Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/stavebni-rizeni-charakter-souhlasu-obecneho-stavebniho-uradu-ochrana-prirody-a-krajiny-delka-platnosti-vyjimky.p3172.html
Timestamp: 2020-02-23 03:34:56+00:00
Document Index: 40966988

Matched Legal Cases: ['§ 15', '§ 109', 'zákona č. 183', '§ 149', '§ 56', 'zákona č. 114', '§ 15', '§ 149', '§ 56', 'zákona č. 114', '§ 109', '§ 70', 'soud ', '§ 15', '§ 149', '§ 56', 'soud ', 'soud ', '§ 15', '§ 4', '§ 15', '§ 149', '§ 149', 'soud ', '§ 56', 'soud ', 'soud ', '§ 43', '§ 56', '§ 43', '§ 56', 'soud ', '§ 149', '§ 15', '§ 56', '§ 15', '§ 15', '§ 149', 'soud ', 'soud ', '§ 149', 'soud ', '§ 15', '§ 15', '§ 15', '§ 111', '§ 111', '§ 111', 'soud ', '§ 75', '§ 65', 'soud ', '§ 15', '§ 154', '§ 149', '§ 50', '§ 50', '§ 149', '§ 149', '§ 15', '§ 111', '§ 4', '§ 15', '§ 149', '§ 149', 'soud ', '§ 15', 'soud ', '§ 15', '§ 149', '§ 15', '§ 149', '§ 149', 'soud ', '§ 15', '§ 43', '§ 56', '§ 149', '§ 56', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 149', 'soud ', '§ 15', 'soud ', '§ 56', '§ 56', '§ 43', 'soud ', '§ 56', 'soud ', '§ 43', '§ 56', '§ 46', '§ 49', '§ 51', '§ 49', '§ 50', '§ 56', '§ 56', 'zákona č. 114', '§ 56', '§ 49', '§ 50', 'soud ', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 56', 'soud ', '§ 56', '§ 43', '§ 43', '§ 56', '§ 43', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 43', '§ 43', '§ 56', '§ 56', 'soud ', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 49', '§ 50', 'soud ', 'soud ', '§ 56', 'soud ', 'soud ', '§ 56', '§ 56', 'soud ', '§ 109']

Stavební řízení: charakter souhlasu obecného stavebního ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Stavební řízení: charakter souhlasu obecného stavebního úřadu; ochrana přírody a krajiny: délka platnosti výjimky
Stavební řízení: charakter souhlasu obecného stavebního úřadu Ochrana přírody a krajiny: délka platnosti výjimky
k § 15 odst. 2 a § 109 a násl. zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)*)
k § 149 odst. 1 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
k § 56 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákonů č. 16/1997 Sb. a č. 218/2004 Sb.**)
I. Souhlas obecného stavebního úřadu podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 je závazným stanoviskem podle § 149 odst. 1 správního řádu z roku 2004.
II. Platnost výjimky podle § 56 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, musí přetrvat i pro řízení stavební (§ 109 a násl. stavebního zákona z roku 2006), jsou-li podmínky této výjimky vázány k samotné realizaci stavby.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2014, čj. 1 As 176/2012-140)
č. 1786/2009 Sb. NSS, č. 1788/2009 Sb. NSS, č. 2167/2011 Sb. NSS a č. 2393/2011 Sb. NSS.
Občanské sdružení Děti Země - Klub za udržitelnou dopravu proti Ministerstvu dopravy, za účasti Ředitelství silnic a dálnic ČR, o stavbu dálnice, o kasační stížnosti žalobce.
Osoba zúčastněná na řízení podala dne 13. 3. 2009 u žalovaného, jako speciálního stavebního úřadu ve věcech dálnic a rychlostních silnic, žádost o stavební povolení pro stavbu "
Dálnice D 8, stavba 0805 Lovosice Řehlovice, část F - tunel Radejčín
" v rozsahu stavebních objektů povolovaných žalovaným. Veřejnou vyhláškou ze dne 17. 3. 2009 žalovaný oznámil zahájení stavebního řízení a vyzval účastníky řízení k podání námitek a připomínek. Dne 22. 3. 2009 oznámil žalobce žalovanému, že hodlá vystupovat ve stavebním řízení jako účastník, a to na základě § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. Dne 16. 4. 2009 podal námitky proti záměru. Následně žalovaný, odbor infrastruktury, vydal dne 23. 4. 2009 stavební povolení, v němž rozhodl i o námitkách žalobce.
Žalobce podal proti stavebnímu povolení rozklad. Ministr dopravy rozhodnutím ze dne 2. 9. 2009 podaný rozklad zamítl a rozhodnutí žalovaného potvrdil.
Proti rozhodnutí ministra dopravy brojil žalobce žalobou u Městského soudu v Praze. Ten rozsudkem ze dne 26. 9. 2012, čj. 27/2009-510-RK/3, žalobu zamítl. Konstatoval, že žalobci po právu náleželo postavení účastníka ve stavebním řízení, proto podanou žalobu věcně projednal. Městský soud neshledal důvodnou žádnou z žalobních námitek týkajících se nezákonnosti stanoviska EIA, nezákonnosti rozhodnutí o výjimce ze zákazu stavět nové dálnice na území CHKO České středohoří, nezákonnosti stanoviska Městského úřadu v Lovosicích ze dne 19. 3. 2008, nepřezkoumatelnosti stavebního povolení, nezákonnosti napadeného rozhodnutí z důvodu absence podkladových rozhodnutí o povolení výjimky z ochrany ohrožených druhů živočichů a rostlin a rozhodnutí o kácení mimolesních dřevin, proto žalobu zamítl.
