Source: https://www.icsf.net/en/samudra/article/FR/66-3957-Inconstitutionn.html
Timestamp: 2020-08-06 19:32:51+00:00
Document Index: 124183884

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ICSF - International Collective in Support of Fishworkers | SAMUDRA | Issue No : 66 | Inconstitutionnalité
Costa Rica / Chalut
Concernant la décision récente de la Cour suprême relative à l’usage du chalut pour la crevette
Cet article a été écrit par Marvin Fonseca Borrás (mfonseca@coopesolidar.org) et Vivienne Solís Rivera (vsolis@coopesolidar.org), Membre de CoopeSoliDar R.L., Costa Rica
En août 2013, le Costa Rica a rejoint le petit groupe de pays latino-américains qui ont interdit l’usage du chalut. Cela faisait suite à une plainte déposée par six organisations environnementales (Asociación Programa Restauración de Tortugas Marinas/PRETOMA, Federación Costarricense de Pesca Turística/FECOPT, Fundación Marviva, Fundación Promar, Internacional Students Volunteers Inc./ISV, The Leatherback Trust TLT), plainte portant sur sept articles de la Loi de 2005 relative à la pêche et à l’aquaculture. Ces ONG étaient soutenues par un certain nombre de structures de la pêche artisanale. Après le Venezuela et l’Équateur, le Costa Rica devenait ainsi le troisième pays d’Amérique latine à interdire le chalut.
Selon Randall Arauz, président de PRETOMA, l’une de ces associations, les permis pour le chalutage à la crevette imposent bien peu de restrictions, et les bateaux ont le droit de cibler d’autres espèces dans la...
Selon Randall Arauz, président de PRETOMA, l’une de ces associations, les permis pour le chalutage à la crevette imposent bien peu de restrictions, et les bateaux ont le droit de cibler d’autres espèces dans la mesure où elles sont déclarées comme prises accidentelles. « Au Costa Rica, un permis pour le chalutage, c’est la permission de tuer, dit-il. Les chalutiers crevettiers industriels peuvent prendre du vivaneau, appeler donc cela capture accessoire et, ce faisant, ne rien laisser pour les pêcheurs locaux ».
La Chambre constitutionnelle (Sala IV) de la Cour suprême de Justice a déclaré que le chalutage est une pratique inconstitutionnelle du fait des dégâts qu’elle provoque dans l’environnement marin. Les juges ont décidé d’interdire la délivrance de nouveaux permis ou le renouvellement de permis en cours pour des chalutiers crevettiers.
Le présent article se propose d’analyser le contexte et les détails de cet arrêt, de montrer comment et pourquoi les choses se sont passées ainsi. Il en tire un certain nombre de leçons et retient certains aspects auxquels il faudrait faire attention pour parvenir à des objectifs environnementaux, sociaux et économiques plus larges dans le pays.
Six pays se partagent l’espace territorial de l’Amérique centrale : Belize, Guatemala, Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panama. Ils constituent ce qu’on appelle l’isthme centraméricain, le plus grand du monde, le plus complexe sur le plan biophysique. À l’exception du Belize et du Salvador, tous ces pays sont riverains de deux océans. Du côté Atlantique/Caraïbes, cela fait en tout 3 800 km de côtes, du côté Pacifique 2 800 km. La superficie totale de leurs zones économiques cumulées c’est 1 million de km² côté Pacifique et 600 000 km² côté Atlantique. On estime que 35 % des 44 millions d’habitants de cette région vit dans la pauvreté. Plusieurs études réalisées dans le cadre du programme Situation de la Région soulignent la persistance en Amérique centrale d’importantes inégalités entre les individus du fait du sexe, de l’âge, de l’ethnie, du lieu de résidence.
