Source: https://verfassungsgericht.sachsen-anhalt.de/entscheidungen/details/?cHash=9c56b99de99926bb527260c44fcdc7bb&tx_tsalvgentscheidungen_tsalvgentscheidungen%5Baction%5D=show&tx_tsalvgentscheidungen_tsalvgentscheidungen%5Bcontroller%5D=Entscheidungen&tx_tsalvgentscheidungen_tsalvgentscheidungen%5Bentscheidung%5D=2
Timestamp: 2020-03-31 23:10:10
Document Index: 126451080

Matched Legal Cases: ['Art. 90', 'Art. 28', 'Art. 2', 'Art. 75', '§ 2', 'Art. 90', 'Art. 90', 'Art. 90', 'Art. 87', '§ 15', 'Art. 7', '§ 37', '§ 145', '§ 17', '§ 11', '§ 15', '§ 16', '§ 15', '§ 1', 'Art. 2', '§ 15', 'Art. 90', '§ 79', '§ 15', '§ 71', '§ 1', 'Art. 75', '§ 242', '§ 48', '§ 49', 'Art. 2', 'Art. 20', '§ 79', 'Art. 2', 'Art. 90', 'Art. 90', 'Art. 90', 'Art. 90', '§ 79', '§ 13', 'Art. 90', '§ 15', 'Art. 90', 'Art. 90', '§ 78', 'Art. 87', '§ 17', '§ 21', '§ 13', 'Art. 2', '§ 13', 'Art. 90', '§ 15', 'Art. 90']

Aktenzeichen: LVG 1/94 Entscheidungsart: Urteil Entscheidung vom: 31.05.1994
Schlagworte Grundgesetz - Subsidiarität - Selbstverwaltung - Garantie - Bestand -Gebietsreform - Kreissitz - Burgenlandkreis -Anhörung - Auflösung - Gemeinwohl - Verfahrensgesetz - System - Willkür - Leitbild - Abwägung - Prognose - Kontrolle, Umfang
Leitsatz 1.Art. 90 LSA-Verf stellt klar, dass die zu Art. 28 Abs. 2 GG für Gebietsänderungen entwickelte Rechtsprechung Inhalt der Selbstverwaltungsgarantie (Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf) ist, ohne diese Rechte substantiell zu erweitern.2.a)-->Soweit das Kreisreformgesetz den Landkreis auflöst, wird er durch das Gesetz unmittelbar i. S. des Art. 75 Nr. 7 LSA-Verf und der §§ 2 Nr. 8; 51 Abs. 1 LSA-VerfGG betroffen. Er muss seine Auflösung nur hinnehmen, wenn und soweit die Verfügung über seinen Gebietsstand dem Gemeinwohl entspricht und wenn seine Anhörungsrechte gewahrt worden sind.b)-->Soweit das Kreisreformgesetz den Verwaltungssitz des (aus mehreren Altkreisen gebildeten) neuen Kreises festlegt, werden Selbstverwaltungsrechte der bisherigen Kreise nicht (mehr) verletzt.3.a)-->Art. 90 S. 2 LSA-Verf verlangt kein Verfahrensgesetz, welches den Ablauf von Anhörungen regelt.b)-->Art. 90 S. 2 LSA-Verf verpflichtet den Gesetzgeber bei Änderungen von Kreisgebieten nicht, auch die Bürger förmlich anzuhören.c)-->Das Anhörungsgebot bezieht sich nur auf die Tatsachen, welche der Gesetzgeber seiner Abwägung zugrunde zu legen hat. Eine "erneute" Anhörung ist nur dann geboten, wenn und soweit sich die für die Wertung notwendigen Tatsachen oder sich die Ziele des Gesetzgebers so geändert haben, dass eine frühere Anhörung ins Leere geht.4.Das "Gemeinwohl" (Art. 90 S. 1 LSA-Verf) verlangt Kommunen, die in der Lage sind, auch die Aufgaben möglichst sachgerecht und effektiv zu erfüllen, die sich aus dem Sozialstaatsprinzip, aus den Staatszielen und aus den Einrichtungsgarantien ergeben.5.a)-->Der Eingriff in den Gebietsbestand ist nur verfassungsgemäß, {LS:}{L:wenn ihn ein Gemeinwohlgesichtspunkt rechtfertigt,} {L:sofern der Gesetzgeber seiner Reform ein "System" zugrunde gelegt hat, wenn dieses mit der Verfassungsordnung vereinbar ist, und - für den Fall von Abweichungen vom "System" -, wenn diese auf einem sachlichen Grund beruhen,}{L:wenn die Entscheidung frei ist von "Willkür",}{L:wenn der konkrete Eingriff mit Blick auf die Selbstverwaltungsgarantie abgewogen und verhältnismäßig ist und}{L: wenn das Ergebnis im übrigen mit der Verfassungsordnung vereinbar ist.}{LE:}b)-->Der Gesetzgeber hat die für die Abwägung erheblichen Tatsachen zu ermitteln und muss sie erkennbar seiner Abwägung zugrundegelegt haben.Soweit er aus ermittelten Tatsachen Prognosen gewinnt, Prognosen als Tatsachen zugrundelegt oder Wertungen vornimmt, prüft das Verfassungsgericht nur nach, ob das Ergebnis offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar ist.c)-->Verfassungsrecht verlangt keinen besonderen, von der (regulären) Verhältnismäßigkeitsprüfung begrifflich zu trennenden "Schaden-Nutzen-Vergleich".d)-->Die Verfassung verlangt nicht, dass der Gesetzgeber eine formelle Begründung seines Ergebnisses beschließt.6.Der Gewaltenteilungsgrundsatz begrenzt den Umfang der verfassungsgerichtlichen Kontrolle. Das Verfassungsgericht prüft nur, ob der Gesetzgeber die ihm von der Verfassung vorgegebenen Grenzen eingehalten hat. Es untersucht nicht, ob der Gesetzgeber von der ihm zustehenden und von ihm politisch zu verantwortenden Gestaltungsfreiheit zweckmäßigen Gebrauch gemacht hat. Das Verfassungsgericht kann deshalb nicht selbständig nach der "bestmöglichen Lösung" suchen.7.a)-->Bei dieser Kreisgebietsreform hat der Gesetzgeber nicht gegen die Pflicht verstoßen, den Sachverhalt umfassend zu ermitteln.b)-->Einerseits verhindert es der gegenwärtig noch nicht abgeschlossene wirtschaftliche Anpassungsprozeß, zuverlässige Daten zu erheben, die sichere Prognosen zulassen. Die Verfassung verlangt andererseits Kommunen, die in der Lage sind, ihre Aufgaben nach Art. 87 LSA-Verf zu erfüllen und dabei den Staatsziel- und Einrichtungsgarantiebestimmungen der Verfassung alsbald gerecht zu werden.c)-->Bei diesem Zielkonflikt darf der Landesgesetzgeber die Reform durchführen. Die gegenwärtig bestehenden Kreise werden nicht unverhältnismäßig belastet; denn die Reformnotwendigkeit - und damit die Auflösung kleiner Kreise - steht auch ohne die in erster Linie konkrete Zuordnungen stützenden Daten fest. Sollten nach Abschluss des Anpassungsprozesses sichere Daten belegen, dass einzelne Zuordnungen dieser Kreisreform korrigiert werden müssen, so können wesentliche Änderungen der Grundlagen Anlass für eine Gesetzesänderung sein.8.Zur Bedeutung von "Vergleichsfällen" für die "Systemgerechtigkeit".
Fundstellen LVerfGE 2, 273 - NVwZ 1995, 264 - LKV 1995, 75
Sonstiges hier: Neuzuordnung und Kreissitz des neuen Landkreises
Zitiervorschlag VerfGSA, Urteil vom 31.05.1994 - LVG 1/94 -,
LVG 1/94
Gegenstand des Verfahrens ist § 15 des Gesetzes zur Kreisgebietsreform - im folgenden: Kreisgebietsreformgesetz - LSA-KrsGebRefG - - vom 13.7.1993 (LSA-GVBl., S. 352), inzwischen geändert durch Art. 7 des Gesetzes vom 3.2.1994 (LSA-GVBl., S. 164 [171]).
Die Verfassungsbeschwerde richtet sich
{L:zum einen gegen die Zuordnung des bisherigen Kreises Zeitz zusammen mit den bisherigen Kreisen Naumburg und Nebra zum durch die Kreisgebietsreform neugebildeten Kreis Burgenland sowie}
{L:zum anderen dagegen, dass nicht die Stadt Zeitz, sondern die Stadt Naumburg als Kreissitz vorgesehen ist.}
1.-->Das vom Landtag am 3.6.1993 beschlossene Kreisgebietsreformgesetz gliedert die Landkreise im Land Sachsen-Anhalt neu und reduziert deren Zahl von gegenwärtig 37 auf künftig 21. Das Gesetz soll am 1.7.1994 in Kraft treten (§ 37 S. 1 LSA-KrsGebRefG).
Der Kreis Zeitz weist zur Zeit ca. 76.000 Einwohner, der nordwestliche Nachbarkeis Naumburg ca. 53.000 und der nördlich an den Kreis Naumburg angrenzende Kreis Nebra ca. 30.000 Einwohner auf.
Nördlich von Zeitz ist der Kreis Hohenmölsen mit ca. 24.000 und dessen nördlicher Nachbarkreis Weißenfels mit ca. 63.000 Einwohnern belegen.
Sie tritt zum 1.7.1994 außer Kraft (§ 145 der Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt - LSA-GO - vom 5.10.1993 [LSA-GVBl., S. 568], geändert durch Gesetz vom 3.2.1994 [LSA-GVBl., S. 164 <166>]). Die Anhörungsrechte sind in gleicher Weise für Gemeinde- und Kreisgebietsänderungen differenziert geregelt wie bisher (vgl. einerseits § 17 Abs. 2 S. 3 LSA-GO und andererseits § 11 S. 2 der Landkreisordnung für das Land Sachsen-Anhalt - LSA-LKO - vom 5.10.1993 [LSA-GVBl., S. 598], geändert durch Gesetz vom 3.2.1994 [LSA-GVBl., S. 164 <170>]).
Das Vorschaltgesetz zur Verwaltungs- und Gebietsreform des Landes Sachsen-Anhalt vom 9.10.1992 (LSA-GVBl., S. 716) enthält keine Bestimmungen über die Anhörung bei Gebietsänderungen der Landkreise.
Das bis zum 31.12.1993 befristet erlassene (Artikel III) Vorschaltgesetz zur Raumordnung und Landesplanung des Landes Sachsen-Anhalt - LSA-ROLVG - vom 2.6.1992 (LSA-GVBl., S. 390), das nach der Beschlussfassung des Landtags über die Kreisgebietsreform am 30.6.1993 (LSA-GVBl., S. 574) und am 17.12.1993 (LSA-GVBl., S. 815) verlängert und ergänzt worden ist, enthält im Artikel II ein "Landesentwicklungsprogramm"; unter Nr. 2 sind dort als konkrete Ziele der Raumordnung und Landesentwicklung ein System zentraler Orte und strukturelle Anforderungen an bestimmte Gebiete festgelegt.
Dort ist u. a. Naumburg als Mittelzentrum mit Teilfunktionen eines Oberzentrums genannt. Zeitz wird als Mittelzentrum ausgewiesen. Nebra wird als Grundzentrum mit Teilfunktionen eines Mittelzentrums eingestuft.
2.-->Der Landtag von Sachsen-Anhalt beschloss am 24.5.1991 (LT-Drs. 1/16/442 B), die von ihm für dringend notwendig gehaltene kommunale Gebietsreform sei durch freiwillige Zusammenschlüsse zu fördern; dabei sollten folgende Grundsätze nicht außer acht gelassen werden: topographische und landschaftliche Strukturen, traditionelle Orientierungen, wirtschaftliche Strukturen, Verwaltungskapazitäten, sozio-ökonomische Verflechtungen und Verkehrsverbindungen.