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Stěžovatel mimo jiné nesouhlasil se závěrem městského soudu vycházejícím z judikatury Nejvyššího správního soudu, že zákonnost stanoviska SEA ze dne 20. 4. 1995, o výběru koridoru dálnice D8, a stanoviska EIA ze dne 15. 11. 1996, o výběru varianty této dálnice, lze posuzovat jen při umístění záměru, nikoliv v řízení o vydání stavebního povolení.
Z obdobných důvodů nelze přijmout ani závěr městského soudu týkající se nezákonnosti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí o výjimce ze zákazu stavět nové dálnice v chráněné krajinné oblasti.
Dále stěžovatel odmítl názor městského soudu, že souhlas obecného stavebního úřadu podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 není závazným stanoviskem a že bylo povinností žalovaného postupovat v odvolacím řízení podle § 149 odst. 4 správního řádu. Podle stěžovatele nemohl být uvedený souhlas obecným stavebním úřadem vydán, neboť nebyly splněny podmínky územního rozhodnutí, konkrétně podmínka nutnosti doložení pravomocného rozhodnutí o povolení kácení dřevin rostoucích mimo les a rozhodnutí o povolení výjimky k zásahu do biotopů zvláště chráněných organismů dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny.
Městský soud podle stěžovatele dostatečně nevysvětlil, proč neakceptoval argumentaci obsaženou v žalobě. Rovněž se přezkoumatelným způsobem nevěnoval odkazům na jiné rozsudky správních soudů, na něž stěžovatel v žalobě upozornil. Závaznost souhlasu obecného stavebního úřadu přitom dokládalo i stanovisko Ministerstva vnitra ze dne 8. 3. 2010. Pokud se městský soud hodlal od názorů předestřených stěžovatelem odchýlit, měl svůj postup přesvědčivě odůvodnit. Uvedené pochybení městského soudu způsobuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Co se týče věcného posouzení předmětné otázky, z § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 plyne, že souhlas je závazným podkladem stavebního povolení, bez něhož speciální stavební úřad nemůže povolení vydat; ovlivňuje tak přímo výrokovou část stavebního povolení. Z § 4 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 je zřejmé, že dotčené orgány vydávají závazná stanoviska nejen podle zvláštních právních předpisů, ale i podle stavebního zákona z roku 2006. Úkon podle § 15 odst. 2 tohoto zákona je právě takovýmto závazným stanoviskem ve smyslu § 149 odst. 1 správního řádu. Nedošlo-li v řízení o rozkladu k přezkoumání stanoviska obecného stavebního úřadu podle § 149 odst. 4 správního řádu, došlo k porušení procesních práv stěžovatele. Za dané situace městský soud nemohl zákonnost uvedeného stanoviska přezkoumávat sám. Uvedená procesní vada měla vliv na zákonnost rozhodnutí o rozkladu.
Stěžovatel se neztotožňuje ani se způsobem vypořádání šestého žalobního bodu týkajícího se absence výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny městským soudem, dle kterého je rozhodné, že původní rozhodnutí o výjimce bylo zrušeno pouze pro nepřezkoumatelnost a že v průběhu stavebního řízení již došlo k odstranění skrývkové zeminy a k transferu existujících živočichů. Nedoložení pravomocného rozhodnutí o výjimce tak za dané situace podle městského soudu nezpůsobuje nezákonnost stavebního povolení. Stěžovatel se ovšem domnívá, že absence výjimky nezákonnost napadeného rozhodnutí zakládá, neboť v průběhu stavebního řízení nebylo postaveno na jisto, zda zásah bude v souladu s podmínkami ochrany zvláště chráněných druhů živočichů. Žalovaný tak měl stavební řízení přerušit a vyčkat rozhodnutí příslušného orgánu ochrany přírody. Obdobný názor vyjádřil i Krajský soud v Ústí nad Labem v rozsudku ze dne 11. 3. 2013, čj. 15 A 33/2010-141.
Městský soud při hodnocení předmětné námitky rovněž nepřípustně vyšel z podkladů, které nejsou ve spise (např. studie prof. Bejčka) a k nimž se účastníci nemohli vyjádřit. Tvrzení městského soudu, že dané biotopy jsou v dotčené lokalitě dávno zničené, odporují tomu, že následně (12. 7. 2010) byly výjimky k zásahu do ohrožených druhů organismů skutečně vydány. Nelze rovněž směšovat povolení výjimky ze zákazu stavět dálnici v chráněné krajinné oblasti podle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny s výjimkou ze zákazů u zvláště chráněných druhů živočichů dle § 56 téhož zákona. Jedná se o samostatná rozhodnutí, jejichž předmět je odlišný. Vydání výjimky podle § 43 citovaného zákona neznamená, že pro konkrétní technické řešení bude trasa dálnice splňovat podmínky pro povolení výjimky dle § 56 uvedeného zákona.
Osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření ke kasační stížnosti mimo jiné uvedla, že městský soud správně konstatoval, že souhlas obecného stavebního úřadu není závazným stanoviskem a odmítl jeho přezkum podle § 149 odst. 4 správního řádu. Souhlas obecného stavebního úřadu představuje podmínku vydání stavebního povolení, nicméně nepředurčuje jeho obsah. Souhlas obecného stavebního úřadu není pro speciální stavební úřad závazný. Závazná stanoviska vydávají dotčené orgány v případě, kdy správní orgán, který vede řízení, nedisponuje odbornou kompetencí v oblasti veřejné správy, již zastupuje dotčený orgán. Obecný stavební úřad přitom nemá zvláštní odbornou kompetenci a nedisponuje odbornými znalostmi ve vztahu k předmětu stavebního řízení, které by speciální stavební úřad postrádal. Stanovisko obecného stavebního úřadu tak nezbavuje speciální stavební úřad povinnosti sám vyhodnotit naplnění podmínek územního rozhodnutí. Pokud zákonodárce hodlal nahlížet na souhlas podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 jako na závazné stanovisko, výslovně by tento úkon za závazné stanovisko v textu právního předpisu označil. Osoba zúčastněná pro podporu svého názoru odkázala na odbornou literaturu a judikaturu Nejvyššího správního soudu (zejm. rozsudek ze dne 28. 7. 2010, čj. 5 As 77/2009-107).
