Source: https://lagen.nu/sou/2011:41
Timestamp: 2019-10-18 11:26:48+00:00
Document Index: 10265980

Matched Legal Cases: ['§ 9', '§ 9', '§ 9', '§ 9', '§ 9', 'domstolen ']

Alkoholservering på särskilda boenden | lagen.nu
2. Särskilda boenden
2.2. Socialtjänstlagen
2.3. Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade
3. Servering av alkoholdrycker
3.1. Servering av spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker
3.2. Servering av folköl
4. Alkoholservering på särskilda boenden i dag
5.2. Kan man tillåta servering på särskilda boenden?
5.3. Reglering av alkoholservering på särskilda boenden
7.1. Alkoholpolitiska konsekvenser
7.2. Ekonomiska konsekvenser för kommuner och statliga myndigheter
8.1. Förslag till lag om ändring i alkohollagen
SOU 2011:41
Originaldokument: Alkoholservering på särskilda boenden, SOU 2011:41 (pdf 623 kB), Källa
Genom beslut den 4 mars 2010 bemyndigade regeringen statsrådet Maria Larsson att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda frågan om möjligheten att tillåta servering av alkoholdrycker på särskilda boenden. I uppdraget ingår också att ta fram förslag till hur gårdsförsäljning av alkoholdrycker kan ske på ett sätt som är förenligt med EU-rätten liksom detaljhandelsmonopolet och utan att det leder till negativa konsekvenser för folkhälsan (dir. 2010:21). Uppdraget ska enligt tilläggsdirektiv (2010:85) redovisas senast den 1 januari 2011 i den del det rör gårdsförsäljning. I övrigt ska det redovisas senast den 1 maj 2011.
Den 8 april 2010 förordnades f.d. ordföranden och chefen för Allmänna reklamationsnämnden Lotty Nordling att vara särskild utredare.
Som sakkunniga i utredningen förordnades den 22 april 2010 ämnesrådet Carin Jahn, Socialdepartementet, rättssakkunnige Sara Johannesson, Utrikesdepartementet, kanslirådet Kent Löfgren, Socialdepartementet, kanslirådet Anette Madsen, Landsbygdsdepartementet och kanslirådet Bengt Rönngren, Socialdepartementet. Som experter i utredningen förordnandes samma datum chefsjuristen Karin Eckerberg, Systembolaget AB, juris doktorn i europeisk integrationsrätt Jörgen Hettne, Svenska institutet för europapolitiska studier (Sieps), experten Anders Johannesson, Lantbrukarnas Riksförbund, avdelningschefen Matz Larsson, Statens folkhälsoinstitut, utredaren Britta Mellfors, Socialstyrelsen, handläggaren Per-Olov Nylander, Sveriges Kommuner och Landsting, verkställande direktören Ronny Persson, Vingården i Åhus, samt rådmannen vid Stockholms tingsrätt och docenten i europeisk integrationsrätt Ingeborg Simonsson.
Den 12 december 2010 entledigades rättssakkunnige Sara Johannesson, kanslirådet Anette Madsen, chefsjuristen Karin Eckerberg, juris doktorn i europeisk integrationsrätt Jörgen Hettne, experten Anders Johannesson, verkställande direktören
Ronny Persson, och rådmannen och docenten i europeisk integrationsrätt Ingeborg Simonsson från uppdraget.
Den 12 december 2010 förordnades avdelningschefen Stefan Lundin, Sveriges Hotell- och Restaurangföretagare och verksamhetschefen Peter Moilanen, IOGT-NTO, som experter i utredningen. Den 17 januari 2011 entledigades kanslirådet Bengt Rönngren från uppdraget.
Till sekreterare förordnandes den 12 april 2010 kanslirådet Charlotte Lönnheim.
I den del av utredningens arbete som har avsett alkoholservering på särskilda boenden har deltagit de sakkunniga Carin Jahn och Kent Löfgren samt experterna Matz Larsson, Stefan Lundin, Britta Mellfors, Peter Moilanen och Per-Olov Nylander.
Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om vissa alkoholfrågor, överlämnade i december 2010 delbetänkandet Gårdsförsäljning(SOU 2010:98).
Utredningen överlämnar härmed slutbetänkandet Alkoholservering på särskilda boenden (SOU 2011:41). Uppdraget är därmed avslutat.
/Charlotte Lönnheim
Utredningens uppdrag har varit att utreda frågan om möjligheten att tillåta alkoholservering på särskilda boenden och att analysera och belysa de problemställningar som finns i denna fråga. I uppdraget har också legat att lämna fullständiga författningsförslag, för den händelse utredningen bedömer att det finns ett behov av en särskild reglering.
I utredningens direktiv (dir. 2010:21) anges inte vad som avses med särskilda boenden. Begreppet särskilda boenden är emellertid definierat i Socialstyrelsens termbank. Enligt denna avses med särskilt boende individuellt behovsprövat boende som ges med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Utredningen har i sina överväganden utgått från den innebörd som begreppet ges i termbanken.1 I kapitel 2 redogörs närmare för särskilda boenden.
I kapitel 3 redovisas relevanta bestämmelser i alkohollagen (2010:1622). Huvudregeln är att servering av spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker kräver tillstånd (8 kap. 1 § första stycket). Tillstånd krävs dock enligt tredje stycket i samma paragraf inte om serveringen avser ett enstaka tillfälle för i förväg bestämda personer, det sker utan vinstintresse och utan annan kostnad för deltagarna än kostnaden för inköp av dryckerna och äger rum i lokaler där det inte bedrivs yrkesmässig försäljning av alkohol- och lättdrycker. Tillstånd krävs inte heller för servering av folköl. Däremot krävs i dessa fall en anmälan till kommunen och att man utövar egenkontroll (8 kap. 8 §).
Någon samlad bild finns inte i vilken utsträckning och på vilket sätt alkoholservering på särskilda boenden förekommer eller anord-
1 Termbanken innehåller begrepp och termer som Socialstyrelsen tillsammans med Sveriges Kommuner och Landsting och privata vårdgivare beslutat att rekommendera för användning inom vård och omsorg.
nas i dag. För att få en uppfattning om hur frågan hanteras i praktiken har utredningen varit i kontakt med sammanlagt nio kommuner. I avsnitt 4 ges en kort beskrivning av vad som har kommit fram vid dessa kontakter.
Servering av alkoholdrycker förekommer på särskilda boenden. Det förefaller ske i begränsad utsträckning och antingen inom ramen för ett serveringstillstånd (8 kap. 1 § första stycket alkohollagen) eller med stöd av bestämmelserna om icke tillståndspliktig servering vid enstaka tillfällen (8 kap. 1 § tredje stycket). Utöver detta förekommer det att de boende enskilt eller gemensamt köper in alkoholdrycker som de förtär vid gemensamma måltider eller andra tillfällen. Det är då emellertid inte fråga om servering i alkohollagens mening.
Den slutsats utredningen drar är att man med de regler som gäller i dag behöver tillstånd enligt alkohollagen för servering av alkoholdrycker på särskilda boenden, om en sådan servering förekommer med någon form av regelbundenhet, t.ex. till de boende och deras anhöriga och andra närstående vid helger och födelsedagsfiranden.
Utredningen har ställt sig frågan om det är nödvändigt att kräva tillstånd till servering av alkoholdrycker på särskilda boenden i varje enskilt fall. Vid bedömningen av denna fråga har utredningen utgått från de regler som gäller för alkoholservering och de alkoholpolitiska skyddsintressen som bär upp dessa regler. För att få serveringstillstånd ställs enligt alkohollagen särskilda krav på tillståndshavaren och på den personal som är anställd i verksamheten liksom på kök, matutbud och lokaler.
Utredningen har gått igenom alla de krav som en sökande enligt alkohollagen måste uppfylla för att få serveringstillstånd. Denna genomgång har lett utredningen till slutsatsen att någon särskild prövning i varje enskilt fall inte behövs för att tillåta alkoholservering på särskilda boenden. Utredningen bedömer att särskilda boenden i allt väsentligt redan uppfyller de krav som från alkoholpolitiska och ordningssynpunkter kan ställas på en sådan servering. Utredningen bedömer således att alkoholservering på särskilda boenden bör kunna tillåtas utan tillståndsprövning i varje enskilt fall. Utredningen föreslår därför att servering av spritdrycker, vin,
starköl och andra jästa alkoholdrycker till de boende och deras närstående ska tillåtas på sådana särskilda boenden som tillhandahåller måltidsservice och att en särskild bestämmelse om detta förs in i alkohollagen.
Servering av alkoholdrycker till de boende och deras närstående på sådana särskilda boenden som tillhandahåller måltidsservice är till sin karaktär sådan att man som regel inte behöver befara överservering, servering till minderåriga eller några andra nykterhets- eller ordningsproblem. Samtidigt kan man emellertid inte helt utesluta några sådana olägenheter. Med hänsyn till det, men framför allt med hänsyn till den ansvarsfulla uppgift som det trots allt är att servera alkohol finns det enligt utredningens mening anledning att ställa krav på någon form av kontroll i likhet med vad som gäller vid servering av folköl i dag. Utredningen föreslår därför att den som bedriver alkoholservering på ett särskilt boende ska utöva särskild kontroll (egenkontroll) över serveringen och att det för egenkontrollen ska finnas ett för verksamheten lämpligt program. Vidare föreslår utredningen, i likhet med vad som gäller för servering av folköl, att den som bedriver alkoholservering på ett särskilt boende ska kunna förbjudas att fortsätta med alkoholserveringen eller meddelas varning, om han eller hon inte följer bestämmelserna i alkohollagen.
Utredningen bedömer att utredningens förslag inte kommer att leda till några alkoholpolitiska olägenheter och inte heller till några negativa konsekvenser för folkhälsan.
Utredningen bedömer att utredningens förslag inte heller leder till några ökade kostnader för kommunerna och berörda statliga myndigheter. För kommunerna innebär förslagen administrativa förenklingar både i deras egenskap av tillståndsmyndighet och i deras egenskap av huvudmän för särskilda boenden. Utredningen bedömer vidare att förslagen inte leder till några ökade kostnader för näringslivet. För de företag som bedriver alkoholservering på särskilda boenden innebär förslagen administrativa förenklingar. Utredningens bedömning är också att förslagen inte heller påverkar den kommunala självstyrelsen, brottsligheten eller jämställdheten mellan män och kvinnor och inte heller leder till någon miljöpåverkan.
dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 8 kap. 1 a § och 9 kap. 20 §, av följande lydelse.
3. äger rum i lokaler där det inte bedrivs yrkesmässig försälj-
ning av alkohol- eller lättdrycker.
