Source: http://www.assemblee-nationale.fr/12/budget/plf2005/b1863-06-01.asp
Timestamp: 2019-12-12 21:42:17+00:00
Document Index: 20820820

Matched Legal Cases: ["l'article 10", "l'article 80", "l'article 60", "l'article 60", "l'article 10", "l'article 43", "l'article 60", "l'article 116", "l'article 91", "l'article 79", "l'article 1", "l'article 185", "l'article 50", 'art.\n3', "l'article 55"]

N° 1863 - annexe 6 - Rapport spécial au nom de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2005 sur le logement (M. François Scellier)
CHAPITRE III : LES AIDES À LA PIERRE : LA RELANCE DE L'OFFRE DE LOGEMENT SOCIAL
Les crédits affectés au financement du logement locatif social sont regroupés au sein de deux articles fongibles : l'article 10 « Opérations locatives sociales et renouvellement urbain hors politique de la ville » et l'article 80 « Opérations en ZUS (17), GPV (18) et ORU (19) et dotation à l'agence nationale pour la rénovation urbaine ».
Relèvent également des aides à la pierre :
- les subventions pour surcharge foncière destinées à faciliter la réalisation de logements sociaux, tout particulièrement en région Île-de-France ;
- une enveloppe de crédits réservée au financement de places d'hébergement d'urgence ou de logements d'urgence pour les personnes en grande difficulté ;
- les subventions visant à améliorer la qualité du service rendu aux habitants ou à rendre possible la restructuration lourde des quartiers en difficulté (démolitions et changements d'usage), désormais prises en charge dans leur quasi-totalité par l'ANRU ;
- les subventions d'investissement versées pour la réalisation ou la réhabilitation d'aires d'accueil des gens du voyage, en application de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, notamment complétée par le décret n° 2001-541 du 25 juin 2001 relatif au financement des aires d'accueil.
Par ailleurs, l'article 60 est réintitulé « Aires d'accueil des gens du voyage et opérations de démolition, réquisition et changement d'usage antérieures au 1er janvier 2004 ». Désormais, seul le financement des aires d'accueil des gens du voyage y demeure inscrit, celui des démolitions, changements d'usage et réquisitions étant « transféré » sur les articles 10 ou 80. Toutefois, pour des raisons techniques, les opérations engagées antérieurement continueront d'être soldées sur l'article 60 ; les crédits de paiement nécessaires seront versés en cours de gestion par redéploiement interne.
Bénéficient, en outre, au logement social les principales dépenses fiscales suivantes :
- l'exonération d'impôt sur les sociétés pour les offices HLM et OPAC (estimée à 290 millions d'euros pour 2003 et à 290 millions d'euros pour 2004) ;
- l'application du taux réduit de TVA aux terrains à bâtir achetés par des organismes d'HLM pour la construction de logements sociaux à usage locatif (estimée à 50 millions d'euros pour 2003 et à 50 millions d'euros pour 2004) ;
- l'application du taux réduit de TVA pour les livraisons à soi-même d'opérations de construction ou de travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien de logements sociaux à usage locatif (estimée à 870 millions d'euros pour 2003 et à 880 millions d'euros pour 2004) ;
- l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties dont bénéficient les logements sociaux construits depuis moins de 15 ans ;
- l'abattement, compensé par l'État, de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les logements situés en zones urbaines sensibles et à condition que les organismes de logement social aient conclu une convention de gestion urbaine de proximité.
La dépense en faveur du logement social représenterait donc environ 1,22 milliard d'euros en 2004 (20).
I.- LES AIDES AU LOGEMENT LOCATIF SOCIAL
A.- PRÉSENTATION DES AIDES AU LOGEMENT LOCATIF SOCIAL
Le financement du logement locatif social est aujourd'hui partagé entre l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) qui a compétence dans les zones urbaines sensibles et l'État qui a compétence sur le reste du territoire. Ce financement est principalement fondé sur l'octroi de prêts versés par la caisse des dépôts et consignations qui mobilise à cet effet les ressources en provenance du livret A et de subventions versées par l'État sur le budget du logement ou par l'ANRU (dont le budget est alimenté partiellement par l'État).
Les subventions versées par l'État sont destinées à la réalisation des opérations de construction et d'acquisition, le cas échéant suivie d'amélioration, financées à l'aide des prêts locatifs à usage social (PLUS), des prêts locatifs aidés d'intégration (PLA-I) ou des PLUS construction-démolition (PLUS-CD) ; il en va de même des subventions relatives aux opérations de réhabilitation financées par la prime à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PALULOS). Le montant des prêts et le taux des subventions sont variables, selon qu'il s'agit d'une opération d'acquisition ou de construction financée en PLUS ou en PLA-I ou d'une opération de réhabilitation bénéficiant d'une PALULOS. La durée de remboursement moyenne des prêts est en général de 15 à 20 ans pour les opérations PALULOS ; elle peut aller jusqu'à 35 ans, voire 37 ans, pour les opérations PLUS. Des subventions peuvent être également versées par les collectivités territoriales ainsi que des prêts versés à partir de la participation des employeurs à l'effort de construction (1 % logement), en vue notamment de compléter la subvention versée par l'État.
Organismes distributeurs
Aider les organismes d'habitation à loyer modéré et les sociétés d'économie mixte à financer les investissements locatifs à finalité sociale
- Acquisition de terrain et construction de logements ;
- construction de logements ;
- acquisition de logements en vue de leur réhabilitation ;
- acquisition de logement sans travaux (pour logements achevés depuis au moins 20 ans).
- 30 % au moins des logements doivent être loués à des ménages aux revenus inférieurs à 60 % des plafonds de ressources pour l'accès aux logements sociaux ;
- 10 % au plus des logements peuvent être loués à des ménages dont les revenus sont supérieurs de 20 % à ce même plafond.
- Organismes d'HLM ;
- SEM ayant pour objet statutaire la réalisation de logements ;
- collectivités locales ou leurs groupements (pour seules opérations d'acquisition -
amélioration).
- TVA à 5,5 %
- exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant 15 ans
Taux plafond subvention :
- 2,5% (hors Île-de-France) et 3 % (Île-de-France) pour construction neuve
- 4% (hors Île-de-France) et 4,6 % (Île-de-France) pour les opérations d'acquisition-amélioration dans l'ancien
Prêt locatif aidé à l'intégration (PLA-I)
Logements destinés à héberger des ménages qui rencontrent des difficultés d'insertion particulières
- acquisition de logements en vue de leur réhabilitation.
- Ressources des ménages doivent être inférieures à 60 % des plafonds de ressources PLUS ;
- montant loyer limité à 88 % du loyer maximum PLUS.
- Mêmes bénéficiaires que PLUS (collectivités locales ou groupement quelle que soit opération) ;
- organismes dont l'un des objets est de contribuer au logement des personnes défavorisées et agréés par le préfet de département.
- Taux plafond subvention de 15 % (hors Île-de-France) et 16,5 % (Île-de-France)
- Plafonds de loyers sont de 150% de ceux fixés pour le PLUS ;
- Plafonds de ressources des locataires sont de 130 % de ceux pour l'accès aux HLM ;
- montant loyer limité à 150 % du loyer maximum PLUS.
- Personnes physiques ou morales mais la CDC ne peut distribuer ces prêts qu'aux organismes d'HLM et aux SEM.
- Caisse des dépôts et consignations (pour les OPHLM, SAHLM, SEM) ;
- tous les étab. de crédit ayant signé une convention avec la CDC.
- exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant 15 ans pour opérations financées pour plus de 50 % par PLS
Prime à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale
(PALULOS)
Aider les bailleurs propriétaires ou gestionnaires de logements locatifs sociaux à réaliser les travaux d'amélioration dans les logements ou immeubles existants.
Les travaux d'amélioration doivent avoir pour objet :
- mettre logements achevés depuis au moins 15 ans en conformité avec les normes minimales d'habitabilité ;
- d'économiser l'énergie dans les logements existants au 1er juillet 1981 ;
- de réaliser des économies de charges, de renforcer la sécurité des biens et des personnes, d'améliorer la vie quotidienne
- Ménages dont les revenus ne dépassent pas des plafonds de ressources modulés selon le type de ménage et la zone géographique ;
- plafond de loyer maximum.
- Organismes d'HLM, les sociétés d'économie mixte, les organismes qui contribuent au logement des personnes défavorisées et gestionnaires de logements locatifs sociaux.
- TVA à 5,5 % (depuis le 1er janvier 1998)
- Taux de base est au plus égal à 10 % du coût prévisionnel des travaux subvention-nables dans la limite d'un plafond de 13.000 euros par logement ;
- dans conditions précises : taux plafond peuvent être majorés
B.- LE FINANCEMENT DU LOGEMENT LOCATIF SOCIAL
1.- La relance du logement locatif social
En 2003, le total des logements sociaux financés s'est élevé à 56.425, pour un objectif initialement fixé à 54.000. Le nombre de logements financés en PLUS, PLUS-CD et PLA-I dépasse de 4 % les objectifs fixés pour l'année 2003 et ceux financés en PLS de 5 %. Par rapport aux résultats de l'année précédente, les PLS ont augmenté de 15 %. Le nombre de logements réhabilités au moyen d'une PALULOS continue de décroître, du fait d'une priorité donnée à la production de l'offre nouvelle et d'une plus grande sélectivité des opérations retenues.
MONTANT DES SUBVENTIONS EN 2003
Nombre de logements financés
Montant moyen des subventions par logement
PLUS-CD
PLAI-I
Surcharge foncière
80.398 (1)
(1) Les statistiques fournies concernent uniquement les travaux de réhabilitation dont le montant moyen est supérieur à 2.287 euros.
Source : Ministère du logement et de la ville, documentation budgétaire
Le budget de 2004 a dégagé les moyens nécessaires à la construction de 80.000 logements locatifs sociaux, chiffre non atteint depuis 1994. Cet objectif représente une hausse de 38 % par rapport à la loi de finances initiale 2003, et de plus de 60 % par rapport à la production moyenne des années 1998 - 2000.
A été prévue la réalisation de 48.000 PLUS et PLAI en dehors du champ d'intervention de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), 27.000 PLS (dont 5.000 à réaliser par l'Association Foncière Logement) et 15.000 PLUS et PLUS-CD financés dans le champ d'intervention de l'ANRU en compensation des opérations de démolition de logements à bas loyer. Il a aussi prévu la réalisation de 10.000 logements dans le cadre du nouveau dispositif de location-accession financé au moyen du nouveau prêt social location-accession (PSLA). Afin d'atteindre cet objectif de production, le Gouvernement a mis en place un dispositif de mobilisation de l'ensemble des partenaires (élus locaux, maîtres d'ouvrage, représentants du 1% et CDC), le plan « objectif 90.000 ».
La répartition des subventions de l'État a été la suivante :
RÉPARTITION DES SUBVENTIONS EN 2004 (1)
Subventions art .10
Autres usages (Études, autres dispositifs...)
(1) Situation fin octobre 2004
Source : Ministère du logement et de la ville
Fin octobre 2004, peut être dressé un bilan de la construction de logements sociaux conformément au tableau ci-dessous. Il convient cependant de souligner que les opérations sont majoritairement engagées en fin d'année. Ainsi 50 % des opérations réalisées en 2003 ont été engagées au cours des deux derniers mois de l'année.
2.- Le financement du logement locatif social en 2005
a) Une politique ambitieuse
Après avoir poursuivi l'objectif ambitieux de 80.000 nouveaux logements en 2004, le Gouvernement prévoit de financer la construction de 105.000 logements locatifs sociaux en 2005. Cet objectif représente une hausse de 31,25 % par rapport à la loi de finances pour 2004. Ainsi depuis 2002, le nombre de construction de logements sociaux a augmenté de 86,54 %.
C'est donc un effort sans précédent que poursuit actuellement le Gouvernement pour relancer la construction de logements locatifs sociaux en France.
LOGEMENTS LOCATIFS SOCIAUX FINANCÉS
PLUS dans ancien
Total logements financés sur article 10
PLUS-CD et autres PLUS financés par l'ANRU
Le financement du logement social est imputé sur le chapitre 65-48, article 10, « opérations locatives et renouvellement urbain hors politique de la ville » qui devrait être doté en 2005 de 442 millions d'euros en autorisations de programme, soit une augmentation de 22 % et de 465 millions d'euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 61 %.
Les moyens financiers de l'article 10 du chapitre 65-48 sont ainsi affectés prioritairement sur la production d'une offre nouvelle (subvention PLUS, PLA I et surcharge foncière). Ces moyens consacrés à l'accroissement de l'offre représentent 82 % de la dotation d'autorisations de programme inscrite dans le projet de loi de finances pour 2005.
L'évolution des crédits affectés aux opérations locatives et au renouvellement urbain hors politique de la ville depuis 2002 est rappelée dans le tableau suivant :
CRÉDITS AFFECTÉS AUX OPÉRATIONS LOCATIVES
Le plan de cohésion sociale adopté par le Gouvernement en juin 2004 prévoit ainsi de porter la production de logements locatifs sociaux à une moyenne annuelle de 100.000 par an sur la période 2005-2009, hors programme national de rénovation urbaine. Les moyens que le Gouvernement propose de consacrer à la réalisation de ce plan sont définis dans le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, qui a été adopté en 1ère lecture par le Sénat le 5 novembre 2004. La dotation cumulée sur la durée du plan, prévue pour la réalisation d'opérations locatives sociales hors programme de rénovation urbaine, s'élève à 2.370 millions d'euros en autorisations de programme et 2.761 millions d'euros en crédits de paiement. Le projet de budget pour 2005 constitue donc la première étape de ce plan ambitieux. De plus, afin d'améliorer l'équilibre financier des opérations de logement social, l'article 43 du projet de loi propose de porter de quinze à vingt-cinq ans la durée d'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les logements financés au titre de ce programme.
Par ailleurs, une convention entre l'État et l'Union économique et sociale du logement signée le 27 octobre accompagne cette relance et prévoit une augmentation substantielle de la participation des employeurs à l'effort de construction affectés au logement locatif social. Une enveloppe annuelle de 210 millions d'euros de subventions, issue des fonds collectés au titre du 1 % logement, sera ainsi distribuée, pendant la durée du plan de cohésion sociale, pour la construction de logements sociaux, dans le cadre de concertations décentralisées au niveau régional. Cette enveloppe aura le même impact sur l'équilibre des opérations locatives qu'une progression du montant actuel de prêts à profil privilégié « milliard plus » de 180 millions d'euros à 450 millions d'euros.
Une convention entre l'État et l'Union Sociale pour l'Habitat sera également prochainement signée pour définir les modalités de la déclinaison territoriale de cette programmation.
Enfin, le projet de loi de cohésion sociale prévoit que les objectifs du plan de cohésion sociale seront pris en compte dans le cadre des délégations de compétences au titre des aides à la pierre, les collectivités délégataires étant associées à la définition et à la mise en œuvre locales des programmes définis par le plan de cohésion sociale, tant en ce qui concerne le logement locatif social que le logement locatif privé
b) La réforme du financement du logement social dans le cadre de la loi relative aux libertés et responsabilités locales
Le rapport de l'Inspection générale des finances et du Conseil général des ponts et chaussées, « le financement du logement social », publié en mars 2002 montre que la « crise du logement social », qui trouve ses racines dans des facteurs multiples, est aussi celle de l'essoufflement du modèle réglementaire et financier actuel, marqué par un excès de centralisation et d'uniformité. Le rapport préconise de redonner aux autorités territoriales des marges importantes d'appréciation dans la conduite des politiques de l'habitat social, tout en favorisant la responsabilisation des opérateurs par le biais d'un nouveau mode de relations avec les pouvoirs publics.
La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales permet pleinement l'implication des acteurs locaux et favorise une meilleure adaptation du financement du logement social aux réalités locales. L'article 61 de la loi prévoit que les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et les départements peuvent conclure une convention avec l'État par laquelle celui-ci leur délègue la compétence pour décider de l'attribution des aides publiques en faveur notamment de la construction, de l'acquisition, de la réhabilitation et de la démolition des logements locatifs sociaux. Un projet de décret est en cours d'élaboration afin notamment de substituer le délégataire au représentant de l'État dans le département pour tous les actes effectués par ce dernier et d'apporter des modifications à la réglementation existante.
En conséquence, les préfets de région auront, dès 2005, à répartir une enveloppe globale de droits à engagement d'aides à la pierre portant aussi bien sur le parc privé que sur le parc social public entre les collectivités délégataires. Les négociations qui vont s'ouvrir entre les préfets et les collectivités s'appuieront tant sur les programmes locaux de l'habitat (PLH) conduits par les EPCI que sur les analyses techniques conduites par les services locaux de l'État (estimation de l'évolution du nombre de ménages à moyen terme, analyse des tensions sur les marchés locatifs locaux mesurées, par exemple, en comparant le nombre d'attributions et le nombre de demandeurs de logements HLM).
Par ailleurs, depuis de nombreuses années, plusieurs rapports ont pointé l'incohérence des loyers, qui dépendent du financement initial de l'opération et non de la qualité du service rendu. Pour corriger ce dysfonctionnement, il pourrait être envisagé de substituer un conventionnement global par organisme au conventionnement opération par opération.
Cette mesure n'a jamais pu être mise en œuvre au niveau national, en particulier à cause des réticences qu'entraîneraient des changements de grande ampleur dans le niveau des loyers pour les habitants. Elle pourra, par contre, plus aisément être engagée dans les expérimentations de décentralisation qui seront prochainement mises en œuvre. C'est dans ce cadre que les partenaires publics pourraient fixer à un organisme, en contrepartie de la globalisation de sa dette, des orientations fortes en matière de qualité de service aux locataires, de politique sociale, de vente HLM et de location-accession, tant sur le stock de logements sociaux que sur le flux.