Ke kasační námitce týkající se absence rozhodnutí o výjimce podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny osoba zúčastněná dodala, že rovněž tento okruh námitek měl být uplatněn v územním řízení. Lze proto vycházet z judikatury Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek ze dne 14. 2. 2008, čj. 1 As 37/2005-154), že citované námitky jsou ve stavebním řízení nepřípustné. Nadto první výjimka Ministerstva životního prostředí ze dne 4. 6. 2004 byla pravomocně zrušena až po dni vydání napadeného správního rozhodnutí. Druhá výjimka ministerstva ze dne 14. 2. 2006 byla sice zrušena před vydáním rozhodnutí o rozkladu, nicméně zásadní podle osoby zúčastněné na řízení je, že při podání žádosti o stavební povolení byla daná výjimka v právní moci.
IV.C Námitky týkající se přezkumu souhlasu dle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006
[46] Další okruh námitek stěžovatel směřoval vůči souhlasu obecného stavebního úřadu vydaného podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006. Je přesvědčen, že předmětný souhlas je závazným stanoviskem a že měl být v řízení o rozkladu přezkoumán postupem podle § 149 odst. 4 správního řádu.
[47] Městský soud v napadeném rozsudku uvedl, že vydání souhlasu je povinným podkladem pro vydání stavebního povolení, který ověřuje splnění podmínek územního rozhodnutí. Nejedná se podle městského soudu o závazné stanovisko, neboť závaznost podmínek stanovených územním rozhodnutím vyplývá již z právní moci a vykonatelnosti tohoto rozhodnutí. Městský soud odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, z níž plyne, že souhlas není závazný (výše citovaný rozsudek čj. 5 As 77/2009-107). Absenci postupu podle § 149 odst. 4 správního řádu proto městský soud nevyhodnotil jako vadu řízení; tou by podle něj mohla být situace, kdy by speciální stavební úřad rozhodoval bez souhlasu obecného stavebního úřadu. Taková situace však v daném případě nenastala.
[48] V projednávané věci vydal Stavební úřad Městského úřadu v Lovosicích souhlas podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 dne 19. 3. 2008, který se stal podkladem stavebního povolení ze dne 23. 4. 2009 vydaného žalovaným jako speciálním stavebním úřadem ve věcech dálnic a rychlostních silnic.
[49] Ustanovení § 15 stavebního zákona z roku 2006 vymezuje působnost speciálních stavebních úřadů. S výjimkou pravomoci ve věcech územního rozhodování, vykonávají speciální stavební úřady u a) staveb leteckých, b) staveb drah a na dráze, včetně zařízení na dráze, c) staveb dálnic, silnic, místních komunikací a veřejně přístupných účelových komunikací a d) vodních děl státní správu na uvedených úsecích podle zvláštních právních předpisů (odstavec 1). "
Speciální stavební úřady postupují podle tohoto zákona, pokud zvláštní právní předpisy pro stavby podle odstavce 1 nestanoví jinak. Povolení pro stavby mohou vydat jen se souhlasem obecného stavebního úřadu příslušného k vydání územního rozhodnutí, který ověřuje dodržení jeho podmínek; souhlas není správním rozhodnutím. Jestliže se nevydává územní rozhodnutí ani územní souhlas, postačí vyjádření obecného stavebního úřadu o souladu navrhované stavby se záměry územního plánování
" (odstavec 2). U speciálních staveb je tedy působnost k jejich povolování rozdělena mezi obecné a speciální stavební úřady: obecné stavební úřady tyto stavby umisťují, zatímco speciální stavební úřady vydávají všechna ostatní navazující rozhodnutí.
[50] Žalovaný jako speciální stavební úřad v projednávané věci vykonával působnost stavebního úřadu ve stavebním řízení. V souladu s § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 si pro své rozhodnutí obstaral vyjádření Městského úřadu v Lovosicích jako obecného stavebního úřadu, zda jsou dodrženy podmínky územního rozhodnutí a z tohoto souhlasu ve stavebním řízení vycházel.
[51] Vydání povolení pro speciální stavby je tedy podmíněno předchozím souhlasem obecného stavebního úřadu příslušného k vydání územního rozhodnutí. Úkolem obecného stavebního úřadu je ověřit dodržení podmínek územního rozhodnutí, které tento stavební úřad pro stavbu vydal. Zmíněný požadavek má zajistit nezbytný soulad obou základních správních aktů (územního rozhodnutí a stavebního povolení) v procesu povolování staveb, protože každé rozhodnutí vydává jiný správní orgán. Má umožnit obecnému stavebnímu úřadu kontrolu splnění podmínek svého rozhodnutí, protože se na dalších krocích při povolování speciálních staveb již nepodílí (srov. shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 77/2009-107). Souhlas obecného stavebního úřadu o splnění podmínek územního rozhodnutí je pro speciální stavební úřad závazný (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2007, čj. 5 As 56/2006-109), nezbavuje ho to však povinnosti přezkoumat žádost o stavební povolení z ostatních hledisek vymezených v § 111 stavebního zákona z roku 2006.