En Amérique centrale, à part la crevette en eau profonde, les espèces les plus abondantes et les plus importantes sur le plan commercial dans les débarquements sont généralement désignées par une couleur : blanc, rose, café par exemple. Dans les Caraïbes, on pêche les espèces suivantes : Litopenaeus schmitti (blanc), Farfantepenaeus aztecus (café), F. brasiliensis (rose), F. notialis (rose), F. duorarum (rose), Xiphopenaeus kroyeri (crevette seabob). Dans le Pacifique, on pêche les espèces suivantes : L. vannamei (blanc), L. stylirostris (blanc), L. occidentalis (blanc), F. brevirostris (rouge), F. californiensis (café), X. riveti (tamarin/tití), Trachypenaeus byrdi (tigre), Protrachypene precipua (jaune).
Les rapports indiquent que l’usage du chalut pour pêcher la crevette a commencé dans les années 1950. Les premiers signes de surpêche (due au nombre excessif de navires) sont apparus dans les années 1970. Des évaluations préliminaires ont été réalisées en utilisant des modèles de production, et on a alors recommandé de réduire ce nombre. Mais les entreprises concernées n’ont pas accepté de suivre ces conseils. Dans les années 1990, sous l’effet de l’augmentation des prix du carburant, la flotte s’est réduite et certains pays de la région sont parvenus à stabiliser la production. De 1996 à 2005, la courbe des débarquements enregistrés annuels affichait une baisse sensible (voir graphique).
La zone littorale du Costa Rica s’étend sur 1 160 km côté Pacifique, sur 200 km côté Caraïbes. Son territoire maritime de 589 000 km² est dix fois plus vaste que sa superficie terrestre (voir carte).
Selon diverses sources, les données officielles relatives aux débarquements de crevette commencent en 1952 (suite à l’introduction du chalut dans cette pêche) et donnent pour cette année-là 42,2 tonnes pour les captures totales.
Le nombre de chalutiers crevettiers opérant au large et près des côtes est estimé à 73 environ. Il y a 63 permis pour une pêche côtière ; 44 sont actifs, 3 ont expiré et n’ont pas été renouvelés, 8 ne sont pas en règle et ont été suspendus, 8 autres sont inactifs à la demande des concessionnaires. Sur les 10 permis attribués pour une pêche crevettière au large, 2 sont actifs, 8 sont inactifs.
Au cours des années passées, un débat politique portant sur la conservation de l’environnement marin s’est développé dans le pays : convient-il de maintenir une flottille semi-industrielle pour pêcher la crevette ?
En matière de conservation, depuis 2004, par le Décret exécutif 32731-MINAE, le Costa Rica s’est donné pour objectif d’analyser la possibilité de consacrer jusqu’à 25 % de sa ZEE à la conservation, restauration, gestion et exploitation durable des ressources halieutiques.
Il en est résulté notamment que les ONG impliquées dans la préservation de l’environnement maritime ont été encouragées à promouvoir et lancer des actions en justice visant à éradiquer ce genre de pêche.
De nombreuses études ont été réalisées dans la région et à l’échelle mondiale sur les répercussions négatives des opérations de pêche mettant en œuvre des chaluts et des engins de capture industriels. Dans certaines parties du Pacifique, on pratique aussi une pêche chalutière artisanale.
Le gouvernement du Costa Rica a traditionnellement eu l’habitude de subventionner le secteur de la pêche (pêche artisanale, semi-industrielle, récréative). Les données publiées par la Fondation Mar Viva en 2010 estiment que les exonérations de taxe sur les carburants accordées au cours de l’année 2008 aux chalutiers crevettiers s’élevaient à 1, 74 million de dollars, au profit de 47 bateaux toujours en activité. Chaque bateau a ainsi bénéficié en moyenne d’un dégrèvement de 37 000 dollars, soit une subvention de 2,52 dollars par kilo de crevette.
Il convient de noter que d’autres secteurs aussi ont profité d’exonérations de la part de l’État. Aucun critère n’a été défini pour assurer une répartition équitable de ces avantages, ce qui aurait pourtant permis de renforcer les éléments les plus vulnérables, la pêche artisanale notamment.