Eine am 27.8.1991 von der Landesregierung eingesetzte, aus Vertretern des Städte- und Gemeindebunds, des Landkreistags sowie der Ministerien des Innern und für Raumordnung, Städtebau und Wohnungswesen bestehende "Projektgruppe" legte im April 1992 ein "Leitbild der zukünftigen Strukturen der Gebietskörperschaften (Gemeinden, Landkreise) im Land Sachsen-Anhalt" vor, in dem davon ausgegangen wird, dass die Landkreise in der Lage sein müssen, übergemeindliche Aufgaben wahrzunehmen, unvermeidliche Unterschiede in der Leistungsfähigkeit der Gemeinden auszugleichen, überörtliche Einrichtungen zu unterhalten und die Gemeindekräfte zu unterstützen. Bei der Bedeutung einzeln benannter Aufgaben des eigenen Wirkungskreises und wegen der fachlichen Anforderungen gerade auch bei übertragenen Aufgaben müsse ein Personalstamm vorgehalten werden, der erst bei einer Größe von 100.000 bis 120.000 Einwohnern kostengünstig arbeite. Eine sachgerechte Ausgleichs- und Aufsichtsfunktion sei erst bei mindestens sieben hauptamtlich verwalteten Gemeindeeinheiten möglich. Andererseits benötige auch ein Landkreis eine hinreichende Akzeptanz durch die Bürger. Deshalb sollten die historischen, sozi-ökonomischen und raumstrukturellen Gegebenheiten beachtet werden. Auch für freiwillige Zusammenschlüsse gelte aber, dass Einwohnerzahlen von 80.000 tunlichst nicht unterschritten werden dürften. Vorhandene Kreisgebiete sollten möglichst ganzheitlich übergehen; bei Teilungen sei darauf zu achten, dass leitbildgerechte Kreise entständen. Ein leitendes Verfahrensprinzip für die Gemeinde- wie für die Kreisreform sei der Grundsatz der Freiwilligkeit. Gemeindezusammenschlüsse hätten Auswirkungen auf künftige Kreisgrenzen. Weniger wichtig sei die Erreichbarkeit der Kreisverwaltung, weil die Gemeinden Anlaufpunkte für die Bürger würden.
Da sich die Größe der Stadt Zeitz und die zentral-örtliche Funktion der Stadt Naumburg gegenseitig aufhöben, gäben die Lage im Landkreis und die wirtschaftliche Struktur der Städte den Ausschlag für die Stadt Naumburg als Sitz des Landkreises.
Der Kreistag des Beschwerdeführers sprach sich mit Mehrheitsbeschluss vom 15.6.1992 zur Bildung eines Burgenlandkreises, bestehend aus den bisherigen Kreisen Naumburg, Nebra und Zeitz aus. In seiner Stellungnahme gegenüber dem Ministerium des Innern empfahl der Beschwerdeführer die Stadt Zeitz als Sitz des neuen Landkreises.
-im Rahmen des Möglichen seien die sozi-ökonomischen Verflechtungen zu berücksichtigen, wobei Daten nicht gesichert seien und die bislang verordneten Beziehungen sich ändern würden;
Der Referentenentwurf sah in § 15 KrsGebRefG-E die Bildung eines neuen Landkreises aus den Gemeinden der bisherigen Landkreise Naumburg, Nebra und Zeitz sowie der Gemeinde Stößen des bisherigen Landkreises Hohenmölsen vor. Sitz des neuen Landkreises sollte die Stadt Naumburg sein.
Nach § 16 KrsGebRefG-E sollten die bisherigen Kreise Hohenmölsen und Weißenfels aufgelöst und zu einem neuen Landkreis mit Ausnahme der Gemeinde Stößen mit dem Sitz in der Stadt Weißenfels zusammengeschlossen werden. In der Begründung zu § 15 KrsGebRefG-E wird der Burgenlandkreis als gemeinwohlkonforme Neugliederungslösung hervorgehoben. Mit ca. 160 000 Einwohnern überschreite der neue Landkreis die Einwohnerrichtgröße von 120.000 Einwohnern zwar; dies sei aber im Hinblick darauf, dass hierdurch im angrenzenden Bereich eine sachgerechte Kreiseinteilung nicht verhindert werde, kein Nachteil. Der neue Landkreis weise mit seiner Struktur günstige Voraussetzungen im Hinblick auf eine breitgefächerte Wirtschaft mit bedeutendem Handwerk und Gewerbe einer leistungsfähigen und vielseitigen Landwirtschaft und guten Möglichkeiten des Tourismus auf. Überlegte Schwerpunktbildungen könnten dabei eine optimale Ausgleichsfunktion des Landkreises gewährleisten. Auf der Grundlage der regionalen Wirtschaftsstruktur werde die Umlandregion von Naumburg und Zeitz mit Landwirtschaft, diversifizierter Industriestruktur und Ansätzen für Dienstleistungsstruktur einzustufen sein, wobei dem Gebiet um Naumburg auch eine Ausgleichs- und Übergangsfunktion zur ländlichen Region um Nebra mit ausgeprägtem Landwirtschaftsanteil und Entwicklungsansätzen für eine Industrie- und Dienstleistungsstruktur zukomme.
Die vorzufindende Vielfalt begegne wirksam den Gefahren einer Monostruktur und gebe gleichzeitig Impulse. Sie bilde die wirtschaftliche Grundlage für eine kulturelle Entwicklung, insbesondere im Bereich der Städte Naumburg und Zeitz. Beide Städte würden im Landkreis eine ihnen spezifisch angemessene und günstige Rolle finden.
Um für die Bestimmung der neuen Kreissitze objektive Vorgaben zu bekommen, habe die Landesregierung eine externe Arbeitsgruppe aus im kommunalen Bereich erfahrenen Verwaltungsfachleuten gebildet, an deren Vorschlägen habe sie sich bei der Festlegung der Kreissitze orientiert. Als Kreisstadt werde die Stadt Naumburg benannt. Zwar habe Zeitz mehr Einwohner als Naumburg. Naumburg habe jedoch die herausgehobene zentral-örtliche Funktion. Daher gäben in diesem Fall die zentrale Lage und gute Erreichbarkeit im Landkreis den Ausschlag für eine Kreisstadt Naumburg. Zudem werde damit eine schon erkennbare Aufgabenverteilung zwischen den Städten Naumburg und Zeitz gefördert.
Mit Beschluss vom 26.10.1992 hob der Kreistag des Beschwerdeführers seinen Beschluss vom 15.6.1992, nach dem man sich für die Bildung des Burgenlandkreises ausgesprochen hatte, auf und sprach sich in seiner Stellungnahme vom 11.12.1992 gegenüber dem Ministerium des Innern gegen den Burgenlandkreis und für die Bildung eines neuen "Saale-Elster-Kreises", bestehend aus den bisherigen Kreisen Hohenmölsen, Weißenfels und Zeitz aus. In der Stellungnahme wird u. a. ausgeführt, dass es für den Beschwerdeführer von Anfang an unumstritten gewesen sei, dass der bestehende Landkreis Zeitz mit seiner inneren Struktur nicht in der Lage sei, die an ihn gestellten Anforderungen der Zukunft allein zu erfüllen, sondern dass es sinnvoll sei, in Anbetracht der Erfahrungen aus den Altbundesländern und dem Interesse einer effektiveren Verwaltungsarbeit sowie einer wirksameren Gesamtentwicklung den Landkreis zu vergrößern. Der Saale-Elster-Kreis mit rd. 160.000 Einwohnern bilde einen Kreis, der wirtschaftlich wettbewerbsfähig sei, den hoheitlichen Anforderungen gerecht werde und auch den Leitbildvorstellungen des Innenministeriums entspräche. Der entstehende Landkreis vereine damit in sich alle Voraussetzungen, Möglichkeiten und Chancen zum Aufbau einer starken kommunalen Selbstverwaltung. Er gewährleiste gleichzeitig Bürgernähe und hohe Überschaubarkeit, was die Grundlage für eine bedeutende Akzeptanz dieses Kreises bei den Bürgern sein werde und geeignet dafür sei, schnell ein entsprechendes Zusammengehörigkeitsgefühl wachsen zu lassen.
Bei der Kreisneugliederung sei die Entscheidung für den künftigen Sitz der Kreisverwaltung von großer kommunalpolitischer Bedeutung, da der Zuschnitt der neu zu bildenden Kreise und die Bestimmung des Kreissitzes unmittelbar voneinander abhängig seien. Daher sei der Sitz der Kreisverwaltung in Zeitz für den Beschwerdeführer von besonderer Bedeutung. Die Stadt sei erstmalig im Jahre 967 urkundlich erwähnt, und der Kreis Zeitz als eigenständiger Kreis bestehe seit 1815, wobei die Stadt seit jeher politischer, wirtschaftlicher und kultureller Mittelpunkt des Landkreises gewesen sei. Die Stadt verfüge auch über alle notwendigen Einrichtungen, um die Kreisverwaltung aufzunehmen. Neubauten bzw. Rekonstruktionen würden entfallen.
Auf der Grundlage des Referentenentwurfs und der Anhörungsergebnisse erarbeitete das Ministerium den Regierungsentwurf - RegVorl - vom 4.2.1993, der dem Landtag als Gesetzentwurf (LT-Drs. 1/2285) zugeleitet wurde. Die allgemeine Begründung ist weitgehend übernommen (vgl. RegVorl, S. 64 ff); bei den Einzelzuordnungen sind die wesentlichen Ergebnisse der Stellungnahmen zum Referentenentwurf mitgeteilt.
Für den Landkreis Nebra erklärte der Landrat, dass man mit dem Gesetzentwurf durchaus leben könne, wenn nicht die Stadt Zeitz zum Kreissitz des neuen Landkreises werde.
Der Landrat des Landkreises Naumburg sprach sich ebenfalls für den Gesetzentwurf aus.
Der Vertreter des Beschwerdeführers erklärte einleitend, dass es hinsichtlich des Kreisbeschlusses zwar eine Kehrtwendung gegeben habe - gemeint ist die Beschlussfassung zunächst für den Burgenkreis und dann für den Saale-Elster-Kreis -, dass aber der Landkreis Zeitz ganz deutlich dokumentiere, dass man mit dem jetzt im Gesetzentwurf vorliegenden Kreis, also Naumburg und Nebra "zusammenarbeiten könne und möchte". Entscheidend für den Beschwerdeführer sei, dass die Stadt Zeitz Kreissitz werde.
Auf die Frage des Abgeordneten Dr. Funda, ob es noch vorstellbar sei, dass es eine andere Kombination geben könne als die bisher angedachte, also eine Eigenständigkeit oder die Vorstellung des Zusammengehens von Weißenfels, Hohenmölsen und Zeitz, antwortete der Vertreter des Beschwerdeführers lediglich zur letzten Teilfrage dahingehend, dass Weißenfels aus Angst, den Kreissitz bei einem solchen Zusammengehen zu verlieren, sich zurückgezogen habe, so dass "das dann auseinandergebrochen" sei.
In der sich anschließenden Beratung zu § 1 des Gesetzentwurfs ergab sich eine Grundsatzdiskussion, anhand welcher Kriterien die Entscheidung über den Kreissitz getroffen werden sollte. Der Abgeordnete Engel stellte fest, dass die Bestimmung des Kreissitzes nach unterschiedlichen Maßstäben erfolge und verwies dabei insbesondere auf die Entscheidung zugunsten Naumburgs. Staatssekretär Dr. Mahn vom Ministerium des Innern legte dar, man habe durchgehend die Größe als ausschlaggebenden Faktor genommen, sei davon aber im Falle Naumburg/Zeitz wegen der höheren zentral-örtlichen Bedeutung und der zentralen Lage Naumburgs abgewichen.
Der Innenausschuss beschloss, dem Landtag zu empfehlen,
{L:einen neuen Landkreis "Burgenland", bestehend aus den Kreisen Nebra, Naumburg und Zeitz zu bilden und}
{L:stimmte mit 6 : 5 : 2 mehrheitlich dafür, Zeitz zum Kreissitz zu bestimmen
und gab erneut Gelegenheit zur Stellungnahme.}
Der Landrat des Beschwerdeführers begrüßte in seiner Stellungnahme vom 18.5.1993 das Votum des Innenausschusses.