Des dispositions législatives sont en cours d'élaboration en vue de développer un conventionnement global comportant plusieurs volets : un volet patrimonial établi à partir du plan de patrimoine de l'organisme, un programme de réalisations de nouvelles opérations et de cessions de logements, un plan de remise en ordre des loyers du parc existant.
Enfin, l'article 60 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 donne aux préfets la possibilité de déléguer aux maires ou aux présidents des établissements publics de coopération intercommunale tout ou partie des droits de réservation dont ils disposent. Cette possibilité devra s'exercer dans le cadre de conventions qui seront conclues entre le préfet et les élus délégataires. La délégation du contingent préfectoral doit notamment s'effectuer dans le respect des objectifs du PDALPD. Le préfet peut mettre en demeure le délégataire qui n'aurait pas respecté les objectifs du PDALPD et se substituer à lui. Le Sénat a adopté, en première lecture, un amendement au projet de loi de programmation pour la cohésion sociale qui réduit le délai de mise en demeure de 6 mois à 3 mois. Une circulaire précisera les conditions dans lesquelles ces conventions pourront être passées.
C.- BILAN DU FINANCEMENT DU LOGEMENT LOCATIF SOCIAL
1.- La construction de logements locatifs sociaux
a) Le prêt locatif à usage social (PLUS)
Les opérations de construction et d'acquisition-amélioration de logements locatifs sociaux sont principalement réalisées à l'aide de prêts PLUS (prêts locatifs à usage social), créés par le décret n° 99-794 du 14 septembre 1999 en remplacement du PLA (prêts locatifs aidés).
La mise en place de ce nouveau produit a répondu à un double objectif :
- donner aux bailleurs sociaux les moyens, notamment juridiques, de répondre aux exigences de mixité sociale en leur permettant d'accueillir dans les mêmes immeubles des ménages avec des ressources différenciées,
- faire baisser les loyers des opérations. À ce titre, le loyer maximum des logements PLUS a été réduit à 90 % de celui du plafond des logements PLA, soit généralement au loyer plafond servant au calcul de l'APL.
Ce prêt est distribué par la Caisse des Dépôts et Consignations aux organismes HLM et aux sociétés d'économie mixte (SEM). Adossé à la ressource du livret A, il est offert au taux privilégié de 3,45% depuis le 1er août 2003 sur une durée plafonnée à 35 ans. De plus, il bénéficie d'une subvention de l'État de 5 % dans le neuf (10 % en acquisition-amélioration) appliquée à une assiette qui n'est pas égale au prix de revient mais qui est censée le refléter et le normaliser.
Cependant, le PLUS n'a pas atteint, en 2000, les résultats escomptés, en partie en raison de ses paramètres financiers qui n'ont pas suivi l'évolution du prix du bâtiment et de l'immobilier urbain ; de nombreux cas d'appels d'offres restés infructueux ont ainsi été signalés. C'est pourquoi le plan de relance du PLUS en avril 2001 a consisté, d'une part, à augmenter les valeurs de base de 10 % (soit une augmentation proportionnelle de l'assiette subventionnable) et, d'autre part, à permettre d'augmenter le taux de subvention à 8 % pour certaines opérations difficiles à équilibrer.
Comme en témoigne le tableau suivant, le plan de relance de la production de logements sociaux a permis de stopper la baisse du nombre de logements financés observée depuis 1995 et de relancer la production de logements financés en PLUS :
LOGEMENTS PLA ET PLUS
Au début de l'année 2004, la part des ménages se situant en dessous des plafonds PLUS est estimée à 65,5 %. Cependant, la possibilité est ouverte désormais que 10% au maximum des ménages occupant un programme PLUS dépassent les plafonds de ressources dans la limite de 20 %. Dans ce contexte, 75 % des ménages deviennent éligibles à un logement PLUS.
En 2003, le coût budgétaire moyen de la subvention PLUS est de 5.704 euros pour les opérations de construction et de 7.183 euros pour les opérations d'acquisition-amélioration.
Le tableau suivant montre l'évolution des crédits affectés au financement des logements PLUS :
FINANCEMENT DES PLUS
b) Le prêt locatif aidé à l'intégration (PLA-I)
Les opérations de construction et d'acquisition-amélioration de logements locatifs très sociaux sont, depuis le 1er avril 2000, exclusivement réalisées à l'aide des prêts locatifs aidés très sociaux dits d'Intégration (PLA-I) distribués par la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC) aux organismes HLM et aux sociétés d'économie mixte (SEM). Adossé à la ressource du livret A, le PLA-I est un prêt offert au taux privilégié de 2,95% depuis le 1er août 2003 sur une durée plafonnée à 35 ans.
Le montant total des PLA-I financés est rappelé dans le tableau suivant :
LOGEMENTS PLA-I
Le montant total des crédits consacrés aux PLA-I est retracé dans le tableau suivant :
FINANCEMENT DES PLA-I
En 2003, le coût budgétaire moyen de la subvention PLA-I est de 13.288 euros pour les opérations de construction et de 15.217 euros pour les opérations d'acquisition-amélioration.
c) Le prêt locatif social (PLS)
Le prêt locatif social (PLS) a été créé, par le décret 2001-207 du 6 mars 2001, en remplacement des PLA CFF ou des PPLS CFF. Ce prêt, dont la durée maximale est de 30 ans, a un taux indexé sur le livret A. La quotité des prêts est de 50% au minimum mais peut être ramenée à 30 % pour la réalisation des programmes de logements locatifs de l'association agréée dite « Association foncière logement » créée par l'article 116 de la loi de finances pour 2002. Le financement de l'opération doit comporter au minimum 10% de fonds propres, ceux-ci pouvant inclure les fonds du 1%.
Ce prêt est consenti, d'une part, directement par la CDC, d'autre part par le CFF et Enténial (ex Comptoir des Entrepreneurs) ainsi que par les établissements ayant répondu aux adjudications organisées le 26 février 2003 et le 13 février 2004, par la CDC, sous l'égide du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
ADJUDICATIONS DU 26 FÉVRIER 2003 ET DU 13 FÉVRIER 2004
Établissements distributeurs
4,57 à 4,75 %
3,8 à 3,98 %
4,56 % à 4,80 %
3,8 à 4,00 %
(1) les taux de ces prêts sont indexés sur le taux du livret A. Suite à la baisse du taux du livret A, les taux sont à réduire de 0,75 % pour la fin de l'année 2003 (après le 1er août 2003)
Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, le ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale, et le secrétaire d'État au logement ont décidé le 9 juin 2004 de doubler l'enveloppe de prêts à distribuer en 2004. Une nouvelle enveloppe d'1 milliard d'euros a ainsi été mise à la disposition des bailleurs sociaux et des investisseurs privés pour permettre la construction de 10.000 logements supplémentaires.
Le nombre de PLS devrait donc passer de 12.000 à 22.000 en 2004, ce qui constitue une relance sans précédant de ce prêt comme le montre le tableau suivant.
NOMBRE DE LOGEMENTS PLA-CFF PUIS PLS
Une nouvelle adjudication a eu lieu le 28 juin 2004. Les taux et les enveloppes issus de cette adjudication et de la fixation des conditions relatives aux réservataires sont les suivants :
ADJUDICATION DU 28 JUIN 2004
Établissement distributeur
Taux pour les organismes HLM, SEM de logement social et emprunteurs bénéficiant d'une garantie de collectivité territoriale
Taux pour les autres emprunteurs
3,8 à 3,98%(1)
3,8 à 4 %
De 3,6 à 4,15 %
De 3,6 à 3,9 %
(1) selon les garanties obtenues, pour les seuls organismes HLM et SEM de logement social.
2.- La réhabilitation des logements locatifs sociaux
La PALULOS a pour objet d'aider les bailleurs propriétaires ou gestionnaires de logements locatifs sociaux à réaliser les travaux d'amélioration dans les logements ou immeubles existants. Le taux de base de la subvention est au plus égal à 10% du coût prévisionnel des travaux subventionnables dans la limite d'un plafond de 13.000 euros par logement. En outre, depuis le 1er janvier 1998, les opérations de réhabilitation des logements locatifs sociaux bénéficient du taux de TVA à 5,5 %. La subvention peut être complétée par un prêt de la CDC (ou de tout autre établissement habilité à consentir des prêts aux collectivités locales) au taux de 2,95 % remboursable sur une durée de 15 ans (21).
Rapporté au coût moyen total des travaux TTC (TVA de droit commun), le cumul des aides budgétaires et fiscales (ainsi qu'un équivalent subvention rendant compte du différentiel du taux du prêt avec le taux du marché) a atteint, en 2003, 33% en moyenne et, en 2002, 31% en moyenne, l'aide fiscale étant légèrement inférieure à l'aide budgétaire directe.
Le nombre de logements réhabilités à l'aide de la PALULOS est rappelé dans le tableau suivant :
LOGEMENTS RÉHABILITÉS AVEC LA PALULOS
Au cours des trois dernières années, le budget consacré à la PALULOS sur la ligne fongible est resté relativement stable comme le tableau ci-dessous :
BUDGET DE LA PALULOS
Votre Rapporteur spécial tient à saluer la relance des opérations de réhabilitation mise en œuvre cette année. Le Gouvernement et la Caisse des dépôts et consignations (CDC) ont, en effet, décidé de renforcer les moyens en faveur des travaux d'amélioration par la mise à disposition à partir de 2004 d'une enveloppe de 400 millions d'euros par an pendant 5 ans de prêts destinés à financer des travaux de réhabilitation de 100.000 logements locatifs supplémentaires. Cette enveloppe se répartit en 200 millions d'euros de prêts à 2,95 % se substituant aux prêts à 3,45 % complémentaires à la PALULOS et de 200 millions d'euros de prêts à 2,95 % qui remplaceront l'enveloppe actuelle de 100 millions d'euros de prêts à l'amélioration (PAM) à 3,45 % de la CDC.
3.- Les opérations de démolition-reconstruction
Les prêts locatifs à usage social « construction-démolition » (PLUS-CD) sont destinés à accompagner, si possible à anticiper, les opérations de démolition rendues nécessaires par l'obsolescence physique ou la dégradation urbaine et sociale de certains ensembles. Il s'agit de permettre le relogement des ménages occupant les immeubles à démolir sur le site même ou ailleurs, à des conditions de loyer aussi proches que possible des conditions de loyer pratiquées dans le logement initial.
Le régime est identique à celui du PLUS, sauf pour le taux de subvention fixé au maximum à 12 %. Pour 2003 et dans le cas du relogement des familles issues de bâtiments à démolir situés en ZUS, GPV, ou ORU, la subvention de l'État au taux de 5 % est complétée par une subvention représentant 12 % du prix de revient prise en charge par le 1 % logement. Pour 2004, hors champ d'intervention de l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), le taux de subvention est ramené à 3 % en région Île-de-France et à 2,5 % pour les autres régions ; une subvention complémentaire au titre du « 1 % logement » peut être accordée au taux de 5 %. En 2004, lorsque les PLUS-CD sont financés par l'ANRU, le taux de subvention est de 12 %, éventuellement majoré de 10 points si le loyer applicable aux logements est plafonné à 90 % du loyer PLUS.
Le nombre total de PLUS-CD financés est rappelé dans le tableau suivant :
TOTAL PLUS CD
Le montant total des dotations budgétaires est rappelé dans le tableau suivant :
2.318.422
6.415.217
15.586.108
29.721.304
30.544.884
41.208.642
4.- La surcharge foncière
L'objectif des subventions versées au titre de la surcharge foncière est de contribuer à l'implantation des logements sociaux dans les zones où ils sont nécessaires, même si les coûts d'achat ou d'aménagement des emprises sont élevés. Il s'agit donc très généralement d'implantations dans les quartiers urbanisés existants où le développement de la mixité sociale doit être encouragé. La participation financière de l'État est conditionnée par une participation obligatoire des collectivités locales d'au moins 20 % de l'assiette de la subvention non plafonnée. Elle peut être accordée pour les opérations financées en PLUS, en PLA-I et, à titre exceptionnel, pour celles financées en PLS. En Île-de-France, elle peut également être accordée pour les opérations financées en PLI.
Le tableau ci-dessous donne les taux maximums par catégories d'opérations :
Opérations situées dans les zones opérationnelles (1)
40 % ou 60 % (3)
Opérations prioritaires (2)
Opérations portant sur immeubles déclarés insalubres
(1) Villes nouvelles, ZAC, zones de rénovation urbaine, périmètres de restauration immobilière, zones de résorption de l'habitat insalubre
(2) Opérations prioritaires définies par la politique locale de l'habitat, telles que OPAH, projets de quartiers, opérations de « développement social des quartiers » ou « habitat et vie sociale »
(3) Agglomération de Paris et villes nouvelles
Sur 58.090 logements locatifs financés en 2003, 19 % d'entre eux (11.104 logements) ont bénéficié d'une subvention pour surcharge foncière. Ces 11.104 logements se répartissent entre 64 % pour le neuf et 34 % pour les acquisitions-améliorations. 59 % des logements ayant bénéficié de cette subvention se situent en Île-de-France, alors que, toutes aides confondues, cette région représente 24 % de l'ensemble des logements financés. Les logements financés en surcharge foncière sont essentiellement des PLUS et des PLAI. 903 PLS sont cependant financés à ce titre en Île-de-France.
Les crédits mobilisés par l'État au titre de la surcharge foncière sont rappelés dans le tableau suivant :
SUBVENTION DE L'ÉTAT EN 2003
AP engagées
Surcharge foncière PLUS et PLAI
Surcharge foncière PLS
En 2003, sur la ligne fongible (chapitre 65-48, article 10), 23,85 millions d'euros en autorisations de programme ont été consacrés au financement de la surcharge foncière hors Île-de-France. À cela s'ajoutent 72,50 millions d'euros d'autorisations de programme en Île-de-France. Au total, ce sont donc 96,37 millions d'euros d'autorisations de programme qui ont été consacrés au financement de la surcharge foncière en 2003, soit une augmentation de 1,3 % par rapport aux crédits votés en 2002.
Ces subventions représentent 22,9 % des autorisations de programme engagées en 2003 dans le logement locatif social.
II.- LE LOCATIF INTERMÉDIAIRE
Une frange importante de ménages à revenus moyens, exclue du parc social, rencontre des difficultés croissantes d'accès au logement locatif privé, ne pouvant supporter les niveaux de loyer du marché libre.
Un prêt spécifique - le prêt locatif intermédiaire (PLI) - a donc été institué en 1987 pour financer des opérations répondant aux besoins de ces ménages. Il était à l'origine distribué par la Caisse des Dépôts et Consignations aux organismes HLM et aux SEM et par le Crédit Foncier de France à toute personne physique ou morale, pour la construction ou l'acquisition d'un logement neuf destiné à être loué. L'emprunteur s'engageait à louer le logement pendant un minimum de 9 ans.
Ces prêts sont destinés à financer dans des zones tendues des logements dont le loyer se situe entre celui pratiqué dans le secteur locatif social (financé en PLUS ou PLS) et celui observé sur le marché libre ; ils peuvent également contribuer au développement du parc locatif non social dans les zones où il est absent ou insuffisant. L'objectif est d'aider les personnes physiques ou morales à financer la construction de logements locatifs dont le loyer est intermédiaire entre ceux des logements sociaux et ceux du marché libre à destination des ménages dont les revenus ne leur autorisent plus l'accès au logement social tout en ne leur permettant pas de louer un logement au prix du marché.
Le PLI peut être accordé pour une durée maximale de 30 ans. Les taux sont indexés sur le livret d'épargne populaire. Après l'adjudication des 13 février et 28 juin 2004, les taux d'intérêt varient entre 4,98 % et 5,71 % selon les établissements de crédit ayant soumissionné (CFF, DEXIA, Crédit Agricole, Crédit mutuel) et la nature des emprunteurs (bailleurs sociaux ou autres).
Votre Rapporteur spécial regrette la baisse du nombre de logements financés par des PLI depuis 1997.
Comme le montre le tableau ci-dessous, le nombre de logements financés par un PLI est en baisse constante depuis 1997.
NOMBRE DE LOGEMENTS PLI
Nombre logements
Malgré les multiples adaptations dont le PLI a été l'objet depuis le début des années 1990, les opérations montées avec ce financement ont connu des difficultés de plus en plus importantes, pour finalement parvenir à un équilibre satisfaisant : bien souvent les loyers qui auraient été nécessaires pour parvenir à l'équilibre étaient trop élevés par rapport aux capacités des ménages ou aux marchés locaux. De plus, l'accès à d'autres ressources, comme le 1% logement ou les subventions des collectivités locales, était devenu très difficile.