Serveringstillstånd enligt 1 § krävs inte om serveringen
Serveringstillstånd enligt 1 § krävs inte heller för servering till de boende och deras närstående på sådana särskilda boenden
1. som avses i 5 kap. 5 § andra stycket och 7 § tredje stycket socialtjänstlagen (2001:453) och 9 § 9 lagen ( 1993:387 ) om stöd och service till vissa funktionshindrade, och
2. som tillhandahåller måltidsservice.
Den som bedriver alkoholservering enligt andra stycket ska utöva särskild kontroll (egenkontroll) över serveringen. För egenkontrollen ska det finnas ett för verksamheten lämpligt program.
Kommunen får förbjuda den som bedriver servering av alkoholdrycker på särskilda boenden enligt 8 kap. 1 a § att fortsätta med serveringen eller, om förbud är en alltför ingripande åtgärd, meddela en varning, om den som bedriver serveringen inte följer bestämmelserna i denna lag. Förbud meddelas för en tid av sex månader räknat från det att den som bedriver serveringen har fått del av beslutet.
Utredningen har enligt sina direktiv (dir. 2010:21) haft i uppdrag
dels att ta fram ett förslag till hur gårdsförsäljning av alkoholdrycker kan ske på ett sätt som är förenligt med EU-rätten liksom detaljhandelsmonopolet och utan att det leder till negativa konsekvenser för folkhälsan dels att utreda frågan om möjligheten att tillåta servering av alkoholdrycker på särskilda boenden. Utredningens direktiv fogas till detta betänkande som bilaga 1.
Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om vissa alkoholfrågor, har redovisat sitt uppdrag när det gäller gårdsförsäljning i december 2010 i delbetänkandet Gårdsförsäljning (SOU 2010:98).
Utredningen höll sitt första sammanträde i den del som rör alkoholservering på särskilda boenden den 8 december 2010. Under utredningstiden när det gäller denna fråga har utredningen därutöver hållit tre protokollförda sammanträden.
I utredningens direktiv (dir. 2010:21) anges inte vad som avses med särskilda boenden. Någon definition i lag av begreppet finns inte. Däremot återfinns begreppet ”särskilt boende” i 8 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453). Denna bestämmelse, som handlar om avgifter, hänvisar i sin tur till 5 kap.5 och 7 §§socialtjänstlagen. I 5 kap. 5 §, som handlar om bostäder för äldre människor, används begreppet ”särskilda boendeformer för service och omvårdnad” och i 5 kap. 7 §, som handlar om människor med funktionshinder, används begreppet ”bostäder med särskild service”. I 9 § punkt 9 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, som handlar om bostäder för vuxna människor med funktionshinder, används bland annat begreppet ”bostad med särskild service för vuxna”.
En definition av begreppet särskilt boende finns i Socialstyrelsens termbank.1 Där anges att med särskilt boende avses ”individuellt behovsprövat boende som ges med stöd av socialtjänstlagen eller lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade”. Utredningen utgår från den innebörd av begreppet som anges i den nyssnämnda termbanken.
I det följande redogörs kort för innehållet i socialtjänstlagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade i de delar som är relevanta i detta sammanhang (avsnitt 2.2 och 2.3). I avsnitt 2.4 redovisas vad som gäller för tillsyn av särskilda boenden.
I 1 kap.1 §socialtjänstlagen, den s.k. portalparagrafen, anges de övergripande målen och grundläggande värderingarna för samhällets socialtjänst – demokrati, jämlikhet, solidaritet och trygghet. I portalparagrafen anges att samhällets socialtjänst ska främja människornas
1. ekonomiska och sociala trygghet
2. jämlikhet i levnadsvillkor, och
3. aktiva deltagande i samhällslivet.
Socialtjänsten ska under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Verksamheten ska vidare bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet.
Genom den s.k. Ädelreformen, som genomfördes 1992, har den sociala och medicinska kompetensen integrerats inom de särskilda boendeformerna för service och omvårdnad och bostäderna med särskild service. Enligt 18 § första stycket hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) ska varje kommun erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som bor i en sådan boendeform eller bostad som avses i 5 kap. 5 § andra stycket eller 5 kap. 7 § tredje stycketsocialtjänstlagen.
Socialtjänstlagen är en ramlag. Inom denna ramlagstiftning har kommunerna, som har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver, stor frihet att anpassa sina insatser efter skiftande behov och önskemål. Detta utrymme för lokala prioriteringar inom ramen för lagstiftningen innebär att det finns lokala skillnader när det gäller utbud och organisation av omsorgsinsatser vilket också följer av skilda geografiska och demografiska förutsättningar.
Kommunen har möjlighet att sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ (2 kap. 5 § socialtjänstlagen).
Bestämmelser om bistånd finns i 4 kap. socialtjänstlagen. Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt (4 kap.
1 § ). Syftet med denna bestämmelse är att tillförsäkra den enskilde en rätt till stöd och hjälp från samhällets sida, när han eller hon på grund av bristande arbetsförmåga, ålder, funktionshinder eller av annan liknande omständighet befinner sig i en situation som gör insatser från samhällets sida nödvändiga. Med begreppet ”livsföring i övrig” avses alla de olika behov som den enskilde kan ha för att tillförsäkras en skälig levnadsnivå och som inte omfattas av försörjningsstödet. Ett sådant exempel är särskilda boenden för äldre personer eller för personer med funktionshinder.
Biståndsbestämmelsen i 4 kap. 1 § preciserar dock inte vilka slags insatser man har rätt till och hur långt kommunens biståndsskyldighet sträcker sig. Dessutom förutsätter rätten till insatser att sökanden själv saknar möjlighet att skaffa sig vad han eller hon behöver. Beslut om biståndsinsatser kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
I 5 kap. socialtjänstlagen finns särskilda bestämmelser för olika grupper, t.ex. äldre människor och människor med funktionshinder.
År 2008 var drygt 1 600 000 personer i Sverige 65 år eller äldre, vilket motsvarar 18 procent av befolkningen. Drygt 250 000 av dessa hade beviljats hemtjänst i sin bostad eller bodde permanent i särskilt boende. Det motsvarar cirka 15 procent av befolkningen i denna åldersgrupp.
Den 31 december 2008 bodde drygt 95 000 personer som var 65 år och äldre permanent i särskilda boendeformer. Det motsvarar sex procent av befolkningen i denna åldersgrupp. Av dessa var drygt 80 procent 80 år och äldre och cirka 70 procent kvinnor.
Huvuddelen av kommunernas äldreomsorg utgörs av hemtjänst och särskilt boende. Särskilt boende inkluderar även korttidsvård. Därutöver har kommunerna dagverksamheter och insatser som trygghetslarm, måltidsservice, uppsökande verksamhet, anhörigstöd m.m. I många kommuner finns dagcentraler där äldre personer utan biståndsbedömning kan ta del av olika aktiviteter.
Särskilda bestämmelser om äldre människor finns i 5 kap. 4–6 §§. Där anges att socialnämnden ska verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt under trygga förhållanden och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra.
Från och med den 1 januari 2011 har en nationell värdegrund för äldreomsorgen införts i socialtjänstlagen. Värdegrunden innebär att socialtjänstens omsorg om äldre ska inriktas på att äldre personer får leva ett värdigt liv och känna välbefinnande (5 kap. 4 § första stycket). Värdegrunden gäller för såväl offentligt som enskilt bedriven verksamhet inom äldreomsorgen. Värdegrunden omfattar såväl handläggning av ärenden som utförande av insatser (se prop. 2009/10:116, s. 97). Med värdighet i detta sammanhang avses att den äldre har rätt att leva sitt liv utifrån sin identitet och personlighet och att han eller hon bör få stöd att behålla sina intressen och vanor. Med välbefinnande i detta sammanhang avses upplevelsen av den egna livssituationen. Begreppet värdigt liv har en övergripande karaktär och kan innebära sådant som privatliv och kroppslig integritet, självbestämmande, delaktighet, individanpassning m.m. I värdegrunden ligger bland annat att äldreomsorgen behöver respektera och stödja den enskildes självbestämmande och autonoma livsföring (se prop. 2009/10:116, s. 26–30). Enligt 5 kap. 5 § första stycket ska socialnämnden verka för att äldre människor får goda bostäder och ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. Vidare ska kommunen enligt paragrafens andra stycke inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd. Paragrafens andra stycke föreskriver en skyldighet för kommunen att inrätta särskilda boendeformer för sådana ändamål. Kommunernas ansvar utesluter inte att verksamheter av detta slag kan bedrivas även i enskild regi. Det följer av 2 kap. 5 § socialtjänstlagen.
Till de särskilda boendeformerna för service och omvårdnad hör inte bara ålderdomshem och andra servicehus utan även gruppboende för äldre och de sjukhem eller motsvarande som fördes över till kommunerna år 1992 i samband med den s.k. Ädelreformen (prop. 1990/91:14, s. 146).
En lägenhet i ett särskilt boende hyrs på samma sätt som andra bostäder och kan berättiga till bostadstillägg till pensionärer. Utöver hyra betalar den enskilde en avgift dels för service och omvårdnad dels för måltider.
Ansökan om bostad i en särskild boendeform för service och omvårdnad prövas som bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen. Avslag på en sådan ansökan kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol (16 kap. 4 § socialtjänstlagen).
I 5 kap.7–8 a §§socialtjänstlagen finns särskilda bestämmelser om människor med funktionshinder. Enligt 7 § första stycket ska socialnämnden verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra. Vidare ska socialnämnden medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning och får bo på ett sätt som är anpassat efter hans eller hennes behov av särskilt stöd (andra stycket). Kommunen ska vidare inrätta bostäder med särskild service för dem som till följd av betydande svårigheter i sin livsföring behöver ett sådant boende (tredje stycket).
Kommunen är således skyldig att inrätta bostäder med särskild service också för yngre personer, om de på grund av funktionshinder inte har möjlighet att bo i ordinärt boende.
Bostad med särskild service hyrs på samma sätt som andra bostäder och kan berättiga till bostadstillägg. Utöver hyra betalar den enskilde avgift för dels service och omvårdnad dels för måltider enligt bestämmelser i socialtjänstlagen.
Ansökan om bostad i en särskild boendeform med särskild service och omvårdnad prövas som bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen. Avslag på en sådan ansökan kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol (16 kap. 4 § socialtjänstlagen).
Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade är en rättighetslag med tio angivna insatser som den enskilde har rätt till under vissa förutsättningar. Genom lagen har personer med mer omfattande och varaktiga funktionshinder fått en starkare ställning i samhället och ökade möjligheter att själva styra över sin vardag.