Der Kreistag des Landkreises Zeitz wandte sich aufgrund eines entsprechenden Beschlusses in der Kreistagssondersitzung vom 24.5 1993 mit einem offenen Brief an die Landtagsabgeordneten und an die Abgeordneten des Kreistages des Landkreises Nebra. Darin erklärten die Kreistagsmitglieder des Landkreises Zeitz ihre Bereitschaft für den Fall einer Landtagsentscheidung zugunsten eines Kreissitzes Zeitz, in Nebra eine Nebenstelle einzurichten, in der alle publikumsintensiven Ämter der Kreisverwaltung - wie das Straßenverkehrsamt, das Jugendamt und das Sozialamt - untergebracht würden. Auch zentrale Verwaltungsstellen der Kreisverwaltung könnten in Nebra untergebracht werden. Die Randlage von Nebra könne hierdurch nach Auffassung der Kreistagsmitglieder des Landkreises Zeitz zu einem Großteil ausgeglichen werden.
Die Ergebnisse der Beratungen leitete der Ausschuss für Inneres als Beschluss-Empfehlung vom 27.5.1993 (LT-Drs. 1/2660) dem Landtag zu.
Der Ausschuss für Inneres legte dem Landtag zur Beratung in zweiter Lesung einen geänderten Gesetzentwurf vor, der zwar ebenso wie der Gesetzentwurf der Landesregierung die Bildung eines neuen Burgenlandkreises aus Naumburg, Nebra und Zeitz beinhaltete. Im Unterschied zur Regierungsvorlage war aber vorgesehen, die Stadt Zeitz zum Sitz des neuen Landkreises zu bestimmen.
In LT-Drs.. 1/2697 wurde der Antrag gestellt, die Landkreise Naumburg und Nebra zu einem neuen Burgenlandkreis und die Landkreise Hohenmölsen, Weißenfels und Zeitz mit dem Kreissitz in Zeitz zusammenzufassen.
Dieser Antrag wurde abgelehnt. Mit LT-Drs.. 1/2684 wurde beantragt, abweichend vom Vorschlag des Ausschusses für Inneres Naumburg zum Kreissitz des Burgenlandkreises zu bestimmen. Nach eingehender Diskussion wurde dieser Antrag mit 50 : 20 : 21 angenommen.
Eine Initiative, das inzwischen verkündete Gesetz - für den Raum Oebisfelde - zu ändern, hatte keinen Erfolg (vgl. LT-Drs. 1/3014, 3020 vom 23./28.9.1993 [Anträge]; LT-Drs. 1/3141 vom 3.11.1993 [Empfehlung des Innenausschusses]; LT-StenBer 1/52 und 1/54 [Sitzungen des Plenums vom 7.10./ 11.11.1993]).
Im Anschluss an die Landtagsentscheidung fand im Landkreis Zeitz eine Unterschriftenaktion statt. Den Unterschriftenlisten war folgender Aufruf vorangestellt:
"Für einen eigenen Landkreis Zeitz.
Der Landtag hat mit Gesetz zur Kreisreform eine
Entscheidung gegen unseren Kreis getroffen. Zeigen
Sie durch Ihre Unterschrift, dass wir auch künftig einen
eigenen Kreis Zeitz haben wollen."
30.000 Bürgerinnen und Bürger haben sich mit ihrer Unterschrift dem Aufruf angeschlossen.
3.-->Mit seiner Verfassungsbeschwerde vom 30.12.1993 rügt der Beschwerdeführer die Verletzung von Art. 2 Abs. 3, 87 und 90 der Landesverfassung des Landes Sachsen-Anhalt.
§ 15 LSA-KrsGebRefG für verfassungswidrig und nichtig zu erklären.
Dazu macht er geltend:
Es fehle schon an dem durch Art. 90 Satz 2 der Landesverfassung geforderten Landesgesetz über das Anhörungsverfahren. Auf die Bestimmungen der (DDR-) Kommunalverfassung könne nicht zurückgegriffen werden. Die Bestimmungen der Gemeinde- und Kreisordnung von Sachsen-Anhalt seien für die Kreisgebietsreform noch nicht einschlägig gewesen.
Aufgrund des Termindrucks seien seine Stellungnahmen im Gesetzgebungsverfahren nur mehr oder weniger kurz behandelt worden. Eine intensive Sachdiskussion habe nicht stattgefunden. Das Verfahren sei durch besondere Hektik charakterisiert. Eine intensive Befassung und wohl abgewogene Entscheidung der Landtagsabgeordneten sei in solch kurzer Zeit nicht möglich.
Der Beschwerdeführer rügt weiter, dass ihm die Gründe für den Änderungsantrag in der LT-Drs. 1/2684 nicht mitgeteilt worden seien.
Das Gesetz zur kommunalen Gebietsreform sei im Hinblick auf die Zuordnung des Beschwerdeführers zum neuen Burgenlandkreis als auch hinsichtlich der Bestimmung der Stadt Naumburg zum Kreissitz
{L:nicht geeignet,}
{L:nicht erforderlich und}
{L:nicht verhältnismäßig.}
Der Gesetzgeber sei bei seinen Kreisneugliederungsentscheidungen von einer Richtgröße zwischen 100.000 und 120.000 Einwohnern ausgegangen. In Sonderfällen sei dieser Richtwert deutlich unterschritten worden und liege in drei neu gebildeten Landkreisen sogar unter 80.000 Einwohnern. Nach dem Burgenlandkreis, der mit 161.357 Einwohnern als einziger die 160.000 Einwohnermarke überschreite, folgten der Landkreis Östliche Altmark mit 158.672, der Landkreis Merseburg/Querfurt mit 145.924, der Landkreis Wittenberg mit 140.407, der Landkreis Bitterfeld mit 127.108 und der Landkreis Mansfelder Land mit 123.111 Einwohnern. Die übrigen neu gebildeten Landkreise lägen zumeist erheblich unter dem Richtwert von 120.000 Einwohnern.
Der Beschwerdeführer hält die Bildung des Landkreises Burgenland auch deshalb nicht für erforderlich, da eindeutig bessere Alternativen bestünden, die u. a. auch in der Selbständigkeit des Landkreises Zeitz läge. Zwar läge der Landkreis Zeitz dann unter den Leitbildvorstellungen von mindestens 80.000 Einwohnern. Der Gesetzgeber habe dies jedoch auch bei den Landkreisen Saalkreis mit 66.000, Sangerhausen mit 77.800 Einwohnern und Köthen mit 77.200 Einwohnern zugelassen, sich aber im Falle Zeitz mit einer solchen Alternative nicht befasst, obwohl sie angesichts der Meinungsverschiedenheiten der am Zusammenschluss zum Burgenlandkreis beteiligten Landkreise sich aufgedrängt habe. Auch ein Zusammenschluss aus den bisherigen Landkreisen Hohenmölsen, Weißenfels und Zeitz hätten gegenüber der gesetzlichen Lösung noch deutliche Vorteile, insbesondere dass damit den zwischen den drei beteiligten Landkreisen geführten Verhandlungen Rechnung getragen würde.
Der Burgenlandkreis überschreite den vom Gesetzgeber sonst angelegten Richtwert von 100.000 bis 120.000 Einwohnern so erheblich, dass die Neugliederungslösung nicht mehr systemgerecht sei. Der Systembruch hätte, wenn man ihn nicht überhaupt für unzulässig halte, durch besonders gewichtige Gründe legitimiert werden müssen. Solche Gründe seien aber weder vorgetragen noch ersichtlich. Hinzu käme, dass der Burgenlandkreis mit einer sehr großen Flächenausdehnung von ca. 90 km in Nord/West - Süd/Ostrichtung habe. Ein solcher Kreiszuschnitt sei außerordentlich ungünstig und führe dazu, dass recht weite Wege entstünden, wenn man den Kreis in seiner Längsausdehnung durchqueren wolle.
Auch die Entscheidung zugunsten der Stadt Naumburg als Sitz des Burgenlandkreises sei nicht geeignet, den vom Gesetzgeber selbst gesetzten Neugliederungskriterien und Grundsätzen zu entsprechen. Die Hauptkriterien, die Größe und Wirtschaftlichkeit einer Stadt einerseits und ihre zentral-örtliche Funktion andererseits sprächen nicht für die Stadt Naumburg, sondern für die Stadt Zeitz als Sitz des neuen Burgenlandkreises. Mit 46.423 Einwohnern sei die Stadt Zeitz deutlich größer als Naumburg mit 34.717 Einwohnern. Auch bei einem Vergleich der im Umkreis von 5, 10, 15, 20 und 25 Kilometern um die beiden Städte wohnenden Einwohner schneide Zeitz jeweils deutlich besser als Naumburg ab.
Im Einzugsbereich von Zeitz wohnten deutlich mehr Einwohner als im jeweiligen Einzugsbereich von Naumburg, so dass Zeitz aus dieser Sicht zentraler als Naumburg läge, selbst wenn es nicht im geographischen Mittelpunkt des neuen Landkreises liege.
Auch die Ausweisung von Naumburg als Mittelzentrum mit Teilfunktionen eines Oberzentrums im Vorschaltgesetz zur Raumordnung und Landesentwicklung rechtfertige eine Entscheidung zugunsten von Naumburg nicht. Die Ausweisung von Naumburg sei im Hinblick auf die größere Einwohner- und Wirtschaftsbasis der Stadt Zeitz nicht nachvollziehbar und ohne die Beteiligung der Stadt Zeitz erfolgt. Zudem habe Naumburg durch die Ansiedlung verschiedener Behörden und Institutionen - wie des Oberlandesgerichts und des Arbeitsamtes - bereits eine ausreichende Förderung erfahren, die eine weitere Aufwertung durch die Bestimmung als Kreissitz nicht erfordere. Zeitz verfüge darüber hinaus in verschiedenen Bereichen über oberzentrale Funktionen, denen durch eine entsprechende Kreissitzentscheidung Rechnung getragen werden könne.
Für die Bevölkerung aus den Bereichen Nebra könne bei einem Kreissitz in Zeitz ein ausreichender Ausgleich durch eine Nebenstelle des Kreises geschaffen werden, in der alle publikumsintensiven Verwaltungseinrichtungen des Landkreises angeboten werden könnten.
Schließlich spräche auch der Kostenfaktor für Zeitz. Hier stünden ausreichend Gebäude zur Verfügung, in denen sämtliche Bediensteten der neuen Kreisverwaltung untergebracht werden könnten. Die baulich erforderlichen Maßnahmen hielten sich in engen Grenzen, während in Naumburg ein Kostenaufwand in zweistelliger Millionenhöhe erforderlich sei.
Auch die Tatsache, dass Zeitz ein historisch gewachsener Kreissitz sei, spräche für diese Stadt. Die Stadt sei seit jeher politischer und wirtschaftlicher und kultureller Mittelpunkt des Landkreises. Von Zeitz gehe auch eine entsprechende Identifikationswirkung in das Umland hinein aus.
4.1-->Die Landesregierung von Sachsen-Anhalt hat sich wie folgt geäußert:
Sie ist der Auffassung, dass das erforderliche Anhörverfahren rechtsfehlerfrei sei. Der Gesetzgebungsauftrag in Artikel 90 Satz 2 LSA-Verf sei erfüllt. § 79 DDR-KommVfG stelle die verfahrensrechtliche Grundlage für die Anhörung dar.
Die Bildung des Burgenlandkreises unter Einbeziehung des Landkreises Zeitz entspreche dem Gemeinwohl. Die Maßnahme sei zur Erreichung des Reformziels auch erforderlich und verhältnismäßig. Ein Beibehalten des Landkreises Zeitz sei nicht leitbildgerecht, da er mit seinen rd. 76.000 Einwohnern noch unterhalb der nur ausnahmsweise zulässigen unteren Einwohnergrenze liege. Es werde auch vermieden, dass ein von der Einwohnerzahl her nicht leitbildgerechter Landkreis Naumburg-Nebra mit 82.000 Einwohnern geschaffen werde. Demgegenüber sei der Burgenlandkreis mit seinen rd. 160.000 Einwohnern gut geeignet, das Reformziel: Stärkung der Verwaltungs-, Veranstaltungs- und Finanzkraft zu erreichen. Im übrigen werde der Burgenlandkreis von den Kreisen Nebra und Naumburg akzeptiert, und in Wirklichkeit habe der Beschwerdeführer auch keine Einwände, wenn die Kreissitzfrage zugunsten der Stadt Zeitz entschieden würde. Eine Alternative zum Burgenlandkreis habe sich nicht gestellt, da der Landkreis Weißenfels sich stets geweigert habe, zusammen mit Hohenmölsen und Zeitz einen Landkreis zu bilden.
Die Entscheidung zugunsten Naumburgs als Kreissitz sei sachgerecht, da die unbestrittene zentrale Lage und gute Erreichbarkeit von Naumburg ausschlaggebend sei.