Aussi, le Gouvernement a pris en faveur du logement intermédiaire trois types de mesures :
- l'adoption du nouveau statut du bailleur privé devrait inciter davantage d'investisseurs personnes physiques à recourir aux PLI ;
- la convention État/UESL (23) du 3 août 1998, prolongée jusqu'en 2008, prévoit explicitement une mobilisation de la PEEC (24) pour faciliter le montage d'opération PLI avec un niveau de loyer de sortie compatible avec les catégories de ménages visées ;
- une réforme réglementaire du PLI, accompagnée d'une refonte de leurs modes de distribution qui fasse davantage intervenir la ressource des fonds d'épargne. Afin de permettre une distribution large de ces prêts, tant vers les bailleurs sociaux que vers les investisseurs privés, des enveloppes annuelles de refinancement par la CDC ont été soumises à adjudications et proposées aux banques à des taux indexés sur le livret d'épargne populaire (LEP). Ces prêts sont désormais consentis, d'une part directement par la caisse des dépôts et consignations, d'autre part par le crédit foncier de France qui dispose jusqu'en 2004 d'une enveloppe réservataire décroissante, ainsi que par les établissements ayant répondu aux adjudications organisées sous l'égide du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. On retrouve parmi ces établissements le Crédit foncier de France. Les banques doivent engager une part significative (2/3) de la ressource qui leur a été attribuée sous peine de pouvoir être exclues de l'adjudication de l'année suivante. Les résultats de l'adjudication figurent dans le tableau ci-après :
5,00 % à 5,35 %
4,98 % à 5,26 %
(1) Jusqu'au 31/07/04 : les taux de ces prêts sont indexés sur le taux du livret d'épargne populaire. Suite à la baisse du taux du livret A, les taux sont à réduire de 1% pour la fin de l'année 2004.
III.- LA RELANCE DU LOCATIF PRIVÉ : UN NOUVEAU RÉGIME FISCAL FAVORABLE
Votre Rapporteur spécial se félicite de ce qu'un nouveau dispositif fiscal en faveur des personnes qui investissent dans la construction ou l'achat d'un logement locatif neuf ou ancien à réhabiliter ait été institué par l'article 91 de la loi « urbanisme et habitat » du 2 juillet 2003. Il vise à répondre aux tensions du marché locatif notamment dans les secteurs où la demande en logements est importante.
Dans l'ancien, le bénéfice de l'amortissement fiscal, par assimilation à l'acquisition d'un logement neuf, s'applique aux logements anciens acquis en vue d'une réhabilitation qui ne satisfont pas avant travaux aux caractéristiques de décence prévues par la loi SRU et qui font l'objet d'une réhabilitation conséquente leur permettant d'acquérir des performances techniques proches de celles des logements neufs ainsi qu'aux acquisitions, suivies de la transformation en logements, de locaux affectés à un autre usage que l'habitation. L'objectif recherché est de permettre la remise sur le marché locatif de logements restés vacants en raison de leur vétusté.
Le propriétaire peut déduire de ses revenus fonciers un amortissement égal à 8 % du prix de l'acquisition augmenté le cas échéant du montant des travaux de réhabilitation ou de transformation, pendant les cinq premières années et 2,5 % de ce prix pour les quatre années suivantes.
Pour les logements anciens qui font l'objet d'un engagement de location sous certaines conditions de loyers et de ressources pour les locataires, l'ancien dispositif « Besson » est maintenu mais l'article 79 de la loi de finances pour 2003 a relevé de 25 % à 40 %, à compter de l'imposition des revenus de 2003, le taux de la déduction forfaitaire majorée applicable aux revenus tirés de la location de logements.
Sous réserve du respect des dispositions réglementaires et des conditions d'attribution des aides applicables à l'agence, le cumul d'une aide de l'ANAH, pour les travaux de réhabilitation ou, le cas échéant des travaux de transformation d'usage et du dispositif fiscal « de Robien » est possible, sous réserve toutefois de l'appréciation du caractère prioritaire des dossiers présentés et de l'appréciation, par les commissions d'amélioration de l'habitat, de l'intérêt économique ou social du projet présenté.
Ce nouveau dispositif présente déjà des résultats très positifs comme le montre l'augmentation de la proportion de logements acquis par des investisseurs locatifs depuis 2002. Le tableau ci-dessous indique le nombre total de logements vendus par les promoteurs ainsi que la part acquise par des investisseurs locatifs.
LOGEMENTS ACQUIS PAR DES INVESTISSEURS LOCATIFS
Nb logements vendus
Nb logements acquis par investisseurs locatifs
IV.- LE LOGEMENT SOCIAL EN FRANCE
Au 1er janvier 2003, le parc social comprenait 4,217 millions de logements dont 4,113 millions en métropole, en hausse de 0,9 % par rapport à janvier 2002. La moitié de ces logements sont possédés par des organismes publics (OPAC ou offices publics), 42 % par des sociétés anonymes, 8 % par des SEM e t 1 % par d'autres types d'organismes. Au cours des 6 dernières années, le parc social s'est accru de 43.610 logements par an en moyenne en France métropolitaine.
Le nombre total de logements mis en location en 2002 sur l'ensemble de la France est plus élevé que celui de l'année 2001, le nombre de logements neufs restant identique : 47.464 logements mis en location en 2002 dont 32.548 logements neufs, contre 44.905 en 2001 dont 32.094 logements neufs. La mise en service de logements neufs reste plus faible qu'en 2000 où leur nombre s'élevait à 39.579. La production la plus importante est le fait des entreprises sociales pour l'habitat. En effet, bien que ces sociétés ne gèrent que 40 % de l'ensemble des logements (contre 50 % pour les OPAC et les OP d'HLM), elles assurent plus de la moitié (55 %) des nouvelles mises en location (contre 36 % pour les offices publics).
LES FLUX DANS LE PARC LOCATIF SOCIAL AU COURS DE L'ANNÉE
Nouvelles mises en location en métropole
- dont logements neufs
Nouvelles mises en location France entière (1)
Logements sortis du parc
- logements démolis
- logements vendus
2.784(2)
3.887(2)
3.513(2)
2.871(2)
3.030(2)
- logements ayant changé d'usage
(1) L'enquête sur le parc locatif social est réalisée désormais dans les départements d'outre-mer
(2) logements vendus à des particuliers
Source : Série des enquêtes sur le parc locatif social
Les nouveaux logements mis en service sont de plus en plus souvent des logements individuels : alors qu'un logement social sur 8 est un logement individuel, la part de ce secteur dans les flux de mise en location est régulièrement supérieure ou égale à 25 % depuis plusieurs années. Elle atteint 33,7 % en 2002 (27,9 % en 2001). L'importance accrue prise par les logements individuels dans les logements mis en service au cours des dernières années se vérifie dans toutes les régions, même si leur part reste toutefois faible en Île-de-France et en Alsace (environ 5 % des nouvelles mises en service). Dans les autres régions, elle représente en moyenne plus de 40 % des mises en service pour les années 1999 à 2002, alors que 17 % des logements du parc social de ces régions sont des maisons individuelles.
Plus de 11.000 logements sont sortis du parc locatif social à la suite d'une démolition, d'une vente ou d'un changement d'usage en 2002.
NOMBRE DE LOGEMENTS VENDUS AU NIVEAU NATIONAL
La rotation dans le parc HLM est mesurée par le taux de mobilité sur le parc en service depuis au moins un an. Ce taux a augmenté régulièrement de 1994 à 1999 de 10,6 % jusqu'à 12,4 %, puis a diminué sensiblement depuis. Il s'est établi à 10,8 % en 2002. Le nombre de logements attribués en 2002 peut ainsi être estimé à 484.000 (469.000 en 2001) dont 440.000 logements libérés suite à des déménagements (428.000 en 2001), et 44.000 dans des logements nouvellement mis en location (4. 000 en 2001).
De 1996 à 2002, ce sont 458.000 logements par an en moyenne qui ont été attribués dans le parc existant et 48.000 dans les logements nouvellement mis en location, soit 506.000 logements par an au total.
LA ROTATION DES MÉNAGES DANS LE PARC LOCATIF SOCIAL
Mobilité totale en métropole (1)
Emménagements dans l'année hors nouvelles mises en location
Parc au 31/12 de l'année
3.851.880
3.906.980
3.953.134
4.054.499
4.077.942
4.113.540
Total des emménagements
(1) Taux de mobilité= emménagements dans les logements proposés à la location en service depuis au moins un an / logements loués ou proposés à la location en service depuis au moins un an
La répartition du parc de logements au 1er janvier 2000 par année de construction (cf tableau) montre que 52,9 % des logements sociaux ont été construits dans la période 1960-1979, soit plus d'un million de logements dans chacune des deux décennies 1960-1969 et 1970-1979. La construction a beaucoup diminué ensuite, puisque 29,2 % des logements datent des années 1980 à 1999, soit 617.000 logements construits entre 1980 et 1989 et 537.000 logements entre 1990 et 1999.
Les deux tiers des logements sociaux sont des trois et quatre pièces, les logements de 5 pièces et plus représentant 9,5 % du parc. Malgré la place croissante prise par le logement individuel dans les nouvelles mises en location, la répartition en termes de taille de ces derniers n'évolue qu'assez peu par rapport à celle des logements du parc existant. Pour les années 2000 et 2001, 24,1 % des logements mis en service sont des 1 ou 2 pièces, 36,1 % sont des trois pièces, 30,2 % des 4 pièces et 8,3 % des 5 pièces.
L'enquête sur le parc locatif social réalisée par le ministère de l'équipement (DAEI/SES) permet d'appréhender le niveau de la vacance et son évolution annuelle depuis 1993. Au 1er janvier 2003, on dénombrait en métropole 114.000 logements vacants dans le parc locatif social (2,7 % du parc), 51.000 logements (1,2 %) sont vacants depuis moins de trois mois, c'est-à-dire en période d'attente « normale » entre deux occupants, les 63.000 autres logements locatifs sociaux vacants (1,5 %) du parc sont inoccupés depuis plus de trois mois faute de nouveau locataire. Il faut y rajouter environ 21.000 (0,5 %) logements vides pour cause de réhabilitation lourde, de démolition ou de vente prochaine (qui ne sont donc pas proposés à la location). Le taux de vacance total a augmenté depuis 1993 jusqu'à l'année 2000, et semble se stabiliser depuis.
VACANCE DANS LE PARC LOCATIF SOCIAL (1)
Taux de vacance (2)
Vacants proposés à la location
dont : vacance de plus de 3 mois
dont : vacance de moins de 3 mois
(1) au 1er janvier de l'année
(2) y compris logements vides pour cause de réhabilitation lourde, projet de vente ou de démolition, qui représentent environ 0,5% en 2001.
Source : MELT-DAEI-SES. Série des enquêtes sur le parc locatif social
CHAPITRE IV : FAVORISER L'ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ
Faciliter l'accession à la propriété, qui constitue l'une des aspirations essentielles des Français, est une des priorités du Gouvernement. Cette aspiration ne peut se concrétiser, pour les ménages modestes y compris les jeunes, sans une intervention publique importante. C'est la raison pour laquelle le Gouvernement cherche à promouvoir une politique de l'accession sociale à la propriété qui, en concentrant les moyens sur ceux qui en ont le plus besoin, permette aux ménages les plus modestes de devenir propriétaires de leur logement dans des conditions compatibles avec leurs revenus.
I.- FAVORISER L'ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ
L'enquête logement 2002 souligne que 2,26 millions de ménages ont acquis leur logement entre 1998 et 2002. La proportion des propriétaires est passée de 50,7 % en 1984 à 56,0 % en 2002. Ce pourcentage n'était encore que de 54,3 % en 1996. L'enquête révèle également que les propriétaires sans emprunts en cours représentent 35 % en 2002, alors que le taux de propriétaires accédants avec emprunt ne cesse de décroître (22 % en 2002), par rapport à l'ensemble des propriétaires. L'évolution du nombre de propriétaires est rappelée dans le tableau suivant :
ÉVOLUTION DU NOMBRE DE PROPRIÉTAIRES ENTRE 1984 ET 2002
(en milliers et en %)
- sans emprunt en cours
- accédants avec un emprunt
Source : INSEE, enquêtes Logement de 1984 à 2002
Votre Rapporteur spécial constate que, malgré l'augmentation du taux de propriétaires en France, la France accuse toujours un certain retard qui implique une politique volontariste d'accès à la propriété.
Ainsi, bien qu'il soit difficile de comparer les statistiques de taux de propriétaires-occupants dans l'Union européenne, il apparaît que la France se situe au onzième rang des 15 États de l'Union européenne, avant élargissement.
De plus il existe encore, en France, des demandes exprimées que ne satisfait aucune offre, de l'ordre de 15 %. Il s'agit pour l'essentiel de jeunes ménages à ressources modestes.
Un sondage d'avril-mai 2003, commandé par le ministère du logement au CSA montrait le réel désir des Français d'accéder à la propriété. 7 % des personnes interrogées se sont déclarées prêtes à acheter leur logement immédiatement, si elles bénéficiaient d'une aide, et 22 % (24 % des personnes logeant dans le parc social) se déclarent prêtes à acheter le logement qu'elles habitent, dont 80 % indiquent qu'elles seraient prêtes à dépenser entre 100 et 500 euros de plus par mois. Principal frein identifié dans ce sondage pour 57 % des personnes qui ne veulent pas acheter de logement : leur revenu qu'elles jugent insuffisant.
Favoriser l'accession à la propriété constitue donc une priorité gouvernementales, car non seulement l'accession correspond à une aspiration forte de nombreux Française, mais elle libère aussi des logements locatifs sociaux qui sont actuellement trop peu abondants. Le Gouvernement a ainsi retenu un objectif de 60 % de propriétaires-occupants. À cette fin, différentes réformes ont été mises en œuvre : réforme du prêt à taux zéro, relance du dispositif de location-accession
II.- LE PRÊT À L'ACCESSION SOCIALE (PAS)
Les prêts conventionnés (PC) se distinguent des autres prêts immobiliers par le fait qu'ils ouvrent aux bénéficiaires le droit à l'aide personnalisée au logement en vertu des dispositions de l'article L351-2, 1°, du code de la construction et de l'habitation. Ce droit justifie qu'ils soient soumis à une réglementation particulière qui porte essentiellement sur la nature des opérations éligibles et les normes à respecter par les logements financés, les conditions de distribution par les établissements de crédit (conventionnement avec l'État), les bénéficiaires et les caractéristiques financières des prêts (taux, durée...).
Le prêt à l'accession sociale (PAS) est un prêt conventionné spécifique, garanti par le fonds de garantie de l'accession sociale à la propriété (FGAS), et réservé à des ménages dont les revenus ne dépassent pas des plafonds de ressources. Les autres conditions d'octroi du PAS sont celles prévues par la réglementation de droit commun des prêts conventionnés. Ainsi, le PAS finance les mêmes opérations que le prêt conventionné classique, à l'exception des investissements locatifs. Les PAS sont distribués par les établissements de crédit qui adhèrent au FGAS, créé en application de la loi de finances pour 1993 (article L. 312-1 du code de la construction et de l'habitation). Le fonds garantit les établissements prêteurs. Il est alimenté par l'État et les établissements de crédit affiliés et géré par la société de gestion du FGAS, société anonyme, dont les statuts ont été adoptés par décret du 18 mars 1993. Les établissements prêteurs signent une convention d'affiliation avec la société de gestion.
L'arrêté du 4 octobre 2001 fixe les plafonds du PAS, qui ne sont pas indexés, conformément au tableau ci-dessous :
PLAFONDS DU PRÊT À L'ACCESSION SOCIALE
Les dispositions réglementaires relatives aux prêts conventionnés ont fait l'objet d'une réforme qui s'est traduite par le décret n° 2001-911 du 4 octobre 2001 et un arrêté de la même date. Cette réforme a notamment permis d'améliorer l'attractivité de ces prêts sur de nombreux aspects : caractéristiques des logements, caractéristiques des prêts et paramètres financiers.
La diversité des mesures prises dans le cadre de la réforme semble avoir porté ses fruits : en 2002, la production de PAS en métropole s'élevait à 65.549, soit une augmentation de 22,2 % en effectifs et de 36,9 % en montant par rapport à la génération 2001. En 2003, la production de PAS se stabilise à 63.171, tandis que le montant total prêté connaît une augmentation de 4 % par rapport à la génération 2002.
III.- LA RÉFORME DU PRÊT À TAUX ZÉRO
A.- PRÉSENTATION DU DISPOSITIF ACTUEL DE PRÊT À TAUX ZÉRO
1.- Le dispositif actuel
Le prêt à taux zéro (PTZ) offre un financement complémentaire aux particuliers qui souhaitent réaliser des opérations de construction ou d'acquisition d'un logement neuf, d'acquisition-amélioration d'un logement existant, et de location-accession pour chacun des types d'opérations précédents. Le PTZ est distribué par les établissements de crédit habilités à cet effet par convention, l'État leur versant une subvention destinée à compenser l'absence d'intérêt. Le PTZ est destiné, sous conditions de ressources, aux personnes physiques qui acquièrent un logement pour l'occuper en tant que résidence principale et qui n'ont pas été propriétaires de leur résidence principale au cours des deux dernières années précédant l'offre de prêt.
Antérieurement au 16 octobre 2003, les plafonds de ressources à prendre en compte étaient ceux figurant sur l'avis d'imposition de l'avant dernière année précédant celle de l'offre de prêt émise. Désormais, l'année de référence est celle précédant l'offre de prêt. Ces plafonds varient en fonction du nombre de personnes composant le ménage accédant à la propriété et de la zone d'implantation du logement.
PLAFONDS DE RESSOURCES ANNUELLES IMPOSABLES
(R.317-3 DU CODE DE LA CONSTRUCTION ET DE L'HABITATION)
Île-de-France (euros)
22.105,25
28.416,64
31.572,34
34.728,03
37.883,73
soit en net mensuel (euros)
2.558,48
3.288,96
et en nombre de SMIC (1) :
Province (euros)
1.949,56
25.260,95
2.193,24
2.923,72
() Valeur du SMIC net fiscal au 1er juillet 2003 : 956,43 euros, soit 688,62 euros imposables.
Le montant du prêt à 0 % ne peut excéder :
- 20 % du coût de l'opération (30 % dans les zones franches urbaines et dans les zones urbaines sensibles), dans la limite d'un prix maximal qui varie en fonction de la composition de la famille et de la localisation du logement,
- 50 % du montant du ou des autres prêts d'une durée supérieure à 2 ans.
