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Timestamp: 2020-05-29 00:29:35+00:00
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Permis de construire - Eoliennes - Article R111-17 du code de l’urbanisme - Distance minimale entre le bâtiment et l’alignement opposé - Notion de bâtiments
L’énergie éolienne à l’épreuve du droit de l’urbanisme
Note de Valérie REVOL
A l’occasion de l’examen de la légalité de trois arrêtés de permis de construire portant sur des éoliennes, la Cour Administrative d’Appel de Lyon a eu notamment à connaitre de leur conformité au regard notamment de l’article R.111-7 du code de l’urbanisme et par suite à se prononcer sur leur qualification éventuelle de bâtiment ou de constructions.
Décriée par certains, revendiquée par d’autres, paradoxalement au nom du même principe de protection de l’environnement, et quelque peu freinée par l’adoption de la loi n°2010-788 dite « Grenelle 2 » du 12 juillet 2010, l’énergie éolienne s’impose au rang des énergies renouvelables privilégiées non sans difficulté.
Le développement de l’énergie éolienne doit en particulier se conjuguer avec le strict respect des règles d’urbanisme, comme est venu le confirmer l’arrêt « Association VENT DE RAISON et autres » rendu par la Cour administrative d’appel de Lyon le 12 octobre 2010.
Par trois arrêtés du 5 octobre 2007, le Préfet du Cantal a délivré à une société des permis de construire pour la réalisation d’un parc de neuf éoliennes, implantées par groupe de trois, sur le territoire des communes de MASSIAC, AURIAC-L’EGLISE et MOLOMPIZE.
L’association VENT DE RAISON, nouvellement créée, ainsi que plusieurs riverains au projet ont saisi le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand d’une requête pour excès de pouvoir à l’encontre des trois arrêtés, qui a été rejetée au fond par un jugement commun du 21 octobre 2008.
Saisie par l’association et les riverains, la Cour Administrative d’Appel de Lyon a annulé partiellement la décision des premiers juges et par suite deux des trois arrêtés - l’un en ce qu’il autorisait les éoliennes n°1, 2 et 3 sur la commune de Massiac, l’autre en ce qu’il autorisait l’éolienne n°7 sur la commune de Monlompize, pour divers motifs brièvement exposés ci-après.
Sur le plan de la recevabilité, le moyen soulevé par la société pétitionnaire, tiré de la méconnaissance par l’association requérante de l’article L 600-1-1 du Code de l’urbanisme, qui subordonne la recevabilité de l’action d’une association à la condition que le dépôt de ses statuts en Préfecture soit intervenu avant l’affichage en Mairie de la demande du pétitionnaire, a été accueilli par la Cour.
Cet arrêt a ainsi été l’occasion de rappeler l’étendue du champ d’application des dispositions de cet article, introduit par la loi n°2006-872 du 13 juillet 2006, invocable à l’appui de tous les « recours formés contre les décisions intervenues après leur entrée en vigueur, soit le 17 juillet 2006, alors même que ces décisions statuent sur des demandes présentées antérieurement à cette date ».
En l’espèce, alors que les demandes de permis de construire avaient été affichées en Mairie à compter du 20 janvier 2006, les statuts de l’association VENT DE RAISON n’avaient été déposés en Préfecture qu’en septembre 2007, ce qui rendait l’action de cette dernière purement et simplement irrecevable à l’encontre des arrêtés du 5 novembre 2007.
L’effet couperet de cette irrecevabilité a été dans les faits considérablement réduit, puisqu’à l’action de l’association VENT DE RAISON s’étaient initialement jointes plusieurs personnes physiques ayant un intérêt à agir, pour chacun des trois recours, de sorte que la Cour était en tout état de cause conduite, dans le cadre de ce recours objectif, à se prononcer sur l’ensemble des moyens invoqués.