4.2-->Der Landtag von Sachsen-Anhalt hat sich wie folgt geäußert:
Für die Durchführung der Kreisgebietsreform sei maßgeblich das Prinzip der Freiwilligkeit gewesen und vom Ausschuss für Inneres auch für die Gestaltung und den Ablauf seiner Beratungen dieses Gesetzes herangezogen worden. In allen Fällen, in denen sich eine Übereinstimmung zwischen dem Willen der Betroffenen und den von der Landesregierung im Gesetzentwurf vorgeschlagenen Entscheidungen nicht eindeutig hätte feststellen lassen, habe der Ausschuss eine nochmalige Anhörung für geboten erachtet und auch durchgeführt. Gegenstand der Anhörung des Beschwerdeführers sei allein die Frage des Kreissitzes gewesen, denn die Entscheidung der Landesregierung, die drei beteiligten Landkreise zu fusionieren, seien zum damaligen Zeitpunkt von keiner Seite mehr ernsthaft in Zweifel gezogen worden. Die Kreissitzfrage habe in der Debatte breiten Raum eingenommen. In der Diskussion seien eine Vielzahl von Argumenten zum Pro und Kontra Zeitz bzw. Naumburg vorgetragen worden. Angesichts dieser Sachlage könne keine Rede davon sein, das Parlament habe mit seiner letzten Entscheidung zugunsten von Naumburg eine willkürliche, sachlich nicht fundierte Entscheidung getroffen. Wie immer man die einzelnen Argumente auch gewichten bzw. bewerten möge, unbestreitbar sei, dass es gute Gründe "aus der Natur der Sache" sowohl für eine Entscheidung zugunsten als auch gegen Naumburg bzw. sowohl zugunsten als auch gegen Zeitz gegeben habe.
Wenn der Landtag angesichts dieser Sachlage nach einer ausführlichen und gründlichen Diskussion letzten Endes wieder zu der schon im Regierungsentwurf präferierten Konstellation zurückgekehrt sei und damit gegen Zeitz votiert habe, dann sei diese Entscheidung eben nicht blanker Dezisionismus, sondern vielmehr Ausdruck eines bestimmten, sachlich fundierten und dabei parteiübergreifenden politischen Gestaltungswillens.
1.-->Die Verfassungsbeschwerde ist teilweise zulässig.
Das Landesverfassungsgericht ist zur Entscheidung über die kommunale Verfassungsbeschwerde berufen. Der Antrag ist im übrigen nur zulässig, soweit die Gebietsänderung betroffen ist.
1.2-->Soweit sich die Verfassungsbeschwerde gegen § 15 Abs. 3 LSA-KrsGebRefG richtet, ist sie unzulässig, weil die Stadt Naumburg erst mit Inkrafttreten des Gesetzes zum 1.7.1994 Kreissitz des Burgenlandkreises wird, der bisherige Landkreis Zeitz jedoch mit Ablauf des 30.6.1994 aufgelöst wird, so dass sein Recht auf kommunale Selbstverwaltung hierdurch nicht mehr betroffen sein kann.
Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung beinhaltet nicht das Recht des Beschwerdeführers mitzubestimmen, welche Stadt Kreisstadt des Burgenlandkreises wird (st. Rspr.: BayVfGH, Entscheidg. v. 23.1. 1976, Vf. 15-VII-73, BayVfGH n. F. 29, 1; NdsStGH, NdsStGHE 2, 1 [209 f] = OVGE 33, 497 [505, 507 f]; VfGH NW, Urt. v. 6.12.1975 - VfGH 45/74 -, OVGE 31, 296; VfGH RP, Urt. v. 16.4.1969 - VGH 29/69 -, UA S. 44 f.; Pappermann DÖV 1980, 353 [355]). Die kommunale Selbstverwaltung des Beschwerdeführers endet mit seiner Auflösung.
Da die Landkreise auch untere staatliche Verwaltungsbehörden sind (§ 71 Abs. 3 S. 2 DDR-KommVfG und nach §§ 1 Abs. 2 S. 2, 5 Abs. 1 S. 2 LSA-LKO, die ebenfalls am 1.7.1994 in Kraft tritt, bleiben), kann das Land aus seiner Organisationsgewalt heraus den Sitz dieser Behörden, und damit den Kreissitz, im Rahmen des kommunalen Gebietsreformgesetzes selbständig regeln. Dies kann nicht mehr in die Organisationsgewalt der aufgelösten und als Rechtspersönlichkeiten untergegangenen Landkreise eingreifen, sondern könnte allenfalls mit der des am 1.7.1994 entstehenden Burgenlandkreises kollidieren.
Auch daraus, dass der Beschwerdeführer im Rahmen der mit seiner Auflösung verbundenen Gebietsneugliederung auch zur Frage der Bestimmung des Kreissitzes im Burgenlandkreis zu hören war (StGH BW, Urt. v. 8.9.1972 - GeschRegNr. 6/71 -, ESVGH 23, 1), kann nicht der Schluss gezogen werden, die Selbstverwaltungsgarantie wirke auch noch über den Zeitpunkt des Erlöschens eines Landkreises hinaus und räume ihm das Recht ein, zumindest die durch den Neugliederungsgesetzgeber getroffene Entscheidung verfassungsgerichtlich überprüfen zu lassen. Die Anhörung dient allein der Unterrichtung des Gesetzgebers und bereitet dessen Entscheidung vor. Durch die Anhörung soll verhindert werden, dass die in ihrem Eigenwert anerkannten Kommunen zum Objekt bloßer Fremdbestimmung werden und dass der Gesetzgeber die Auffassung der betroffenen Gebietskörperschaften zur beabsichtigten Neugliederung kennt und in seinen Entscheidungsprozeß mit aufnehmen kann (BayVfGH, Entscheidg. v. 20.4.1978 - Vf. 6-VII-78 -, BayVfGH n. F. 31, 99 [129]; StGH BW, ESVGH 25, 1 [25]).
Der Beschwerdeführer hat keine über seine Auflösung hinausgehende "Schutzpflicht" für die Kommunen, die ihm bisher angehören und die von den tatsächlichen Auswirkungen der Kreissitzverlegung für den Burgenlandkreis betroffen sein werden. Der Beschwerdeführer kann mit der Verfassungsbeschwerde nur die Verletzung eigener Rechte rügen (VfGH RP, Urt. v. 5.5.1969 - VGH 3/69 -, DVBl. 1970, 779 [780]).
1.3-->Die Anrufung des Landesverfassungsgerichts durch den Beschwerdeführer stellt keine unzulässige Rechtsausübung dar. Die kommunale Verfassungsbeschwerde nach Art. 75 Nr. 7 Verf-LSA setzt voraus, dass die antragstellende Körperschaft in ihren Rechten beeinträchtigt ist. Für die Verfassungsbeschwerde ist daher ein besonderes Rechtsschutzinteresse darzulegen (VfGH RP, DVBl. 1970, 785 [786]). Dieses kann unter dem Gesichtspunkt des treuwidrigen widersprüchlichen Verhaltens gegen den Grundsatz von Treu und Glauben (§ 242 BGB) entfallen. Der Geltungsbereich dieses Grundsatzes ist nicht etwa auf das bürgerliche Recht beschränkt, sondern prägt vielmehr die gesamte Rechtsordnung und damit das öffentliche Recht einschließlich des Verfassungsrechts (st. Rspr., so schon BVerfG, Urt. v. 26.2.1954 - 1 BvR 371/52 -, BVerfGE 3, 288 [324]).
Mit Treu und Glauben ist es nicht vereinbar, dass jemand im Widerspruch zu seinem früheren Verhalten ein Recht ausübt, wenn dieses Verhalten bei einem anderen Beteiligten ein bestimmtes Vertrauen hervorgerufen hat. Im Rahmen eines zweiseitigen Rechtsverhältnisses ist dies der andere von dem Rechtsverhältnis Betroffene. Dagegen ist das Verhalten des Rechtsinhabers gegenüber Dritten, die an diesem Rechtsverhältnis nicht beteiligt sind, grundsätzlich unerheblich. Für die Verfassungsbeschwerde, die ein Gesetz zum Gegenstand hat, bedeutet dies, dass allein abzustellen ist auf das Verhalten gegenüber dem Landtag. Daher kann ein gegenüber dem Landtag gezeigtes Verhalten einer antragstellenden kommunalen Selbstverwaltungskörperschaft geeignet sein, die Anrufung des Landesverfassungsgerichts wegen der Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes als unzulässige Rechtsausübung erscheinen zu lassen (VfGH RP, DVBl 1970, 785 [786]).
Im vorliegenden Fall stellt jedoch der Antrag des Beschwerdeführers keine solche unzulässige Rechtsausübung dar. Zwar hat er in seiner Anhörung und Stellungnahme gegenüber dem Landtag zugestimmt, zusammen mit den Landkreisen Nebra und Naumburg den neuen Landkreis Burgenland zu bilden. Dieses Einverständnis zur Auflösung stand aber erkennbar stets im Zusammenhang damit, dass die Stadt Zeitz zum Kreissitz bestimmt werden würde. Der Gesetzgeber konnte also nicht davon ausgehen, der Landkreis Zeitz werde seiner Eingliederung in den Burgenlandkreis auch dann zustimmen, wenn Naumburg zum Kreissitz bestimmt werden würde.
1.4-->Die Beschwerde ist auch fristgerecht gemäß §§ 48, 50 Abs. 2 LSA-VerfGG sowie formgerecht nach §§ 49, 50 Abs. 2 LSA-VerfGG erhoben.
2.-->Die Verfassungsbeschwerde ist - soweit sie zulässig ist - unbegründet.
Dass die betroffenen Kommunen vor einer Gebietsänderung anzuhören sind, gebietet neben der Selbstverwaltungsgarantie auch das Rechtsstaatsprinzip des Art. 2 Abs. 1 LSA-Verf (vgl. zu den entsprechenden Vorschriften der Art. 20, 28 Abs. 1, 2 GG bzw. der Landesverfassungen auch: BVerfGE 50, 50 [51]; BVerfG, Beschl. v. 17.1.1979 - 2 BvR 6/76 -, BVerfGE 50, 195 [202]; StGH BW, Urt. v. 8.9.1972 - GeschRegNr. 6/71 -, ESVGH 23, 1 [18 f]; NdsStGH, NdsStGH 2, 1 [146] = OVGE 33, 497 [498 f]; VfGH NW, Urt. v. 24.4.1970 - VfGH 13/69 -, OVGE 26, 270 [272 f]; BayVfGH, Entschdg. v. 20.4.1978 - Vf. 6-VII-78 -, BayVfGH n. F. Bd. 31, Teil II, S. 99 [129]; VfGH des Saarlandes, DVBl 1975, 35 [36]). Die Verfassung selbst verlangt schon - auch ohne besondere (einfach-)gesetzliche Regelung -, dass der Gesetzgeber dem Anhörgebot nachkommt (BayVfGH, BayVfGH n. F. 31 II 99 [129]; VfGH des Saarlandes, DVBl 1975, 35 [36]). In den meisten Kommunalgesetzen der Länder finden sich - ohne dass spezielle Anhörungsgesetze geschaffen worden wären - Bestimmungen darüber, dass vor einer Neugliederung Anhörungen stattzufinden haben; die Gesetze regeln das Verfahren, soweit die Einwohner anzuhören sind (vgl. Knemeyer, Kommunale Neugliederung vor den Landesverfassungsgerichten, in Starck / Stern <Herausgeber>, Landesverfassungsgerichtsbarkeit, Teil III, S. 146 [158], mit Fußn. 42). Eine derartige Regelung findet sich auch in § 79 Abs. 1 DDR-KommVfG.
Art. 2 Abs. 3 und Art. 90 S. 2 LSA-Verf verlangen nicht, dass der Gesetzgeber generelle Regelungen erlässt, bevor er das Gebiet von Gemeinden oder Landkreisen ändert (2.1.1). Die Verfassung gebietet nicht, die Bürger unmittelbar zu beteiligen, wenn die Grenzen von Landkreisen geändert werden sollen (2.1.2). Das von der Verfassung geforderte Anhörungsverfahren hat der Gesetzgeber der Kreisgebietsreform eingehalten (2.1.3).