Les prix maximaux d'opérations (en application du R.317-8 du code de la construction et de l'habitation) sont les suivants :
76.224,51
106.714,31
114.336,76
12.959,21
129.581,66
137.204,12
53.357,16
8.846,96
91.469,41
9.091,86
Soit les montants de prêt à 0 % :
du prêt à 0 %
15.244,90
21.342,86
22.867,35
24.391,84
25.916,33
27.440,82
10.671,43
16.769,39
18.293,88
19.818,37
Les modalités de remboursement du PTZ dépendent du revenu imposable du ménage, apprécié de la même manière que les plafonds de ressources. Cette forme de modulation des conditions de remboursement de l'aide publique permet d'ajuster les charges de remboursement aux capacités financières des ménages. Ainsi, les personnes sont classées selon sept tranches en fonction de leurs revenus, qui leur offrent des délais de différé plus ou moins longs et une subvention plus ou moins importante.
Les conditions de remboursement sont présentées dans le tableau suivant :
CONDITIONS DE REMBOURSEMENT PAR TRANCHE DE REVENU IMPOSABLE
Tranches des Revenus
nets imposables
(année N-2)
du prêt avec différé
Durée maximale (1)
Mensualités pour
1.524 euros empruntés (2)
1.524 euros empruntés
Moins de 12.638,28 euros
De 12.638,18 à 15.793,86 euros
De 15.793,87 à 18.949,56 euros
174 mois
4,37 euros
180mois
De 18.949,57 à 22.105,25 euros
De 22.105,26 à 25.260,95 euros
De 25.260,96 à 28.416,64 euros
Au-dessus de 28.416,65 euros
(1) Ces durées de période 1 sont celles en vigueur depuis octobre 2000
(2) Mensualité calculée pour le montant maximal du prêt hors assurance.
2.- Le budget du prêt à taux zéro
Les crédits affectés au prêt à taux zéro sont rappelés dans les tableaux suivants :
LES DOTATIONS BUDGÉTAIRES DU PRÊT À TAUX ZÉRO
Ch. 44-30/50
Ch. 65-48/40
897,162
899,449
892,588
868,959
CAS 902-30
Les crédits affectés au prêt à taux zéro dans la loi de finances pour 2004 sont présentés dans le tableau suivant :
LE PRÊT À TAUX ZÉRO EN 2004
Ch.44-30/50
Le nombre de prêts à taux zéro octroyés de 1996 à 2002 est le suivant :
NOMBRE D'OPÉRATIONS CONCERNÉES
PTZ mis en force
Sur l'année 2004, environ 90.000 ménages ayant des ressources modestes devraient bénéficier de cette aide pour acquérir un bien (neuf dans la plupart des cas). En 2003, d'après les données disponibles, 27.000 prêts avaient été distribués à des familles disposant de revenus égaux à 1,5 fois le SMIC et 19.000 autres prêts à des couples dont les revenus atteignaient deux fois le SMIC.
Le montant moyen du PTZ est de 16.100 euros. Sur l'année 2002, la subvention moyenne par prêt, représentant le coût budgétaire unitaire, est de 7.464 euros (7.928 euros en neuf et 7.000 euros en acquisition-amélioration).
SUBVENTION MOYENNE
Moyenne toutes tranches
3- L'évaluation du prêt à taux zéro
Les travaux de la mission confiée en 2001 à l'Inspection générale des finances, au Conseil général des ponts et chaussées et au directeur de l'Agence nationale d'information sur le logement (ANIL) ont permis de montrer que la cible visée avait été atteinte : 75 % des bénéficiaires ont des ressources au plus égales à 2,5 fois le SMIC en 2001 et bénéficient de 80 % des subventions versées. En terme de catégorie socioprofessionnelle, plus de 60 % sont ouvriers ou employés ; par ailleurs, ce prêt contribue à la mobilité dans le parc locatif, puisque 85 % des accédants avec un prêt à 0 % sont d'anciens locataires (dont 20 % de locataires HLM). Enfin, 61 % des bénéficiaires ont entre 25 et 35 ans.
Ce prêt, réservé aux opérations neuves de construction ou d'achat, ou présentant un fort pourcentage de travaux, a par ailleurs contribué à améliorer la situation du secteur du bâtiment. La mission a ainsi calculé que le nombre d'opérations déclenchées par le seul prêt à 0 % pouvait représenter jusqu'à 20 % de l'effectif (soit environ 20.000 opérations par an). Ce volume d'opérations a ainsi permis d'apporter une réponse efficace à la crise de la construction observée au début des années 1990. La création du prêt à 0 % a manifestement évité de passer sous 250.000 mises en chantier en 1996 et 1997. C'est également ce produit qui a soutenu par la suite la remontée vers le seuil de 300.000 mises en chantier annuelles.
De plus, l'effet de levier du dispositif a pu être évalué à environ 2,5 ce qui veut dire que 100 euros de subventions versées génèrent 250 euros d'activité. Il convient de souligner le caractère élevé de ce coefficient pour un investissement public (les valeurs généralement observées sont en effet voisines de 1).
Enfin, en contribuant à soutenir le niveau des mises en chantier, le prêt à 0 % participe à la défense de l'emploi. À partir des données générales disponibles en matière de contenu en emplois des investissements dans le secteur du bâtiment, la direction de la prévision du ministère des finances a pu évaluer que les 20.000 opérations supplémentaires générées par le dispositif représentaient de l'ordre de 15.000 emplois.
Une étude de l'ANIL intitulée « Accession à la propriété : les projets à l'épreuve du marché » et publiée en septembre 2004 (25)souligne qu'« à la lumière de la comparaison, par catégorie d'accédants du montant des opérations financées avec et sans PTZ, l'effet solvabilisateur de celui-ci apparaît toutefois clairement, puisqu'à l'exclusion des accédants «très aisés», le coût moyen d'une opération financée avec un PTZ est supérieur de 12.000 à 18.000 euros à celui d'une opération sans PTZ. Corrélativement, le montant moyen d'apport personnel est plus élevé en l'absence de PTZ, la durée d'emprunt plus courte et la mensualité moins élevée chez les ménages modestes. »
Le tableau suivant montre l'effet du PTZ sur le montant moyen des opérations, sur le montant d'apport personnel et sur le montant des mensualités :
MONTANT MOYEN DES OPÉRATIONS
ET APPORT PERSONNEL SELON LA CATÉGORIE D'ACCÉDANT
Ménages « aisés »
très « aisés »
Ensem-ble
% bénéficiaires PTZ
Coût moyen de l'opération
pas de PTZ
Montant moyen d'apport personnel
Montant moyen des mensualités
B.- RENFORCER L'ACCESSION SOCIALE À LA PROPRIÉTÉ : LA MISE EN PLACE DU PRÊT À TAUX ZÉRO PLUS
Le projet de budget propose une amélioration du dispositif de prêt à taux zéro. Ce nouveau dispositif, plus familial et plus social, permettra d'aider 240.000 ménages à devenir propriétaires de leur logement, contre moins de 100.000 actuellement. Il incitera à une plus grande mobilité dans le parc locatif, notamment social, et amplifiera les effets du plan de cohésion sociale sur l'accroissement de l'offre locative sociale.
Le PTZ PLUS sera ouvert à l'ancien et permettra aux ménages d'acquérir un logement en zone urbaine dense dans de bonnes conditions de solvabilité. Aucune condition de travaux ne sera imposée pour l'acquisition d'un logement ancien, mais une décote du montant maximum de prêt par rapport au neuf sera appliquée, afin de tenir compte de la différence de prix entre le neuf et l'ancien. Cette décote sera modulée en fonction des zones du dispositif d'amortissement fiscal « Robien » qui reflètent les tensions s'exerçant sur les marchés de l'immobilier. La décote s'établira à 10 % en zone A, 20 % en zone B et 25 % en zone C.
L'aide qu'apportera le PTZ PLUS sera supérieure à celle conférée par le dispositif actuel, notamment pour les personnes disposant des revenus les plus modestes ainsi que pour les familles avec un ou plusieurs enfants. Le montant maximum du PTZ sera ainsi significativement revalorisé pour la première fois depuis la création du dispositif en 1995. Cette augmentation bénéficiera à l'ensemble des ménages et sera d'autant plus forte que la taille de la famille est importante.
Prêt à 0 % actuel
nouveau PTZ
Taille de ménage
Compte tenu des décotes mentionnées précédemment, les montants maximaux de prêt dans l'ancien sont indiqués dans le tableau suivant :
En outre, l'avantage lié au différé d'amortissement sera amélioré pour les ménages dont les revenus sont compris entre 1,6 SMIC et 2,3 SMIC : la durée de différé de la tranche 2 sera allongée d'une année et passera à 18 ans ; celle de la tranche 3 sera allongée de six mois, passant à 15 ans.
Enfin, les plafonds de ressources déterminant l'éligibilité à l'aide seront augmentés de 3% pour les familles, pour la première fois depuis 1995, comme l'indique le tableau ci-dessous :
(en SMIC)
Le nouveau dispositif ne modifie pas les mécanismes de garantie qui ont leur existence propre. Ainsi, tout PTZ PLUS pourra être garanti par le FGAS, cette garantie étant obligatoire lorsque le prêt principal est un prêt à l'accession sociale (PAS). De même, l'aide personnelle au logement à laquelle le ménage est éligible sera déterminée en fonction de la nature du prêt principal associé au PTZ PLUS : il s'agira de l'aide personnalisée au logement (APL) dès lors que le prêt principal sera un prêt conventionné, notamment un PAS ; sinon, le ménage sera éligible à l'allocation logement (AL).
IV.- UN DISPOSITIF RÉFORMÉ DE LOCATION ACCESSION
Le dispositif de location-accession, régi par la loi n° 84-595 du 12 juillet 1984, a pour objectif de permettre à des ménages ne disposant pas d'apport personnel d'acquérir un logement après une phase locative. Cependant, ce dispositif a connu un succès limité car il n'est pas assez incitatif pour les organismes bailleurs, notamment par rapport aux avantages dont ils bénéficient en tant que bailleurs de logements sociaux.
C'est pourquoi, un nouveau prêt conventionné, institué par le décret n° 2004-286 du 26 mars 2004 et un arrêté du même jour, vient compléter le dispositif de location accession, régi par la loi n° 84-595 du 12 juillet 1984.
Ce prêt conventionné, appelé « prêt social de location accession » (PSLA) est destiné à rendre le dispositif de location-accession plus attractif en ouvrant droit à un taux de TVA réduit (5,5 %), à une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant 15 ans et à l'aide personnalisée au logement (APL) accession. Néanmoins il ne concerne que les ménages les plus modestes dont les revenus sont inférieurs à ceux ouvrant droit au prêt à l'accession sociale.
A.- PRÉSENTATION DU DISPOSITIF DE LOCATION ACCESSION
1.- Le régime juridique antérieur
Le contrat de location-accession est une promesse unilatérale de vente, assortie d'un bail d'une durée comprise entre quatre et huit ans.
Les opérations de location-accession se déroulent en deux phases :
- pendant la première phase de l'opération, dite « phase locative », le logement est la propriété d'un opérateur. Le ménage verse une redevance constituée d'un loyer et d'un montant qui viendra en déduction du montant de la vente ;
- le ménage peut, s'il le souhaite, lever l'option sur son logement, aux dates prévues dans le contrat de location-accession. La levée d'option s'accompagne du transfert de propriété du logement. Elle marque le début de la deuxième phase de l'opération, dite « phase d'accession », au cours de laquelle le ménage est pleinement accédant à la propriété et rembourse un emprunt.
2.- Les limites du dispositif
Le rapport « Des formules innovantes pour encourager l'accession sociale » remis au ministre de l'Équipement, des transports et du logement par MM Bernard Ailleret et Bernard Vorms (26) constate le caractère innovant du dispositif tout en soulignant son manque de succès :
« La loi sur la location-accession, complétée par plus d'une dizaine de textes pour parfaire l'ensemble du dispositif juridique et financier, est à l'heure actuelle le montage le plus achevé pour permettre l'accession à la propriété après une phase d'occupation préalable. (...) Porteur de grandes espérances, tant pour satisfaire les besoins d'accédants sans apport personnel, que pour soutenir l'activité du bâtiment, cette loi n'a jusqu'à présent rencontré que peu de succès. »
Le dispositif a connu un certain succès dans la deuxième moitié des années quatre-vingt. Les opérations de location-accession étaient alors financées à l'aide du PAP (prêt d'accession à la propriété).
La suppression du PAP et les difficultés financières rencontrées par certains organismes qui ne disposaient pas des financements adéquats pour poursuivre convenablement l'opération suite à des non-levées d'option ont eu un effet profondément désincitatif.
En effet, en cas de non-levée de l'option, l'opérateur doit être en mesure de conserver le logement dans son patrimoine et de le louer comme un logement social classique. Il est alors confronté au risque de devoir supporter financièrement la différence entre le remboursement du prêt (non aidé) et le montant modéré des loyers.
Les opérateurs ont donc préféré d'autres dispositifs tels que la construction de logements sociaux neufs à usage locatif, subventionnée d'abord par l'État puis soumise au taux réduit de TVA, soit 5,5 %, depuis la loi de finances pour 1997 n° 96-1181.
Depuis 1995, quelques dizaines de logements seulement ont été réalisées en location-accession. Une grande partie de ces opérations a bénéficié de l'aide d'une collectivité territoriale.
B.- LA MISE EN PLACE D'UN NOUVEAU PRÊT CONVENTIONNÉ
1.- Le prêt social de location-accession
La mise en place d'un nouveau prêt conventionné, le « prêt social de location accession » (PSLA), par le décret du 26 mars 2004 a pour objectif de rendre plus attractif le dispositif de location-accession grâce à des avantages fiscaux.
Ainsi, en vertu du nouvel article R. 331-76-5-1 du code de la construction et de l'habitation, le PSLA concerne :
- les prêts consentis à des personnes morales, après décision d'agrément du représentant de l'État dans le département ;
- en vue de la construction ou de l'acquisition de logements neufs faisant l'objet d'un contrat de location-accession régi par la loi nº 84-595 du 12 juillet 1984 ;
- et destinés à être occupés à titre de résidence principale par des personnes dont les revenus, à la date de signature du contrat préliminaire ou, à défaut, du contrat de location-accession, sont inférieurs à ceux ouvrant droit au prêt à l'accession sociale (PAS).
Les bénéficiaires du PAS sont des personnes dont les revenus sont inférieurs ou égaux aux plafonds rappelés dans le tableau suivant :
+ 4.498
+ 3.598
Le locataire-accédant bénéficie de l'APL accession, même lors de la phase locative. En revanche, il ne peut cumuler ce prêt avec d'autres prêts conventionnés, ni avec le prêt à taux zéro.
2.- Des mesures d'incitations fiscales mises en place par la loi du 9 août 2004 relative au soutien de la consommation et de l'investissement
La loi n° 2004-804 du 9 août 2004 relative au soutien à la consommation et à l'investissement a permis que les opérations de location-accession, agréées par le représentant de l'État et réservées à des ménages disposant de ressources modestes, puissent bénéficier des avantages fiscaux attachés aux opérations locatives sociales, à savoir une TVA au taux réduit de 5,5 % et une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant quinze ans.
L'objectif est d'aligner le régime fiscal des opérations de location-accession sur celui des logements locatifs sociaux afin que l'opérateur puisse opter pour le système du logement locatif social en cas de non-levée de l'option.
Le nouveau dispositif s'appliquera aux opérations qui ont bénéficié d'une décision d'agrément délivrée postérieurement au 26 mars 2004, date du décret instituant le PSLA.
Le coût de la mesure peut être estimé à 118 millions d'euros en 2004. Cette évaluation repose sur deux types d'éléments 10.000 logements devraient être concernés par le dispositif en 2004 et le prix moyen d'un logement est estimé à 100.000 euros. Selon les estimations du ministère du logement, l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties prévue par l'amendement représente, pour la totalité de la durée de l'exonération (15 ans) une perte de recettes de 5.000 euros par logement, soit une perte de 50 millions d'euros pour 10.000 logements. La perte annuelle serait donc de 3,3 millions d'euros.
3.- Les caractéristiques du nouveau prêt
Le PSLA peut être distribué par tout établissement de crédit habilité à délivrer des prêts conventionnés, et peut être refinancé sur des ressources de marché.
Le décret du 26 mars 2004 autorise également un refinancement sur la ressource du livret A. Une adjudication a eu lieu au cours de l'automne et a permis la distribution d'une enveloppe de 100 millions d'euros. La convention de refinancement a permis d'encadrer les conditions de taux. Les taux servis aux opérateurs HLM par les établissements de crédit ayant répondu à l'adjudication seront ainsi compris entre 3,8 % et 4,7 % selon l'établissement (taux moyen de 4,0 %). Un établissement de crédit peut donc se refinancer soit sur la ressource du livret A, soit sur une ressource libre. Dans les deux cas, le taux d'intérêt pratiqué devra être inférieur au taux plafond du prêt conventionné.
Contrairement au PLUS, le PSLA n'ouvre pas droit à une subvention de l'État. En outre, il est délivré par des établissements de crédit classiques, et non par la Caisse des dépôts. Le PSLA bénéficie, en revanche, des mêmes avantages fiscaux que le PLUS. Le PSLA se rapproche du PLS qui n'ouvre pas droit à une subvention de l'État mais qui bénéficie également d'avantages fiscaux. Le PLS est refinancé sur le livret A et distribué par la Caisse des dépôts mais aussi par des établissements de crédit classiques. En outre, le PLS et le PSLA peuvent être aussi bien octroyés à des organismes HLM qu'à des promoteurs privés.