S’agissant de l’arrêté autorisant les éoliennes n°1, 2 et 3 sur la commune de Massiac, la délibération du 2 février 2007 du conseil municipal approuvant la modification du plan d’occupation des sols, dont l’objet était d’autoriser en zone NC « les constructions et installations nécessaires à l’exploitation des ressources naturelles et des énergies renouvelables » a été qualifiée de nulle et de non effet par la Cour, dès lors qu’elle ne se rattachait à aucune séance régulièrement tenue et n’avait jamais été adoptée.
Or, l’article NC1 du règlement du plan d’occupation des sols, dans son ancienne rédaction qui trouvait ainsi à s’appliquer, limitait précisément l’urbanisation aux « constructions liées à des équipements d’infrastructures susceptibles d’être réalisés dans la zone » et ce type d’équipement d’infrastructure était inexistant en l’espèce.
Aussi, sur un plan pratique, on ne saurait que trop conseiller aux collectivités de porter une attention toute particulière à la régularité des décisions prises en matière d’urbanisme réglementaire, et dont les illégalités, bien que strictement formelles et devenues définitives, peuvent être invoquées par voie d’exception dans le cadre d’un contentieux en annulation dirigé contre les décisions individuelles qui en font application.
Par ailleurs, et de manière surabondante, la Cour a sanctionné le Préfet pour avoir commis une erreur manifeste d’appréciation dans la mise en œuvre de l’article R111-2 du Code de l’urbanisme au regard des risques d’accident présentés par l’éolienne n°3, dont l’emplacement situé à 400 mètres seulement et en contrebas d’un hameau d’habitation, ne respectait pas la distance minimale de 500 mètres. A noter que cette distance d’origine prétorienne a été officialisée par l’article 90 de la loi n°2010-788 dite « Grenelle 2 » du 12 juillet 2010, modifiant l’article L553-1 du Code de l’urbanisme.
S’agissant de l’arrêté autorisant les éoliennes n°7, 8 et 9 sur la commune de Molompize, la Cour a prononcé une annulation partielle, à l’encontre de l’éolienne n°7, constitutive d’un ouvrage distinct, en raison de la violation de l’article R421-1-1 du Code de l’urbanisme, alors applicable, au terme duquel « la demande de permis de construire est présentée soit par le propriétaire du terrain ou son mandataire, soit par une personne justifiant d’un titre habilitant à construire sur le terrain (…) ».
La Cour a en effet constaté que la convention de bail conclue avec le propriétaire, dont se prévalait la société pétitionnaire pour justifier de son habilitation à construire sur le terrain d’assiette de l’éolienne n°7, composé de deux parcelles numérotées C 72 et C 73, était trop restrictive puisque ne portant que sur la parcelle C 72.
Sur ce point, il importe de préciser que la solution serait peut-être aujourd’hui différente par application des nouvelles dispositions de l’article R423-1 du Code de l’urbanisme, qui n’exige plus la production d’un « titre habilitant à construire », dont l’appréciation par le juge administratif était complexe s’agissant parfois d’une question de pur droit privé, mais simplement un acte « attestant être autorisé [par le propriétaire ou le mandataire] à exécuter les travaux ».
Enfin, aussi intéressants que soient ses divers motifs de censure, l’arrêt du 12 octobre 2010 ne saurait être exactement présenté sans évoquer sa véritable portée. La Cour s’est prononcée, de manière inédite, sur la question de la méconnaissance par les arrêtés litigieux des dispositions de l’article R111-17 du Code de l’urbanisme (ancien article R111-18), qui prescrit, pour toutes les communes non dotées d’un plan local d’urbanisme ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu, des règles de prospect à l’égard des voies publiques ou privées à respecter par « le bâtiment » ou « la construction », objet du permis.