[52] Z citované judikatury Nejvyššího správního soudu tedy vyplývá, že souhlas obecného stavebního úřadu se splněním podmínek územního rozhodnutí je pro speciální stavební úřad závazný. V rámci rozdělení působnosti v řízeních podle stavebního zákona z roku 2006 mezi obecný a speciální stavební úřad, speciální stavební úřad při posuzování žádosti o stavební povolení podle § 111 stavebního zákona z roku 2006 již nehodnotí soulad projektové dokumentace s podmínkami územního rozhodnutí, neboť tato působnost plně přísluší obecnému stavebnímu úřadu. Speciální stavební úřad tak přezkoumá žádost o stavební povolení pouze z ostatních hledisek vymezených v § 111 odst. 1 a 2 stavebního zákona z roku 2006; splnění podmínek územního rozhodnutí má za prokázané souhlasem obecného stavebního úřadu. V řízení před správními soudy pak je soud oprávněn přezkoumat zákonnost souhlasu na základě námitek proti podkladovému rozhodnutí (úkonu) v rámci žaloby proti stavebnímu povolení dle § 75 odst. 2 s. ř. s., neboť předmětný souhlas obecného stavebního úřadu není rozhodnutím ve smyslu legislativní zkratky uvedené v § 65 odst. 1 s. ř. s., a nelze jej tedy napadnout samostatnou správní žalobou. Shledá-li správní soud nezákonnost takového úkonu (např. vydání souhlasu v rozporu se skutkovým stavem věci), musí zjištění soudu vyústit v závěr o nezákonnosti stavebního povolení, které se o daný podklad imanentně opírá (srov. citovaný rozsudek čj. 5 As 56/2006-109).
[53] Jakkoli se lze v obecné rovině ztotožnit s městským soudem, že souhlas podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 je vyjádřením podle § 154 správního řádu, je nutné dále zkoumat, zda jde o vyjádření či stanovisko závazné (tj. stanovisko podle § 149 správního řádu), nebo o stanovisko nezávazné. Účelem stanovisek správních orgánů podle citovaného ustanovení je především vyjádřit odborný názor správního orgánu v otázkách, které se určitým způsobem dotýkají jejich působnosti, a to zejména vůči orgánům, které vedou správní řízení, jehož předmět se dotýká působnosti jiných správních orgánů. Uvedená stanoviska pak pravidelně bývají vydávána pro jiné orgány veřejné správy jako podklady pro správní rozhodnutí (§ 50 odst. 1 správního řádu). Stanoviska nejsou zásadně závazná pro toho, komu jsou určena (vztahuje se na ně obecně zásada volného hodnocení podkladů rozhodnutí dle § 50 odst. 4 správního řádu), nejedná-li se ovšem o stanoviska závazná podle § 149 odst. 1 správního řádu, jejichž obsah je závazný pro výrokovou část správního rozhodnutí (srov. Vedral, J.
. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 1221-1222).
[54] Závazným stanoviskem podle § 149 odst. 1 správního řádu "
je úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. Správní orgány příslušné k vydání závazného stanoviska jsou dotčenými orgány
[55] Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá závaznost souhlasu obecného stavebního úřadu podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, což odpovídá i charakteru stavebního řízení, jež vede speciální stavební úřad. Působnost umístit speciální stavbu a kontrolovat splnění podmínek územního rozhodnutí svěřil zákonodárce obecnému stavebnímu úřadu, který má znalost místních poměrů, a může tedy odpovědně posoudit veškeré důsledky související s umístěním záměru stavby do území. Naopak speciální stavební úřad disponuje "
" odbornými znalostmi nutnými pro povolení speciální stavby. Rozhodování o žádosti stavebníka o stavební povolení se proto u speciálních staveb děje ve vzájemné součinnosti obecného a speciálního stavebního úřadu: zatímco obecný stavební úřad s konečnou platností ověří splnění podmínek jím vydaného územního rozhodnutí, speciální stavební úřad posoudí žádost z ostatních hledisek vymezených v § 111 stavebního zákona z roku 2006. Výsledné rozhodnutí pak stanovisko obecného stavebního úřadu musí respektovat. Speciální stavební úřad totiž nemůže přehodnocovat názory vyslovené ve stanovisku obecného stavebního úřadu, neboť tím by nepřípustně zasahoval do působnosti tohoto úřadu a vyjadřoval se k otázkám, které nenáleží do jeho působnosti. Totéž platí i naopak vůči obecnému stavebnímu úřadu; tomu přísluší ve stavebním řízení toliko ověřit splnění podmínek územního rozhodnutí.
[56] Odmítnout je nutno i argumentaci, že obecný stavební úřad nemůže být v dané věci dotčeným orgánem. Podle § 4 odst. 2 písm. a) stavebního zákona z roku 2006 postupují orgány územního plánování a stavební úřady ve vzájemné součinnosti s dotčenými orgány chránícími veřejné zájmy podle zvláštních právních předpisů. Dotčené orgány vydávají pro vydání rozhodnutí podle tohoto zákona závazná stanoviska na základě zvláštních právních předpisů, která nejsou samostatným rozhodnutím ve správním řízení, nestanoví-li tyto zvláštní právní předpisy jinak. Závazná stanoviska dotčených orgánů pro potřeby správních řízení podle tohoto zákona uplatňují dotčené orgány podle zvláštních právních předpisů a podle tohoto zákona.
[57] Jak správně tvrdí stěžovatel, citované ustanovení uvádí, že stavební úřady (tj. i speciální stavební úřady) postupují ve vzájemné součinnosti s dotčenými orgány. V projednávané věci Městský úřad Lovosice jako obecný stavební úřad vydal závazné stanovisko podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, které není samostatným rozhodnutím. Skutečnost, že předmětné vyjádření obecného stavebního úřadu není zákonem explicitně označeno jako závazné stanovisko, není rozhodující; důležitá je materiální povaha tohoto aktu. Není totiž nutné, aby zákony, na jejichž základě správní orgány závazná stanoviska vydávají, výslovně tohoto pojmu používaly nebo odkazovaly na § 149 správního řádu. Je třeba vycházet z obsahového kritéria a závaznými stanovisky chápat veškeré úkony splňující podmínky § 149 správního řádu, o nichž zákon výslovně nestanoví, že se mají vydávat jako správní rozhodnutí (viz Vedral, J., op. cit., s. 1151).