2.1.1-->Aus dem Wortlaut des Art. 90 S. 2 LSA-Verf lässt sich nicht herleiten, dass ein besonderes Gesetz über die Anhörung Voraussetzung für Eingriffe in den Gebietsbestand sein sollte. Das folgt schon daraus, dass die Anhörung nur als ein Gesichtspunkt behandelt ist, den einfach-gesetzliche Ausführungsbestimmungen "näher" regeln können.
Soweit Art. 90 S. 2 LSA-Verf die Anhörung besonders hervorhebt ("insbesondere"), nimmt das Landesverfassungsrecht auf die verfahrensrechtliche Vorgabe des Bundesrechts für kommunale Gebietsänderungen lediglich Bezug (vgl. etwa: BVerfGE 50, 50 [50]; 86, 90 [107], m. w. Nachw.). Das Grundgesetz verlangt aber nur, dass die betroffene Kommune sachgerecht angehört wird, und nicht etwa auch, dass das hierfür einzuhaltende Verfahren durch ein besonderes Gesetz geregelt ist. Die Anhörungspflicht will zwar verhindern, dass die Kommunen zum Objekt staatlichen Handelns werden (BVerfGE 50, 195 [202]); sie hat aber vorrangig die Funktion, sicherzustellen, dass der Gesetzgeber den für die (materielle) Gemeinwohl-Abwägung maßgeblichen Sachverhalt (verfahrensrechtlich) umfassend ermittelt (BVerfG, Beschl. v. 23.6.1987 - 2 BvR 826/83 -, BVerfGE 76, 107 [122]). Das Bundesverfassungsgericht hat ausdrücklich klargestellt, dass diese verfassungsrechtlich gebotene Anhörungspflicht nicht an bestimmte Formen gebunden ist (BVerfG, Beschl. v. 7.10.1980 - 2 BvR 584, 598, 599, 604/76 -, BVerfGE 56, 298 [321]).
2.1.2-->Art. 90 S. 2 LSA-Verf verpflichtet den Gesetzgeber bei Änderungen von Kreisgebieten nicht, zusätzlich zu der Anhörung betroffener Gemeinden auch die Meinung der Bürger zu erforschen. Gegenteiliges folgt insbesondere nicht daraus, dass der Wortlaut die Einwohner neben die Kommunen stellt. Die Vorschrift ist vielmehr so zu verstehen, dass der Gesetzgeber abstufen darf, in welchen Fällen er nur die Kommune und in welchen er zusätzlich die Einwohner beteiligt; denn die Verfassung stellt auf die Anhörung der "Betroffenen" ab.
Die Regelungen einerseits des § 79 DDR-KommVfG für Gebietsänderungen bei Landkreisen (Anhörung nur der betroffenen Landkreise und Gemeinden) und andererseits des § 13 DDR-KommVfG (Anhörung der betroffenen Gemeinden und der Bürger[innen]) sind mit Art. 90 S. 2 LSA-Verf vereinbar.
2.1.3-->Die aus der Selbstverwaltungsgarantie herzuleitenden Anhörungspflichten (2.1.3.1) sind erfüllt (2.1.3.2).
2.1.3.1-->Die Landesverfassungsgerichte und Staatsgerichtshöfe der Länder gehen übereinstimmend davon aus, dass Anhörungsverpflichteter "der Gesetzgeber" ist, der hierfür keine besonderen Förmlichkeiten wahren muss, sondern das Anhörungsverfahren nach seinem Ermessen gestalten kann. Die gesetzgebende Körperschaft kann deshalb selbst schriftlich oder mündlich anhören, auf Anhörungen der Regierung zurückgreifen, diese mit der Anhörung beauftragen und sich das Ergebnis vortragen lassen (vgl. etwa: NdsStGH, NdsStGHE 2, 1 [148 f] m. w. Nachw. = OVGE 33, 497 [499]). Sichergestellt sein muss allein, dass der Gesetzgeber dem Zweck der Anhörung genügen kann, die Interessenlage bei der betroffenen Kommune zu ermitteln (vgl. etwa: VfGH NW, OVGE 26, 270 [275]; VfGH RP, DVBl 1969, 799 [808]).
{L:das Gesamtkonzept und die Kriterien für die Einzelentscheidung,}
{L:den wesentlichen Inhalt des Neugliederungsvorhabens im weiteren Raum,}
{L:die besondere Begründung der Einzelmaßnahmen und}
{L:die Gründe für evtl. Abweichungen vom Gesamtkonzept.}
2.1.3.2-->Die durchgeführten Anhörungen genügen diesen Anforderungen.
Schon durch den Erlass vom 24.4.1992 erlangte der Beschwerdeführer Kenntnis von den ersten Vorüberlegungen der Landesregierung zur Gebietsreform in Sachsen-Anhalt, ohne dass dabei schon konkrete Einzelvorschläge der Neugliederung gemacht wurden. Dennoch sprach sich der Landkreis Zeitz durch Beschluss des Kreistages vom 1.6.1992 für den im angefochtenen Gesetz gebildeten Burgenlandkreis, bestehend aus den alten Kreisen Naumburg, Nebra und Zeitz aus, wenn auch mit der Empfehlung, als Kreissitz die Stadt Zeitz zu bestimmen.
Der eingehend begründete Referentenentwurf vom Kreisgebietsreformgesetz des Ministeriums des Innern vom 10.9.1992 sah in § 15 ebenfalls die Bildung eines aus den alten Kreisen Naumburg, Nebra und Zeitz sowie einigen weiteren Gemeinden bestehenden Burgenlandkreis vor. Abweichend von der Stellungnahme des Beschwerdeführers war jedoch nicht die Stadt Zeitz, sondern die Stadt Naumburg als Kreissitz vorgesehen.
Die vom Beschwerdeführer abgegebenen umfangreichen Stellungnahmen vom 15.6. und vom 11.12.1992 lassen keinen Zweifel daran, dass der Kreistag das Gesetzgebungsvorhaben als solches mit allen wesentlichen Einzelheiten kannte und die entscheidenden Argumente kritisch geprüft hat. Der vom Beschwerdeführer in seiner Stellungnahme vom 11.12.1992 vorgelegte Gegenentwurf verrät darüber hinaus, dass die Organe des Kreises Zeitz die Problematik der Neugliederung vom Grundsätzlichen her durchdacht hatten und ihren Vorstellungen unter Berücksichtigung des Leitbildes der Gebietsreform klaren Ausdruck zu verschaffen in der Lage waren. In seinen Stellungnahmen hat der Beschwerdeführer die Gründe, die aus seiner Sicht gegen den Vorschlag des Ministeriums des Innern und für den Gegenvorschlag sprechen, vollständig zusammengetragen. Die allgemeine Behauptung der Verfassungsbeschwerde (S. 28), dass nicht alle wesentlichen, die Neugliederungsentscheidung tragenden Gründe dem Landkreis Zeitz rechtzeitig mitgeteilt worden seien und sich die Begründung des Gesetzentwurfes in einer allgemeinen Darstellung, ohne auf konkrete Probleme des Raumes einzugehen, erschöpfe, sowie dass es an einer entsprechend aufbereiteten Daten- und Argumentationsgrundlage, auf deren eine sachgerechte Befassung mit den einzelnen Entscheidungselementen möglich gewesen wäre, gefehlt habe, so dass der Landkreis Zeitz auf der schmalen Grundlage der nur kurz mitgeteilten Gründe keine detaillierten Sachauseinandersetzungen hätte beginnen können, ist nicht geeignet, das Anhörverfahren verfassungsrechtlich in Zweifel zu ziehen. Es wird nicht deutlich, welches Daten- und Argumentationsmaterial dem Beschwerdeführer für eine sachgerechte Beurteilung des Neugliederungsvorhabens gefehlt oder aber für eine substantielle Stellungnahme unbedingt erforderlich gewesen sein soll. Die Stellungnahmen vom 15.6. und 11.12.1992 enthalten keine Hinweise darauf, dass sich der Beschwerdeführer tatsächlich nicht in der Lage gesehen hätte, die Reformvorstellungen nachzuvollziehen und einen Gegenvorschlag substantiiert vorzutragen. Auch im weiteren Gesetzgebungsverfahren ist dies nicht vorgetragen worden. Wenn aber tatsächlich der Beschwerdeführer nicht in der Lage gewesen ist, sich ein zutreffendes Bild über die beabsichtigte Gebietsänderung zu machen, so hätte er dies in seiner Stellungnahme deutlich zum Ausdruck bringen müssen, da sonst der Gesetzgeber davon ausgehen konnte, dass weitergehendes Material, jedenfalls aus der Sicht des Beschwerdeführers, nicht erforderlich gewesen ist, um überhaupt Stellung nehmen zu können (zu den Konsequenzen widersprüchlichen Verhaltens siehe: VfGH RP, DVBl. 1970, 785). Der Beschwerdeführer trägt auch nicht vor, dass etwa Material, das später in das Gesetzgebungsverfahren einbezogen worden ist, zurückgehalten und ihm nicht zur Kenntnis gelangt ist. Ins einzelne gehende Wirtschaftsdaten oder Angaben zu Pendlerbewegungen konnten nicht verlangt werden. Zwar legen die Neugliederungskriterien als einen der zu beachtenden maßgeblichen Punkte auch "sozi-ökonomische Verflechtungen" zugrunde (Nr. 4.1 der Allgemeinen Begründung [S. 76] des Regierungsentwurfs [LT-Drs.. 1/2285]); einschränkend ist aber darauf hingewiesen, Prognosen auf dieser Grundlage seien deshalb schwer möglich, weil die umfangreichen gegenwärtigen Veränderungen in der Wirtschaftsstruktur eine gesicherte Datenerhebung nicht zuließen.
Waren aber beim "Gesetzgeber" solche Daten nicht vorhanden, so ist es kein Fehler der Anhörung, wenn auch die Kommunen sie nicht erhalten. Vielmehr kann allein unter dem Gesichtspunkt des "Gemeinwohls" und der dort gebotenen Ermittlung entschieden werden, ob das Reformvorhaben ohne solche Daten gleichwohl eingeleitet und durchgeführt werden durfte.
Der Beschwerdeführer hatte auch genügend Zeit, sich mit der Problematik der Kreisgebietsreform zu befassen. Dabei sind schon die Anhörungen im Vorfeld des Gesetzgebungsverfahrens mit zu berücksichtigen (BVerfGE 86, 90 [113]). Damit hatte der Beschwerdeführer insgesamt mehr als ein Jahr Zeit, seine Argumente für und gegen die Kreisneugliederung, soweit der Landkreis Zeitz hiervon betroffen war, einzubringen.
Die Stellungnahmen des Landkreises sind dem Landtag zugeleitet worden und standen den Mitgliedern des Innenausschusses zur Verfügung. Nach Einbringung des Gesetzentwurfs hat der Innenausschuss am 21.4.1993 eine mündliche Anhörung durchgeführt und dabei auch Vertreter des Beschwerdeführers gehört. Der Landtag war somit über die Auffassung des Beschwerdeführers unmittelbar durch ihn ausreichend unterrichtet worden.
Zudem hatte die Landesregierung in der Begründung des Gesetzentwurfs (LT-Drs.. 1/2285 v. 4.2.1993) den Inhalt der Stellungnahmen des Beschwerdeführers zutreffend und sachgerecht wiedergegeben.
Aus den vorliegenden Unterlagen konnte jeder Abgeordnete ersehen, dass und aus welchen Gründen der Beschwerdeführer den Zusammenschluss mit den Landkreisen Naumburg und Nebra ablehnte und eine andere Lösung befürwortete. Somit ist dem Gesetzgeber ein richtiges und umfassendes Bild seiner Auffassung übermittelt worden. Das Anhörungsverfahren ist infolgedessen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Die entgegen der Empfehlung des Innenausschusses in der zweiten Lesung des Gesetzes im Landtag eingebrachten Änderungsanträge erforderten keine erneute Anhörung, weil durch sie lediglich die Regierungsvorlage wiederhergestellt worden war. Diese "Wiederherstellung" früherer Ergebnisse war indessen nicht durch eine Änderung der Leitkriterien oder des Neugliederungsziels bedingt, sondern beruhte auf einer anderen Wertung der bereits bekannten Tatsachen, zu denen sich die Kommunen geäußert hatten.