La nature de prêt conventionné du PSLA entraîne plusieurs conséquences :
- le PSLA, qui est octroyé à l'opérateur, peut être transféré au ménage au moment de la levée d'option ;
- pendant la phase locative, le ménage bénéficie de l'APL accession ;
- le prêt conventionné offre des garanties supplémentaires au ménage. Les modalités de variation du taux d'intérêt d'un prêt conventionné à taux révisable sont par exemple très encadrées.
V.- FONCTIONNEMENT DU FONDS DE GARANTIE DE L'ACCESSION SOCIALE ET MÉCANISME D'AIDE
POUR LES ACCÉDANTS EN DIFFICULTÉ
A.- LE FONDS DE GARANTIE DE L'ACCESSION SOCIALE À LA PROPRIÉTÉ
1.- La mission du FGAS
L'article L. 312-1 du code de la construction et de l'habitation, issu de la loi de finances pour 1993, charge le fonds de garantie de l'accession sociale à la propriété (FGAS) de gérer pour le compte de l'État la garantie que celui-ci accorde aux prêts PAS et, depuis octobre 1995, à certains prêts à 0 %. L'objet de cette garantie est d'indemniser les établissements de crédit des pertes qu'ils auraient à subir en cas de défaillance d'un emprunteur bénéficiaire d'une de ces catégories de prêts.
Ce dispositif favorise ainsi l'accès au crédit immobilier de ménages dont la capacité de remboursement est faible, ce qui pourrait justifier un taux d'intérêt plus élevé, voire un refus de prêt de la part du banquier. Les sommes provisionnées au FGAS autorisent une pondération favorable des prêts garantis au regard du ratio de solvabilité imposé aux établissements de crédit. Cette économie de fonds propres est un facteur déterminant de la modération relative du taux d'intérêt servi par les banques aux accédants à revenus modestes.
Depuis sa création en 1993, le dispositif mis en place a permis de garantir plus de 916.000 prêts (dont 63 % de PAS) pour un montant total de crédits de 37 milliards d'euros (85 % de PAS). Environ 60 % des PAS et 85 % des PTZ garantis concernent des opérations dans le neuf, ce qui tend à montrer l'importance de la place prise par le FGAS dans le cadre de l'activité globale de construction.
Le fonds n'ayant pas la personnalité morale, il est géré par la société de gestion du FGAS, société anonyme dont les statuts sont approuvés par décret. Deux commissaires du gouvernement (un représentant du ministère des finances et un représentant du ministère du logement) assistent au conseil d'administration avec droit de veto sur les décisions affectant l'engagement financier de l'État.
On peut rappeler que la société de gestion du Fonds de garantie de l'accession sociale à la propriété procède à la fois à des contrôles sur pièces et sur place auprès des établissements de crédit pour les prêts garantis par le FGAS (PAS et prêts à 0 % garantis) et pour les autres prêts à 0 %. Les contrôles menés par le Fonds conduisent, en cas de non-respect de la réglementation, à plusieurs types de mesures. En ce qui concerne les prêts à 0 %, l'établissement doit reverser la subvention destinée à couvrir l'absence d'intérêt (ou ne la perçoit pas lorsque l'infraction est détectée avant le versement). Pour les prêts d'accession sociale, deux niveaux de mesures sont prévus : soit la récupération par l'État de sa cotisation (déclassement simple), soit la récupération par l'État de sa cotisation et de celle de l'établissement sanctionné (déclassement aggravé).
Les résultats des contrôles menés en 2002 et 2003 confirment que la distribution des prêts garantis et des prêts à 0 % par les établissements de crédit se fait avec un souci toujours plus grand du respect de la réglementation. Un examen plus détaillé montre que les établissements spécialisés conservent un savoir-faire plus affirmé que les banques mutualistes et les autres réseaux commerciaux. Le service d'inspection relève toutefois que les établissements mutualistes qui se sont dotés de systèmes experts et de structures de contrôles internes sont moins fréquemment sanctionnés que les autres.
Au 16 juin 2004, 603 sinistres ont été déclarés (152 au 17 septembre 2001, 259 au 17 septembre 2002 et 395 au 25 juin 2003), et 496 ont été pris en charge (111 au 17 septembre 2001, 200 au 17 septembre 2002, et 308 au 25 juin 2003), pour un montant total de 6,52 millions d'euros (1,73 million d'euros au 17 septembre 2001, 3,07 millions d'euros au 17 septembre 2002, et 4,52 millions d'euros au 25 juin 2003).
2.- Les ressources du FGAS
a) Les ressources du FGAS
Le FGAS est alimenté par des cotisations versées par l'État et les établissements de crédit qui y adhèrent, selon des modalités fixées par convention.
La subvention versée par l'État au FGAS comprend deux composantes :
- le paiement des frais de gestion du prêt à taux zéro et du dispositif de sécurisation à l'accession sociale qui devrait s'élever à 1,5 million d'euros en 2005, comme en 2004,
- une contribution de l'État qui devrait représenter en 2005, comme en 2004, 25 millions d'euros en autorisations de programme et 25 millions d'euros en crédits de paiement.
b) La trésorerie du FGAS
Au 31 mars 2004, date de clôture de l'exercice 2003/2004, le fonds de garantie s'élevait 1,319 milliard d'euros.
Il convient de noter qu'il existe autant de fonds différents que d'établissements de crédit, afin de responsabiliser ces derniers vis-à-vis des risques de sinistralité ; la somme indiquée ci-dessus représente donc en réalité le total de tous les « sous-fonds » existants. En outre, les cotisations versées par l'État et les établissements de crédit sont placées sur les marchés financiers, principalement obligataires, et décaissées, génération par génération, selon le principe de cloisonnement des risques, en fonction des sinistres.
Par construction, le mécanisme du FGAS conduit donc à des excédents de placement au cours des premières années de chaque génération, lesquels doivent se résorber progressivement tout au long de la vie des prêts (dont la durée peut varier entre 20 et 30 ans). L'actif du FGAS ne correspond donc pas à une trésorerie disponible, puisqu'il faut en déduire le passif garanti, lequel ne peut être connu avec une bonne vraisemblance qu'au bout d'un délai de l'ordre de huit ans et avec certitude à la fin seulement de chaque génération. En effet, les analyses statistiques sur la sinistralité des crédits immobiliers montrent que les risques commencent à être bien cernés à partir de la huitième année de remboursement du prêt (les générations 1994 à 1996 entrent donc seulement dans cette phase), compte non tenu des délais d'instruction nécessaires avant la déclaration éventuelle des sinistres.
Toutefois, il est d'ores et déjà très probable, au regard du faible nombre de sinistres constatés, que les premières générations de prêts garantis se trouveront en fin de génération en situation d'excédent. C'est la raison pour laquelle des négociations ont été engagées dès l'année 2000 avec les établissements de crédit de façon, d'une part, à réduire les cotisations pour les générations futures (la cotisation de l'État étant passée de 1,25% à 1%), d'autre part, à organiser le retour progressif d'une partie de ces excédents prévisionnels vers l'État à partir de 2003. Ces négociations se sont conclues fin 2000 par l'élaboration d'un avenant à la convention d'origine entre la société et les établissements de crédit.
De nouvelles négociations engagées au début 2002 ont permis, d'une part, d'abaisser encore les cotisations initiales pour les générations 2003 et suivantes (qui passent de 1 % à 0,98 %) et, d'autre part, d'autoriser dès la fin 2002 le reversement des excédents immobilisés des générations 1993 à 1995 en vue de les redéployer sur les générations futures. Cette autorisation a été reconduite en 2003 pour la génération 1996 et en 2004 pour la génération 1997. De cette manière, il est possible de réduire à due concurrence les besoins budgétaires pour la dotation du fonds de garantie.
B.- ÉTENDRE LES FONDS D'AIDE AUX ACCÉDANTS EN DIFFICULTÉS (FAAD) DESTINÉS À DES CATÉGORIES SPÉCIFIQUES D'EMPRUNTEURS
Les fonds d'aide aux accédants en difficulté (FAAD) ont été mis en place en 1988 initialement à titre transitoire pour une période de trois ans en réponse aux difficultés des titulaires de PAP de la génération 1981-1984. En 1993, il a été décidé de donner la possibilité de reconduire les fonds existants ou de créer de nouveaux fonds afin de compléter le dispositif de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement.
La contribution financière de l'État aux fonds est subordonnée à celle du Conseil général et pour un même montant. L'aide est allouée sous forme de prêt sans intérêt à tous les titulaires de PAP à annuités progressives souscrits entre le 1er janvier 1981 et le 28 janvier 1991 présentant une situation conjoncturelle d'impayés.
Le tableau ci-après retrace les montants annuels des crédits inscrits sur le budget logement (chapitre 46.50/30) en loi de finances initiale relatif à la contribution financière de l'État au titre de ce dispositif d'aides :
Chapitre 46.50/30
La baisse constante de la consommation de ces crédits s'explique par le remboursement des prêts anciens, permettant de générer de nouveaux prêts sans intérêt, mais aussi la diminution du nombre de prêts PAP concernés, ce qui conduit d'ailleurs à l'inadaptation progressive du produit. Il en résulte une demande croissante d'extension des FAAD à l'ensemble des prêts PAP et même à d'autres types de prêts d'accession à la propriété.
Dans cette perspective, l'avenant à la convention du 14 mai 1997 pour l'emploi de la participation des employeurs à l'effort de construction en faveur du logement des populations ayant des difficultés particulières, signé le 11 octobre 2001, prévoit une intervention possible des associés collecteurs de l'union d'économie sociale du logement (UESL) dans les FAAD. Cette intervention se traduira par la possibilité de refinancer les emprunts immobiliers onéreux dans la limite de 40.000 euros.
Dans le prolongement de cette intervention du 1 % logement, il serait nécessaire de modifier les critères d'attribution de cette aide afin que les actuels accédants en difficulté, qui se trouvent souvent en fin de remboursement de leurs prêts, puissent mener à son terme leur projet d'accession. Il serait également intéressant, dans un souci notamment d'équité entre les accédants en difficulté, de généraliser l'existence des FAAD à tous les départements. La création des fonds dépend en effet du volontariat des conseils généraux qui doivent assumer la charge du financement des aides à parité avec l'État.
Le Gouvernement envisage de modifier les critères d'attribution de cette aide afin que les actuels accédants en difficulté, qui se trouvent souvent en fin de remboursement de leurs prêts, puissent mener à son terme leur projet d'accession. Il envisage également, dans un souci notamment d'équité entre les accédants en difficulté, de généraliser l'existence des FAAD à tous les départements afin de parfaire l'ensemble des outils publics au service de l'accession sociale à la propriété.
C.- LA SÉCURISATION : UN DISPOSITIF EN FAVEUR DES ACCÉDANTS EN DIFFICULTÉ
Les incitations mises en place pour favoriser l'accession à la propriété des ménages disposant de revenus modestes ne sont efficaces que si les projets qu'elles permettent d'engager peuvent aboutir. Elles doivent donc être accompagnées de mesures destinées à garantir les ménages concernés contre des aléas de nature à les placer en situation de difficulté de remboursement.
Depuis le 1er avril 1999, un dispositif de sécurisation de l'accession en deux volets a été mis en place : le premier s'adresse à tous les accédants sociaux à la propriété dans le neuf ou dans l'ancien, le second est réservé aux salariés des entreprises assujetties au 1 % logement. Le dispositif repose sur la signature de deux conventions entre l'État et l'UESL conclues le 4 février 1999, en application de l'article 1er de la convention quinquennale du 3 août 1998 relative à la modernisation du 1 % logement. Ces conventions, qui permettent à nombre de Français de s'engager plus sûrement dans un projet d'accession à la propriété, parachèvent la réforme engagée en 1998.
La première convention concerne tous les accédants ayant souscrit un prêt à l'accession sociale (PAS), accompagné ou non d'un prêt à taux zéro. Ce dispositif est connu de tous les accédants sociaux, puisqu'il figure sur le contrat de prêt. La sécurisation de l'accédant constitue ainsi le nécessaire complément de la sécurisation en cas de sinistres entraînant des pertes pour les établissements de crédit, déjà réalisée par le dispositif du FGAS. Elle limite l'impact d'une perte d'emploi pour les accédants modestes. Un délai de carence d'un an court à partir de la perte d'emploi. Ensuite, l'intervention du 1 % logement permet d'alléger de moitié pendant douze mois les annuités d'emprunt faisant l'objet d'une garantie au titre de l'article L. 312-1 du code de la construction et de l'habitation. Cette durée est fractionnable en deux fois en cas de besoin. Le remboursement de l'avance ainsi faite est repoussé à la fin de la période d'endettement sans intérêt ni pénalité.
La seconde convention ne s'applique qu'aux salariés des entreprises assujetties au 1 % logement. Elle garantit contre une forte réduction des ressources (notamment suite à un éclatement de la famille). Les ménages concernés doivent remplir une des conditions suivantes : avoir des revenus inférieurs aux plafonds du prêt à taux zéro ; être confronté au chômage ou à une diminution imprévue de leurs ressources ; avoir au moins 40 % de taux de charges à caractère immobilier ou subir une baisse de 30 % de leurs ressources.
L'aide est proposée sous la forme d'une avance sans intérêt, fonction du taux d'effort du ménage. Le coût budgétaire de la sécurisation proprement dite est nul, celle-ci étant entièrement et directement financée par les fonds du 1 %. La participation de l'État se limite au financement du coût de fonctionnement du dispositif, soit les coûts en personnel et en fonctionnement du Fonds auxquels se sont ajoutés en 1999 les frais de développement des logiciels et d'achat du matériel informatique nécessaire.
CHAPITRE V : L'AMÉLIORATION DU PARC PRIVÉ
I.- LES ACTIONS DE L'AGENCE NATIONALE POUR L'AMÉLIORATION DE L'HABITAT
A.- L'AGENCE NATIONALE POUR L'AMÉLIORATION DE L'HABITAT
1.- Les missions de l'ANAH
L'ANAH, établissement public administratif créé initialement par la loi de finances rectificative pour 1970, a fait l'objet d'une importante réforme dans le cadre du décret n° 2001-351 du 20 avril 2001 pris en application de l'article 185 de la loi n° 2000-1.208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains. Alors que sous le régime antérieur, l'ANAH ne finançait que les travaux engagés par les propriétaires-bailleurs, elle est, depuis le 3 janvier 2002, compétente pour financer les travaux réalisés par les propriétaires-occupants, qui étaient auparavant éligibles à la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) délivrée par le préfet.
La réforme de l'ANAH a ouvert de nouvelles perspectives pour le développement des actions en faveur du parc privé d'occupation sociale notamment grâce à l'instauration de nouveaux moyens d'action dans des dispositifs à vocation essentiellement sociale. L'ANAH peut désormais financer les interventions :
- des organismes HLM et de certaines sociétés d'économie mixte lorsqu'ils réhabilitent en vue de leur revente, des logements acquis dans les copropriétés faisant l'objet d'un plan de sauvegarde prévu à l'article L. 615-1 du code de la construction et de l'habitation (R. 321-13 du code de la construction et de l'habitation) ;
- du syndicat de copropriété lorsqu'il réalise des travaux sur les parties communes et équipements communs des immeubles situés dans une opération programmée d'amélioration de l'habitat visant à la requalification des copropriétés dégradées ou faisant l'objet d'un plan de sauvegarde (R. 321-12 du code de la construction et de l'habitation) ;
- des communes qui se substituent aux propriétaires défaillants dans leur obligation de réaliser les travaux nécessaires à la sortie d'insalubrité (R. 321-12 du code de la construction et de l'habitation).
Le décret n° 2001-351 du 20 avril 2001 définit, outre les nouvelles modalités d'organisation et de fonctionnement de l'ANAH, le nouveau cadre de son intervention en faveur de l'ensemble des propriétaires, bailleurs ou occupants. Les subventions de l'ANAH sont attribuées au niveau départemental par la commission d'amélioration de l'habitat, présidée par le directeur départemental de l'équipement ; les dossiers sont instruits et les paiements ordonnancés par la délégation locale de l'ANAH qui est composée d'agents de la Direction Départementale de l'Équipement apportant le concours des services de l'État à l'établissement public.
Comme les aides au logement locatif social, l'attribution des aides à l'amélioration du parc privé pourra être, conformément aux dispositions de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, déléguée aux EPCI et/ou aux départements qui en feront la demande à compter du 1er janvier 2005. Une convention sera conclue entre l'État et la collectivité délégataire pour fixer les moyens qui lui seront alloués et les objectifs à atteindre.
L'agence attribue des aides, sous forme de subventions, aux propriétaires bailleurs et, sous conditions de ressources, aux propriétaires occupants qui réalisent des travaux d'amélioration dans les logements achevés depuis plus de 15 ans (10 ans lorsqu'il s'agit de travaux dans un immeuble faisant l'objet d'un plan de sauvegarde).
Les propriétaires ayant réhabilité leur logement et ayant reçu une subvention s'engagent à occuper celui-ci ou à le donner en location, pendant neuf ans, à titre de résidence principale.
Les travaux doivent permettre d'améliorer l'habitat en matière de sécurité, de salubrité, d'équipement, d'accessibilité et d'adaptation aux personnes handicapées physiques. Ils doivent permettre aussi d'économiser l'énergie, d'améliorer l'isolation acoustique et, de façon générale, favoriser la prise en compte du développement durable dans l'habitat.