[58] Osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření uváděla, že závazná stanoviska jsou vydávána v případech, kdy správní orgán, který řízení vede, nedisponuje sám odbornou působností v oblasti veřejné správy, kterou zastupují dotčené orgány; u obecného stavebního úřadu však neplatí, že by nedisponoval zvláštní odbornou působností k předmětu stavebního řízení. K tomu Nejvyšší správní soud dodává následující. S obecnou tezí, z níž osoba zúčastněná vychází a jež byla vyjádřena i v judikatuře Nejvyššího správního soudu, se lze ztotožnit. Stavební úřady rozhodují o věcech, které spadají do jejich působnosti a k jejichž posouzení mají dostatečnou odbornou kompetenci. Ve věcech, v nichž stavební úřad dostatečnými odbornými znalostmi nedisponuje, jej doplňují dotčené správní orgány, do jejichž působnosti daná oblast právní regulace spadá (srov. rozsudek ze dne 23. 9. 2010, čj. 5 As 56/2009-63, č. 2167/2011 Sb. NSS, nebo ze dne 17. 12. 2008, čj. 1 As 68/2008-126, č. 1786/2009 Sb. NSS).
[59] Skutečně se může jevit nestandardní, že by obecný stavební úřad, který standardně vede stavební řízení (s výjimkou speciálních staveb), mohl ve speciálním stavebním řízení vystupovat v pozici dotčeného orgánu. Vysvětlení však spočívá právě ve zvláštní povaze speciálních staveb a specifické odbornosti nutné při rozhodování ve stavebním řízení týkajícího se těchto staveb. Pokud by zákonodárce nezvolil koncepci stanovenou v § 15 stavebního zákona z roku 2006 a nepřesunul by u těchto staveb působnost vést stavební řízení na speciální stavební úřady, stavební řízení by prováděly obecné stavební úřady a žalovaný by se ke stavbám dálnic vyjadřoval z pozice dotčeného orgánu. Vzhledem k tomu, že takové stanovisko ministerstva by v případě těchto staveb bylo značně rozsáhlé a jeho podmínky by v konečném důsledku tvořily převážnou část samotného stavebního povolení, přenesl zákonodárce působnost vést stavební řízení právě na žalovaného, který v oblasti povolování staveb dálnic disponuje potřebnou odborností a specifickými znalostmi ohledně těchto staveb. Role ministerstva a stavebního úřadu se tak
" a z vysoce specializovaného odborného orgánu se stal speciální stavební úřad, zatímco obecný stavební úřad se dostal do pozice dotčeného orgánu. Pro rozhodnutí speciálního stavebního úřadu vydává závazné stanovisko, které ověřuje splnění podmínek územního rozhodnutí. Pro posouzení problematiky plnění podmínek územního rozhodnutí přitom obecný stavební úřad disponuje odbornými kompetencemi (znalostmi lokality a místních poměrů, zkušenostmi z průběhu řízení o umístění záměru stavby), které speciální stavební úřad postrádá; ten je profesionálem v oblasti dálničních staveb, nicméně nemá potřebné znalosti z řízení územního. Požadavky na dotčený orgán vyplývající z výše citované judikatury jsou tedy i v nyní projednávaném případě splněny.
[60] Nejvyšší správní soud uzavírá, že souhlas obecného stavebního úřadu podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 je závazným stanoviskem podle § 149 odst. 1 správního řádu: je úkonem učiněným obecným stavebním úřadem jakožto správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení (§ 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 věta druhá za středníkem), jehož obsahem je speciální stavební úřad vázán. V rámci řízení o rozkladu proto měl proběhnout jeho přezkum podle § 149 odst. 4 správního řádu, směřovaly-li námitky stěžovatele i proti obsahu tohoto stanoviska. Pokud si ministr dopravy v projednávaném případě v řízení o rozkladu nevyžádal od krajského úřadu potvrzení nebo změnu závazného stanoviska obecného stavebního úřadu, tedy v daném případě nezbytný a závazný podklad pro jeho rozhodnutí, postupoval v rozporu s § 149 odst. 4 správního řádu a zatížil tak řízení vadou. Nejvyšší správní soud proto dále posuzoval, zda předmětná vada mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé. Pokud by tomu tak nebylo, nemohlo by nesprávné posouzení stanoviska dle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 městským soudem založit důvodnost předmětné žalobní, resp. kasační námitky (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2009, čj. 5 Afs 104/2008-66).
[61] Stěžovatel v podané žalobě dovozoval vliv předmětné procesní vady na zákonnost napadeného správního rozhodnutí z toho, že ačkoliv stanovisko Městského úřadu v Lovosicích konstatovalo splnění všech podmínek územního rozhodnutí, nebyly splněny podmínky č. 3 (rozhodnutí o povolení kácení dřevin bude doloženo ke stavebnímu řízení) a č. 32 (v případě, že se prokáže při zpracování dalšího stupně projektové dokumentace nevyhnutelnost likvidace jedinců kriticky ohroženého druhu jeřába českého v trase dálnice, bude nutné zkoumat, zda daný zásah umožňuje výjimka podle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny nebo zda je nutné jednat o výjimce podle § 56 zákona). Námitkou o neprovedení přezkumu závazného stanoviska podle § 149 odst. 4 správního řádu v rámci řízení o rozkladu tedy stěžovatel usiluje o zrušení napadeného rozhodnutí pro nezákonnost z důvodu, že v okamžiku vydání tohoto rozhodnutí nedisponoval žalovaný rozhodnutím o povolení kácení dřevin (viz podmínka č. 3 územního rozhodnutí) ani pravomocnou výjimkou podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny (podmínka č. 32). Vada předcházejícího správního řízení se tak podle stěžovatele měla projevit nezákonností z důvodů, které městský soud i Nejvyšší správní soud posuzovaly zvlášť na základě dalších námitek stěžovatele. Pokud ale tyto námitky shledal Nejvyšší správní soud nedůvodnými (viz části IV. E a IV. F tohoto rozsudku), nemohla mít na zákonnost napadeného rozhodnutí vliv ani procesní vada spočívající v tom, že ministr v řízení o rozkladu neprovedl přezkum závazného stanoviska obecného stavebního úřadu podle § 149 odst. 4 správního řádu.