Dans la mesure où ces règles de prospect font dépendre l’implantation des constructions notamment de leur hauteur effective et qu’il s’agissait en l’espèce d’éoliennes dont les mâts mesuraient 82 mètres de hauteur, ce moyen d’illégalité semblait de prime abord judicieusement invoqué par les requérants. Malgré tout, le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand l’avait écarté ce moyen au motif que les dispositions de l’article R 111-17 du Code de l’urbanisme ne s’appliquaient qu’aux seuls « secteurs construits de la commune ».
C’est pour un motif toutefois sensiblement différent des premiers juges que la Cour a également écarté ce moyen, tenant à la circonstance que « les éoliennes ne constituent pas des « bâtiments » ou des « constructions » au sens des dispositions (…) de l’article R 111-17 du Code de l’urbanisme ».Il s’ensuit que les éoliennes échapperaient aux règles de prospect du règlement national d’urbanisme, reprises parfois à l’identique par les plans locaux d’urbanisme.
De nature à réjouir naturellement les partisans du développement de l’éolien, cette conclusion ne repose malheureusement sur aucune justification précise, ce qui est quelque peu regrettable compte tenu précisément de la difficulté récurrente à appréhender en droit de l’urbanisme, tout comme en droit de la construction d’ailleurs, les notions de « bâtiment » et de « construction ».
Eolienne - constructions-bâtiment - R111-17 du code de l'urbanisme - R111-2 du code de l'urbanisme
Quelques précisions sur les règles d’implantation des éoliennes
par Isabelle Michallet,
L’arrêt commenté illustre une nouvelle fois l’abondance du contentieux éolien et les ressources du droit de l’urbanisme en la matière. La Cour administrative d’appel de Lyon rappelle les règles applicables en matière de recevabilité de la requête, applique la jurisprudence récente du Conseil d’Etat relative à l’implantation d’éoliennes en zone de montagne et confirme que l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme constitue le moyen le plus sûr d’obtenir l’annulation de permis de construire des éoliennes.
Le contentieux relatif à l’implantation d’éoliennes est en constante expansion et résulte souvent, comme dans le cas d’espèce, d’une opposition locale à un projet modeste. En l’occurrence, le préfet du Cantal avait délivré à la Société Innovent des permis de construire pour un ensemble de neuf éoliennes, implantées par groupes de trois sur le territoire des communes d’Auriac-l’Eglise, Massiac et Molompize. L’Association Vent de raison, rassemblant les opposants au projet et domiciliée à Massiac, ainsi que plusieurs habitants des communes concernées, saisirent le tribunal administratif de Clermont-Ferrand, afin d’obtenir l’annulation des permis de construire. Le juge de première instance ayant rejeté leurs demandes, les requérants se tournèrent vers la Cour administrative d’appel de Lyon. Elle leur donne partiellement raison, annulant seulement certains des permis de construire.
Cet arrêt, qui porte sur des questions désormais classiques en droit des éoliennes, vient conforter la jurisprudence antérieure, rappelant que les solutions données par le juge jouent un rôle déterminant dans un domaine où l’instabilité juridique continue de prévaloir. Le juge administratif ayant, en contentieux de l’urbanisme, l’obligation de se prononcer sur l’ensemble des moyens de la requête qu’il estime susceptible de fonder l’annulation (article L. 600-4-1 c. urba.), de nombreuses questions sont abordées par cet arrêt. Seules les plus importantes seront ici traitées : la recevabilité des requêtes (1), l’application de la loi montagne aux éoliennes (2) et la réglementation de leur implantation par le règlement national d’urbanisme (3).
1. – La recevabilité des requêtes
L’Association Vent de raison, constituée afin de fédérer l’opposition locale au projet de parc éolien, se voit écartée par la Cour administrative d’appel, en application de l’article L. 600-1-1 du code de l’urbanisme. Ce dernier dispose en effet qu’une association n’est recevable à agir contre une décision relative à l’occupation ou l’utilisation des sols que si le dépôt de ces statuts en préfecture est antérieur à l’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire. Alors que la demande de permis de construire les éoliennes a été affichée en mairie à compter du 20 janvier 2006, les statuts de l’Association Vent de raison n’ont été déposés en préfecture qu’en septembre 2007, soit plus d’un an et demi après. Ainsi, bien que cette association ait été légalement constituée avant que les permis de construire litigieux ne soient effectivement délivrés (par arrêté préfectoral du 5 novembre 2007), elle est irrecevable à en contester la légalité devant le juge administratif.