Au début de chaque année, le conseil d'administration de l'ANAH définit dans la circulaire relative à la programmation de l'action et des crédits les objectifs et orientations de l'agence, ceux-ci s'inscrivant dans la politique du logement définie par le ministère. Ainsi depuis 2002, les priorités nationales élaborées et mises en oeuvre sont de trois ordres :
- le premier objectif vise à mobiliser le parc de logements privés, notamment par la remise sur le marché de logements vacants et par le développement d'une offre locative privée sociale ou intermédiaire, tout en développant l'action en faveur des populations à revenus modestes ;
- le deuxième objectif consiste à intensifier l'action de l'agence dans tous les domaines concernant la préservation de la santé et de la sécurité dans les logements ;
- quant au troisième objectif, il vise à amplifier la prise en compte du développement durable dans l'habitat.
Sur le plan budgétaire, les dotations allouées de 457 millions d'euros en 1998, 1999, 2000 et 2001 ont permis l'amélioration d'environ 181.000 logements en 1998, 195.000 logements en 1999, 215.700 logements en 2000. En 2001, 127.700 logements ont été réhabilités au titre de l'ANAH et 72.046 au titre de la PAH. En 2002, l'ANAH a contribué à l'amélioration de 178.400 logements pour un montant de subventions engagées de 456 millions d'euros.
Subventions engagées dans l'ensemble du parc
Nombre de logements subventionnés
(1) propriétaires bailleurs et propriétaires occupants
Le tableau suivant retrace le montant et la répartition des subventions accordés par l'ANAH :
LES SUBVENTIONS ACCORDÉES PAR L'ANAH
Coût moyen des subventions versées
En 2003, le montant total des subventions attribuées est de 415,16 millions d'euros. L'attribution des subventions de l'ANAH a généré, en 2003, 2.685 millions d'euros de travaux et permis l'amélioration de 158.069 logements. Par ailleurs, 17.150 logements ont bénéficié d'une subvention majorée en contrepartie d'un engagement de modération de loyer abondée, pour 1.090 d'entre eux, de la majoration forfaitaire pour la remise sur le marché de logements vacants. Leur répartition est donnée dans le tableau suivant :
LOGEMENTS SUBVENTIONNÉS AVEC MODÉRATION DE LOYERS
Logements conventionnés à l'APL
dont dans le cadre de PST
Logements à loyer intermédiaire
Logements maintenus sous le régime de la loi du 1er septembre 1948
2.- Le budget de l'ANAH
Les moyens accordés par l'État à l'ANAH devraient connaître une hausse significative en 2005 : ils devraient s'élever à 462 millions d'euros en autorisations de programme et 395 millions d'euros en crédits de paiement, soit respectivement une augmentation de 17 % et 5 % par rapport à 2004.
Par ailleurs, l'article 50 du projet de loi de cohésion sociale prévoit d'augmenter le budget de l'ANAH par rapport à la loi de finances pour 2004 de sorte qu'elle puisse financer, en sus de son programme actuel, 200.000 logements à loyers maîtrisés entre 2005 et 2009, ce qui correspond, en moyenne, à un doublement du rythme annuel actuel, contribuer, avec les autres mesures destinées à consolider le statut des bailleurs privés, à la remise sur le marché de 100.000 logements vacants sur la même période. Cette augmentation du budget de l'ANAH permettra à son conseil d'administration de porter la prime actuellement versée à certains propriétaires, sous conditions d'ancienneté de la vacance et de loyer, à 5.000 euros en zone tendue et à 2.000 euros sur le reste du territoire.
a) Les ressources de l'ANAH
Jusqu'en 1988, le produit de la taxe additionnelle au droit de bail (TADB) a constitué la quasi-totalité des ressources de l'ANAH. L'article 42 de la loi de finances pour 1988 a prévu le versement au budget général du produit de la TADB, devenue depuis la loi de finances rectificative pour 1998, la contribution additionnelle à la contribution annuelle représentative du droit de bail et depuis janvier 2001 contribution sur les revenus locatifs. Parallèlement, une subvention d'investissement et une subvention de fonctionnement inscrites au budget de l'État sont versées à l'agence.
Le tableau suivant retrace les crédits de fonctionnement et d'investissements qui devraient être attribués à l'agence dans le cadre de la loi de finances pour 2005 :
CRÉDITS EN FAVEUR DE L'ANAH
Crédits votés en 2004
- la subvention de fonctionnement
Les subventions de fonctionnement versées par l'État depuis 1995 sont les suivantes :
SUBVENTION DE FONCTIONNEMENT VERSÉE PAR L'ÉTAT
(CHAP. 36-40 ART.10)
De 1995 à 1998, la subvention de fonctionnement versée par l'État était limitée au montant correspondant à la prévision des dépenses de personnel. En 1999 et 2000, elle a été ramenée puis maintenue à un niveau inférieur, le reste des dépenses de fonctionnement de l'agence était couvert par la rémunération de la trésorerie de l'agence par le Crédit foncier de France (CFF) et par le reversement des subventions indûment perçues.
En 2001, la subvention de fonctionnement de l'ANAH a été portée à 5,33 millions d'euros, compte tenu du transfert des fonds au Trésor et non plus au CFF, ce qui a entraîné une diminution des produits financiers.
À compter de 2003, la subvention de fonctionnement inclut le transfert à l'agence par le ministère de l'équipement des moyens financiers nécessaires au remboursement à la SNCF des rémunérations des agents mis à disposition de l'agence. La subvention de fonctionnement inclut en 2004 le transfert des moyens financiers, d'un montant de près de 1,2 million d'euros, correspondant aux rémunérations des 33 agents détachés auprès de l'agence à compter du 1er janvier 2004. Ces transferts réalisés en 2003 et 2004 s'inscrivent dans le cadre des préconisations de la Cour des comptes et du conseil général des ponts et chaussées visant à une plus grande transparence des comptes et à une meilleure appréhension des coûts réels de fonctionnement de l'agence.
La dotation globale d'investissement s'est élevée en 2003 à 422 millions d'euros en autorisations de programme et 441,6 millions d'euros en crédits de paiement et en 2004 à 392 millions d'euros en autorisations de programme et 376 millions d'euros en crédits de paiement. Le projet de loi de finances pour 2005 prévoit de doter l'agence de 462 millions d'euros en autorisations de programme et de 395 millions d'euros en crédits de paiement.
Le montant des subventions versées par l'État depuis 1995 est rappelé dans le tableau suivant :
SUBVENTION D'INVESTISSEMENT VERSÉE PAR L'ÉTAT
AP (ANAH)
- 80,19
(1) Projet de loi de finances
L'augmentation des montants des autorisations de programme et des crédits de paiements en 2002 s'explique par le fait qu'à compter de 2002, l'agence attribue, au-delà des aides habituelles aux propriétaires bailleurs, des aides aux propriétaires occupants qui relevaient avant le 3 janvier 2002 du régime de la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) délivrée par les préfets de département.
Il convient de souligner qu'à la subvention de l'État, il convient d'ajouter le produit de la taxe sur les logements vacants et la mobilisation d'une partie des reports de gestion autorisés par le conseil d'administration.
Le tableau ci-après récapitule les crédits disponibles pour 2002 et 2003 et les crédits attendus pour 2004 :
CRÉDITS DISPONIBLES DE L'ANAH
AP disponibles (1)
AP versées à l'agence (2)
Reports de gestion autorisés (3)
Taxe sur les logements vacants (4)
(1) LFI + reports
(2) Prévisions
b) Les dépenses de l'ANAH
Le tableau ci-après présente les dépenses de fonctionnement de l'ANAH, qui figurent dans le compte financier approuvé par le conseil d'administration. Il s'agit des dépenses de fonctionnement, y compris les dépenses en capital hors intervention.
L'augmentation des dépenses de fonctionnement en 2002 est liée exclusivement à la poursuite des travaux de réhabilitation et d'équipement démarrés en 2001.
Le tableau suivant retrace le montant des engagements et paiements réalisés par l'ANAH en faveur des propriétaires bailleurs et occupants :
Le montant des paiements relatifs aux aides de l'ANAH dépend du montant des crédits engagés par les CAH durant l'année en cours et les années précédentes. En effet, compte tenu du délai laissé par la réglementation de l'agence pour démarrer et réaliser les travaux, les paiements effectués l'année N sont relatifs aux engagements de cette même année (en moyenne 20,6 %), mais également de l'année N-1 (en moyenne 43,4 %) et des années N-2 et N-3. Les moyennes indiquées concernent les dossiers propriétaires bailleurs uniquement. En 2002, le montant total des paiements s'est élevé à 345,28 millions d'euros dont 300,40 millions d'euros au titre des subventions payées aux propriétaires bailleurs et 44,88 millions d'euros au titre des subventions payées aux propriétaires occupants.
3.- La réforme de l'ANAH
a) Un bilan quantitatif non négligeable
Le tableau ci-après présente depuis 1995 le nombre de dossiers agréés et le nombre de logements subventionnés pour l'ANAH, au titre des propriétaires bailleurs ainsi que le nombre de logements subventionnés avec une prime à l'amélioration de l'habitat jusqu'à la fin de l'année 2001 :
DOSSIERS DE L'ANAH
Nombre de dossiers agréés et non annulés
Nombre de logements du parc privé subventionné
La diminution du nombre de logements subventionnés par l'ANAH en 2001 par rapport à 2000 s'explique notamment par le fait que les CAH ne se sont pas réunies pour agréer des dossiers en décembre 2001. En 2002, le nombre de dossiers agréés a quasiment doublé du fait de la prise en charge par l'agence de la gestion des dossiers des propriétaires occupants. 47.838 dossiers ont été agréés au titre des aides versées aux propriétaires bailleurs et 63.385 dossiers ont été agréés au titre des aides versées aux propriétaires occupants.
La répartition du nombre de logements subventionnés en 2002 est respectivement de 115.005 logements subventionnés pour les propriétaires bailleurs et 63.380 logements subventionnés pour les propriétaires occupants.
Depuis janvier 2002, un nouveau régime financier des aides de l'ANAH a été mis en place. Les nouveaux taux, pour l'essentiel, sont les suivants :
- le taux de base a été fixé à 20 % pour les propriétaires bailleurs et les propriétaires occupants ;
- le taux d'aide pour les logements conventionnés a été relevé de 35 % à 50% dans les zones à marché tendu ;
- un taux d'aide a été créé pour les logements intermédiaires (35 %) dans les mêmes zones à marché tendu ;
- des taux fortement majorés ont été mis en place pour les travaux sur parties communes, aussi bien pour les propriétaires occupants que pour les propriétaires bailleurs, pour régler des situations d'insalubrité, de péril ou encore pour intervenir dans des copropriétés dégradées ;
- un taux d'aide majoré (35 %) est appliqué pour les propriétaires occupants très sociaux ;
- pour les propriétaires bailleurs et les propriétaires occupants, des taux très favorables (70 %) ont été mis en place sur des montants plafonnés pour des priorités techniques telles que le traitement du saturnisme ou l'adaptation des logements à des personnes à mobilité réduite.
En ce qui concerne le taux moyen de subvention constaté par rapport aux travaux subventionnables, il était de 26,7 % en 2001 contre 26,5 % en 2000. En 2002, il est de 24,4 % pour les propriétaires bailleurs et de 29,4 % pour les propriétaires occupants.
La subvention moyenne est calculée à partir du montant des subventions engagées pour chaque catégorie de propriétaires, bailleurs ou occupants, et du nombre respectif de logements subventionnés.
La subvention moyenne (en euros par logement) pour les propriétaires bailleurs est présentée depuis 1995 dans le tableau ci-après :
En ce qui concerne les propriétaires occupants en 2003, la subvention moyenne par logement subventionné est de 2.010 euros par logement.
Multipolarisée
Couronne pôle rural
Espace dominante rurale
Au total, on peut considérer que près du quart (23,9 %) des logements subventionnés par l'ANAH est situé en zone rurale.
b) Les améliorations possibles
Conformément aux orientations données par le Gouvernement, le conseil d'administration de l'ANAH a déterminé trois domaines d'action prioritaires :
- la promotion des interventions à caractère social qui vise à favoriser le maintien d'un parc privé à vocation sociale en particulier dans les secteurs à loyers tendus ;
- les actions ciblées sur la lutte contre le logement indigne et les copropriétés dégradées ;
- la prise en compte du développement durable dans l'habitat ;
Ces priorités se sont traduites dans la nouvelle gamme des taux de subvention et des conditions d'intervention de l'agence mis en place par le conseil d'administration dans sa séance du 4 octobre 2001.
Les relations entre l'État et l'agence se sont formalisées par la conclusion d'une convention, le 3 janvier 2002. Cette convention fixe les conditions dans lesquelles les services du ministère apportent leur concours à l'ANAH, notamment pour l'instruction des dossiers soumis à la CAH. Elle prévoit, en outre, la définition conjointe par le ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer et le directeur général de l'agence d'un ensemble d'indicateurs de production permettant d'assurer un suivi de l'activité et une bonne adéquation entre les résultats attendus et les moyens des délégations locales.
L'année 2003 a été consacrée à la poursuite de la réforme dont la mise en œuvre a nécessité divers ajustements. Par le décret n° 2003-75 du 28 janvier 2003, la liste des bénéficiaires des aides de l'ANAH a été étendue aux établissements publics d'aménagement, normalement exclus des aides de l'ANAH, afin qu'ils puissent bénéficier des subventions dans des opérations de « portage » de lots de copropriétés menées dans des immeubles en plan de sauvegarde. Sur le plan de ses interventions, l'agence va poursuivre l'effort engagé pour la promotion d'un secteur privé d'occupation sociale. L'objectif de production de logements sociaux à loyers maîtrisés, enjeu majeur de la nouvelle ANAH, a déjà été pris en compte pour l'établissement de la gamme des taux de subvention.
Au cours de l'année 2003, les premiers travaux du groupe de travail mis en place par le conseil d'administration du 10 juillet 2002 en vue de lui faire des propositions de simplification administrative tant dans l'intérêt des usagers du service que dans celui des délégations locales chargées de l'instruction des demandes de subventions ont été examinés par le conseil d'administration et les ministères de tutelle. Ils ont conduit à des modifications du règlement général de l'agence visant à simplifier la procédure d'instruction des dossiers ; ces modifications ont été approuvées par un arrêté interministériel en date du 31 mars 2003.
Votre Rapporteur spécial s'inquiète néanmoins du retard pris dans le traitement des dossiers. Le nombre de dossiers en instance ne cesse d'augmenter comme le montre le tableau suivant :
Nombre de dossiers en instance
Au 1er janvier 2004, les dossiers en instance sont de l'ordre de 12.350, correspondant à un montant de subvention d'environ 48,5 millions d'euros. Ils se répartissent en 4.500 dossiers de propriétaires bailleurs, soit environ 31,5 millions d'euros, et 7.850 dossiers propriétaires occupants, pour un montant d'environ 17 millions d'euros.
Cette hausse du nombre de dossiers « en stock » est inquiétante car elle traduit une insuffisance de crédits. Elle est également la conséquence directe des gels, annulations et reports multiples qui perturbent la lisibilité de l'action de l'agence.
B.- LES OPÉRATIONS PROGRAMMÉES D'AMÉLIORATION DE L'HABITAT
1.- Une démarche cohérente pour mettre en œuvre des procédures de réhabilitation efficaces
Créées en 1977, les Opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH) ont constitué au cours de ces vingt-cinq dernières années la démarche principale autour de laquelle se sont mises en œuvre les procédures de réhabilitation de centres urbains et bourgs ruraux dans notre pays. L'amélioration des conditions de vie des Français et celle du cadre de vie, qui leur sont largement imputables témoignent largement de l'efficacité des dispositifs mis en place et de la pertinence du partenariat entre les collectivités territoriales, l'État et l'ANAH qui s'est ainsi constitué pour déclencher chez les acteurs privés des dynamiques de réinvestissement.
Plusieurs éléments ont cependant justifié que, sans en changer les caractéristiques principales, qui demeurent régies par l'article L. 303-1 du code de la construction et de l'habitation, la portée de ce dispositif soit remise en perspective, les conditions de son utilisation clarifiées, et, partant, son efficacité renforcée.
On ne peut que faire le constat qu'au bout d'un quart de siècle, les OPAH n'ont pas toujours permis de traiter certains types d'habitat particulièrement dégradés ; le recensement de 1999 a ainsi fait apparaître qu'au-delà d'une amélioration globale des conditions d'habitat, il existait encore un parc inconfortable de près de 4.300.000 logements dépourvus du confort au sens de l'Insee, parmi lesquels près de 1.100.000 ne disposaient pas encore d'installation sanitaire de base.
Il faut relever la corrélation croissante entre habitat dégradé et fragilité de la population qui l'occupe. Ce sont les populations socialement les plus fragiles qui se retrouvent dans les quartiers d'habitat privé les plus dégradés, y compris dans les zones prospères ; ce sont les villes des régions confrontées aux mutations économiques qui connaissent les plus graves phénomènes de dévalorisation et de pauvreté. Il en va de même, sur tout le territoire là où persistent des enjeux prégnants de santé publique : logements insalubres, risques d'intoxication au plomb.
Les pouvoirs publics ont pris conscience de la nécessaire complémentarité entre parc public et parc privé qui se traduit aussi bien dans les Plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) que dans les Programmes locaux de l'habitat (PLH).