Art. 90 S. 1 LSA-Verf enthält einerseits eine Ermächtigung; denn eine Gebietsänderung darf überhaupt nur vorgenommen werden, wenn Gemeinwohlgesichtspunkte Anlaß dazu geben. Die Änderung muss schon vom Motiv her durch das Gemeinwohl getragen sein (VfGH NW, OVGE 26, 270 [278]). Art. 90 S. 1 LSA-Verf legt andererseits die Grenzen fest, über die hinaus der Eingriff nicht gehen darf, wenn er noch verfassungsgemäß sein soll.
2.2.2.1-->Der Gesetzgeber war zur Auflösung des Landkreises im Rahmen dieser Kreisgebietsreform ermächtigt, weil sie auf Gemeinwohlgesichtspunkte gegründet ist.
Ziel der Reform ist es (Gesetzentwurf in LT-Drs. 1/2285 v 4.2.1993 - im folgenden: RegVorl -, allgemeine Begründung [S. 64 ff]), die nach den Bedürfnissen des "Demokratischen Zentralismus" 1952 organisierten (kleinräumigen) Kreise (RegVorl, S. 65) für die Zwecke der Selbstverwaltung (RegVorl, S. 67) zu vergrößern und dabei deren Zahl zu verringern (RegVorl, S. 66, 81).
Damit wird einerseits in der territorialen Gliederung der Kreisstufe nachvollzogen, dass bereits die Gesetzgebung der Deutschen Demokratischen Republik funktionell den "Demokratischen Zentralismus" wieder aufgegeben und die Selbstverwaltung, die bis 1952 auch für das frühere Land Sachsen-Anhalt rechtlich verbindlich gewesen war, erneut garantiert hatte. Zu der durch §§ 78, 79 DDR-KommVfG zugelassenen und in Aussicht genommenen Gebietsreform war es nicht mehr gekommen. Die Kreisgebietsreform von 1993 vollendet insofern die Reformansätze von 1990.
Auch für den Stellenwert der "Freiwilligkeit" gelten die Festlegungen durch die Regierungsvorlage (RegVorl, Abschnitt A, Nr. 4.7, S. 78), weil der Gesetzgeber das "System" der Landesregierung als ganzes übernommen hat. Diese Einschätzung steht nicht im Widerspruch zum ursprünglichen Beschluss des Plenums vom 24.5.1991 (LT-Drs. 1/16/442 B); denn dieser betrifft in erster Linie die Gemeinde- und nicht die Kreisebene und verpflichtet auch nur, freiwillige Zusammenschlüsse nach Möglichkeit zu fördern (Nrn. 1 bis 3 des Beschlusses). Diese Grundsätze sollten für die Kreisreform "entsprechend" gelten (Nr. 4 des Beschlusses). Hieraus kann nicht hergeleitet werden, es sei zum Grundsatz erhoben worden, Zusammenschlüsse ausschließlich auf freiwilliger Basis vorzunehmen.
Bei der Kreisgebietsreform hat der Gesetzgeber nicht gegen die Pflicht verstoßen, den Sachverhalt umfassend zu ermitteln (vgl. etwa: BVerfGE 86, 90 [108 f]). Gegen das "Leitbild", ein einzelnes Kriterium oder gegen die konkrete Zuordnung kann nicht mit Erfolg eingewendet werden, Daten über sozi-ökonomische Verflechtungen, dabei insbesondere über wirtschaftliche Bedingungen oder Pendlerbewegungen, hätten nur unzureichend vorgelegen.
Bei der gegenwärtigen sozi-ökonomischen Struktur, die sich noch im ständigen Wandel eines Anpassungsprozesses befindet, können zuverlässige Daten nicht erhoben werden, die sichere Prognosen zulassen. Andererseits hat sich der Gesetzgeber - aus in der Verfassung liegenden Gründen - verpflichtet gesehen, die Kreisgebietsreform alsbald durchzuführen, um die Kommunen in den Stand zu setzen, ihre Aufgaben nach Art. 87 LSA-Verf zu erfüllen und dabei den Staatsziel- und Einrichtungsgarantiebestimmungen der Verfassung gerecht zu werden. Dies hätte nicht umgesetzt werden können, wenn zu verlangen ist, dass vor Beginn der Reform vollständige Daten vorliegen müssen.
2.2.2.3-->Die beanstandete Zuordnung verstößt nicht gegen andere Verfassungsgrundsätze.
Sie verletzt das "System" nicht und ist auch im übrigen nicht "willkürlich" vorgenommen worden (2.2.2.3.1); das Prinzip der "Verhältnismäßigkeit" hat der Gesetzgeber eingehalten (2.2.2.3.2); dazu hat er die erheblichen Umstände ermittelt und abgewogen (2.2.2.3.3).
2.2.2.3.1-->Die Konzeption des Gesetzgebers geht von Richtwerten für die neu zu bildenden Landkreise von 100.000 bis 120.000 Einwohnern aus, um die erforderliche Leistungskraft zu erreichen und um wirtschaftlich arbeiten zu können. Da andererseits ein Landkreis auch eine hinreichende Akzeptanz durch die Bürgerschaft erfordere, wurden freiwillige Zusammenschlüsse auch unterhalb dieser Schwelle zugelassen, wobei Einwohnerzahlen von 80.000 Einwohnern "tunlichst" nicht unterschritten werden sollten.
Mit seinen rd. 76.000 Einwohnern liegt der Landkreis Zeitz deutlich unter diesem Richtwert. Er kann sich somit nicht auf den Schutz vor Auflösungen berufen, der leitbildgerechten Kreisen zukommt (Nds.StGH, NdsStGHE 2, 1 [8] = OVGE 33, 497 [503]). Daher war der Gesetzgeber berechtigt, den Landkreis Zeitz aufzulösen.
Zwar sieht das Kreisgebietsreformgesetz insgesamt drei Landkreise - wenn man den Landkreis Bernburg mit seinen 79.436 Einwohnern auf rd. 80.000 Einwohner aufrundet und infolgedessen als leitbildgerecht ansieht - vor, und zwar nach
§ 17 den Saalkreis mit 66.000 Einwohnern}
§ 21 Sangerhausen mit 77.800 Einwohnern und}
§ 13 Köthen mit 77.200 Einwohnern (jeweils nach dem Stand 06/90),}
die wie der Beschwerdeführer unter dem Richtwert von 80.000 Einwohnern liegen. Die Gründe, die den Gesetzgeber bewogen haben, diese Landkreise so zu bilden (Saalkreis) bzw. bestehen zu lassen (die Landkreise Sangerhausen und Köthen) verpflichten ihn von Verfassungs wegen nicht, auch den Landkreis Zeitz bestehen zu lassen.
Das Rechtsstaatsprinzip (Art. 2 Abs. 1 LSA-Verf) verbietet dem Gesetzgeber "wesentlich Gleiches" willkürlich ungleich zu behandeln. Er gebietet, einer Differenzierung jeweils sachgerechte Kriterien zugrunde zu legen. Welches diese Kriterien sein müssen, lässt sich nicht abstrakt, sondern stets nur im Blick auf den konkreten Sachverhalt bestimmen, der geregelt werden soll. Der Gesetzgeber selbst muss entscheiden, was für ihn als "wesentlich gleich" anzusehen ist. Nach dem ebenfalls dem Rechtsstaatsgedanken innewohnenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit müssen die Unterschiede von solchem Gewicht sein, dass sie eine ungleiche Behandlung rechtfertigen können (st. Rspr. BVerfG, Urt. v. 7.10.1980 - 1 BvL 50, 89/79, 1 BvR 240/79 - BVerfGE 55, 72 [88]).
Dabei kommt dem Gesetzgeber eine weitgehende Gestaltungsfreiheit zu, die im gewaltenteilenden Staat durch die Verfassungsgerichte nicht außer Kraft gesetzt werden darf (BVerfGE 55, 72 [89]). Das Landesverfassungsgericht kann sich auch hier nicht an die Stelle des Gesetzgebers setzen, um selbst zu entscheiden, ob eine Gleichbehandlung erfolgen soll oder nicht. Vielmehr hat es nur zu prüfen, ob der Gesetzgeber die Grenzen seines Entscheidungsraums überschritten hat; die getroffene Entscheidung also "offensichtlich fehlsam" ist (BVerfGE 50, 50 [51]). Es kommt also nicht darauf an, ob sich die vom Gesetzgeber vorgesehene Lösung als die sachgerechteste und zweckmäßigste darstellt oder ob es eine andere Lösungsmöglichkeit gibt, die dem Gleichbehandlungsgebot noch besser entsprochen hätte (BVerfG, Urt. v. 8.7.1980 - 1 BvR 1472/78 -, BVerfGE 54, 363 [386]). Insofern gilt hier das gleiche wie in bezug auf die Prüfung des Gemeinwohlerfordernisses (s. o. Entscheidungsgründe, Nr. 2.2.1.3).
Gemeinsam ist allen vier Landkreisen lediglich, dass sie unter 80.000 Einwohner aufweisen.
{L:In bezug auf den Saalkreis weist der weitere Sachverhalt aber so deutliche Unterschiede auf, dass eine wesentliche Gleichheit zu der Situation im alten Landkreis Zeitz nicht besteht. Von seiner naturräumlichen Lage her umschließt der Saalkreis das Gebiet der Stadt Halle/Saale fast vollständig. Nur im Süden verbleibt der Stadt Halle/Saale ein kleiner Teil einer gemeinsamen Grenze mit dem Landkreis Merseburg. Der Saalkreis grenzt weiter an die bisherigen Landkreise Querfurt, Eisleben, Hettstedt, Bernburg, Köthen, Bitterfeld und Merseburg. Im Osten bildet das Land Sachsen mit dem Zentralflughafen Schkeuditz im Verdichtungsraum Leipzig die Grenze. Auf Grund seiner Struktur als "Kragenkreis" verfügt der Saalkreis selbst über keine Stadt als zentralen Anlauf- oder Bündelungsort. Diese Funktion wird vielmehr auch für den Saalkreis von der kreisfreien Stadt Halle/Saale übernommen. Schon bei der Reform 1950 und 1952 spielte die Stadt-Umland-Problematik bei der Bewertung des Saalkreises eine wesentliche Rolle. Der mit heute 56 Gemeinden - davon 50 Gemeinden unter 2.000 Einwohnern und eine über 5.000 Einwohner - und einer landwirtschaftlichen Nutzfläche (überwiegend Ackerland) von ca. 80 % an der Gesamtfläche stark landwirtschaftlich orientierte Kreis ist in den meisten Funktionen auf die Stadt Halle/Saale ausgerichtet. Wegen der Dominanz der Stadt Halle/Saale weist der Saalkreis mit den Gemeinden Landsberg, Niemberg, Wettin und Teutschenthal nur vier Grundzentren als Orte mit ausreichender zentral-örtlicher Funktion auf.
Auf Grund dieser besonderen Lage und den damit zusammenhängenden Funktionen kann der Saalkreis nicht an den Kriterien des Leitbildes gemessen werden und taugt daher auch nicht als Vergleichsmaßstab zu der Frage, ob der alte Landkreis Zeitz aufzulösen war oder nicht.}
{L:Auch im Verhältnis zum Landkreis Sangerhausen ist der zu regelnde Sachverhalt nicht wesentlich gleich.
Auf Grund seiner Randlage im Südwesten des Landes Sachsen-Anhalts waren die Erweiterungsmöglichkeiten für den Landkreis Sangerhausen von vornherein sehr begrenzt. Der Landkreis stößt an die alten Landkreise Querfurt, Eisleben, Hettstedt und Quedlinburg. Die alten Landkreise Querfurt und Merseburg sind zum neuen Landkreis Merseburg-Querfurt mit insgesamt 146.000 Einwohnern verschmolzen worden. Ein Zusammenfügen mit dem Landkreis Sangerhausen hätte die vorgegebenen Richtwerte, und damit das Leitbild des Gesetzgebers gesprengt. Das gleiche gilt für ein Zusammengehen mit dem neugebildelten Landkreis Mansfelder Land aus den alten Landkreisen Eisleben und Hettstedt, der 123.000 Einwohner aufweist.