La bonne fortune du recours repose alors sur les requêtes déposées par les habitants des communes d’implantation du projet. La Cour administrative d’appel leur applique un raisonnement bien établi en contentieux éolien : les installations prévues seront-elles visibles depuis les lieux d’habitation des requérants ? En effet, il ne suffit pas ici d’être simple habitant de la commune pour établir son intérêt à agir, ni même de vivre à proximité du lieu retenu, encore faut-il être importuné visuellement par les éoliennes (CE, 15 avril 2005, ACSV et autres, n° 273398, BJDUDr. adm., 7-2005, p. 35, note P. Cassia ; RDI 10-2005, obs. P. Soler-Couteaux, p. 350 ; CAA Lyon, 23 octobre 2007, SARL Le pré bossu et autres, n° 06LY02337). C’est le cas des requérants en l’espèce, la Cour administrative d’appel recherchant, pour chacun d’entre eux, s’il aura une visibilité sur une partie au moins du projet. 3-2005, p. 197, concl. F. Séners ; Dr. adm., 7-2005, p. 35, note P. Cassia ; RDI 10-2005, obs. P. Soler-Couteaux, p. 350 ; CAA Lyon, 23 octobre 2007, SARL Le pré bossu et autres, n° 06LY02337). C’est le cas des requérants en l’espèce, la Cour administrative d’appel recherchant, pour chacun d’entre eux, s’il aura une visibilité sur une partie au moins du projet.
2. – La loi montagne
L’invocation de l’article L. 145-3 du code de l’urbanisme est une valeur sûre en contentieux de l’urbanisme : cette disposition, originellement issue de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, contient un ensemble de principes et de règles s’imposant à tout document d’urbanisme local afin de préserver des zones du territoire considérées comme sensibles. Ces restrictions à l’urbanisation ont toutefois été émoussées au fil du temps par l’ajout progressif de dérogations, hypothèse illustrée par le cas d’espèce.
Le paragraphe III de l’article L. 145-3 du code de l’urbanisme contient une règle destinée à éviter le mitage en zone de montagne : l’obligation de réaliser une urbanisation en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations existants. Cette disposition s’applique aux éoliennes, leur implantation pouvant être qualifiée d’urbanisation, comme l’a jugé récemment le Conseil d’Etat (CE, 16 juin 2010, M. L., n° 311840, AJDA 2010, p. 1892, note I. Michallet ; JCP A 2010, comm. 2333, note J.-L. Maillot ; le juge suprême avait antérieurement estimé que le moyen tiré d’une méconnaissance des dispositions du paragraphe III de l’article L. 145-3 était de nature à créer un doute sérieux sur la légalité d’un permis de construire : CE, 29 janvier 2008, Société EDF Énergies nouvelles France, n° 307870, AJDA 2008, p. 221 ; BJDU 1/2008, p. 63, obs. J.-C. Bonichot ; Environnement, avr. 2008, p. 53, comm. J.-M. Février ; Droit de l’environnement n° 161, sept. 2008, p. 21, comm. L. Fayolle), censurant d’ailleurs un précédent arrêt de la Cour administrative d’appel de Lyon (« l’implantation d’éoliennes, eu égard à leurs caractéristiques techniques et à leur destination, ne constitue pas une opération d’urbanisation » : CAA Lyon, 23 octobre 2007, SARL Le pré bossu et autres, préc.). Cette dernière reprend par conséquent la solution désormais établie par le Conseil d’Etat, jugeant que les dispositions du III de l’article L. 145-3 du code de l’urbanisme sont opposables à la construction d’éoliennes.