Kommunerna är huvudmän för merparten av den verksamhet som regleras i lagen. Kommunerna har också enligt socialtjänstlagen ansvar för insatser till personer med funktionshinder (se avsnitt 2.2). En kommun får med bibehållet ansvar sluta avtal med någon annan om att tillhandahålla insatser enligt lagen (se 17 § ). Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade är inte en lag som i detalj styr verksamheten, utan syftar till att definiera
rättigheter med avsikt att ge den enskilde möjligheter att tillsammans med exempelvis kommunen utforma stödet och servicen på bästa möjliga sätt inom ramen för de specificerade insatserna. Viktiga utgångspunkter i lagstiftningen är valfrihet, integritet, delaktighet och jämlikhet, självbestämmande och kontinuitet. Lagens utformning som en rättighetslagstiftning och intentionerna i lagen innebär att det individuella stödet fått en central betydelse för att nå de funktionshinderspolitiska målen.
Enligt lagen har den enskilde en ovillkorlig rätt till en specifik insats om villkoren för att erhålla en insats är uppfyllda. Lagen ger således inte utrymme för kommunen att neka den enskilde en bostad med särskild service med motiveringen att alternativa insatser kan tillgodose behovet av hjälp.
Personkretsen framgår av 1 § och utgörs av tre grupper:
2. personer med betydande och bestående begåvningsmässigt funk-
tionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, samt
3. personer med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktions-
hinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service.
Av 4 § följer att lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade ger de personer som ingår i lagens personkrets rätt till särskilda insatser som betingas av deras särskilda behov utan att inskränka de rättigheter som kan gälla enligt mera generellt verkande lagar, framför allt socialtjänstlagen.
Det finns 10 olika insatser som enligt 9 § kan beviljas. Bland dessa märks bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna (punkten 9).
I författningskommentaren till 9 § 9 anges bland annat följande (se prop. 1992/93:159, s. 179-180):
En bostad enligt denna punkt kan utformas på olika sätt. Tre huvudformer kan dock urskiljas. Det kan vara fråga om en av kommunen anvisad särskilt anpassad bostad utan fast bemanning eller en servicebostad med visst fast basstöd genom anställd personal för anläggningen eller slutligen en gruppbostad med erforderlig fast kollektiv bemanning som i huvudsak ska täcka de boendes hela stödbehov.
Om den enskilde, med hjälp av övriga insatser enligt detta lagförslag och en viss grundanpassning av bostaden, klarar ett boende i en särskilt anpassad bostad utan fast bemanning, kan detta vara att föredra framför servicebostad eller gruppbostad. Med servicebostad avses en fullvärdig bostad med god tillgänglighet där omfattande service och vård kan ges dygnet runt. Bostaden upplåts på ett sedvanligt sätt. Servicehus är beteckning för en anläggning med flera servicebostäder, visst fast basstöd genom anställd personal för anläggningen och gemensamma utrymmen för service och gemenskap. Servicebostäder kan också vara förlagda i ett vanligt bostadshus. Gruppbostad finns som en särskild omsorg enligt omsorgslagen. I en sådan ska det finnas erforderlig fast kollektiv bemanning som i huvudsak ska täcka de boendes hela stödbehov. Syftet med denna boendeform är att vuxna funktionshindrade som inte klarar eget boende eller boende i servicebostad ända ska ha möjlighet att lämna föräldrahemmet och skapa sig ett eget hem.
Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade reglerar inte i detalj hur boendet för vuxna ska vara organiserat. En bostad kan, som framgått ovan, vara utformad på olika sätt. Tre huvudformer kan således urskiljas:
servicebostad, och
Gruppbostad och servicebostad är att betrakta som ”bostäder med särskild service” vilket däremot inte gäller boendeformen ”annan särskilt anpassad bostad”. För samtliga boendeformer gäller dock att bostaden ska vara fullvärdig, att den är den enskildes privata och permanenta hem och att den inte ska ha en institutionell prägel. Dessutom innebär ett boende i ”bostad med särskild service” enligt lagen att omvårdnad ska ges utifrån individuella behov och önskemål, med syfte att tillförsäkra den enskilde goda levnadsvillkor.
En bostad med särskild service hyrs på samma sätt som ordinära bostäder och kan berättiga till bostadstillägg.
I oktober 2008 hade cirka 22 300 personer insatsen bostad med särskild service för vuxna enligt lagen. Antalet personer med insatsen ökade under perioden 2000–2008 med cirka 25 procent. Vid samma tidpunkt hade cirka 4 500 personer med funktionshinder bostad med särskild service enligt socialtjänstlagen. Här har antalet minskat med cirka 20 procent under perioden 2000–2008.
Kommunen har det yttersta ansvaret för verksamheten vid särskilda boenden vare sig kommunen själv bedriver verksamheten eller har uppdragit åt en enskild utförare att bedriva verksamheten. Kommunen svarar för att verksamheten är av god kvalitet. Kommunen är enligt 3 kap. 3 § socialtjänstlagen och 6 § lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade också skyldig att systematiskt och fortlöpande utveckla och säkra kvaliteten i verksamheten. I Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om ledningssystem för kvalitet i verksamhet enligt SoL, LVU, LVM och LSS (SOSFS 2006:11) finns närmare föreskrifter och allmänna råd om detta.
Socialstyrelsen har tillsyn över socialtjänsten och över all verksamhet enligt lagen om stöd till vissa funktionshindrade (13 kap. 1 § socialtjänstlagen och 25 § lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade). Det innebär att Socialstyrelsen ska granska att verksamheten vid särskilda boenden uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter samt beslut som har meddelats med stöd av sådana föreskrifter (13 kap. 2 § socialtjänstlagen och 26 § lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade).
Med servering avses försäljning av alkoholdrycker till konsument, om det sker för förtäring på stället. Begreppet definieras på detta sätt i 1 kap. 11 § andra stycket alkohollagen (2010:1622). Annan försäljning till konsument är att betrakta som detaljhandel enligt alkohollagens terminologi. Med försäljning avses i sin tur att man tillhandahåller alkoholdryckerna mot ersättning.
I den tidigare alkohollagen (1994:1738) definierades försäljning i 1 kap. 8 § andra stycket. Enligt denna bestämmelse avsågs med försäljning varje form av tillhandahållande av dryck mot ersättning. I den nya alkohollagen finns ingen motsvarande definition, men av författningskommentaren framgår att avsikten inte är att införa någon förändring. Ersättningens storlek har ingen betydelse. Även om alkoholdrycken säljs till självkostnadspris eller t.o.m. med förlust är det servering. Med ersättning avses inte enbart betalning i pengar utan även annan motprestation i form av t.ex. varor och tjänster (se prop. 1976/77:108, s. 63).
Bestämmelser om servering av alkoholdrycker finns i 8 kap. alkohollagen. Huvudregeln är att servering av spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker kräver tillstånd (8 kap. 1 § första stycket). I paragrafens tredje stycke finns dock ett undantag från tillståndskravet. Det gäller fall då serveringen
1. avser enstaka tillfälle för i förväg bestämda personer,
2. sker utan vinstintresse och utan annan kostnad för deltagarna än
kostnaden för inköp av dryckerna, och
3. äger rum i lokaler där det inte bedrivs yrkesmässig försäljning av
alkohol- och lättdrycker.
Undantaget kom till efter lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 2001. I den proposition som låg till grund för ändringen uttalade regeringen bland annat följande (prop. 2000/01:97, s. 44):
Enligt regeringens mening bör kravet på serveringstillstånd kunna avskaffas när det gäller enstaka arrangemang som anordnas för vissa bestämda personer och där dessa inte betalar mer för dryckerna än självkostnadspris. Härmed avses inköpspriset för dryckerna. Något kommersiellt intresse får inte finnas. Den får inte heller äga rum på serveringsställe där det bedrivs yrkesmässig försäljning av alkoholdrycker eller lättdrycker. Att upprätthålla krav på tillstånd i fråga om dessa tillställningar synes närmast motverka allmänhetens förståelse för det alkoholpolitiska regelsystemet.
När undantagsbestämmelsen infördes angavs i författningskommentaren att undantag från kravet på serveringstillstånd avsåg enstaka helt privata arrangemang, där serveringen av spritdrycker, vin eller starköl bedrivs till självkostnadspris. Med självkostnadspris avsågs att deltagarna inte betalar mer för dryckerna än inköpspriset för dessa. Något kommersiellt utbyte av alkoholserveringen får inte finnas. Serveringen ska ske till i förväg bestämda deltagare och arrangemanget får inte anordnas i lokaler där det bedrivs yrkesmässig försäljning av alkoholdrycker eller lättdrycker (a. prop. s. 86).
I 3 kap. alkohollagen finns allmänna bestämmelser om försäljning. Försäljning till konsument benämns servering om det sker för förtäring på stället (2 kap. 11 §). De allmänna bestämmelserna om försäljning i 3 kap. är därför tillämpliga även när det gäller servering. Servering av alkoholdrycker får inte ske till den som inte har fyllt 18 år (3 kap. 7 § andra stycket). Alkoholdrycker får inte heller lämnas ut till den som är märkbart påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel (3 kap. 8 § första stycket). Den som lämnar ut alkoholdrycker ska förvissa sig om att mottagaren har uppnått rätt ålder (3 kap. 8 § tredje stycket).
Serveringstillstånd (stadigvarande och tillfälliga)
Frågor om serveringstillstånd prövas av den kommun där serveringsstället är beläget (8 kap. 1 § första stycket).
Enligt 8 kap. 2 § första stycket kan serveringstillstånd meddelas för servering till allmänheten eller i förening, företag eller annat slutet sällskap.
Tillståndet kan avse servering året runt eller årligen under en viss tidsperiod (stadigvarande serveringstillstånd). Det kan även avse en enstaka tidsperiod eller ett enstaka tillfälle (tillfälligt serveringstillstånd). Huvudregeln är att ett stadigvarande tillstånd gäller tills vidare. Kommunen får dock begränsa tillståndets giltighet till viss tid om det finns särskilda skäl (8 kap. 2 § andra stycket). Sådana särskilda skäl kan exempelvis vara att sökandens situation inte kan överblickas annat än för en begränsad tid eller att man kan förutse förändringar i verksamheten som skulle kunna motivera en förnyad prövning (prop. 1994/95:89 s. 101).
Ett serveringstillstånd kan gälla spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker eller en eller flera av dessa drycker (8 kap. 2 § tredje stycket).