[62] Městský soud tedy pochybil při posouzení právní otázky povahy stanoviska podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006. Stavební řízení bylo zatíženo vadou spočívající v tom, že si ministr při rozhodování o rozkladu nevyžádal potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od krajského úřadu. Uvedená vada však neměla vliv na zákonnost rozhodnutí o rozkladu (bod [61] shora). Ve výsledku tedy dospěl městský soud ke správnému závěru, a sice že stavební řízení nebylo stiženou vadou, která by měla vliv na zákonnost vydaného rozhodnutí. Námitka tak není důvodná. (...)
IV.F Námitka týkající se absence rozhodnutí o výjimce podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny
[85] Závěrem stěžovatel poukazoval na to, že povolovaný záměr stavby způsobuje škodlivý zásah do biotopů kriticky a silně ohrožených druhů organismů a že bez výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny nebylo možné rozhodnutí o rozkladu vydat. Předmětné rozhodnutí o výjimce sice původně existovalo, ale v době rozhodování žalovaného bylo pravomocně zrušeno správním soudem. Nelze přijmout ani názor soudu, že předmětné otázky byly zkoumány již ve výjimce udělené podle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny.
[86] K uvedené námitce městský soud uvedl, že ačkoliv bylo rozhodnutí o výjimce podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny zrušeno před vydáním rozhodnutí o rozkladu, není tato skutečnost důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí pro neexistenci potřebného podkladu, neboť rozhodnutí o výjimce bylo zrušeno pro nepřezkoumatelnost, nikoliv pro nemožnost výjimku k zásahu do biotopů udělit. Městský soud rovněž přihlédl k tomu, že následně byla výjimka znovu povolena. Odkázal rovněž na průběh územního i stavebního řízení, z něhož vyplynulo, že v okamžiku rozhodování o stavebním povolení již byl proveden transfer ohrožených živočichů a docházelo ke vzniku nových stanovišť. Žalovaný k dané problematice shromáždil podle městského soudu dostatečné podklady a minimalizoval dopady stavebního záměru na biotopy ohrožených druhů organismů; převzal je mimo jiné i do podmínky č. 66 stavebního povolení. Zásah do biotopů byl ostatně zvažován již při rozhodování o udělení výjimky dle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny.
[87] Podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny orgán ochrany přírody může povolit výjimky ze zákazů u památných stromů a zvláště chráněných druhů rostlin, živočichů a nerostů podle § 46 odst. 2, § 49, 50 a § 51 odst. 2 v případech, kdy jiný veřejný zájem výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody.
[88] "
Zvláště chráněné rostliny jsou chráněny ve všech svých podzemních a nadzemních částech a všech vývojových stadiích; chráněn je rovněž jejich biotop. Je zakázáno tyto rostliny sbírat, trhat, vykopávat, poškozovat, ničit nebo jinak rušit ve vývoji. Je též zakázáno je držet, pěstovat, dopravovat, prodávat, vyměňovat nebo nabízet za účelem prodeje nebo výměny
" (§ 49 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny). Obdobně zvláště chránění živočichové jsou chráněni ve všech svých vývojových stadiích. Chráněna jsou jimi užívaná přirozená i umělá sídla a jejich biotop. "
Je zakázáno škodlivě zasahovat do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů, zejména je chytat, chovat v zajetí, rušit, zraňovat nebo usmrcovat. Není dovoleno sbírat, ničit, poškozovat či přemisťovat jejich vývojová stadia nebo jimi užívaná sídla. Je též zakázáno je držet, chovat, dopravovat, prodávat, vyměňovat, nabízet za účelem prodeje nebo výměny
" (§ 50 odst. 1 a 2 zákona o ochraně přírody a krajiny).
[89] Ze správního spisu plyne, že již územní rozhodnutí počítalo s tím, že bude zřejmě nutné jednat o výjimce podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny. Podmínka č. 32 územního rozhodnutí totiž stanovila, že dokumentace pro stavební povolení "
bude obsahovat technická řešení, která by zajistila ochranu proti poškození případně nalezených jedinců jeřábu českého v trase budoucí dálnice. Prokáže-li se v průběhu zpracování dalšího stupně projektové dokumentace nevyhnutelnost likvidace jedinců kriticky ohroženého druhu, je investor povinen požádat odbor ochrany přírody MŽP ČR o stanovisko, zda udělená výjimka pro stavbu dálnice D 8 ze dne 13. 7. 2000 (čj. 100410/00-OOP/46666/00) takovýto zásah umožňuje, nebo zda je zapotřebí jednat o výjimce podle § 56 zákona č. 114/1992 Sb.
[90] Rozhodnutím ze dne 5. 3. 2003 Ministerstvo životního prostředí udělilo výjimku podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny ze zákazů uvedených v § 49 odst. 1 a § 50 odst. 2 téhož zákona ze základních podmínek ochrany jeřábu českého, zmije obecné, mloka skvrnitého, ještěrky obecné, slepýše křehkého a užovky hladké za účelem výstavby dálnice D8 - úseku Lovosice-Řehlovice. V řízení o rozkladu ministr životního prostředí rozhodnutím ze dne 14. 2. 2006 změnil citované rozhodnutí v textu podmínky č. 4; ve zbytku zůstalo rozhodnutí ministerstva nedotčeno. Uvedená výjimka byla přiložena ve stavebním řízení k žádosti o stavební povolení.