Il en résulte que, par principe, un projet éolien en zone de montagne devrait être implanté en continuité avec l’existant, c’est-à-dire à proximité immédiate des espaces déjà urbanisés. Toutefois, le paragraphe III de l’article L. 145-3 du code de l’urbanisme prévoit également plusieurs possibilités de dérogations, et notamment pour la réalisation d’installations ou d’équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées. La Cour administrative d’appel applique cette dérogation au projet, estimant que « dans les circonstances de l’espèce, eu égard à son importance et à sa destination, le parc éolien en cause doit être regardé comme pouvant bénéficier de cette dérogation ». Elle reprend ainsi littéralement la solution retenue par le Conseil d’Etat dans son arrêt précité (CE, 16 juin 2010, M. L., préc.), permettant opportunément de pouvoir éloigner le parc éolien des habitations.
Si ce résultat apparaît souhaitable en pratique, considérant les nuisances pouvant être subies par le voisinage de telles installations, il surprend juridiquement. Qualifier neuf éoliennes, implantées et exploitées par une société privée (la société Innovent), d’installations ou équipements publics, est pour le moins osé (les conclusions du Rapporteur public M. Cyril Roger-Lacan sur l’arrêt du Conseil d’Etat du 16 juin 2010 aboutissaient d’ailleurs à la solution inverse : BJDU 2010, n° 3, p. 173). Pour y parvenir, il faut commencer par relever qu’en droit de l’urbanisme la notion d’équipement public s’applique aux différents réseaux desservant une habitation, dont les réseaux publics d’électricité (I. Michallet, note sous CE, 16 juin 2010, op. cit., p. 1894). Mais cette considération ne pouvant suffire à qualifier ainsi, par extension, les éoliennes raccordées à ce réseau, il faut ensuite replacer cette production d’électricité dans son contexte : depuis la loi Grenelle 1, qui reprend d’ailleurs les objectifs établis par l’Union européenne (voir l’article 3 de la directive n° 2009/28/CE du 23 avril 2009 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables, JOUE L 140 du 5.6.2009), la France s’est engagée à porter à au moins 23 % en 2020 la part des énergies renouvelables dans sa consommation d’énergie finale (loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, JO 5 août 2009, article 19 modifiant l’article 29 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique). Atteindre ce chiffre de 23 % impose de développer considérablement la production électrique éolienne : il faudra produire 10 500 MW pour le 31 décembre 2012 (arrêté du 15 décembre 2009 relatif à la programmation pluriannuelle des investissements de production d’électricité, JO 10 janvier 2010). Chaque société privée permet alors, en injectant sur le réseau public français l’électricité produite par les éoliennes qu’elle exploite, d’atteindre l’objectif national, et contribue ainsi à lutter contre le changement climatique, enjeu figurant désormais au premier rang des priorités (article 2 de la loi Grenelle 1, article L. 229-1 du code de l’environnement).
Par conséquent, une installation ou un équipement peut être qualifié de public, au sens du droit de l’urbanisme, alors même qu’il est une propriété privée, qu’il est implanté et exploité par une personne privée, parce que la production qui en est issue contribue à satisfaire l’intérêt général. La cour administrative d’appel, comme le Conseil d’Etat, rend cette décision eu égard à l’importance et à la destination du parc éolien : une production d’électricité non destinée à alimenter la production française d’énergie renouvelable ne permettrait sans doute pas de qualifier les éoliennes d’équipement public
3. – Le règlement national d’urbanisme
Plusieurs dispositions du règlement national d’urbanisme sont invoquées dans le cas d’espèce, dont l’article R. 111-17 du code de l’urbanisme, qui impose des règles minimales d’éloignement des bâtiments par rapport aux voies publiques. La Cour administrative d’appel précise ici que les éoliennes ne sont pas des bâtiments, ni des constructions au sens de cet article. Si le terme de bâtiment leur semble en effet difficilement applicable, celui de construction, moins précis, ne paraît être ici exclu que parce qu’utilisé par l’article R. 111-17 comme synonyme de bâtiment… En effet, le droit de l’urbanisme applique aux éoliennes la notion de construction dans ses dispositions les soumettant à permis de construire (articles L. 421-1, R. 421-1 et R. 421-2). La qualification de ces installations soulève décidément bien des difficultés : elles sont une urbanisation au sens de l’article L. 145-3 du code de l’urbanisme, des équipements publics sous certaines conditions, des constructions soumises à permis de construire, mais pas des bâtiments.