Krav på matservering och kök
Enligt 8 kap. 15 § första stycket får ett stadigvarande tillstånd för servering till allmänheten medges bara om serveringsstället har ett eget kök i anslutning till serveringslokalen och tillhandahåller lagad eller på annat sätt tillredd mat. Gästerna ska kunna erbjudas ett varierat utbud av maträtter.
Att maten ska vara lagad eller tillredd innebär att råvaror på något sätt ska ha förädlats. Ett varierat utbud av maträtter innebär att det ska finnas flera förrätter, huvudrätter och efterrätter att välja bland. Enbart sallader eller smörgåsar är således inte tillredd mat i lagens mening och tillgodoser heller inte kravet på ett varierat utbud av maträtter (se prop. 2009/10:125 s. 169). Efter klockan 23.00 får matutbudet begränsas till ett fåtal enklare rätter. Serveringsstället ska också vara utrustat med ett i förhållande till lokalens storlek lämpligt antal sittplatser för matservering (8 kap. 15 § andra stycket).
Ett tillfälligt tillstånd för servering till allmänheten får meddelas om serveringsstället tillhandahåller tillredd mat. Detsamma gäller tillstånd för servering i slutet sällskap (8 kap. 15 § tredje stycket). I dessa fall krävs således inte att serveringsstället har ett eget kök i anslutning till serveringslokalen eller att gästerna ska kunna erbjudas ett varierat utbud av maträtter.
Från och med den 1 januari 2011 kan även den som bedriver cateringverksamhet för slutna sällskap meddelas stadigvarande serveringstillstånd under förutsättning att den lokal där serveringen äger rum för varje tillfälle anmäls till och godkänns av kommunen (8 kap. 4 § första stycket). Med catering avses här servering av färdiglagad mat och av alkoholdrycker på beställning av slutna sällskap som sker antingen i en för tillfället förhyrd lokal eller i hemmet (prop. 2009/10:125, s. 100). För att få stadigvarande serveringstillstånd krävs att den som bedriver cateringverksamhet har ett eget kök för tillredning av mat (8 kap. 4 § andra stycket).
Ett serveringstillstånd ska omfatta ett visst avgränsat utrymme. Vidare måste detta utrymme disponeras av tillståndshavaren. Särskilt tillstånd kan dock meddelas för flera tillståndshavare att utnyttja ett gemensamt serveringsutrymme (8 kap. 14 §).
Serveringstillstånd får bara meddelas den som visar att han eller hon med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten och att verksamheten kommer att drivas i enlighet med de krav som ställs upp i alkohollagen (8 kap. 12 § första stycket). Sökanden ska genom att avlägga ett prov visa att han eller hon har de kunskaper om alkohollagen och anslutande föreskrifter som krävs för att på ett författningsenligt sätt kunna utöva serveringsverksamheten (8 kap. 12 § andra stycket).
Även om övriga krav som uppställs i alkohollagen är uppfyllda får serveringstillstånd vägras om alkoholservering på grund av serveringsställets belägenhet eller av andra skäl kan befaras medföra olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller särskild risk för människors hälsa (8 kap. 17 §).
Krav på personal m.m.
I 8 kap. 18 § finns bestämmelser med krav på serveringspersonal. Tillståndshavaren eller av denne utsedd serveringsansvarig person ska ha tillsyn över serveringen och vara närvarande på serveringsstället under hela serveringstiden. Den som är serveringsansvarig ska ha fyllt 20 år och vara lämplig för uppgiften med hänsyn till
sina personliga egenskaper och omständigheterna i övrigt. Vid servering av alkoholdrycker ska ansvarig personal se till att måttfullhet iakttas och att störningar på grund av oordning eller onykterhet undviks (8 kap. 20 §).
Priset för en alkoholdryck vid servering får inte sättas lägre än inköpspriset för drycken plus skäligt påslag. Prissättningen får inte ske på ett sådant sätt att försäljning av drycker med högre alkoholhalt främjas. Gästerna får inte heller uppmanas eller förmås att köpa alkoholdrycker. Bestämmelser om detta finns i 8 kap. 21 §.
Det är förbjudet att från ett serveringsställe med serveringstillstånd medföra spritdrycker, vin, starköl eller andra jästa alkoholdrycker som har serverats i lokalen. Det är också förbjudet att dricka eller tillåtas dricka andra alkoholdrycker på serveringsstället än sådana som har serverats i enlighet med tillståndet ( 8 kap. 23 och 24 §§).
Bestämmelser om tillsyn finns i 9 kap. alkohollagen.
Tillsynen enligt alkohollagen är i huvudsak delad mellan Statens folkhälsoinstitut, länsstyrelserna och kommunerna. Statens folkhälsoinstitut har det övergripande ansvaret för tillsynen över att alkohollagens regler följs. Länsstyrelserna har tillsyn inom länet och ska biträda kommunerna med råd i deras tillsynsverksamhet. Kommunerna har tillsammans med polismyndigheten tillsyn över servering av alkoholdrycker (9 kap. 2 § första stycket).
Enligt 9 kap. 11 § ska den som har beviljats serveringstillstånd anmäla hos kommunen när han eller hon avser att påbörja verksamheten. En anmälan ska också göras om verksamheten läggs ned, om avbrott sker i verksamheten eller om verksamheten förändras till sin omfattning eller i något annat hänseende av betydelse för tillsynen (9 kap. 11 §).
Enligt 9 kap. 17 och 18 §§ kan den som missköter sitt serveringstillstånd meddelas en erinran, varning eller återkallelse av tillståndet. En erinran, eller i allvarligare fall eller vid upprepade överträdelser, en varning, får meddelas om tillståndshavaren inte uppfyller de krav som gällde vid tillståndets meddelande eller om denne inte följer de bestämmelser som gäller för servering enligt alkohollagen eller de villkor eller föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag. Ett tillstånd ska återkallas om det inte längre
utnyttjas, om det med tillståndshavarens vetskap har förekommit brottslig verksamhet på serveringsstället eller i anslutning till detta utan att tillståndshavaren har ingripit eller om tillståndshavaren har brutit mot alkohollagen eller vad som i övrigt gäller för tillståndet på ett sådant sätt att varning inte är en tillräckligt ingripande åtgärd. Tillståndet kan också återkallas om en eller flera varningar har utdelats utan att de förhållanden som föranlett varningen har åtgärdats.
Straffbestämmelser finns i 11 kap. alkohollagen.
När det gäller servering av alkoholdrycker kan flera straffbestämmelser bli tillämpliga. Den som t.ex. uppsåtligen eller av oaktsamhet serverar alkoholdrycker utan serveringstillstånd när så krävs döms till olovlig försäljning av alkohol till böter eller fängelse i högst två år (11 kap. 3 §). Om brottet har begåtts uppsåtligen och är grovt, döms till fängelse i lägst sex månader och högst sex år (11 kap. 4 §). Försök och förberedelse till olovlig försäljning av alkoholdrycker är också straffbart enligt 23 kap. brottsbalken (se 11 kap. 11 §).
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer eller lämnar ut alkoholdrycker till någon som inte har uppnått föreskriven ålder eller som är märkbart påverkad av alkohol eller annat berusningsmedel döms för olovlig dryckeshantering till böter eller fängelse i högst sex månader (11 kap. 9 §). Om brottet olovlig dryckeshantering är att anse som ringa ska dock inte dömas till ansvar (se 11 kap. 10 §).
För servering av folköl krävs inget tillstånd. Dock gäller, liksom vid detaljhandel med denna dryck, ett krav på att verksamheten bedrivs i en lokal som är godkänd livsmedelslokal och att mat samtidigt serveras i lokalen (se 8 kap. 8 § första stycket).
Den som avser att bedriva servering av folköl ska anmäla verksamheten hos den kommun där serveringen ska ske. Servering får inte påbörjas innan anmälan har gjorts (8 kap. 8 § tredje stycket). Detta gäller dock inte den som har serveringstillstånd. Den anmäl-
ningsskyldige ska utöva särskild kontroll (egenkontroll) över serveringen.
Om servering med folköl föranleder olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller om bestämmelserna i alkohollagen inte följs, får kommunen förbjuda den som bedriver försäljningen att fortsätta verksamheten eller, om förbud är en alltför ingripande åtgärd, meddela en varning (9 kap. 19 § första stycket). Ett förbud meddelas för en tid av sex månader eller, vid upprepad eller allvarlig försummelse, tolv månader räknat från det att den som bedriver försäljningen fått del av beslutet (9 kap. 19 § andra stycket).
De allmänna bestämmelserna om försäljning i 3 kap. alkohollagen och flera av straffbestämmelserna i 11 kap. alkohollagen är också tillämpliga när det gäller servering av folköl.
Prop. 2011/12:61: Avsnitt 6.1
Någon samlad bild finns inte när det gäller i vilken utsträckning och på vilket sätt alkoholservering på särskilda boenden förekommer eller anordnas i dag. I det föregående har redogjorts för särskilda boenden (avsnitt 2), som kan vara utformade på olika sätt, och reglerna för alkoholservering i alkohollagen (avsnitt 3).
För att få en uppfattning om hur man gör i praktiken har utredningen varit i kontakt med sammanlagt nio kommuner för information om förekomsten av alkoholservering på särskilda boenden och hur man hanterar dessa frågor.
I det följande ges en kort beskrivning av vad som har kommit fram vid de nyssnämnda kontakterna. Utredningen bedömer att det ger en god bild av hur det överlag kan se ut i praktiken.
I några av de tillfrågade kommunerna finns det särskilda boenden som själva har serveringstillstånd eller som har restauranger med serveringstillstånd. Om det särskilda boendet drivs i kommunal regi kan kommunen ha fått serveringstillståndet. Om kommunen har slutit avtal med en enskild utförare om att utföra kommunens uppgifter kan denne ha fått serveringstillståndet. Kommunen eller den enskilda utföraren kan också ha lagt ut matserveringen på entreprenad till någon extern utförare (t.ex. ett restaurangföretag). Den externa utföraren kan då ha serveringstillstånd. Utredningen har inte fått uppgifter om i vilken utsträckning de befintliga serveringstillstånden avser servering till allmänheten eller till slutna sällskap. Alkoholservering på särskilda boenden förekommer även utan serveringstillstånd. Som exempel har nämnts servering av alkoholdrycker vid högtider, helger eller andra festliga tillfällen. Serveringen sker till de boende, deras anhöriga och andra närstående som har anmält sig i förväg. Man bedömer att det i dessa fall är fråga om icke tillståndspliktig servering enligt 8 kap. 1 § tredje stycket alkohollagen.