Sur le plan social, il est assez compliqué de voir ce qu’il convient de faire pour contrôler l’impact environnemental des chalutiers crevettiers. La destruction des écosystèmes dans des eaux côtières peu profondes touche directement les petits pêcheurs, d’un point de vue à la fois économique et écologique. Mais il y a des liens historiques entre les pêcheurs qui travaillent dans le secteur industriel et ceux qui appartiennent à des communautés de pêche artisanale. Par exemple, une partie des captures peut être partagée, et servira d’appât sur des bateaux artisans. Dans un certain nombre de communautés de petite pêche, les prises accessoires des chalutiers font l’objet d’une répartition et le poisson est troqué contre d’autres biens pour la consommation familiale. Et en matière d’emploi, si cette flottille devait arrêter ses opérations, de 250 à 300 marins et environ 600 femmes perdraient leur travail.
La Chambre IV a affirmé l’inconstitutionnalité de la pêche à la crevette au chalut dans la Résolution n° 2013010540. Exp : 12-010016-0007-CO : « …Il en résulte que la mention de la crevette avec des chaluts dans l’Article 2, paragraphe 27, alinéa (d), dans l’Article 43, alinéa (d) et dans l’Article 47, alinéas (a) et (b) de la Loi relative à la pêche et l’aquaculture (Loi 8436 du 1 mai 2005) est déclarée inconstitutionnelle. Conformément à l’Article 91 de la Loi relative à la juridiction constitutionnelle, cet arrêt est déclaratif et rétroactif à partir de la date d’entrée en vigueur des normes susmentionnées, sans porter atteinte aux personnes ayant acquis des droits en toute bonne foi. En conséquence, suite à la notification de ce jugement, INCOPESCA (Institut costaricain des pêches et de l’aquaculture) ne délivrera plus de nouveaux permis, licences, autorisations pour la pêche à la crevette au chalut, ni ne renouvellera ce qui est en cours de validité, ni ne réactivera ce qui est inactif. » (Extrait du vote sur la Rés. 2013010540. Exp 12-010016-0007-CO)
Cette décision est étayée par des études techniques qui démontrent et confirment les répercussions fâcheuses du chalutage sur l’environnement marin. Selon une interprétation, il existe une contradiction concernant l’Article 50 en particulier de la Constitution politique du Costa Rica, amendée par la Loi n° 7412 du 3 juin 1994, lequel déclare :
« L’État s’attachera à assurer au mieux le bien-être de tous les habitants du pays, en organisant et stimulant la production et la distribution la plus équitable possible de la richesse. Chacun a le droit à un environnement sain et écologiquement équilibré. Il est donc légitime de dénoncer des actes portant atteinte à ce droit et de réclamer réparation pour les dégâts causés. L’État garantira, défendra et préservera ce droit. La loi déterminera qui est responsable et décidera des sanctions appropriées ».
Selon des informations émanant de la Fondation Mar Viva en 2010, les premières licences devaient arriver à expiration en mars 2013, et les permis de 40 bateaux en activité en 2018. Il n’a pas été prévu de mesures de suivi quant au statut des licences arrivées à leur terme. L’arrêt offre cependant aux propriétaires de chalutiers un moyen de sortir de leur situation. Il précise que, sous la supervision d’INCOPESCA, l’armateur pourra continuer avec le chalut et de nouveaux permis pourront être délivrés dans le strict respect de la loi. Il faudra pour cela, lorsque c’est scientifiquement réalisable, adopter des technologies qui respectent au mieux l’environnement, qui ont donné lieu à une baisse significative des captures accessoires, compatible avec un développement démocratique durable ».
La décision des juges a polarisé l’opinion nationale ; les ONG environnementalistes l’ont considérée comme une grande victoire. Les pouvoirs publics ont immédiatement lancé un processus juridique pour trouver une solution qui permette à la pêche industrielle de continuer ses opérations. Un projet de loi a déjà été rédigé ; s’il est adopté, on pourra à nouveau pêcher la crevette au chalut. Cette réaction politique est sans doute motivée par le poids économique et politique que peuvent mettre en œuvre les armateurs. Une semaine après la décision des juges, les propriétaires des chalutiers crevettiers et leurs employés ont envahi la route principale qui va de Caldera à Puntarenas (au centre de la côte Pacifique) et bloqué la circulation pendant des heures.