Der alte Landkreis Quedlinburg mit seinen rd. 90.400 Einwohnern ist leitbildgerecht. Er bedurfte daher nicht der Auflösung. Infolgedessen konnte der Gesetzgeber nach den von ihm vorgegebenen Kriterien diesen Landkreis bestehen lassen. Als zwangsläufige Folge daraus ergab sich, dass auch der Landkreis Sangerhausen bestehen blieb. Diese Konsequenz erschien dem Gesetzgeber hinnehmbar, da auch mit seiner die Vorgaben des Leitbildes unterschreitenden Einwohnerzahl dieser Landkreis eine ausreichende Stärke aufweise.
Die Situation im Süden des Landes Sachsen-Anhalt ist demgegenüber eine völlig andere. Die alten Landkreise Nebra, Naumburg, Weißenfels, Hohenmölsen und Zeitz liegen alle unter 80.000 Einwohnern und bedurften daher alle ihrer Auflösung und Neuzuordnung. Insofern kann sich also der Beschwerdeführer auf die Ausnahmesituation im Fall des Landkreises Sangerhausen nicht berufen.}
{L:Schließlich sind auch in bezug auf den Landkreis Köthen die Verhältnisse ebenfalls nicht wesentlich gleich.}
Noch der Gesetzentwurf vom 4.2.1993 (LT-Drs. 1/2285) sah in § 13 vor, den Landkreis Köthen durch die Verwaltungsgemeinschaft Elsatal (kreisübergreifend zum Landkreis Schönebeck) zu stärken. Hieraus hätte sich eine Gesamteinwohnerzahl von 81.100 Einwohnern ergeben mit der Konsequenz, dass der Landkreis Köthen damit leitbildgerecht gewesen wäre. Im Zusammenhang mit der Anhörung durch den Ausschuss für Inneres am 20. April 1993 ergab sich jedoch, dass die Gemeinden der Verwaltungsgemeinschaft Elsatal, die bisher zum Landkreis Schönebeck gehörten, nicht bereit waren, durch Veränderung der Kreisgrenze zum Landkreis Köthen zu kommen. Da infolgedessen die Einwohnerzahl unter 80.000 auf rd. 77.200 sank, wurde die Frage eines Zusammenschlusses des Landkreises Köthen mit dem Landkreis Bernburg erörtert. Einer solchen Vorstellung trat der Landrat des Landkreises Köthen in der Anhörung entschieden entgegen. Der Ausschuss für Inneres empfahl dem Landtag die später Gesetz gewordene Regelung, nach dem der Landkreis Köthen bestehen bleibt.
Damit hat der Gesetzgeber dem in seinem Leitbild mit besonderer Bedeutung versehenen Prinzip Rechnung getragen, dass Zusammenschlüsse auf der Basis von Freiwilligkeit erfolgen sollen. Wenn er vor diesem Hintergrund in Kauf nimmt, den Landkreis Köthen bestehen zu lassen, obwohl er die Einwohnerrichtzahl nicht erreicht, so kann sich gleichwohl der Beschwerdeführer hierauf nicht mit dem Ziel berufen, der Gesetzgeber sei auch in seinem Fall verpflichtet gewesen, ihn fortbestehen zu lassen. Denn anders als im Fall Köthen hat der Beschwerdeführer erstmalig nach Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens seinen Willen bekundet, selbständig bleiben zu wollen. Das gesamte Gesetzgebungsverfahren war davon bestimmt, dass auch nach Auffassung des Beschwerdeführers seine Auflösung unumgänglich sei, da der bestehende Landkreis Zeitz von seiner Struktur und Größenordnung her nicht in der Lage sei, die an ihn gestellten Anforderungen in der Zukunft allein zu erfüllen, sondern dass es sinnvoll sei, in Anbetracht der Erfahrungen aus den Alt-Bundesländern und dem Interesse einer effektiveren Verwaltungsarbeit sowie einer wirksameren Gesamtentwicklung den Landkreis zu vergrößern.
Schon nachdem ihm mit Erlass vom 24.4.1992 der Entwurf eines "Leitbildes der zukünftigen Strukturen der Gebietskörperschaften (Gemeinden, Landkreise im Lande Sachsen-Anhalt)" zugeleitet worden war, sprach sich der Kreistag des Beschwerdeführers mit Mehrheitsbeschluss vom 15.6.1992 zur Bildung des Burgenlandkreises aus.
Nach Zustellung des Referentenentwurfes vom 24.8.1992 bestätigte der Beschwerdeführer, dass seine Auflösung erforderlich, schlug jedoch entgegen dem Referentenentwurf die Bildung eines "Saale-Elster-Kreises", bestehend aus den bisherigen Kreisen Hohenmölsen, Weißenfels und Zeitz aus.
Auch in der Anhörung am 20.4.1993 durch den Ausschuss für Inneres bestätigte der Vertreter des Beschwerdeführers, dass man mit den Landkreisen Naumburg und Nebra "zusammenarbeiten könne und möchte".
Nachdem der Ausschuss für Inneres nach Abschluss seiner Beratungen dem Landtag empfahl, einen neuen Landkreis Burgenland zu bilden und die Stadt Zeitz zum Kreissitz zu bestimmen, begrüßte der Beschwerdeführer in seiner Stellungnahme vom 18.5.1993 dieses Votum.
Zu keinem Zeitpunkt bis zur Beschlussfassung durch den Landtag am 3.6.1993 war damit für den Gesetzgeber erkennbar, dass der Beschwerdeführer in Betracht zog, selbständig zu bleiben. Infolgedessen bestand für ihn auch keine Veranlassung zu prüfen, ob ausnahmsweise und entgegen den Leitbildvorstellungen der Landkreis Zeitz nicht aufgelöst und neu zugeordnet werden sollte, zumal der Zusammenschluss zum Burgenlandkreis die Verwaltungskraft für den neuen Kreis insgesamt mehr stärkt als die Bildung zweier schwächerer Kreise - Naumburg und Nebra auf der einen und Zeitz auf der anderen.
Auch die Tatsache, dass es dem Beschwerdeführer von Anfang an erkennbar darauf ankam, dass die Stadt Zeitz Kreissitz werden würde, verpflichtete den Gesetzgeber nicht, die Selbständigkeit des Landkreises Zeitz deshalb in Betracht zu ziehen. Die Gründe, die für einen Zusammenschluss mit Nachbarkreisen sprechen, sind unabhängig von der Frage des Kreissitzes zu sehen. Sie berühren in erster Linie die Leistungsfähigkeit des ganzen neuzubildenden Kreises. Die Entscheidung für den Kreissitz konnte von Anfang an nicht mehr als eine Erwartung darstellen, da auch für den Beschwerdeführer erkennbar ebenso gute Gründe für Naumburg wie Zeitz sprachen. Auch nachdem der Referentenentwurf sich für Naumburg als Kreissitz aussprach, hat der Beschwerdeführer in seiner Stellungnahme sich nicht etwa nun für die Beibehaltung seiner Selbständigkeit ausgesprochen, sondern hielt seine Auflösung weiterhin für richtig, obwohl er aus der Entscheidung im Falle Sangerhausen auch hätte erwägen können, nun stattdessen zu versuchen, seine Selbständigkeit zu behalten. Der Gesetzgeber konnte also daher weiter davon ausgehen, dass der Beschwerdeführer den Zusammenschluss mit anderen Nachbarkreisen für erforderlich hielt und damit notwendigerweise seine Auflösung auch weiterhin akzeptieren würde. Nach dem objektiven Erklärungswert der Stellungnahmen und der Anhörung des Beschwerdeführers musste der Gesetzgeber nicht davon ausgehen, dass es dem Beschwerdeführer in erster Linie um seine Fortexistenz ging.
Das Ergebnis der Bürgerbefragung und Unterschriftenaktion nach Verabschiedung des Kreisgebietsreformgesetzes kann als Ausdruck des Bürgerwillens für die Selbständigkeit des Landkreises Zeitz gewertet werden. Dieses Votum konnte der Gesetzgeber - da es ihm im Verlaufe des Gesetzgebungsverfahrens nicht bekannt war - nicht in seine Willensbildung mit einbeziehen. Von daher spielt es für die Frage der Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit des verabschiedeten Gesetzes keine Rolle. Im übrigen bleibt anzumerken, dass ein solches Votum für nicht leitbildgerechte Landkreise wie den Beschwerdeführer der Auflösung des Landkreises Zeitz nicht entgegensteht, da Art. 90 LSA-Verf auch die Möglichkeit der Auflösung von Kommunen gegen ihren Willen vorsieht. Das Freiwilligkeitsprinzip, das den Leitbildvorstellungen des Gesetzgebers zugrunde liegt, gewinnt nur in dem Zusammenhang Bedeutung, in dem es um die Bildung leitbildgerechter Landkreise geht, kann also nicht als ein Kriterium zur Verhinderung leitbildgerechter Landkreise herangezogen werden.
Nach alledem bedurfte der Landkreis Zeitz der Auflösung und Neugliederung. Wenn der Gesetzgeber dabei unter mehreren denkbaren Lösungsmodellen (Zusammenschluss mit Nebra und Naumburg bzw. Zusammenschluss mit Hohenmölsen und Weißenfels) sich für eine, nämlich die Bildung des Burgenlandkreises entschieden hat, so ist dies aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden.
Der nach § 15 des angefochtenen Gesetzes gebildete Burgenlandkreis überschreitet mit ca. 160.000 Einwohnern diese Einwohnerrichtgröße. Abweichungen von der Grundkonzeption steht das Willkürverbot nicht von vornherein entgegen. Erforderlich ist nur, dass die Ausnahme ihrerseits auf sachgerechten Erwägungen beruht (BVerfGE 50, 50 [53]; StGH BW, ESVGH 23, 1).
Die Tatsache, dass nach dem Leitbild des Gesetzgebers Abweichungen nur nach unten (bis auf 80.000 Einwohner) zugelassen werden, zwingt nicht zu dem Schluss, dass nach oben keine Abweichung möglich sei, sondern der Gesetzgeber hier eine bindende Vorgabe machen wollte. Dies ergibt sich aus dem Gesamtzusammenhang des Gesetzes, nachdem insgesamt fünf Landkreise über der Richtgröße von 120.000 Einwohnern liegen.
Bei einer das ganze Land umfassenden Gebietsreform liegt es nahe, dass im Einzelfall Abweichungen sowohl nach unten wie nach oben eintreten können. Entscheidend ist, dass
{L:die Abweichung nicht aus sachwidrigen Gesichtspunkten erfolgt ist. Das ist weder erkennbar noch vorgetragen.}
{L:Die Abweichung darf ferner nicht die Bildung leitbildgerechter Nachbarkreise verhindern. Dies ist hier nicht der Fall. Der neue Landkreis Weißenfels weist ca. 87.000 Einwohner auf; der neue Landkreis Merseburg-Querfurt ca. 146.000 Einwohner. Würde man den bisherigen Landkreis Zeitz mit den Landkreisen Hohenmölsen und Weißenfels, wie dies der Beschwerdeführer Blatt 32 der Akte vorschlägt, zusammenlegen, so überschritte auch dieser Landkreis mit fast 165.000 Einwohnern in nahezu gleicher Weise die Leitbildvorgabe von 100.000 bis 120.000 Einwohnern.}
{L:Die Abweichung darf schließlich nicht völlig mit den Zielvorstellungen des Reformgesetzes unvereinbar sein. Dies wäre nach der allgemeinen Begründung des Reformgesetzes dann der Fall, wenn die Überschreitung der Einwohnerzahl von 120.000 Einwohnern zu so flächengroßen Landkreisen führen würde, dass deren Überschaubarkeit und Regierbarkeit darunter litte. Davon kann hier jedoch ebenfalls nicht die Rede sein. Mit seinen 1.042 Quadratkilometern liegt der Burgenlandkreis nur knapp über der durchschnittlichen Fläche der neu gebildeten Landkreise mit 952,95 Quadratkilometern (Blatt 9 der Akte). Auch die größtmögliche luftlinienmäßige Entfernung innerhalb des Landkreises beträgt gerade 50 Kilometer.}
Die Entscheidung des Gesetzgebers für diese große Lösung ist weder offensichtlich fehlerhaft noch eindeutig widerlegbar noch widerspricht sie der verfassungsrechtlichen Wertordnung. Entgegen der Rechtsauffassung des Beschwerdeführers (Blatt 30 der Akte) bedarf es keiner "besonders gewichtigen Gründe", die ein Abgehen vom Leitbild rechtfertigten. Es genügt vielmehr, dass die Ausnahme ihrerseits auf sachgerechten Erwägungen beruht.