I någon kommun bedrev man en viss tid ett projekt med servering av alkoholdrycker till de boende vid festligare måltider utan att ta särskilt betalt för dryckerna av de boende. Det ingick i den avgift de boende betalade för maten. Verksamheten har emellertid upphört.
I några fall förekommer det också att man när det är fest köper in alkoholdrycker i grupp, t.ex. med pengar från en trivselkassa som de boende samlar till. Själva inköpen görs av personal eller någon anhörig.
Härutöver förekommer det att de boende själva medför alkoholdrycker till måltiderna eller att någon anhörig köper in alkoholdrycker och bjuder på. Det är emellertid inte då fråga om servering i alkohollagens mening.
När det gäller boende som av medicinska skäl inte bör dricka alkohol uppgav en kommun att personalen då avråder den boende från att dricka alkohol men att det alltid är individens eget ansvar och att hans eller hennes beslut måste respekteras. En sådan situation dokumenteras.
Vid de kontakter som utredningen har haft har det också kommit fram att det råder en viss osäkerhet om rättsläget och behovet av serveringstillstånd.
I utredningens uppdrag ingår att utreda frågan om möjligheten att tillåta alkoholservering på särskilda boenden och att analysera och belysa de problemställningar som finns i denna fråga. Om utredaren bedömer att det finns ett behov av en särskild reglering ska fullständiga författningsförslag lämnas.
I utredningens direktiv anges inte vad som avses med särskilda boenden. I lag finns inte heller någon definition av begreppet. Däremot finns, som har redovisats i avsnitt 2.1, en definition i Socialstyrelsens termbank. Utredningen utgår i sina överväganden från att begreppet har den innebörd som framgår av den nyssnämnda termbanken, nämligen individuellt behovsprövat boende som ges med stöd av socialtjänstlagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade.
I utredningsdirektiven hänvisas till propositionen Värdigt liv i äldreomsorgen (prop. 2009/2010:116) där regeringen presenterade en nationell värdegrund för äldreomsorgen. Förslagen i den nyssnämnda propositionen har numera antagits av riksdagen (bet. 2009/10:SoU18, rskr. 2009/10:289). Som har redovisats i avsnitt 2.2 trädde den nationella värdegrunden i socialtjänstlagen i kraft den 1 januari 2011. Värdegrunden innebär att socialtjänstens omsorg om äldre ska inriktas på att äldre personer får leva ett värdigt liv och känna välbefinnande. I det ligger bland annat att äldreomsorgen behöver respektera och stödja den enskildes självbestämmande och autonoma livsföring. Som framhålls i utredningens direktiv ska den äldre t.ex. kunna påverka när måltider ska intas och vilken mat man önskar äta. Detsamma bör gälla också vilka drycker man önskar förtära till måltiderna. Något annat bör enligt utredningens mening inte heller gälla i fråga om socialtjänstens omsorg om de funktionshindrade. I utredningens direktiv
uttalas vidare att en utgångspunkt för analysen ska vara att individens självbestämmande ska respekteras.
Av redovisningen i avsnitt 2 framgår att särskilda boenden kan utformas på många olika sätt allt efter de boendes behov. I särskilda boenden har de boende sina hem och får det stöd och den service som de behöver. I många fall inhandlar och lagar de boende – eventuellt med hjälp och tillsammans med andra – sin mat i den egna bostaden. I den mån de önskar förtära alkoholdrycker till en måltid kan de göra det på samma sätt som de som bor i ordinärt boende. Enligt utredningens mening finns det inte anledning att överväga frågan om servering av alkoholdrycker i dessa fall. Utredningen tar därför i sina överväganden sin utgångspunkt i att frågan om tillstånd till alkoholservering på särskilda boenden bara är aktuellt i de fall det särskilda boendet också innefattar måltidsservice.
En annan utgångspunkt för utredningens överväganden är att den alkoholservering på särskilda boenden som utredningen ska överväga är servering främst till de boende. Men serveringen bör omfatta också de boendes anhöriga och andra närstående. Med närstående avses enligt Socialstyrelsens termbank en person som den enskilde anser sig ha en nära relation till. Man kan anta att det i praktiken oftast blir aktuellt med alkoholservering i samband med högtidsdagar eller helger då anhöriga eller andra närstående kan tänkas besöka en boende och också äta en måltid tillsammans med henne eller honom. Det ska således inte vara fråga om servering till allmänheten, utan om servering till en bestämd krets personer, nämligen de boende och personer med anknytning till dem. I dag omfattas en sådan servering enligt utredningens bedömning av kravet på tillstånd till servering i slutet sällskap, om serveringen sker med någon regelbundenhet.
Som förut har nämnts är utredningens uppdrag att utreda frågan om möjligheten att tillåta alkoholservering på särskilda boenden. Utredningen har därmed tolkat uppdraget så att det inte avser frågan om i vilken utsträckning eller i vilka fall sådan servering bör förekomma. Det bör i stället avgöras av kommunen eller på den som på kommunens uppdrag driver det särskilda boendet med beaktande av de önskemål som de boende kan ha.
Utredningens bedömning: Alkoholservering på särskilda boen-
den bör kunna tillåtas utan tillståndsprövning i varje enskilt fall.
I avsnitt 3 har utredningen redogjort för bestämmelserna i alkohollagen som rör servering av alkoholdrycker. Huvudregeln är att servering av spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker kräver tillstånd (8 kap. 1 § första stycket alkohollagen). Tillstånd krävs dock enligt tredje stycket i samma paragraf inte om serveringen
Tillstånd krävs inte heller för servering av folköl. Däremot krävs i dessa fall en anmälan till kommunen och att man utövar egenkontroll (8 kap. 8 § alkohollagen).
För att få tillstånd ställs särskilda krav på tillståndshavaren och den personal som är anställd i verksamheten liksom också på kök, matutbud och lokaler.
Är servering på särskilda boenden alltid tillståndspliktig i dag?
Av redovisningen i avsnitt 4 framgår att servering av alkoholdrycker, dvs. försäljning för förtäring på stället, förekommer på särskilda boenden och att det sker antingen inom ramen för ett serveringstillstånd eller på grundval av bestämmelserna om icke tillståndspliktig servering vid enstaka tillfällen (8 kap. 1 § tredje stycket alkohollagen).
Utöver detta förekommer det att de boende på särskilda boenden enskilt eller gemensamt köper in alkoholdrycker som de förtär vid gemensamma måltider eller andra tillfällen. Det är då emellertid inte fråga om servering i alkohollagens mening.
Som framgår av redovisningen i det föregående förekommer det också att man på särskilda boenden serverar de boende och deras
anhöriga eller andra närstående som har anmält sig i förväg alkoholdrycker till självkostnadspris vid högtidliga tillfällen. I dessa fall tolkar man lagen så att det gäller servering som inte är tillståndspliktig enligt nuvarande 8 kap. 1 § tredje stycket.
Tillståndsplikten för sådan servering avskaffades genom en lagändring den 1 juli 2001. I den proposition som låg till grund för lagändringen uttalade regeringen i denna del följande (prop. 2000/01:97, avsnitt 5.3):
I 6 kap. 1 § alkohollagen (1994:1738) stadgas att “servering av spritdrycker, vin och starköl får ske endast om tillstånd har meddelats”. Servering enligt alkohollagens mening inträffar när någon tillhandahåller dessa alkoholdrycker mot ersättning (1 kap. 8 §). Ersättningens storlek har ingen betydelse. Även om alkoholdrycken säljs till självkostnadspris eller t.o.m. med förlust är det servering. Ingår spritdryck, vin eller starköl som del av en middag, flygresa eller annat som sedan faktureras kunden har också tillståndspliktig servering inträffat. Det är däremot med vissa undantag tillåtet att bjuda på alkoholdryck (se 4 kap. 9 §). Serveringstillstånd krävs inte heller vid samköp eller ombudsmannaförfarande. Med dessa begrepp menas att en eller ett par av deltagarna i ett sällskap på uppdrag av de övriga anskaffar dryckerna. Det ska vara fråga om ett enstaka tillfälle, en begränsad krets och antingen en lika fördelning av kostnaderna eller efter vars och ens förbeställda mängd. Begreppet “efter vars och ens förbrukning” förekommer också (NJA 1941 s. 47), vilket vid praktisk tillämpning inte längre godkänns. Problemet är att försäljning till självkostnadspris som nämnts ovan är tillståndspliktig och det kan vara svårt att dra en gräns mellan dessa två företeelser. Alkoholservering sker ofta i olika sammanhang utan att det finns något vinstsyfte med serveringen. Det kan vara fråga om servering till självkostnadspris vid firmafester och föreningars årsmöten m.m. En annan vanlig företeelse är att personer som bjuder på bröllopsmiddag, 50–årsfest eller liknande bjuder på en välkomstdrink, vin till maten och något till kaffet, men att gästerna sedan får betala eventuella övriga alkoholdrycker till självkostnadspris. En del av dessa arrangörer ansöker om serveringstillstånd därför att man inte vill göra sig skyldig till något olagligt. Hur många som serverar till självkostnadspris utan att känna till tillståndskravet eller utan att bry sig om att ansöka om tillstånd finns det givetvis inga uppgifter om. Det är dock inte någon särskilt djärv gissning att påstå att det antagligen är vanligt. Gemene man har svårt att förstå det alkoholpolitiska motivet bakom denna tillståndsplikt, när serveringen sker utan vinstintresse till en begränsad krets av vänner och bekanta eller arbetskamrater på ett företag. Enligt regeringens mening bör kravet på serveringstillstånd kunna avskaffas när det gäller enstaka arrangemang som anordnas för vissa bestämda personer och där dessa inte betalar mer för dryckerna än självkostnadspris. Härmed avses inköpspriset för dryckerna. Något
kommersiellt intresse får inte finnas. Den får heller inte äga rum på serveringsställe där det bedrivs yrkesmässig försäljning av alkoholdrycker eller lättdrycker. Att upprätthålla krav på tillstånd i fråga om dessa tillställningar synes närmast motverka allmänhetens förståelse för det alkoholpolitiska regelsystemet.
I Handbok Alkohollagen som Statens folkhälsoinstitut har gett ut sägs i kommentaren till den aktuella bestämmelsen(6 kap. 1 § den tidigare alkohollagen) bland annat följande:
Det får inte vara fråga om en verksamhet som återkommer mer eller mindre regelbundet. Ett bröllop och en jubileumsfest är exempel på när kriteriet för enstaka tillfälle kan anses uppfyllt. Föreningsmöten och pubkvällar på arbetsplatser m.m. tillhör däremot inte denna kategori. För att undantaget ska vara tillämpligt ska gästerna också vara kända till namn och antal i förväg, dvs. det handlar endast om inbjudna gäster. Ingen annan kostnad utöver inköpskostnaden för dryckerna får tas ut av gästerna. Avgift för att få delta i tillställningen eller betalning för annat får inte förekomma. Detta innebär att arrangören i anslutning till tillställningen inte kan ta betalt för vare sig mat eller för andra varor eller tjänster m.m.