La situation est bien compliquée. Au Costa Rica, les ONG qui traditionnellement s’occupaient d’environnement marin ne manifestent guère d’intérêt pour prendre en considération sérieusement et dans la durée les problèmes sociaux découlant de certaines initiatives de conservation. Ni elles ni l’État ne reconnaissent l’importance de la pêche (surtout la pêche artisanale) pour soutenir des activités productives essentielles pour la sécurité alimentaire et le bien-être des communautés côtières. Il est évident que la seule préoccupation de ces ONG est la conservation, et de plus en plus dans un esprit néolibéral. Et l’État cherche uniquement à promouvoir des activités porteuses exclusivement de retombées économiques.
Dans cette affaire, on peut se demander si ces organisations (gouvernementales et non gouvernementales) n’auraient pas utilisé le mouvement de la pêche artisanale dans le but de parvenir à leurs objectifs, sans chercher véritablement à soutenir la petite pêche artisanale en tant qu’activité productive respectable, importante pour le développement du pays. Il y a au Costa Rica plusieurs cas où des organisations, des pêcheurs artisans estiment avoir été dupés, manipulés par des mouvements semblables. L’objectif ultime était la préservation de l’environnement, ce qui allait malheureusement avec un manque de respect pour les droits fonciers terrestres et marins indispensables pour le développement de la pêche artisanale.
La position de l’État est claire : le gouvernement actuel du Costa Rica a des œillères en matière de perspectives économiques, et cela l’empêche de voir tout ce que la mer et ses ressources apportent au bien-être de la population et pour améliorer le sort des groupes les plus vulnérables. Il suffit de dire que les principaux opposants à l’arrêt de la Chambre IV sont à INCOPESCA, l’institution nationale en charge des pêches et de l’aquaculture qui a lancé la rédaction d’un projet de loi visant à contrecarrer les effets immédiats de la décision de la Chambre constitutionnelle concernant les chalutiers.
D’après des déclarations du président exécutif d’INCOPESCA dans les médias, les aspects juridiques de cet arrêt sont plus importants que les aspects techniques. On considère également que cet arrêt entraînera une montée du chômage dans la province littorale de Puntarenas, qui serait durement touchée par la cessation des activités chalutières.
Sur le plan du droit, Marion Peña Chacon, juriste, dit que cette décision de la Chambre constitutionnelle ouvre la voie à une nouvelle interprétation à la lumière des principes de la législation environnementale du Costa Rica. Cela dépend de la façon d’analyser et de mesurer l’effet des déclarations d’inconstitutionnalité, là où existe un conflit entre des droits acquis de bonne foi et des droits collectifs de nature environnementale.
Les éléments pertinents exprimés par le vote dont il est question font ressortir que les droits acquis ne peuvent être violés quand ils se heurtent à des droits environnementaux et, plus spécifiquement, quand un droit prétendument acquis remet en cause un droit collectif environnemental. Si le premier représente une menace pour la conservation ou la durabilité du second, la Constitution politique protège le droit environnemental, à cause des dégâts irréparables infligés à l’environnement.
Il est bon de préciser que lors du vote de la Sala IV (chambre constitutionnelle) il y a eu des voix dissidentes. Si la décision avait été prise à l’unanimité, tous les bateaux crevettiers auraient dû cesser leurs activités immédiatement. La situation a permis aux chalutiers de trouver une solution.
Même lorsque le vote susmentionné a fait penser en dehors du Costa Rica que la mesure serait appliquée de façon immédiate et irréversible, il est clair qu’une possibilité existe (via une réforme juridique appropriée) pour que les catégories qui ont été exclues puisent être réintégrées dans la mesure où il sera fait spécifiquement référence à l’obligation de prendre des dispositions afin de réduire les prises accessoires (grâce à un équipement approprié), et qu’il y ait une modification préalable de la loi. Avec un appui scientifique et technologique pertinent, il serait possible de faire état d’une réduction significative des prises accessoires.