2.- Une meilleure prise en compte de la dimension urbaine et sociale
L'ensemble de ces éléments, qui justifient une meilleure prise en compte de la dimension urbaine et sociale dans ces dispositifs a conduit à préciser par la voie d'une circulaire en date du 8 octobre 2002 quels doivent être le contenu et la place de la démarche d'Opération programmée d'amélioration de l'habitat. Votre Rapporteur spécial considère en effet que la diversité de situations liée aux territoires ou aux problématiques d'intervention doit impliquer la mise en œuvre de démarches plus différenciées qu'elles ne l'ont été par le passé.
L'OPAH est avant tout l'expression d'un projet local, urbanistique et social, porté par la collectivité territoriale concernée, et que l'État soutient au titre des enjeux de solidarité nationale dont il est porteur. L'OPAH ne saurait, bien entendu, de ce fait se réduire à un simple cadre de distribution de subventions aux propriétaires privés. Cette ambition passe nécessairement par un niveau d'exigence qualitatif élevé, qu'il s'agisse des actions d'intervention urbaine (espaces publics, mais aussi amélioration de l'habitabilité urbaine), de mixité sociale et de diversité de l'habitat (notamment par le conventionnement de logements privés et l'organisation d'une bonne complémentarité entre parc de logements privés et parc de logements publics), de la pertinence dans la délimitation des secteurs opérationnels, de la nécessité de résultats en matière d'amélioration des conditions de vie et de revalorisation des territoires concernés ou de l'efficience du dispositif de pilotage.
Il est apparu nécessaire, pour mieux répondre aux problèmes propres à certains territoires ou à certaines situations, urbaines ou rurales, de renforcer l'OPAH de droit commun, dans les territoires relevant du renouvellement urbain ou de la revitalisation rurale, en leur ouvrant le bénéfice d'aides majorées de l'État d'une part, et de l'ANAH d'autre part.
3.- L'OPAH de renouvellement urbain (OPAH-RU) et L'OPAH de revitalisation rurale (OPAH-RR)
a) L'OPAH de renouvellement urbain (OPAH-RU)
Ce dispositif, dont la durée est de cinq ans, permet de compléter l'OPAH pour traiter spécifiquement les territoires urbains confrontés à de graves dysfonctionnements urbains et sociaux, nécessitant, en sus des incitations et du programme d'actions d'accompagnement propres à toute OPAH, la mise place de dispositifs d'intervention lourds. Ces dispositifs font, notamment, appel à des interventions foncières et immobilières et à des outils coercitifs de droit public (traitement de l'insalubrité, démolitions, actions foncières, sous DUP ou non...) permettant de mettre en œuvre un projet urbain et social volontariste. L'OPAH-RU bénéficie de subventions fortement majorées de l'État pour mener à bien les études pré-opérationnelles et la conduite d'opération. L'ANAH y apporte un financement amélioré en faveur des travaux entrepris par les propriétaires occupants.
b) L'OPAH de revitalisation rurale (OPAH-RR)
Ce mécanisme permet de compléter l'OPAH de droit commun pour traiter spécifiquement, dans un cadre intercommunal, les territoires ruraux, (hors péri-urbain ou zones touristiques) confrontés à de graves phénomènes de dévitalisation, marqués, notamment, par des déséquilibres démographiques, le niveau de revenus, des conditions d'habitat inadaptées aux besoins, et à des conditions de vie difficiles, analysés grâce à des indicateurs objectifs. Elle constitue le volet habitat et cadre de vie d'un projet de développement local intercommunal formalisé, notamment, dans le cadre d'un contrat de pays ou d'un Parc naturel régional (PNR). L'OPAH-RR fait l'objet de financements améliorés de l'ANAH au titre des travaux entrepris par les propriétaires occupants.
Dans le cadre du CIADT rural du 13 décembre 2002, une mission a été confiée au Conseil général des ponts et chaussées, dans l'objectif de renforcer la lisibilité du dispositif d'OPAH-RR en lien avec la refonte des Zones de revitalisation rurale (ZRR). Sur le thème des OPAH-RR, cette mission a rendu son rapport en juin 2004. Sur la base de visites de terrain réalisées dans une quinzaine de départements métropolitains, la mission a mis en évidence la nécessité de poser un diagnostic éclairé sur le territoire avant de choisir de mettre en œuvre une OPAH-RR plutôt qu'un autre dispositif, en s'inspirant des préconisations de la circulaire DGUHC du 8 novembre 2002. Le CIADT a par ailleurs fixé un objectif de 100 nouvelles OPAH de revitalisation rurale dans les 3 années à venir.
En alternative à l'OPAH, dès lors que l'intervention projetée sur une zone donnée, généralement vaste - agglomération, bassin d'habitat, canton, voire département - relève, en dehors de tout projet de territoire, d'une problématique particulière à traiter, à caractère social ou technique, telle que par exemple, le logement des étudiants, des jeunes travailleurs, des personnes âgées ou handicapées, la résorption du nombre de logements vacants, l'augmentation de l'offre de logements à vocation sociale ou la lutte contre l'insalubrité diffuse, le Programme d'intérêt général est désormais l'outil idoine. La réforme ouvre l'initiative du Programme d'intérêt général aux collectivités territoriales (département, communes, groupement de communes...), dès lors qu'un protocole d'accord, précisant l'engagement des parties pour la mise en œuvre de la politique envisagée, est contractualisé préalablement à la prise de l'arrêté préfectoral de PIG. En tant que de besoin, un PIG peut bénéficier d'aide de l'État pour financer une équipe d'animation.
Afin de répondre aux nombreuses questions des services de l'État comme de certaines collectivités territoriales ou d'opérateurs suite à cette réforme, la Direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction (DGUHC) a mis en réseau un guide de questions-réponses qui a vocation à être enrichi dans le temps.
Le nombre d'OPAH en vigueur depuis 1995 est rappelé dans le tableau suivant :
NOMBRE D'OPAH EN VIGUEUR DEPUIS 1995
Nombre OPAH en Vigueur
dont OPAH Nouvelles
Subventions engagées en OPAH
Nombre de logements conventionnés en OPAH
Le tableau suivant retrace le montant des subventions pour les propriétaires bailleurs :
des travaux subventionnables
de la subvention moyenne
II.- LA LUTTE COTRE L'INSALUBRITÉ ET L'HABITAT INDIGNE
S'agissant du dispositif portant sur la lutte contre le saturnisme instauré dans le cadre de la loi d'orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions, les crédits inscrits sur la section logement sont affectés à la réalisation de diagnostics à la charge de l'État ; s'y ajoutent les contrôles postérieurs aux travaux à la charge de l'État ainsi que l'hébergement provisoire des occupants des immeubles traités en cas de travaux réalisés d'office par le préfet.
Dans le cadre de la loi solidarité et renouvellement urbain, qui renforce les dispositifs opérationnels mis en œuvre afin d'éradiquer l'habitat indigne, les crédits prévus en faveur de la lutte contre le saturnisme ont été en 2002 étendus à la lutte contre l'insalubrité. Les actions financées à ce titre sont très proches de celles consacrées à la lutte contre le saturnisme (financement des diagnostics d'insalubrité, de l'accompagnement social des ménages, des travaux réalisés par l'État en substitution des propriétaires et contrôle de ces travaux). En outre, sont éligibles à ce financement les mesures exécutées d'office visant à empêcher toute occupation de locaux faisant l'objet d'un arrêté d'insalubrité avec interdiction d'habiter.
Le programme de lutte contre l'habitat indigne a pour objectif de traiter les logements ou locaux d'hébergement dont les conditions d'habitation présentent des risques de santé publique et constituent en soi un facteur d'exclusion par le logement des occupants, revêtant le plus souvent un caractère d'urgence sanitaire, sociale et urbaine.
1.- Les copropriétés dégradées
En l'absence d'un dispositif national de repérage des copropriétés dégradées, il s'avère difficile de donner le nombre exact de copropriétés dégradées aujourd'hui. Néanmoins, les acteurs publics et privés concernés par cette problématique estiment à plus de 250.000 le nombre de logements régis par la loi du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, dont les difficultés nécessitent une intervention publique.
Défini aux articles L. 615-1 et suivants du code de la construction et de l'habitat, le plan de sauvegarde est le cadre privilégié de l'action publique pour restaurer le cadre de vie des occupants des copropriétés en très grande difficulté, engagées dans une spirale de déqualification et de paupérisation. Sous l'autorité du préfet, le plan de sauvegarde a pour objectif de réaliser des travaux de conservation de l'immeuble, de rétablir le fonctionnement des instances de la copropriété et d'assainir sa gestion, d'assurer l'information et la formation des occupants de l'immeuble, d'organiser la mise en place de mesures d'accompagnement économiques, urbaines, sociales.
Après une première phase expérimentale engagée à la fin de l'année 1997, à travers 13 sites témoins, la mobilisation des acteurs locaux sur ce sujet ne fait que s'amplifier. Ainsi, est-on passé de 36 sites en juillet 2000 à 56 sites en juillet 2001 à plus de 65 sites en janvier 2002 et plus de 70 en janvier 2003, concernant près de 35.000 logements. Aujourd'hui 38 plans de sauvegarde ont été approuvés et sont opérationnels, 39 sont en cours d'élaboration et les autres à l'étude. La période 2002-2004 devrait donc être marquée par la montée en puissance du nombre de plans de sauvegarde en phase opérationnelle suivie d'une période de stabilisation.
a) Améliorer la procédure de plan de sauvegarde
Plusieurs pistes doivent être explorées en ce domaine :
- l'extension de la procédure à l'ensemble du territoire, au lieu de sa limitation aux ZUS et aux OPAH ;
- l'allongement de la durée du plan de sauvegarde de 2 à 5 ans ;
- l'association des habitants à la procédure ;
- la possibilité pour le maire de la commune concernée, des associations d'habitants, des associations de propriétaires ou de copropriétaires, des associations de riverains, de demander l'instauration de la procédure ;
- l'ouverture obligatoire du FSL aux copropriétaires occupants qui se trouvent dans l'incapacité d'assumer leurs obligations relatives au paiement de leurs charges collectives.
b) Faciliter le portage immobilier provisoire de lots de copropriétés en difficulté dans le cadre d'une procédure de plan de sauvegarde de copropriétés
Il s'agit d'une compétence nouvelle ouverte aux offices HLM, aux OPAC, aux SA d'HLM, aux SA coopératives de production d'HLM, leur permettant d'acquérir des lots, d'effectuer les travaux nécessaires, de les louer provisoirement et les revendre à terme. Le décret en Conseil d'État n° 2003-319 paru le 1er avril 2003 en fixe les modalités.
c) Renforcer la procédure de mise sous administration provisoire des copropriétés dégradées
Cette procédure a été renforcée de plusieurs manières :
- par l'exclusion du cumul des fonctions d'administrateur provisoire et de gestionnaire de l'immeuble ;
- par la possibilité pour le juge de prononcer la division de la copropriété sur rapport de l'administrateur provisoire ;
- par l'exonération du droit d'enregistrement de 1 % de toutes les opérations de division de copropriétés ;
- par l'élargissement du dispositif d'information au Préfet et au maire de la commune concernée.
2.- Les nouvelles mesures de la loi du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et le renouvellement urbain
Cette loi comporte de nouvelles mesures que votre Rapporteur spécial juge particulièrement opportunes. Elle introduit notamment deux procédures concernant les immeubles collectifs à usage principal d'habitation et par voie de conséquence les copropriétés :
- la possibilité pour le maire de prescrire la réalisation, dans un délai imparti, des travaux de remise en état de fonctionnement ou de remplacement des équipements communs d'un immeuble collectif, lorsque la sécurité des occupants est menacée ou que leurs conditions d'habitation sont gravement compromises.
- lorsque dans un immeuble à usage principal d'habitation, le propriétaire (quel que soit son statut juridique) est dans l'incapacité, en raison de graves difficultés financières ou de gestion, d'assurer la conservation de l'immeuble ou que la sécurité des occupants est gravement menacée, le président du tribunal de grande instance peut prononcer l'état de carence du propriétaire. Lorsque l'état de carence est prononcé, l'expropriation est poursuivie dans les conditions fixées par le code de l'expropriation.
Deux autres mesures spécifiques aux copropriétés ont été décidées :
1) L'administrateur provisoire d'une copropriété en difficulté peut, lorsque le bon déroulement de sa mission le nécessite, se faire assister par un tiers désigné par le président du tribunal de grande instance.
2) Lorsqu'un immeuble en copropriété fait l'objet d'un plan de sauvegarde ou lorsqu'un administrateur provisoire est désigné, le syndicat des copropriétaires peut se voir accorder l'aide juridictionnelle pour l'exercice des actions de recouvrement des créances, tant en demande qu'en défense.
Il faut noter que dans les copropriétés dégradées, dès la création par arrêté préfectoral de la commission chargée d'élaborer le plan de sauvegarde, l'ANAH peut financer les travaux d'urgence réalisés à l'initiative du syndic et sous sa responsabilité, visant à assurer la sécurité des personnes et des biens ou la continuité du fonctionnement des équipements collectifs. De plus, l'État et l'Union d'économie sociale pour le logement ont signé le 11 octobre 2001, un avenant à la convention du 14 mai 1997 comprenant un volet particulier consacré d'une part aux copropriétés dégradées faisant l'objet d'une intervention de la puissance publique et d'autre part aux accédants en difficulté. Le 1 % « renouvellement urbain » peut également intervenir en application de la convention du 11 octobre 2001, dans le cadre d'opérations de démolition d'immeubles appartenant à une copropriété.
La nouvelle convention, en cours de signature, organise la participation du 1 % logement à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine créée par la loi d'orientation et de programmation n° 2003-710 du 1er août 2003 relative à la ville et à la rénovation urbaine.
III.- LES AIDES FISCALES
Certaines aides fiscales encouragent aussi la réhabilitation de l'habitat privé :
- l'application du taux réduit de TVA pour les travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur les logements achevés depuis plus de 2 ans donnés en location ou occupés par leurs propriétaires. Cette dépense fiscale est estimée à 3.400 millions d'euros en 2003 et 3.600 millions d'euros en 2004 ;
- la déduction au titre de l'amortissement des logements neufs loués à usage d'habitation principale. Cette mesure représente un allègement de charge estimé à 500 millions d'euros en 2003 et 450 millions d'euros en 2004 ;
- _la déduction forfaitaire majorée sur les revenus des logements loués sous conditions de loyer et de ressources du locataire ;
- _la déduction forfaitaire majorée sur les revenus des logements loués à des personnes de condition modeste.
IV.- LIMITER LES PHÉNOMÈNES DE VACANCES
En 2003, l'ANAH a contribué à remettre sur le marché, avec tous les éléments de confort nécessaires, 20.600 logements vacants. L'évolution du nombre de logements vacants remis sur le marché est résumée dans le tableau suivant :
Nombre de logements vacants remis sur le marché
en % du nombre total de logements propriétaires bailleurs subventionnés
Jusqu'au 15 novembre 2003, dans les huit agglomérations où est perçue la taxe sur certains logements vacants instituée par la loi du 29 juillet 1998 (Paris, Lyon, Lille, Bordeaux, Toulouse, Montpellier, Nice, Cannes-Grasse-Antibes), l'ANAH versait en sus de sa subvention initiale une prime forfaitaire de 3.000 euros en cas de conventionnement du logement à l'APL ou d'option pour le statut du bailleur privé. Cette prime était prévue également pour les logements conventionnés dans le cadre d'un programme social thématique ou pour les logements d'insertion privée.
Dans les communes concernées par l'obligation d'atteindre le taux de 20 % de logements sociaux en application de l'article 55 de la loi solidarité et renouvellement urbain, le propriétaire d'un logement vacant remis en location et qui s'engageait sur une modération de loyer pouvait bénéficier d'une prime de 1.500 euros à condition que la collectivité locale participe à hauteur d'un montant au moins équivalent.
Le conseil d'administration dans sa séance du 2 octobre 2003 a adapté ces dispositions concernant l'attribution de primes pour mobiliser les logements vacants. Ainsi pour les dossiers déposés à compter du 15 novembre 2003, une prime de 3.000 euros par logement peut être attribuée pour les logements situés dans les zones A et B sous réserve que les trois conditions suivantes soient remplies : il faut une durée minimale de vacance de 12 mois consécutifs avant le dépôt du dossier, un montant minimum de travaux subventionnables de 15.000 euros par logement et le loyer doit obligatoirement être un loyer maîtrisé (loyers conventionnés ou loyers intermédiaires).
Une prime de 1.500 euros par logement est attribuée pour les logements situés dans la zone C et qui font l'objet d'un PST ou d'un LIP ou instruit dans le cadre de travaux réalisés par des organismes agréés par le préfet pour le logement des personnes défavorisées. Les conditions d'obtention de la prime évoquées ci-dessus doivent également être respectées.
En 2003, 1.090 primes (contre 1.214 primes en 2002) ont été attribuées pour la remise sur le marché locatif de logements vacants pour un montant de 3,1 millions d'euros (3,5 millions d'euros en 2002).
V.- ÉTAT DES LIEUX DU PARC DE LOGEMENT EN FRANCE
D'après les résultats de la dernière enquête logement, en 2002, le parc de logements en France métropolitaine comprend 29,4 millions unités dont 24,5 millions de résidences principales (83,1 % du parc), 294.000 logements occasionnels (1 % du parc), 2,7 millions de résidences secondaires (9 % du parc), 2 millions de logements vacants (6,8 % du parc). Par rapport à 1996, le parc s'est accru de 255.000 logements en moyenne annuelle, soit une croissance plus faible que celle constatée sur la période 1992-1996 (311.000 logements en moyenne annuelle). Les nombres de résidences secondaires et de logements occasionnels ont repris leur progression, à un rythme supérieur à celui des résidences principales.