Med den tolkning som Statens folkhälsoinstitut gör i sin handbok av den aktuella lagbestämmelsen skulle en sådan servering som förekommer på särskilda boenden vid högtidliga tillfällen inte utgöra servering vid enstaka tillfällen eftersom sådan servering förekommer mer eller mindre regelbundet och således vara tillståndspliktig. I handboken anges också att betalning för annat inte får förekomma, t.ex. för mat. Också av denna anledning skulle den nyss nämnda serveringen vara tillståndspliktig, eftersom de boende får betala för den måltidsservice som tillhandahålls på särskilda boenden.
Utredningen har för sin del svårt att finna stöd för handbokens ståndpunkt i det sist redovisade avseendet i lagbestämmelsens ordalydelse eller dess förarbeten. Det anförda visar emellertid att det finns en osäkerhet i frågan huruvida den servering av alkoholdrycker utan tillstånd som förekommer på särskilda boenden i samband med högtidliga tillfällen är förenlig med alkohollagen.
Slutsatsen av det föregående är att man med de regler som gäller i dag behöver tillstånd enligt alkohollagen för servering av alkoholdrycker på särskilda boenden, om en sådan servering förekommer med någon form av regelbundenhet, t.ex. vid helger och födelsedagsfiranden. I de flesta fall bör det räcka med tillstånd till serve-
ring för slutna sällskap, beroende dock på hur serveringen anordnas.
Den fråga man bör ställa sig är om det är nödvändigt med tillstånd och en prövning i varje enskilt fall, eller om det kan räcka med att i lagstiftningen tillåta servering av alkoholdrycker på särskilda boenden. Vid bedömningen av denna fråga bör man utgå från de alkoholpolitiska skyddsintressen som bär upp de nuvarande reglerna.
Behövs en prövning i varje enskilt fall av lämpligheten hos den som driver ett särskilt boende eller måltidsservice på ett sådant boende?
En första förutsättning för serveringstillstånd är enligt 8 kap. 12 § alkohollagen att sökanden kan visa att han eller hon med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten och att verksamheten kommer att drivas i enlighet med de krav som ställs upp i alkohollagen. Vidare krävs att sökanden genom att avlägga prov visar att han eller hon har de kunskaper om lagstiftningen som behövs för att på ett lagenligt sätt utöva serveringsverksamheten. Bestämmelserna har sin grund i att servering av alkohol till allmänheten är en socialt ansvarsfull uppgift och att man därför måste säkerställa att det bara är seriösa aktörer som kan komma i fråga och att de har en god kunskap om det regelverk som omgärdar alkoholserveringen.
Det är kommunernas ansvar att bedriva verksamhet i form av sådana särskilda boenden som avses i 5 kap. 5 § andra stycket och 7 § tredje stycket socialtjänstlagen. Det är också kommunen som prövar frågor om serveringstillstånd enligt alkohollagen. Kommunen prövar alltså sin egen lämplighet för verksamheten enligt 8 kap. 12 § alkohollagen i de fall kommunen söker och får tillstånd till alkoholservering på särskilda boenden som kommunen själv driver. Det framstår inte som en alldeles nödvändig ordning.
Som har redovisats i det föregående (avsnitt 2) kan kommunen med stöd av 2 kap. 5 § socialtjänstlagen uppdra åt någon annan att utföra kommunens uppgifter när det gäller särskilda boenden. Kommunen eller den åt vilken kommunen har uppdragit att driva det särskilda boendet kan också i sin tur uppdra åt någon underentreprenör att tillhandahålla måltidsservice på det särskilda boendet. Frågan är om det kan anses alldeles nödvändigt att pröva
lämpligheten av en sådan aktör inom ramen för ett tillståndsförfarande enligt alkohollagen.
Vid bedömningen av denna fråga bör beaktas att kommunen, innan man träffar avtal med en enskild aktör om att driva verksamhet med särskilda boenden, kan antas bedöma om den enskilde aktören är lämplig för uppgiften med hänsyn både till dennes personliga och ekonomiska förhållanden och att detta även inkluderar frågan om alkoholservering, för den händelse det skulle vara aktuellt. Kommunen kan också ställa villkor i fråga om de underentreprenörer som den enskilde utföraren kan tänkas anlita. Till det kommer att kommunen alltid har det yttersta ansvaret för verksamheten, även om man lämnar uppdrag till en enskild utförare. Vidare bör beaktas att frågan om alkoholservering bara bör kunna bli aktuell i de fall den särskilda boendeformen innefattar måltidsservice.
Med hänsyn till den prövning som kommunen ändå måste göra innan den uppdrar åt en enskild aktör att bedriva verksamhet i form av särskilt boende, kan det enligt utredningens bedömning inte anses nödvändigt att kommunen prövar dennes lämplighet också inom ramen för ett tillståndsförfarande enligt alkohollagen.
Utredningens slutsats är således att någon individuell lämplighetsprövning enligt alkohollagen inte framstår som nödvändig när det gäller den som driver ett särskilt boende som tillhandahåller måltidsservice. De krav som alkohollagen ställer bör kunna tillgodoses inom ramen för den prövning som kommunen ändå måste göra innan den uppdrar år någon enskild utförare att bedriva verksamheten.
Behövs särskilda krav på lokaler?
Enligt 8 kap. 14 § alkohollagen ska ett serveringstillstånd omfatta ett visst avgränsat utrymme som disponeras av tillståndshavaren. Syftet med den bestämmelsen är att serveringsutrymmena ska vara överblickbara för att serveringspersonalen ska kunna kontrollera vilka gäster som får tillgång till alkoholdrycker och kunna se om olägenheter uppstår.
Reglerna i alkohollagen om lokaler får anses nödvändiga när det gäller alkoholservering till allmänheten. När det däremot gäller servering av alkoholdrycker till de boende och deras närstående på särskilda boenden ställer sig saken annorlunda. Serveringen sker i
de boendes hem eller i anslutning till hemmet i gemensamma utrymmen på det särskilda boendet. Någon risk för att lokalerna inte skulle vara överblickbara eller för olägenheter av det slag som kan förekomma på restauranger med alkoholservering till allmänheten lär knappast finnas på särskilda boenden som tillhandahåller måltidsservice. Utredningen bedömer att det därför inte finns något behov av att i ett tillstånd avgränsa utrymmen där alkoholservering får ske på särskilda boenden.
Enligt 8 kap. 16 § alkohollagen ska lokaler som används av den som har stadigvarande serveringstillstånd vara lämpliga från brandsäkerhetssynpunkt. När det gäller särskilda boenden svarar kommunen redan för att de är lämpliga från brandsäkerhetssynpunkt. Det får anses följa av kommunens ansvar enligt socialtjänstlagen, plan- och bygglagstiftningen och lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Någon särskild reglering med hänsyn till alkoholservering på sådana boenden bör därför inte vara nödvändig.
Behövs särskilda krav på matutbud och kök?
För att få stadigvarande tillstånd för servering till allmänheten krävs enligt 8 kap. 15 § alkohollagen att serveringsstället har ett eget kök i anslutning till serveringslokalen och att man tillhandahåller lagad eller på annat sätt tillredd mat. Gästerna ska kunna erbjudas ett varierat utbud av maträtter. För tillstånd till alkoholservering i slutna sällskap ställs bara kravet att serveringsstället tillhandahåller tillredd mat och inte något krav på kök i anslutning till serveringslokalen.
Kravet på matservering som förutsättning för alkoholservering har funnits sedan länge. Det har motiverats med att berusningseffekten blir mindre om alkoholen intas samtidigt med mat än om den intas på fastande mage.
Utredningen har i det föregående avgränsat frågan om alkoholservering på särskilda boenden till att gälla alkoholservering till de boende, deras anhöriga och andra närstående. Det är således inte fråga om servering till allmänheten, utan i stället om alkoholservering i slutet sällskap. Som framgår av redovisningen i avsnitt 3 ställs det numera inte något krav på kök eller köksutrustning när det gäller sådan servering.
Behöver man då ställa upp något krav på att serveringsstället ska tillhandahålla tillredd mat? Med serveringsstället avses i detta sam-
manhang det särskilda boendet. En av utredningens utgångspunkter för sina överväganden är att alkoholserveringen på särskilda boenden gäller sådana boenden som tillhandahåller måltidsservice. Genom denna avgränsning behöver man enligt utredningens mening inte ställa upp något särskilt krav på att serveringsstället ska tillhandahålla tillredd mat.
Behövs särskilda krav på personalen?
I 8 kap. 18 § ställs krav på att tillståndshavaren eller en av denne utsedd serveringsansvarig person ska ha tillsyn över serveringen och vara närvarande på serveringsstället under hela serveringstiden. Tillståndshavaren ska anmäla till kommunen vem eller vilka personer som är serveringsansvariga. Personen i fråga ska ha fyllt 20 år och vara lämplig för uppgiften. Vidare ställs krav på att de som anlitas som köks- och serveringspersonal eller för uppgifter som är betydelse för ordning och nykterhet ska vara anställda av tillståndshavaren eller inhyrda av bemanningsföretag.
Skälet till kravet på en serveringsansvarig person är att det är viktigt att alkoholserveringen sker på ett ansvarsfullt sätt så att överservering, servering till minderåriga och störningar av olika slag förhindras.
Att det ska finnas någon som ansvarar för och har tillsyn över serveringen av alkoholdrycker på särskilda boenden kan vara motiverat, även om risken för alkoholpolitiska olägenheter vid en sådan servering måste bedömas vara minimal. Huruvida detta krav ska regleras i lag eller överlämnas till den som bedriver serveringen att organisera inom ramen för en egenkontroll av alkoholserveringen kan diskuteras. Utredningen återkommer till denna fråga i följande avsnitt.
Kravet på att serveringspersonal ska vara anställd av tillståndshavaren eller inhyrd från bemanningsföretag syftar till att garantera att arbets- och skattelagstiftning följs. Bakgrunden till det är att det i restaurangbranschen har varit vanligt med svartarbete och att det alltjämt förekommer.