[91] Následně ovšem městský soud rozsudkem ze dne 12. 1. 2009, čj. 7 Ca 99/2006-65, rozhodnutí ministra i jemu předcházející rozhodnutí ministerstva o výjimce dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny zrušil. Předmětný rozsudek nabyl právní moci 17. 3. 2009.
[92] Poté dne 23. 4. 2009 bylo vydáno stavební povolení. V něm bylo zmíněno, že předmětná výjimka byla soudem zrušena, nicméně bylo zdůrazněno, že v době podání žádosti investorem byla výjimka pravomocná. Speciální stavební úřad dodal, že stavebník na základě povolené výjimky z roku 2006 již zahájil přípravnou činnost, provedl podél trasy biologické průzkumy, záchranné transfery živočichů a rostlin a následně archeologický průzkum. Vykonával rovněž kompenzační opatření uvedená v příslušných rozhodnutích orgánů ochrany přírody. Na základě uvedené činnosti tak již došlo k zásadním změnám a zásahům do původních biotopů (strany 10 a 11 stavebního povolení). Zároveň speciální stavební úřad včlenil do stavebního povolení podmínku č. 66, podle níž "[p]
řed zahájením stavebních prací nebo již před zahájením záchranného archeologického výzkumu (pokud bude prováděn) a s tím spojenou skrývkou ornice v příslušném území musí být odbornou firmou proveden podrobný biologický průzkum lokalit a nezbytný záchranný transfer zjištěných zvláště chráněných druhů živočichů a rostlin
[93] Ministr pak v rozhodnutí o rozkladu na straně 6 převzal argumentaci uvedenou ve stavebním povolení. Zdůraznil, že podmínka č. 32 územního rozhodnutí byla splněna, neboť k žádosti o stavební povolení byla výjimka dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny přiložena. S ohledem na stav předběžných prací v dané lokalitě byla podle ministra situace správně řešena včleněním podmínky č. 66 do stavebního povolení.
[94] Ve správním spise je rovněž založen inventarizační průzkum trasy dálnice D8 na území CHKO České středohoří zpracovaný prof. Vladimírem Bejčkem v srpnu 2009, který byl zaměřen na evidenci výskytu a početnosti zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů a jejich biotopů. Z něj vyplývá, že na většině trasy již byla shrnuta zemina a nevratně tak zanikly biotopy dotčených zvláště chráněných druhů. Za současného stavu studie navrhuje neponechávat lokality v klidu bez stavebních aktivit a urychlit dosažení cílového stavu.
[95] Argumentuje-li stěžovatel, že se s předmětnou studií nemohl seznámit a nemohl reagovat na její závěry, lze konstatovat, že daná studie je součástí správního spisu předloženého městskému soudu v řízení o žalobě a následně i Nejvyššímu správnímu soudu pro řízení o kasační stížnosti. Stěžovatel tedy měl možnost seznámit se s ní minimálně prostřednictvím nahlížení do spisu u městského soudu či u Nejvyššího správního soudu. Pokud daná studie absentovala ve správním spise v průběhu správního řízení, mohl tuto procesní vadu stěžovatel vytknout již v řízení o žalobě. Námitka, že závěry městského soudu opírající se o danou studii nemají oporu ve správním spise, ovšem neobstojí.
[96] Z výše popsaného skutkového stavu je zřejmé, že stavebník doložil k žádosti o stavební povolení pravomocnou výjimku podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny. V průběhu stavebního řízení však bylo rozhodnutí o povolení výjimky zrušeno správním soudem. V okamžiku vydání stavebního povolení tedy stavebník výjimkou dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny již nedisponoval. Speciální stavební úřad nicméně přistoupil k vydání stavebního povolení i přes tuto skutečnost s odůvodněním, že v dané lokalitě již proběhly biologické průzkumy a záchranné transfery živočichů a rostlin předpokládané ve zrušeném rozhodnutí o výjimce. Vzniklou situaci navíc ošetřil stanovením podmínky č. 66 stavebního povolení.
[97] Podle judikatury Nejvyššího správního soudu musí být rozhodnutí o povolení výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny vydáno již před rozhodnutím o umístění stavby. V územním rozhodnutí se s konečnou platností stanoví mj. stavební pozemek, na němž má být stavba umístěna, jakož i podmínky pro umístění stavby na něm, tedy i požadavky na ochranu životního prostředí. Má-li být stavba umístěna v místě s výskytem zvláště chráněných druhů živočichů a rostlin, musí povolení výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny předcházet rozhodnutí o umístění stavby (srov. výše citovaný rozsudek čj. 1 As 37/2005-154).
[98] Rozhodnutí o povolení výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny tedy musí předcházet umístění záměru stavby do území. Současně však platnost výjimky musí přetrvat i pro řízení stavební, neboť podmínky této výjimky jsou často vázány i k samotné realizaci stavby. Vydal-li speciální stavební úřad v projednávané věci stavební povolení v situaci, kdy stavebník nedisponoval pravomocným rozhodnutím o udělení výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny, aniž by stavební řízení přerušil a vyčkal, zda bude výjimka opětovně povolena, je řízení stiženo procesní vadou.