Autres sources de préoccupation
Sans minimiser l’importance de cette décision d’inconstitutionnalité, il convient de reconnaître que d’autres activités participent à la destruction des écosystèmes qui font vivre les communautés côtières. En voici quelques-unes : modification de l’usage des terres, détérioration de la qualité des eaux côtières à cause d’une pollution d’origine terrestre, érosion, inondation et instabilité du littoral, augmentation de la population, urbanisation, changement climatique, expulsion de communautés de pêche artisanale des zones maritimes du pays entraînant une perte d’identité. En plus, par rapport à d’autres segments de la population, ces communautés restent défavorisées en matière de services de santé et d’éducation. Tout cela a des répercussions directes sur les écosystèmes côtiers, sur lesquels repose la survie de ces populations.
On peut tirer un certain nombre de leçons de cette situation qui nécessite un suivi et une analyse sur le long terme :
Il existe des instruments politiques nationaux et internationaux dont on peut se servir pour éliminer de la mer les flottilles les plus destructrices et prendre des orientations visant à assurer les intérêts des flottilles les moins nocives, et dont l’importance sociale est grande, celles de la pêche artisanale notamment. Jusqu’à présent, le concept de préservation du milieu marin au Costa Rica n’a guère eu de retombées bénéfiques pour les pêcheurs artisans. Dans la pratique au contraire, à cause d’une approche totalement néolibérale qui ne tient aucun compte des aspects sociaux, cela les a souvent déstabilisés et obligés à déguerpir.
Au-dessus de ce qui touche à la protection de l’environnement, il y a des intérêts politiques et économiques qui affectent les éléments les plus vulnérables du secteur de la pêche (les flottilles artisanales particulièrement). Cela tend à polariser les points de vue dans le cadre: faut-il protéger les chalutiers, faut-il au contraire s’en débarrasser ? À l’époque où l’arrêt en question a été annoncé, au Costa Rica on n’accordait guère d’importance aux interactions entre conservation de l’environnement et bien-être des populations, ni à l’intérêt social, économique et environnemental particulier de la pêche artisanale pour le pays, par rapport à d’autres secteurs qui ont des effets plus lourds sur la ressource.
Le rapport 2011 sur la Situation de la Nation dit clairement que l’Administration costaricaine n’a pas les moyens de mener à bien les actions nécessaires pour que les initiatives de conservation de l’environnement marin apportent un réel mieux-être aux communautés côtières, ni de garantir que la conservation de la ressource préserve leur identité et leur culture.
Les processus internationaux qui ont eu une incidence sur la décision constitutionnelle concernant les chalutiers crevettiers et la réglementation des flottilles industrielles n’ont eu aucun impact positif dans la pratique, étant donné que la plupart de ces navires disposent de permis en cours de validité. Pour le moment, seules les initiatives qui sont parvenues à définir une gouvernance communautaire de la mer avec la participation active des pêcheurs artisans ont réussi à progresser sur la voie d’une conservation du milieu marin équilibrée, c’est-à-dire qui vise aussi à améliorer le bien-être et la qualité de la vie.
L’impact du chalutage industriel sur la préservation de cet environnement est aussi négatif que l’impact social des politiques de conservation qui excluent les populations. Le Costa Rica devrait redéfinir ses objectifs sociaux, économiques et environnementaux dans ce domaine afin d’avancer sur un front élargi qui permette une répartition plus équitable des ressources marines. Il est indispensable d’accorder plus d’attention au secteur de la pêche artisanale, vulnérable et menacé d’extinction face à un modèle de développement néolibéral générateur d’exclusions.
Au niveau national et international, il importe d’assurer un suivi des situations pour pouvoir mesurer les incidences des initiatives de conservation et l’amélioration de la qualité de la vie des populations vivant sur le littoral, ces deux aspects constituant des indicateurs concrets et positifs du développement durable.
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Le Costa Rica interdit la pêche de la crevette au chalut
Institut costaricain des pêches et de l’aquaculture