelsen, quien pensaba en una Corte formada en modo igualitario por jueces designados por el aparato central y jueces designados por las autonomías territoriales: Kelsen, H., La garanzia costituzionale della Costituzione (1928), ahora en Geraci, C. (director), La giustizia costituzionale, Giuffrè, Milán, 1981, pp. 203 ss. (especialmente p. 205). El análisis de la experiencia concreta evidencia, antes bien, que un modelo de este tipo ha recibido sólo una parcial actuación. Así Anzon, A., I poteri delle Regioni, op. cit. pp. 43 ss.
54 Tarchi, R., Intervento, en Dal Canto, F. (director), Romboli, R., Rossi, E., Tarchi, R. La Corte costituzionale nei lavori della Commissione bicamerale, op. cit. p. 35. Podemos concordar en que mientras en lo que dice relación con la composición de la Corte constitucional, es del todo impropio pensar en lógicas representativas de los intereses de las autonomías, esto aparece plenamente legítimo a nivel político y, en particular, con referencia a la composición de la segunda Cámara.
55 Sobre el punto véase Anzon, A., I poteri delle Regioni, op. cit. p. 47, el que evidencia que el reconocimiento a favor de la segunda Cámara del poder de nominación de algunos jueces constitucionales se realiza en general según criterios fundados en lógicas más pluralistas que autonomistas.
56 Bin, R. Le regioni nella Corte costituzionale: davvero uno scandalo?, op. cit. p. 3; Ruggeri, A., Regionalizzazione apparente e politicizzazione evidente della Corte costituzionale, attraverso la modifica della sua composizione, op. cit. p. 1; Fusaro, C. Osservazione – lampo (22 de septiembre 2001), en www.forumcostituzionale.it, p. 1; Caravita, B., In tema di interesse nazionale e riforme istituzionali (24 julio 2003), en www.federalismi.it, Editoriale nº 6 del 24 / 7 / 2003, p. 4.
57 Véase, entre otros, Elia, L. Le prospettive dell'assetto costituzionale (8 de febrero 2003), en www.forumcostituzionale.it, p. 4; Grassi, S. La Corte costituzionale come oggetto e come giudice, op. cit. p. 145; Staiano, S. op. cit. p. 27; Tarchi, R. op. cit. p. 35; Azzariti, G. Forme e soggetti, op. cit. p. 252 (del mismo autor véase también Intervento, en Dal Canto, F. (director), Romboli, R., Rossi, E., Tarchi, R., La Corte costituzionale nei lavori della Commissione bicamerale, op. cit. p. 45 y La Corte costituzionale nel 1997, en Giurisprudenza costituzionale, 1998, p. 2908; Anzon, A., I poteri delle Regioni, op. cit. p. 52.
58 Consideraciones críticas sobre la composición de la Corte prefigurada en el diseño de ley gubernativo han sido hechas, entre otros, por Ferrara, G. Per la critica al progetto di riforma della Costituzione del goberno Berlusconi, en www.costituzionalismo.it, p. 2; Carlassare, L. Il progetto governativo di riforma: il costituzionalismo più che mai alla prova (21 / 10 / 2003), ibid. p. 7; Azzariti, G. L'ultima idea: la revisione della costituzione secondo il Governo in carica. Un approccio critico (editoriale) (4 / 11 / 2003), ibid, p. 5; Pace, A. Riformare la Corte costituzionale? (22 / 1 / 2004), ibid, p. 1 ss; Sorrentino, F., Parecer pedido a la Asociación Italiana de Constitucionalistas de la primera Comisión del Senado de la República sobre el diseño de ley de reforma constitucional AS 2544, en www.associazioneitalianadeicostituzionalisti.it, pp. 1 ss. Véase también, aunque desde un punto diverso (no desfavorable a una participación de las Regiones en la designación de los jueces constitucionales) Bin, R., Lorenzago: scoutismo o furbismo? (10 de septiembre 2003), en www.forumcostituzionale.it, p. 4, el que considera que la composición prevista en el diseño de ley gubernativo produce como único resultado el de proyectar al interior de la Corte la composición política (sobre el punto véase más ampliamente en el texto). Una valoración, por el contrario, sustancialmente positiva de la idea de composición en cuestión se encuentra en Ceccanti, S., Guida ragionata di lettura della bozza di riforma costituzionale elaborata dai saggi della maggioranza (5 de septiembre 2003), ibid, p. 3 y Fusaro, C., Prime valutazione sul Disegno di legge costituzionale concerniente il Senato federale della Reppublica, la composizione della Corte costituzionale, la forma di governo e modificazione degli artt. 104, 117, 127 e 138 della Costituzione (6 de septiembre 2003), ibid, pp. 6-7.
59 Véase nota 47.
60 Romboli, R., La giustizia e la Corte costituzionale, op. cit. p. 452; Grassi, S., La Corte costituzionale come oggetto e come giudice, op. cit. p. 153; Catelani, E. op. cit. pp. 310 ss; Baldassarre, A. Una Costituzione da rifare, op. cit. p. 71; Granata, R., La giustizia costituzionale nel 1997, op. cit. pp. 2906-2907. Es necesario destacar que las consideraciones críticas de los últimos dos autores nacen de la experiencia directa vivida al interior de la Corte (no sólo como jueces, sino que directamente como Presidentes). Posteriores posiciones contrarias a la posibilidad de aumentar el número de los jueces constitucionales se pueden hallar ya sea en el período precedente a la Comisión bicameral del año 1997 (Pizzorusso, A., La Costituzione, op. cit. p. 143 y Bassanini, F. Le Regioni fra Stato e comunità locali, Il Mulino, Bolonia, 1976, p. 102), o ya en el período sucesivo (Caravita, B., In tema di interesse nazionale e riforme istituzionali, op. cit. p. 4).
61 Luciani, M. Intervento, en Dal Canto, F. (director), Romboli, R., Rossi, E., Tarchi, R., La Corte costituzionale nei lavori della Commissione bicamerale, op. cit. pp. 31-32; Azzariti, G. Intervento, ibid, pp. 47-48; Romboli, R. op. cit., pp. 452-453; Grassi, S. op. cit. Por el contrario, han manifestado una opinión no contraria en el tema (también a la luz de la experiencia en tal sentido que distingue a algunos tribunales constitucionales, como el alemán) Anzon, A. Intervento, en Dal Canto, F. (director), Romboli, R., Rossi, E., Tarchi, R., La Corte costituzionale nei lavori della Commissione bicamerale, op. cit. pp. 16-17 (corresponde destacar, sin embargo, que esta valoración favorable a la subdivisión de la Corte en secciones ha sido realizada teniendo presente el incremento de las competencias de la Corte que era previsto en el proyecto de revisión constitucional elaborado por la Comisión bicameral en el año 1997).
62 Véase nota 60.
63 Lo que, luego, sería posteriormente agravado debido al desequilibrio presente también en las cuotas de jueces pertenecientes a las dos ramas del Parlamento, con el Senado facultado para elegir un número de jueces que corresponde al doble respecto de aquel reservado a la Cámara (seis para el primero, tres para la segunda). Sobre el punto véase, en particular, Sorrentino, F. op. cit. pp. 4-5.
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Recibido: 30.04.2004