L’article R. 111-2 du code de l’urbanisme est également invoqué, et produit ici comme souvent en contentieux éolien l’annulation escomptée par les requérants. Il prévoit qu’un projet peut être refusé ou être soumis à prescriptions spéciales, s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations. Les éoliennes sont considérées par le juge administratif comme présentant des risques d’accident par rupture du mât ou détachement de la pale, ce qui ne permet pas de les implanter à moins de 500 mètres des constructions existantes, en application de cet article R. 111-2 du code de l’urbanisme (CAA Lyon, 5 avril 2005, Associationpour la préservation des paysages exceptionnels du Mézenc, n° 04LY00431, Le Moniteur, 16 septembre 2005, p. 392 ; RJE 2006, p. 49, note G. Monédiaire ; CE, 6 novembre 2006, Association pour la préservation des paysages exceptionnels du Mézenc, n° 281072, JCP A 2006, n° 48, p. 1559, concl. Y. Aguila, note P. Billet ; CAA Douai, 8 février 2007, Commune de Bernienville et autres, n° 06DA00896 ; CAA Lyon, 23 octobre 2007, SARL Le pré bossu et autres, préc. ; CAA, Bordeaux, 13 mai 2008, Commune de Montferrand, n° 06BX01050 ; CAA Nantes, 23 juin 2009, Association cadre de vie et environnement Melgven-Rosporden et autres, n° 08NT02986 ; CE, 27 juillet 2009, Société Boralex Avignonet SAS, n°317060, Environnement, 10.2009, p. 25, note M. Sousse ; CAA Marseille, 15 janv. 2010, Syndicat du cru minervois et autres, n° 07MA00756 ; CAA Nantes, 7 avril 2010, SNC Parc éolien Guern, n° 09NT00829). La Cour administrative d’appel applique au cas d’espèce cette jurisprudence constante : elle relève que toutes les habitations sont situées au moins à une distance d’environ 500 mètres des éoliennes, hormis les maisons du hameau de Chabannes, se trouvant à 400 mètres de l’éolienne n° 3 et en contrebas de cette dernière. Il en résulte qu’en autorisant cette construction, le préfet du Cantal a commis une erreur manifeste d’appréciation dans la mise en œuvre de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme. En revanche, le juge ne relève aucun risque concernant la proximité de voies publiques et d’une ligne à haute tension située à environ 120 mètres de l’éolienne n° 1.
La Cour administrative d’appel de Lyon perpétue dans cet arrêt une jurisprudence qu’elle a elle-même inaugurée en 2005 et qui a abouti à instaurer autour des éoliennes des périmètres de sécurité de 500 mètres. La loi Grenelle 2 s’en est largement inspirée, en imposant à celles dont la hauteur des mâts dépasse 50 mètres, et qui sont désormais soumise au régime des installations classées, une obligation d’éloignement d’une distance de 500 mètres par rapport aux constructions à usage d’habitation, aux immeubles habités et aux zones destinées à l’habitation définies dans les documents d’urbanisme en vigueur (article 90 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, codifié à l’article L. 553-1 du code de l’environnement). L’interprétation de cette nouvelle disposition ne manquera pas de provoquer de nouveaux rebondissements contentieux.
Éolienne – permis de construire – loi montagne – règlement national d’urbanisme – recevabilité – équipement public.