Le taux de vacance atteint globalement son plus bas niveau depuis trente ans : 6,8 %. Sa diminution d'un point par rapport à 1996 est liée en grande partie à la désaffectation de logements construits avant 1949 qui représentent 88 % des logements vacants.
Le rajeunissement du parc s'explique par les niveaux soutenus de construction neuve et le recul des logements construits avant 1949.
Le parc de 24,5 millions de résidences principales se compose de 13,9 millions de maisons individuelles (56,7 %) et 10,6 millions d'appartements (43,3 %). Depuis 1996, la proportion des maisons individuelles a continué sa progression, passant de 56,2 % à 56,7 %. De 1996 à 2001, le parc de résidences principales a crû en moyenne de 248.000 logements par an dont 65,4 % de maisons individuelles et 34,8 % d'appartements.
Par statut d'occupation, les 24,5 millions de ménages se décomposent de la manière suivante : 13,7 millions de propriétaires (56 % des ménages) dont 11,1 millions de maisons individuelles et 2,6 millions d'appartements ; 4,2 millions de locataires du secteur social (17,3 % des ménages) ; 5,1 millions de locataires du secteur privé (20,7 % des ménages) ; 1,5 million d'autres statuts : logés gratuitement, usufruitiers, locataires de meublés.
La part des propriétaires a continué d'augmenter, passant de 54,6 % fin 1996 à 56 % fin 2001. L'accession à la propriété s'est en effet accélérée sur la période. La part des locataires du secteur social a reculé de 17,6 % fin 1996 à 17,3 % fin 2001. Le parc social n'a progressé que de 26.000 logements en moyenne annuelle sur la période. La part des locataires du secteur privé a progressé de 17,3 % fin 1996 à 17,6% fin 2001. Leur nombre a augmenté de 60.000 en moyenne annuelle contre 54.000 sur la période 1992-1996.
La qualité du parc a continué de s'améliorer en liaison notamment avec son rajeunissement (recul notamment du nombre de logements construits avant 1949) et l'effort d'amélioration et de réhabilitation. Ainsi, la proportion de logements dépourvus de confort sanitaire s'établit à 3,1 % en 2001 contre 7,0 % en 1992 et 4,4 % en 1996. Ils sont au nombre de 769.000 occupés par 1,3 million de personnes (2,2 % de la population).
La mobilité résidentielle a augmenté durant cette période : 33,1 % des ménages (les « emménagés récents ») occupent leur logement depuis moins de quatre ans contre 30,6 % en 1996. La mobilité la plus forte reste celle des locataires du secteur privé : 61,4 % occupent leur logement depuis moins de quatre ans. Celle des propriétaires reste la plus faible mais a nettement augmenté par rapport à 1996.
La charge financière totale (loyers + charges + dépenses d'eau et d'énergie) des locataires a reculé. Leur taux d'effort total brut moyen (charge financière totale/revenu) est de 26,7 % en 2001 contre 26,4 % en 1996. Leur taux d'effort total net des aides personnelles (charge financière totale - aides à la personne) est de 22,7 % en 2001 contre 22,9 % en 1996.
TAUX D'EFFORT TOTAL DES LOCATAIRES
Taux d'effort total brut
Taux d'effort total net
Secteur social non HLM
Secteur privé loi de 1948
Secteur privé « libre »
Source : exploitation de l'enquête logement
LES AIDES FISCALES AU LOGEMENT
MESURES ET ÉVALUATIONS POUR 2005 (PROPRIÉTAIRES)
Crédit d'impôt pour dépenses d'acquisition afférentes à l'habitation principale
Déduction des dépenses de grosses réparations et d'amélioration
Déduction forfaitaire majorée sur les revenus des logements loués à des personnes de condition modeste
Déduction dégressive sur les revenus des logements loués à usage d'habitation principale pour les investissements réalisés à compter du 3 avril 2003
Régime d'imposition simplifié des revenus fonciers n'excédant pas 15.000 euros
MESURES ET ÉVALUATIONS POUR 2005 (LOGEMENT SOCIAL)
Exonération des organismes d'HLM et des offices publics d'aménagement et de construction (OPAC)
Taux de 5,5 % applicable aux terrains à bâtir achetés par des organismes d'HLM ou des personnes bénéficiaires de prêts spécifiques pour la construction de logements sociaux à usage locatif
Taux de 5,5 % pour les livraisons à soi-même d'opérations de construction ou de travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien de logements sociaux à usage locatif et pour la vente de logements sociaux neufs à usage locatif
Lors de sa séance du 9 novembre 2004, votre Commission a examiné, les crédits du Logement.
Votre Rapporteur spécial, a souligné que régnait en ce moment un climat favorable au logement. Le constat des professionnels de la construction et du logement est unanime. Le seul point noir reste le prix de l'immobilier. Par des réformes telles que le dispositif « Robien », le Gouvernement a mis en place une chaîne vertueuse favorable à la construction de logements en France. A présent, il faut garantir une certaine stabilité des dispositifs mis en place.
En 2005, le budget du logement devrait s'élever à 6,526 milliards d'euros, soit une augmentation de 0,35 %. Cependant, à périmètre constant, le budget du logement augmente de 8,35 %, ce qui est très satisfaisant.
S'agissant, en premier lieu des aides à la personne, la dotation budgétaire comprend la contribution versée par l'État au fonds national d'aide au logement pour le financement de l'allocation de logement sociale (ALS) et la subvention d'équilibre versé au fonds national de l'habitation (FNH) pour le financement de l'aide personnalisée au logement (APL). En 2005, les crédits budgétaires en faveur des aides à la personne devraient représenter 5,18 milliards d'euros, soit une hausse de 6,87 %, à périmètre constant. En 2003, ces aides ont bénéficié à 6,1 millions de personnes. Elles remplissent leur rôle de solvabilisation des ménages les plus modestes puisque les locataires représentent 86,9 % des bénéficiaires. Parmi les locataires 98 % ont un revenu inférieur à deux fois le SMIC.
S'agissant du logement des plus démunis, les fonds de solidarité pour le logement (FSL) sont des aides destinées à faciliter l'accès au logement des personnes qui en sont exclues. La dotation de l'État en 2005 devait être de 81 millions d'euros ; l'aide à la médiation locative permet à des associations de pratiquer la sous-location et la gestion immobilière de logements à des personnes défavorisées. En vertu de la loi du 13 août 2004, ces deux aides sont transférées aux Conseils Généraux. Ces crédits sont donc supprimés du budget du logement et donneront lieu à compensation financière au profit des collectivités locales, désormais compétentes ; les aides destinées aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées seront transférées en 2005 sur le budget de la direction générale des affaires sociales et bénéficieront de 45 millions d'euros.
S'agissant du financement du logement social, après avoir poursuivi l'objectif de 80.000 nouveaux logements en 2004, le Gouvernement prévoit de financer la construction de 105.000 logements locatifs sociaux en 2005. Cet objectif représente une hausse de 31,25 % par rapport à la loi de finances pour 2004. Est prévu en 2005 le financement de 53.000 prêts locatifs à usage social (PLUS), 5.000 prêts locatifs aidés à l'intégration (PLAI) et de 32.000 prêts locatifs sociaux (PLS). Cela représente une offre nouvelle de 90.000 logements sociaux, auquel il convient d'ajouter ceux qui sont financés par l'ANRU, soit 15.000 logements. Le financement du logement social devrait être doté de 442 millions d'euros d'autorisations de programme et de 465 millions d'euros de crédits de paiement, soit des augmentations respectives de 22 % et de 61 %.
Le Gouvernement entend aussi porter son attention sur les opérations de réhabilitation. Les crédits au profit de la PALULOS (prime à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale) seront de 48 millions euros en 2005 comme en 2004. Par ailleurs, le Gouvernement et la Caisse des dépôts et consignations ont décidé de consacrer 400 millions d'euros par an, pendant cinq ans, à des prêts à taux privilégiés permettant d'augmenter significativement le nombre des logements réhabilités chaque année.
Le plan de cohésion sociale prévoit ainsi de porter la production de logements locatifs sociaux à une moyenne annuelle de 100.000 par an sur la période 2005-2009, hors programme national de rénovation urbaine. La dotation cumulée sur la durée du plan, prévue pour la réalisation d'opérations locatives sociales hors programme de rénovation urbaine, s'élève à 2.370 millions d'euros en autorisations de programme et 2.761 millions d'euros en crédits de paiement. Une convention entre l'État et l'Union économique et sociale du logement, signée le 27 octobre, accompagne cette relance. Elle prévoit une augmentation substantielle de la participation des employeurs à l'effort de construction affecté au logement locatif social. Une enveloppe annuelle de 210 millions d'euros de subventions, issue des fonds collectés au titre du 1 % logement, sera ainsi distribuée, pendant la durée du plan de cohésion sociale, pour la construction de logements sociaux, dans le cadre de concertations décentralisées au niveau régional.
Ce projet de budget permet aussi de relancer l'accession à la propriété. Il propose une amélioration du dispositif de prêt à taux zéro, afin de porter de 100.000 à plus de 240.000 le nombre de primo-accédants aidés.
Le prêt à taux zéro plus (PTZ PLUS) sera ouvert à l'ancien. Aucune condition de travaux ne sera imposée, mais une décote du montant maximum de prêt par rapport au neuf sera appliquée, afin de tenir compte de la différence de prix entre le neuf et l'ancien. L'aide qu'apportera le PTZ PLUS sera supérieure à celle conférée par le dispositif actuel, notamment pour les personnes disposant des revenus les plus modestes ainsi que pour les familles avec un ou plusieurs enfants. Le montant maximum du prêt sera ainsi significativement revalorisé pour la première fois depuis la création du dispositif en 1995. L'avantage lié au différé d'amortissement sera amélioré. Enfin, les plafonds de ressources déterminant l'éligibilité à l'aide seront augmentés de 3 % pour les familles. Le financement du prêt à taux zéro sera assuré grâce à un crédit d'impôt versé aux établissements de crédit afin de compenser l'absence d'intérêts financiers à la charge des emprunteurs.
Le coût du prêt à taux zéro s'élevait à 550 millions d'euros en autorisations de programme et 525 millions d'euros en crédits de paiement en 2004, le nouveau dispositif devrait engendrer une dépense fiscale totale de plus du double. Ce dispositif apparaît tout à fait satisfaisant. Une question subsiste néanmoins : le plafond de ressources est déterminé en fonction des trois zones du dispositif « Robien », contre deux zones auparavant. Certaines communes d'Île-de-France sont écartées de la zone A et sont désormais dans la zone B. Cela peut être lourd de conséquences pour ces communes qui connaissent une pression immobilière importante.
Le décret du 26 mars 2004 et la loi du 9 août 2004 relative au soutien à la consommation et à l'investissement ont réformé le dispositif de location-accession. Bénéficiant d'un taux de TVA réduit et d'une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant 15 ans, le dispositif est désormais plus attractif. Ce nouveau prêt doit permettre de financer 5.000 logements pour les ménages les plus modestes et de favoriser l'accession à la propriété.
Le projet de budget renforce aussi les moyens financiers en faveur de l'amélioration du parc privé. Les moyens accordés par l'État à l'ANAH devraient connaître une hausse significative en 2005 : ils devraient s'élever à 462 millions d'euros en autorisations de programme, soit une augmentation de 17 % par rapport à 2004 et à 395 millions d'euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 5 %. On déplore chaque année le manque de moyens de l'ANAH pour la réhabilitation du parc privé, notamment concernant les co-propriétés dégradées, cette augmentation de crédits est donc la bienvenue. Cependant, ces efforts devront perdurer sur le long terme.
S'agissant de la préparation de la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, les crédits du budget « logement » seront regroupés dans la mission ministérielle « Ville et Logement » au sein de deux programmes « aide à l'accès au logement » et « développement et amélioration de l'offre de logement ». Le programme « aide à l'accès au logement » regroupe les aides accordées directement ou indirectement aux ménages qui, pour de multiples raisons, rencontrent des difficultés pour accéder à un logement décent ou s'y maintenir durablement. Deux actions concourent à la réalisation de ce programme : l'action « aides personnelles au logement » et l'action « accompagnement des publics en difficulté ». Une interrogation subsiste néanmoins : dans la mesure où les aides au logement des publics défavorisés sont transférés, soit aux conseils généraux, soit au budget de l'action sociale : l'action « accompagnement des publics en difficulté » n'aura-t-elle pas une portée limitée ?
Le programme « développement et amélioration de l'offre de logement » regroupe, pour l'essentiel, l'ensemble des crédits que l'État consacre à la production de nouveaux logements et à l'amélioration du parc existant. Il comprend les cinq actions suivantes : construction locative et amélioration du parc, soutien à l'accession à la propriété, lutte contre l'habitat indigne, réglementation de l'habitat, qualité et politique technique de la construction et soutien. Le choix a été fait d'inscrire les dépenses de personnel et de fonctionnement dans l'action « soutien » du programme « développement et amélioration de l'offre de logement ». Cela conduit à réunir dans un programme les dépenses de personnel des deux programmes, ce qui est contraire à l'objectif de la loi organique.
En conclusion, ce projet de budget devrait permettre de donner une véritable impulsion au secteur du logement. Cependant, il faut veiller à ce que le secteur de la construction ne faiblisse pas. Il ne faudrait pas notamment que soit remise en cause la TVA à taux réduit. Par ailleurs, plusieurs dispositifs pourraient être mis en place pour favoriser la mise sur le marché de nouveaux logements. Il faudrait notamment harmoniser le régime fiscal applicable aux plus-values mobilières et immobilières, afin de fluidifier et d'encourager l'investissement immobilier. Il faudrait également permettre l'utilisation, en franchise d'impôt, de placements d'assurance-vie pour financer l'achat d'un bien immobilier.
M. Jean-Louis Dumont a partagé l'optimisme mesuré de votre Rapporteur sur la situation de la politique du logement, exprimant cependant les mêmes craintes que celui-ci.
Ainsi les crédits affectés à la PALULOS, sont en deçà de ce qui avait été demandé. Ce n'est pas satisfaisant car cette prime permet une démarche pragmatique en matière d'entretien de logements anciens et de remise aux normes. Le PTZ PLUS permettra aux jeunes primo-accédants d'acquérir un logement ancien et de réinvestir les centres villes. Les éventuels effets d'aubaine n'excèdent pas ceux qui ont pu résulter, par exemple, des dispositifs mis en place par M. Gilles de Robien. Reste à trouver le foncier ; plutôt que d'attendre la lente mise en place d'établissements publics fonciers, des fonds de minoration foncière, avec les contributions des conseils généraux et des communes, pourraient devenir opérationnels dès 2005.
L'Union d'Économie Sociale pour le Logement (UESL) ne doit pas abandonner l'aide à la pierre. Le financement du logement social est une priorité, eu égard aux besoins qui sont impérieux. La révision du zonage entreprise par M. Marc Philippe Daubresse est une bonne chose. Une plus grande souplesse dans l'augmentation des plafonds permet une plus grande mixité sociale. Les situations d'impayés se multiplient. S'agissant des crédits destinés à la lutte contre l'insalubrité, il faudrait qu'un organisme responsable soit clairement identifié. S'agissant de la relance de la construction de logements sociaux, l'ambition des deux ministres est excellente, à condition que l'on construise là où sont les besoins, et non en instaurant des quotas.
Votre Rapporteur spécial, s'est déclaré favorable à l'extension du prêt à taux zéro aux logements anciens. Le risque d'augmentation des prix par les vendeurs ne semble pas avéré.
Le Président Pierre Méhaignerie a estimé qu'il s'agissait d'un bon budget présentant des réels efforts pour les primo accédants. Cependant, une étude de l'ANIL ayant montré le risque inflationniste d'une extension du PTZ à l'ancien sans quotas de travaux, il s'est inquiété du risque d'augmentation des prix, par un déséquilibre du marché de l'offre et de la demande, à l'instar de ce qui pourrait se produire avec le dispositif « Robien ».
M. Jean-Louis Dumont a confirmé qu'il s'agissait d'une vraie interrogation et qu'il fallait fixer des critères pour l'extension à l'ancien du prêt à taux zéro.
Puis, la commission des Finances, sur la proposition de votre Rapporteur spécial a adopté les crédits du logement et vous demande, en conséquence, d'émettre un vote favorable à leur adoption.
17 () Zones urbaines sensibles
18 () Grands projets de ville
19 () Opérations de renouvellement urbain
20 () Cette somme ne prend en compte que les dépenses fiscales évaluées par le projet de loi de finances pour 2005 (fascicule « évaluation des voies et moyens », tome 2).
21 () Le nouveau taux remplace celui de 3,45 % depuis le 9 juin 2004 par décision commune des ministres des finances et du logement et de la CDC).
22 () La distribution du produit étant banalisée (pas d'agrément des DDE), il n'est plus possible d'obtenir de données précises depuis 2001, si ce n'est par enquête auprès des établissements de crédit. Toutefois, avec des enveloppes totales disponibles de 240 millions d'euros, on peut évaluer le nombre de logements potentiellement finançables pour 2002 et 2003 à 2.800.
23 () Union d'économie sociale pour le logement.
24 () Participation des employeurs à l'effort de construction.
25 () Cette étude fait le bilan d'une enquête menée auprès de 23.250 ménages ayant consulté une ADIL en vue d'un projet d'accession.
26 () « Des formules innovantes pour encourager l'accession sociale », rapport remis au ministre de l'Équipement, des transports et du logement par M. Bernard Ailleret (Conseil Général des Ponts et Chaussées), et M. Bernard Vorms (Agence Nationale pour l'Information sur le Logement), avril 2003.