[99] Nejvyšší správní soud důrazně odmítá názor městského soudu, že pokud byla výjimka zrušena pouze pro nepřezkoumatelnost, nikoliv pro hmotněprávní vady, bylo možné ve stavebním řízení pokračovat a vydat stavební povolení. Městskému soudu v dané situaci nepříslušelo hodnotit důvody, z jakých byla předmětná výjimka zrušena. Hodlal-li stavební úřad vydat stavební povolení, bylo na něm, aby shromáždil potřebné podklady pro rozhodnutí, tj. v daném případě mimo jiné i pravomocnou výjimku podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť prováděním stavby mohlo dojít k zásahům do biotopů zvláště chráněných druhů živočichů nebo rostlin, jak vyplývalo z územního rozhodnutí nebo z podmínky č. 66 stavebního povolení.
[100] Korigovat je nutné do jisté míry i názor městského soudu, že zásahem do biotopů zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů se orgán ochrany přírody zabýval již ve výjimce podle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny. Řízení o výjimce ze zákazu stavět dálnice podle § 43 zákona má odlišný předmět řízení než řízení o výjimce podle § 56 zákona: prvé řízení souvisí se zvláštní územní ochranou, zatímco druhé s ochranou ohrožených druhů. V řízení o výjimce podle § 43 zákona je posuzován veřejný zájem na výstavbě dálnice a zájem na ochraně přírody a krajiny. Uvedeným rozhodnutím o výjimce je orgán ochrany přírody v řízení o výjimce podle § 56 zákona vázán potud, že veřejný zájem na výstavbě dálnice v chráněné krajinné oblasti výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody. V řízení o povolení výjimky podle § 56 zákona pak jde o posouzení, zda navrhovaná trasa dálnice představuje optimální řešení pro ochranu zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů; jsou v něm rovněž stanoveny podmínky pro zajištění ochrany těchto druhů (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2011, čj. 6 As 8/2010-323). Řízení o výjimce podle § 56 zákona je tedy do jisté míry ovlivněno předchozím povolením výjimky dle § 43 zákona. Nelze však tvrdit, že by zájmy na ochraně zvláště chráněných druhů byly v rozhodnutí o výjimce podle § 43 zákona posouzeny, resp. že by uvedené rozhodnutí o výjimce bylo dostačující v případě absence výjimky dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny.
[101] Zbývá tedy posoudit, zda popsaná procesní vada spočívající v tom, že správní orgány vydaly stavební povolení bez pravomocné výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny, mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí žalovaného. Nejprve Nejvyšší správní soud považuje za vhodné poznamenat, že existovalo-li pravomocné rozhodnutí o umístění stavby i výjimka dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny, a bylo-li již definitivně vyřešeno, v jakém území bude záměr stavby umístěn, je pochopitelné, že investor začal provádět biologické průzkumy a záchranné transfery živočichů a rostlin předpokládané rozhodnutím o výjimce a připravoval se na realizaci stavby.
[102] Významné dále je, jak uvádí stěžovatel (a jak je Nejvyššímu správnímu soudu známo z úřední činnosti), že výjimka podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny byla pro danou stavbu následně udělena. Rozhodnutím Ministerstva životního prostředí ze dne 12. 7. 2010 bylo zamítnuto odvolání a potvrzeno rozhodnutí Správy CHKO České středohoří ze dne 9. 3. 2010, kterým byla udělena výjimka dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny ze základních podmínek ochrany a ze zákazů uvedených v § 49 odst. 1 a § 50 odst. 1 a 2 zákona, a to: I. za účelem zásahu do biotopu silně ohrožených a kriticky ohrožených druhů živočichů (zmije obecná, mlok skvrnitý, ještěrka obecná, slepýš křehký, užovka hladká) a za II. za účelem pěstování druhu jeřáb český stavbou dálnice D8 v úseku Lovosice-Řehlovice. Žalobu proti citovanému rozhodnutí městský soud rozsudkem ze dne 27. 3. 2013, čj. 10 A 211/2010-129, zamítl. Citovaný rozsudek je sice předmětem řízení o kasační stížnosti pod sp. zn. 5 As 54/2013, nicméně Nejvyšší správní soud dosud ve zmiňované věci nerozhodl. Je tak nutno vycházet ze skutečnosti, že výjimka podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny byla pro nyní projednávanou stavbu v roce 2010 pravomocně povolena.
[103] Nejvyšší správní soud po přihlédnutí ke specifickým okolnostem projednávaného případu (k délce územního i stavebního řízení, resp. soudních řízení přezkoumávajících výstupy těchto řízení a řízení s nimi úzce souvisejících, jakož i ke stavu prováděných stavebních prací, o nichž má soud povědomost ze spisového materiálu i z
prezentace průběhu realizace dálnice D8) dospěl k závěru, že pokud byla následně (v roce 2010) výjimka dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny pro předmětnou stavbu pravomocně udělena, nemá výše zmíněná procesní vada vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí ministra. Ostatně zrušení napadeného správního rozhodnutí pro procesní vadu spočívající v absenci výjimky dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny ve stavebním řízení by v dané situaci postrádalo věcného významu. Vedlo by pouze k tomu, že by ministr v rámci rozkladového řízení čistě formálně doplnil mezi podklady svého rozhodnutí i výjimku z 12. 7. 2010 a vydal by identické správní rozhodnutí, jaké je nyní předmětem soudního přezkumu. Takový postup se Nejvyššímu správnímu soudu jeví bezúčelný, neboť na podstatě sporu, na zákonnosti napadeného rozhodnutí a zejména na ochraně biotopů zvláště chráněných druhů živočichů a rostlin nemůže ničeho změnit. Proto Nejvyšší správní soud veden snahou o racionalitu soudního přezkumu vliv popsané procesní vady na zákonnost rozhodnutí žalovaného neshledal.
[104] Námitka proto není důvodná.
S účinností od 1. 1. 2013 byl § 109 změněn zákonem č. 350/2012 Sb.