När det gäller personal som anlitas för alkoholservering på särskilda boenden finns inte samma behov av reglering. Kommunerna eller enskilda aktörer som kommunen uppdragit att driva verksamheten kan inte förväntas anlita svart arbetskraft eller annars bryta mot arbets- eller skattelagstiftningen. Ett formellt krav när det gäller
personalens anställningsförhållanden behövs därför enligt utredningens uppfattning inte vid servering av alkoholdrycker på särskilda boenden.
Behövs föreskrifter om serveringstider?
För den som har serveringstillstånd gäller särskilda regler om serveringstider. Bestämmelser om det finns i 8 kap. 19 § alkohollagen. Enligt paragrafens första stycke är det kommunen som beslutar under vilka tider servering får ske. Om kommunen inte har beslutat något annat gäller dock att servering av spritdrycker, vin, starköl eller andra jästa alkoholdrycker får ske tidigast från klockan 11.00 och inte pågå längre än till klockan 01.00. Serveringsstället ska enligt paragrafens tredje stycke vara utrymt senast 30 minuter efter serveringstidens utgång. I fjärde stycket undantas rumsservering på hotell och minibar på hotellrum från bestämmelserna i första – tredje styckena.
Frågan är om det behövs några särskilda bestämmelser om serveringstider när det gäller alkoholservering på särskilda boenden.
Regleringen om serveringstider i 8 kap. 19 § syftar främst till att motverka olägenheter som onykterhet och oordning. Alkoholservering på särskilda boenden skiljer sig i flera avseenden åt jämfört med utskänkning i traditionell bemärkelse. Det är fråga främst om servering till måltider i omedelbar anslutning till de boendes hem. Risken för onykterhet och oordning måste betraktas som i det närmaste obefintlig. Utredningen finner därför att det inte behövs några särskilda bestämmelser om serveringstider i nu aktuella fall.
Utredningens slutsats av den genomgång som har gjorts i det föregående av de krav som i dag ställs upp för att få serveringstillstånd är att någon särskild prövning i varje enskilt fall inte behövs för att tillåta alkoholservering på särskilda boenden. Utredningen bedömer således att de särskilda boendena redan uppfyller de krav som från alkoholpolitiska och andra synpunkter kan ställas för att få bedriva en sådan servering.
Utredningens förslag: I alkohollagen tillåts servering av sprit-
drycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker till de boende och deras närstående på sådana särskilda boenden som avses i 5 kap.5 och 7 §§socialtjänstlagen och 9 § 9 lagen om stöd till vissa funktionshindrade och som tillhandahåller måltidsservice.
Den som bedriver alkoholservering på ett särskilt boende ska utöva särskild kontroll (egenkontroll) över serveringen. För egenkontrollen ska det finnas ett för verksamheten lämpligt program.
Av föregående avsnitt framgår att utredningen bedömer att det från alkoholpolitiska utgångspunkter inte finns något behov av att göra en tillståndsprövning i varje enskilt fall när det gäller alkoholservering på sådana särskilda boenden som tillhandahåller måltidsservice. Den fråga som återstår att besvara är om man bör ställa upp några särskilda krav i lag för en sådan servering och också hur en sådan servering i övrigt ska regleras.
Egenkontroll eller krav på serveringsansvarig person?
Av föregående avsnitt framgår att utredningen bedömer att de skyddsintressen som ligger bakom de krav som ställs i 8 kap. alkohollagen för att få serveringstillstånd i huvudsak redan är tillgodosedda när det gäller alkoholservering till de boende och deras närstående på sådana särskilda boenden som tillhandahåller måltidsservice.
I föregående avsnitt under rubriken ”Behövs särskilda krav på personalen?” har utredningen anfört att det kan diskuteras huruvida man ska ställa krav på en särskilt utpekad person som är ansvarig för serveringen och som ska utöva tillsyn över serveringen eller om det behövs någon annan form av kontroll.
När det gäller sådan alkoholservering vid enstaka tillfällen som är undantagen från tillståndskravet i alkohollagen enligt 8 kap. 1 § tredje stycket ställs inte några särskilda krav utöver vad som följer av de allmänna bestämmelserna om försäljning i 3 kap. alkohollagen. När det gäller servering av folköl, som inte heller är tillståndspliktig, krävs enligt 8 kap. 8 § tredje och fjärde styckena att verksamheten anmäls till kommunen och att den som bedriver serveringen utövar särskild kontroll (egenkontroll).
Servering av alkoholdrycker till de boende och deras närstående på sådana särskilda boenden som tillhandahåller måltidsservice är till sin karaktär sådan att man som regel inte behöver befara överservering, servering till minderåriga eller några andra nykterhets- eller ordningsproblem. Samtidigt kan man emellertid inte helt utesluta några sådana olägenheter. Med hänsyn till det, men framför allt med hänsyn till den ansvarsfulla uppgift det trots allt är att servera alkohol finns det enligt utredningens mening anledning att ställa krav på någon form av kontroll på den som bedriver serveringen.
Närmast till hands ligger enligt utredningens mening att kräva att den som bedriver alkoholservering på särskilda boenden utövar särskild kontroll (egenkontroll) över serveringen och utarbetar särskilda egenkontrollprogram för ändamålet. Sådana program bör i likhet med vad som gäller för servering av folköl bland annat beskriva hur personalen ska få information om alkohollagens bestämmelser och vilka rutiner som ska tillämpas vid serveringen. Programmet kan också ange t.ex. en serveringsansvarig person vars uppgift är att finnas till hands vid eventuella problem med alkoholserveringen.
Till ledning för dem som ska utarbeta egenkontrollprogram och för att åstadkomma någon form av enhetlighet i landet kan Statens folkhälsoinstitut i sin Handbok Alkohollagen ge vägledning om vad ett sådant program bör innehålla. En sådan vägledning finns redan i handboken för dem som säljer och serverar folköl. Utredningen utgår från att handboken också kommer att innehålla vägledning när det gäller egenkontrollprogram för alkoholservering på särskilda boenden.
Vem ska få serveras?
Som har redovisats i det föregående har utredningen haft som utgångspunkt att det bara är de boende och deras närstående som ska kunna serveras alkoholdrycker inom ramen för en icke tillståndspliktig alkoholservering på särskilda boenden.
I 3 kap. alkohollagen finns andra allmänna regler och begränsningar som automatiskt kommer att gälla också för sådan servering. Sålunda föreskrivs i 3 kap. 5 § att försäljning av alkoholdrycker ska skötas på ett sådant sätt att skador i möjligaste mån förhindras. Den som tar befattning med försäljning av alkoholdrycker har också ett ansvar för att ordning och nykterhet råder på försäljningsstället. Servering av alkoholdrycker får bara ske till den som har fyllt 18 år (3 kap. 7 § andra stycket). Vidare får alkoholdrycker enligt 3 kap. 8 § första stycket inte serveras den som är märkbart påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel.
En fråga som kan bli aktuell vid servering av alkoholdrycker på särskilda boenden är hur man ska göra när det gäller boende som av medicinska skäl inte bör dricka alkohol, t.ex. på grund av att det inte passar med en viss läkemedelsbehandling. Det är naturligt att det kan bli ett dilemma för personalen, om den boende vill dricka alkohol t.ex. i strid mot läkares ordination.
Utredningen kan konstatera att situationen inte skiljer sig från motsvarande fall när den enskilde individen dricker alkohol i sitt eget hem i ett ordinärt boende eller på restaurang. Det är alltid individens eget ansvar och hans eller hennes beslut måste respekteras. Samtidigt är det lämpligt att personalen på ett särskilt boende är informerad om de restriktioner som kan gälla för en enskild boende och att personalen, om det blir aktuellt, avråder från inköpet och dokumenterar vad som har förekommit. En lämplig ordning kan också vara att man till ledning för personalen utarbetar rutiner för att hantera och även undvika sådana situationer.
Enligt 9 kap. 2 § alkohollagen har kommunen och polismyndigheten tillsyn över de bestämmelser i lagen som gäller servering av alkoholdrycker. Om man direkt i lag tillåter alkoholservering på särskilda boenden blir alkohollagens regler om tillsyn tillämpliga på sådan servering. För att underlätta den kommunala tillsynen gäller i
dag en anmälningsskyldighet för den som har beviljats serveringstillstånd när han eller hon avser att påbörja verksamheten. En anmälningsskyldighet finns också för den som avser att bedriva servering av folköl (8 kap. 8 § tredje stycket alkohollagen). Frågan är om alkoholservering på särskilda boenden behöver anmälas särskilt till kommunen.
Vid bedömningen av denna fråga måste beaktas att kommunen har det yttersta ansvaret för verksamheten vid särskilda boenden vare sig kommunen själv bedriver verksamheten eller inte. Kommunen svarar för att verksamheten är av god kvalitet. Kommunen är enligt 3 kap. 3 § socialtjänstlagen och 6 § lagen om stöd till vissa funktionshindrade också skyldig att systematiskt och fortlöpande utveckla och säkra kvaliteten i verksamheten.
Inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet bör kommunen ha god överblick över verksamheten vid de särskilda boendena. Mot denna bakgrund finns det enligt utredningens mening inte någon anledning att i lag införa någon särskild anmälningsskyldighet när det gäller alkoholservering på särskilda boenden.
En given utgångspunkt är att alkoholservering på särskilda boenden även utan särskilda tillstånd kommer att ske på ett ansvarsfullt sätt och med iakttagande av de allmänna regler i lagen som gäller för alkoholservering. Man kan emellertid inte helt utesluta att den som bedriver serveringen i något avseende kan komma att bryta mot lagens bestämmelser. I likhet med vad som gäller för servering av folköl bör det därför finnas en möjlighet för kommunen att kunna förbjuda fortsatt servering eller meddela varning, om ett förbud skulle vara en alltför ingripande åtgärd.
På samma sätt som för ingripanden när det gäller servering av folköl, som ju inte heller kräver tillstånd, bör ett förbud mot fortsatt servering tidsbegränsas, lämpligen till sex månader.
Flera av straffbestämmelserna i 11 kap. alkohollagen kan också bli tillämpliga. Den som t.ex. uppsåtligen eller av oaktsamhet serverar alkoholdrycker till någon som inte uppnått 18 års ålder eller som är märkbart påverkad av alkohol eller annat berusningsmedel kan dömas för olovlig dryckeshantering till böter eller fängelse i högst sex månader. Det följer av 11 kap. 9 § alkohollagen.
Utredningens bedömning: De föreslagna lagändringarna kan
träda i kraft tidigast den 1 april 2012.
Ett genomförande av utredningens förslag kräver ändringar i alkohollagen.