Der Gesetzgeber stützt sich darauf, dass der neue Landkreis mit seiner Struktur günstige Voraussetzungen im Hinblick auf eine breitgefächerte Wirtschaft mit bedeutendem Handwerk und Gewerbe, einer leistungsfähigen und vielseitigen Landwirtschaft und guten Möglichkeiten des Tourismus aufweise. Überlegte Schwerpunktbildungen könnten dabei eine optimale Ausgleichsfunktion des Landkreises gewährleisten. Auf der Grundlage der regionalen Wirtschaftsstruktur werde die Umlandregion von Naumburg und Zeitz mit Landwirtschaft diversifizierter Industriestruktur und Ansätzen für Dienstleistungsstruktur einzustufen sein, wobei dem Gebiet um Naumburg auch eine Ausgleichs- und Übergangsfunktion zur ländlichen Region um Nebra mit ausgeprägtem Landwirtschaftsanteil und Entwicklungsansätzen für eine Industrie- und Dienstleistungsstruktur zukommt. Die vorzufindende Vielfalt begegne wirksam den Gefahren einer Monostruktur und gebe gleichzeitig Impulse. Sie bilde die wirtschaftliche Grundlage für eine kulturelle Entwicklung, insbesondere im Bereich der Städte Naumburg und Zeitz. Beide Städte würden im Landkreis eine ihnen spezifisch angemessene und günstige Rolle finden.
Der Gesetzgeber hat bei der Bildung des Burgenlandkreises eine Wertung zugrunde gelegt und eine Abwägung getroffen, die nicht eindeutig widerlegbar oder offensichtlich fehlsam ist bzw. der verfassungsrechtlichen Wertordnung widerspricht. Die getroffene Entscheidung ist geeignet, die Verwaltungs- und Leistungskraft der kommunalen Selbstverwaltung durch das Zusammenfassen personaler und sachlicher Ressourcen zu bündeln und damit zu stärken. Der Zusammenschluss der drei Landkreise gewährleistet von seinem Zuschnitt her auch eine hinreichend bürgernahe Verwaltung. Schließlich werden Gebiete zusammengefasst, die von ihrer Struktur her nicht offensichtlich unverträglich sind.
Dieser Einschätzung hat im übrigen der Beschwerdeführer auch in seiner ersten Stellungnahme vom 15.6.1992 (Blatt 10 der Akte) und bei seiner Anhörung durch den Ausschuss für Inneres am 21.4.1993 zugestimmt. Der Beschwerdeführer behauptet im übrigen nicht, dass die Annahmen des Gesetzgebers der Realität nicht entsprächen.
Der Beschwerdeführer wendet sich in erster Linie auch nicht gegen die Auflösung des Landkreises Zeitz überhaupt, auch nicht gegen seine Eingliederung in den Burgenlandkreis. Für ihn kommt es erkennbar entscheidend darauf an, den Kreissitz in der Stadt Zeitz zu behalten. Hierin hat die fehlende Akzeptanz zur Neugliederung auch ihre eigentliche Ursache. Wenn der neue Gebietszuschnitt von erheblichen Teilen der Bevölkerung nicht akzeptiert wird, wirkt sich dies nachteilig auf deren notwendige Integration und damit auch auf deren Bereitschaft aus, an Angelegenheiten des örtlichen Gemeinwesens aktiv teilzunehmen. Diese Einstellung kann die bürgerschaftliche Verwurzelung und Leistungsfähigkeit der kommunalen Selbstverwaltung beeinträchtigen.
Daraus lässt sich jedoch nicht der Schluss ziehen, dass fehlende Akzeptanz einer beabsichtigten Neugliederungsmaßnahme entgegensteht. Vielmehr lässt Art. 90 LSA-Verf auch die Gebietsneugliederung gegen den Willen der örtlichen Einwohnerschaft aus überregionalen Gesichtspunkten zu.
Der Wille der Kreiseinwohner ist bei der Abwägung des Für und Wider einer Kreisauflösung im Rahmen des Freiwilligkeitsprinzips durch den Gesetzgeber zu berücksichtigen. Ihm kommt jedoch keine entscheidende Wirkung in dem Sinne zu, dass nur mit Zustimmung der Bevölkerung eine Gebietsreform durchgeführt werden könnte. Dies ergibt sich schon daraus, dass Voraussetzung einer Gebietsreform nur überörtliche Gesichtspunkte des Gemeinwohls sein können (StGH BW, ESVGH 25, 1 [6]).
"Mangelnde Akzeptanz" erlangt das erforderliche Gewicht bei der Abwägung gegen die die Neugliederung tragenden Gemeinwohlgründe nur dann, wenn es sich um objektivierbare gewichtige Gründe aus der historischen und kulturellen Entwicklung, aus den geographischen Verhältnissen, der wirtschaftlichen oder sozialen Struktur oder aus anderen vergleichbaren Gesichtspunkten ergibt, so dass mit einem Schwinden der Ablehnung in überschaubarer Zeit nicht zu rechnen ist (vgl. BVerfGE 86, 90). Dies kann jedoch zur Zeit mit der erforderlichen Sicherheit nicht festgestellt werden. Die Unterschriftenaktion, mit der nach Verabschiedung des Gesetzes 30.000 Bürgerinnen und Bürger sich für den Erhalt des Landkreises Zeitz ausgesprochen haben, reicht dazu allein nicht aus, da es sich insoweit um eine spontane Reaktion aus Enttäuschung über die Wendung des Gesetzgebers handeln dürfte, statt Zeitz Naumburg zum Kreissitz zu bestimmen.
2.2.2.3.2-->Die verfassungsrechtliche Überprüfung erstreckt sich weiter darauf, ob der Gesetzgeber dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit gerecht geworden ist, also unter mehreren zur Erreichung seiner offensichtlichen gleicherweise geeigneten Maßnahmen diejenige ausgewählt hat, die mit geringster Intensität in die Rechtssphäre der von der Maßnahme betroffenen kommunalen Gebietskörperschaft eingreift und sie am geringsten belastet.
Dabei ist die Geeignetheit von Alternativmaßnahmen nicht voll überprüfbar. Denn bei der Bewertung, ob und welche anderen Maßnahmen ebenso zur Erreichung des verfolgten Zieles geeignet sind, hat der Gesetzgeber politische Abwägungen und Bewertungen vorzunehmen sowie Prognosen aufzustellen, die nur einer eingeschränkten verfassungsrechtlichen Kontrolle unterworfen sind. Auch bei gegebener gleicher Eignung ist zu berücksichtigen, ob die alternative Maßnahme nicht wegen nachteiliger Nebenwirkungen auf anderen Gebieten ausscheidet (StGH BW, ESVGH 25, 1 [21 f.]; NdsStGH, NdsStGHE 2, 1 [156 ff.] = OVGE 33, 497 [502 ff]; VfGH NW, Urt. v. 6.12.1975 - VfGH 39/74 -, OVGE 31, 290 [292]; Urt. v. 8.5.1976 - VfGH 65/74 -, OVGE 31, 311 [312]; Urt. v. 2.11.1973 - VfGH 17/72 -, DVBl 1974, 515 [516]).
Als mögliche Alternativmaßnahme kam hier der Zusammenschluss des Landkreises Zeitz mit den Landkreisen Hohenmölsen und Weißenfels in Betracht.
Bei der Beurteilung anderweiter Zusammenschlüsse ist der politische Ermessensspielraum des Gesetzgebers besonders groß. Dies ergibt sich daraus, dass das Landesverfassungsgericht seine Meinung über die größere oder geringere Zweckmäßigkeit der einen oder anderen Neugliederung nicht an die Stelle der vom Gesetzgeber vorgenommenen Beurteilung setzen darf. Es kommt im vorliegenden Fall hinzu, dass hier - anders als bei einer punktuellen Gebietsänderung - die Kreisgebietsreform für das ganze Bundesland Sachsen-Anhalt durchgeführt wird. Es liegt nahe, dass mehrere gemeinverträgliche Lösungen für die einzelnen betroffenen Landkreise vorstellbar sind, für die jeweils Gründe des öffentlichen Wohls angeführt werden könnten. Angesichts der besonderen Natur der gebietlichen Neugliederungsmaßnahme als Staatsorganisationsakt kann es jedoch nicht Aufgabe des Landesverfassungsgerichts sein, sein Ermessen an die Stelle des Gesetzgebers zu setzen und die gebietliche Kreisreform daraufhin zu überprüfen, ob sie die bestmögliche oder zweckmäßigste Lösung darstellt (BayVfGH, Entschdg. v. 15.2.1974 - Vf. 9-VII-72 -, DVBl 1975, 28 [29, 33]; StGH BW, ESVGH 25, 1 [22]; VfGH NW, OVGE 26, 270 [278 f]; VfGH RP, DVBl 1969, 799 [802]).
Der Beschwerdeführer könnte mit seiner Verfassungsbeschwerde nur dann durchdringen, wenn der gemeinwohlorientierte Zweck des Gesetzes durch den Zusammenschluss mit dem Landkreis Weißenfels für ihn weniger belastend bei gleich guter Berücksichtigung aller Belange des Staates und beteiligter anderer Landkreise erreicht werden könnte, da dann der Eingriff des Gesetzgebers nicht außer Verhältnis zu dem mit dem Gesetz zu erreichenden Zweck stehen würde. Davon kann jedoch nicht die Rede sein, da in beiden Fällen der Landkreis Zeitz aufgelöst würde, in beiden Fällen also ein gleich schwerer Eingriff in den Bestand vorgenommen würde.
Entgegen der Rechtsauffassung des Beschwerdeführers kommt es in diesem Zusammenhang nicht darauf an, ob bei einem Zusammenschluss des Landkreises Zeitz mit den Landkreisen Hohenmölsen/Weißenfels - wie der Beschwerdeführer meint - die Stadt Zeitz zum Kreissitz bestimmt werden müsste. Diese Frage gehört - wie bereits dargelegt - nicht zum Schutzbereich der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie des aufgelösten Landkreises.
Die Neugliederung des Landkreises Zeitz hält auch dem verfassungsmäßigen Gebot der Angemessenheit stand, nachdem der Einsatz eines Mittels zur Erreichung eines bestimmten Zwecks diesem gegenüber nicht "außer Verhältnis" stehen darf; sie also zur Erreichung des Reformziels schlechthin untauglich wäre (BayVfGH, Entschdg. v. 9.4.1980, - Vf. 18-77 -, BayVfGH n. F. 33, 47, 62; Entschdg. v. 29.4.1981 - Vf. 1-VII-78 -, BayVBl 1981, 399 [401]; StGH BW, ESVGH 25, 1 [18 f.]; VfGH NW, Urt. v. 4.8.1972 - VfGH 13/71 -, OVGE 28, 304).
Die Vorteile der Neugliederung lassen durch die Bündelung personeller, sächlicher und finanzieller Ressourcen den Eingriff in den Gebietsbestand des Landkreises Zeitz nicht als übermäßig erscheinen. Sie schafft mit der Bildung des Burgenlandkreises einen nach Fläche und Einwohnerzahl leistungskräftigen Kommunalverband. Sie stärkt damit das Selbstverwaltungsrecht in der Region und erhöht zugleich die Leistungsfähigkeit der staatlichen Verwaltung im gesamten Burgenlandkreis.
2.2.2.3.3-->Der Einwand des Beschwerdeführers, der Gesetzgeber habe die Abwägung der Vor- und Nachteile nicht sorgfältig genug vorgenommen (Bl. 30, 33, 34 der Akte), ist unbegründet.
Der Landtagsausschuss für Inneres hat den Beschwerdeführer am 21. April 1993 mündlich angehört. Der Beschwerdeführer hatte darüber hinaus Gelegenheit, auch schriftlich Stellung zu nehmen. Ferner hat er sich in einem offenen Brief an die Landtagsabgeordneten gewandt und seine Vorstellungen entwickelt.
In der Landtagsdebatte während der zweiten Lesung ist ausführlich darüber debattiert worden,
{L:ob zum Kreissitz im neuen Burgenlandkreis die Stadt Zeitz oder die Stadt Naumburg zu bestimmen ist}
{L:ebenso die Frage, ob der Landkreis Zeitz mit Naumburg und Nebra zum Burgenlandkreis oder mit den Landkreisen Hohenmölsen und Weißenfels vereinigt werden sollte.}