Innan ett förslag föreläggs riksdagen måste flera olika steg passeras. Först måste förslaget remissbehandlas och därefter beredas i Regeringskansliet. Efter en eventuell lagrådsbehandling kan en proposition med lagförslag föreläggas riksdagen tidigast under senare delen av hösten 2011. Riksdagen kan i sin tur fatta beslut på grundval av propositionen under början av år 2012 och lagändringarna träda i kraft tidigast den 1 april 2012.
Av utredningens direktiv framgår att utredaren ska bedöma de alkoholpolitiska konsekvenserna av förslagen. Vidare framgår av direktiven att utredaren ska bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslagen för näringslivet och det allmänna. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras.
Utredaren ska bedöma om förslagen kommer att leda till någon miljöpåverkan och i så fall beskriva denna samt om möjligt skatta dess storlek.
I övrigt ska förslagets konsekvenser redovisas i enlighet med vad som följer av 14, 15 och 15 a §§kommittéförordningen (1998:1474).
Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska sålunda en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa också redovisas (14 § kommittéförordningen). Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller bland annat också när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet och för jämställdheten mellan kvinnor och män (se 15 § kommittéförordningen). Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet (15 a § kommittéförordningen).
Utredningens bedömning: Utredningens förslag kommer inte
att leda till några alkoholpolitiska olägenheter och inte heller till några negativa konsekvenser för folkhälsan.
Målet för den svenska alkoholpolitiken är att främja folkhälsan genom att minska alkoholens medicinska och sociala skadeverkningar. Målet ska nås genom insatser som motverkar ett skadligt dryckesbeteende och bidrar till en minskad total konsumtion (prop. 2009/10:125, s. 56). De restriktioner som finns på alkoholområdet måste dock begränsas till sådana som allmänheten uppfattar som meningsfulla för att inte förtroendet för alkoholpolitiken ska minska (se t.ex. prop. 2000/01:97 s. 44).
När det gäller servering av alkoholdrycker har grundsatsen sedan länge varit att ordning, nykterhet och trevnad ska råda i samband med serveringen.
Alkoholservering på särskilda boenden skiljer sig i flera avseenden åt jämfört med utskänkning i traditionell mening. När det gäller servering av alkoholdrycker på särskilda boenden handlar det om servering till äldre människor och människor med funktionshinder där de bor. Det är fråga om människor som i allmänhet inte kan antas vara några storkonsumenter eller tillhöra någon riskgrupp. Serveringen kan antas komma att ske under överseende av vårdpersonal. Det finns därmed inte anledning att anta att en sådan servering kommer att skada de enskildas hälsa eller leda till ordningsstörningar eller nykterhetsproblem.
Utredningen bedömer mot den angivna bakgrunden att utredningens förslag om alkoholservering på särskilda boenden inte kommer att leda till några alkoholpolitiska olägenheter eller till några negativa konsekvenser för folkhälsan.
Utredningens bedömning: Utredningens förslag leder inte till
några ökade kostnader för kommuner och berörda statliga myndigheter. För kommunerna innebär förslagen administrativa förenklingar både i deras egenskap av tillståndsmyndighet och i deras egenskap av huvudmän för särskilda boenden.
Kommunen har tillsyn över de bestämmelser i alkohollagen som gäller servering av alkoholdrycker (9 kap. 2 §). Om man tillåter alkoholservering på särskilda boenden blir en sådan servering således föremål för kommunal tillsyn. Kommunerna har också det yttersta ansvaret för verksamheten vid särskilda boenden vare sig kommunen själv bedriver verksamheten eller inte.
Utredningens förslag innebär inte att några nya uppgifter läggs på kommunerna. För kommunerna innebär förslagen administrativa förenklingar både i deras egenskap av tillståndsmyndighet och i deras egenskap av huvudmän för särskilda boenden. Utredningen bedömer att förslagen därför inte kommer att leda till några ökade kostnader för kommunerna.
Ekonomiska konsekvenser för berörda statliga myndigheter
Statens folkhälsoinstitut har enligt 9 kap. 1 § alkohollagen tillsyn över efterlevnaden av alkohollagen och anslutande föreskrifter. Enligt samma paragraf har länsstyrelserna tillsyn inom länet. De ska också biträda kommunerna med råd i deras verksamhet.
Den tillsynsverksamhet som Statens folkhälsoinstitut bedriver består framförallt i statistikinsamling, uppföljning och utvärdering av lagens tillämpning och råd och stöd till länsstyrelserna i deras tillsynsverksamhet. Länsstyrelsernas bedriver ingen egen egentlig tillsynsverksamhet utan stöder och samverkar med kommunerna och övervakar att kommunerna sköter tillsynen på ett sätt som lagen förutsätter. Förslagen innebär inte att Statens folkhälsoinstitut och länsstyrelserna får några nya uppgifter. Förslagen bör därför inte leda till ökade kostnader för de nu angivna myndigheterna.
Socialstyrelsen har tillsyn över socialtjänsten, vilket innebär bland annat tillsyn över särskilda boenden enligt socialtjänstlagen och lagen om stöd och service till funktionshindrade. Eftersom några nya uppgifter inte tillkommer om utredningens förslag genomförs bör det inte heller innebära några ökade kostnader för Socialstyrelsen.
Utredningens bedömning: Förslagen leder inte till några ekono-
miska konsekvenser för näringslivet. För de företag som bedriver alkoholservering på särskilda boenden innebär förslagen administrativa förenklingar. Förslagen leder inte till någon miljöpåverkan. De påverkar inte heller den kommunala självstyrelsen, brottsligheten eller jämställdheten mellan kvinnor och män.
Ekonomiska konsekvenser för näringslivet
Utredningens bedömning är att förslagen inte leder till några ökade kostnader för näringslivet. För sådana företag som på uppdrag åt en kommun driver särskilda boenden eller tillhandahåller måltidsservice på sådana boenden innebär förslagen administrativa förenklingar för de fall alkoholservering förekommer på de aktuella boendena.
Utredningens bedömning är att förslagen inte leder till någon miljöpåverkan.
Kommunal självstyrelse, brottslighet och jämställdhet
Utredningens bedömning är att förslagen inte heller påverkar den kommunala självstyrelsen, brottsligheten eller jämställdhet mellan män och kvinnor.
Bestämmelserna i tredje stycket om undantag från huvudregeln om krav på serveringstillstånd för servering av spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker har av lagtekniska skäl flyttats till den föreslagna nya bestämmelsen i 8 kap. 1 a § (se nedan).
Första stycket motsvarar nuvarande 1 § tredje stycket (se ovan).
Genom andra stycket införs ytterligare ett undantag från kravet på serveringstillstånd för servering av spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker, nämligen för servering av spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker till de boende och deras närstående på sådana särskilda boenden som avses i 5 kap. 5 § andra stycket och 5 kap. 7 § tredje stycketsocialtjänstlagen och 9 § 9 lagen om stöd till vissa funktionshindrade. Bestämmelserna i 5 kap. 5 § andra stycket socialtjänstlagen rör särskilda boenden för äldre människor. Bestämmelserna i 5 kap. 7 § tredje stycket socialtjänstlagen och 9 § 9 lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade rör människor med funktionshinder.
Med ”närstående” avses en person inom familjen eller bland de närmaste släktingarna eller någon annan person som den enskilde anser sig ha en nära relation till i enlighet begreppets definition i Socialstyrelsens termbank.
För att undantag från kravet på serveringstillstånd ska gälla krävs dessutom att det särskilda boendet tillhandahåller måltidsservice.
Vem som bedriver serveringen av alkoholdrycker på det särskilda boendet spelar däremot ingen roll. Det kan vara den som driver det särskilda boendet, dvs. kommunen eller en enskild utförare. Om måltidsservicen har lagts ut på någon annan på entreprenad, kan det vara den entreprenören som bedriver serveringen. I teorin kan det också vara någon annan.
De rekvisit som ska vara uppfyllda för befrielse från kravet på serveringstillstånd är således bara att serveringen sker till de boende och deras närstående på ett särskilt boende och att det särskilda boendet tillhandahåller måltidsservice.
I tredje stycket föreskrivs en skyldighet för den som bedriver alkoholservering på ett särskilt boende att utöva särskild kontroll (egenkontroll) över serveringen. För denna egentillsyn ska det finnas ett lämpligt program. Kravet på egenkontroll är detsamma som gäller för den som bedriver servering och detaljhandel med folköl enligt 8 kap. 8 § sista stycket.
Frågan har behandlats i avsnitt 5.3.
Paragrafen är ny och innehåller regler om ingripande vid överträdelser av lagens bestämmelser.
Enligt första stycket får kommunen förbjuda den som bedriver alkoholservering på särskilda boenden att fortsätta med serveringen eller, om förbud är en alltför ingripande åtgärd, meddela en varning. En varning eller ett förbud får bara meddelas, om den som driver verksamheten inte följer bestämmelserna i alkohollagen. Paragrafen har utformats efter förebild i den ordning som gäller för detaljhandel och servering av folköl enligt 9 kap. 19 §. Ett beslut om förbud att bedriva servering på särskilda boenden ska gälla i sex månader från det att den som bedriver verksamheten har fått del av beslutet.
Andra stycket innehåller bestämmelser om vem som får besluta om förbud eller varning enligt första stycket, nämligen den kommun i vilken serveringsstället är beläget.
Beslut om förbud eller varning gäller omedelbart och kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Det följer av bestämmelserna i 10 kap. 1 §.
Dir. 2010:21
Utredaren ska utarbeta de fullständiga författningsförslag som behövs för att genomföra de förslag som lämnas.
Om det under utredningen skulle visa sig att det inte är möjligt att tillåta gårdsförsäljning med hänsyn till de angivna förutsättningarna ska utredaren informera Regeringskansliet (Socialdepartementet).
Uppdraget ska, i den del som rör gårdsförsäljning, redovisas senast den 1 oktober 2010. I övrigt ska uppdraget redovisas senast den 1 februari 2011.
Den svenska alkoholpolitikens mål är att främja folkhälsan genom att minska alkoholens medicinska och sociala skadeverkningar. Målet ska nås genom insatser som motverkar skadligt dryckesbeteende och bidrar till en minskad total alkoholkonsumtion. Ett
av de främsta och mest grundläggande politiska instrumenten för att nå detta mål är en restriktiv lagstiftning på alkoholområdet. Med en väl fungerande lagstiftning har samhället möjlighet att kontrollera hanteringen av alkohol i samhället och särskilt begränsa tillgängligheten till alkohol i vissa miljöer och sammanhang. Det är särskilt angeläget att regelverket ger barn och unga det skydd de behöver. Alkoholskatten och detaljhandelsmonopolet är de enskilt viktigaste verktygen för att nå det alkoholpolitiska målet.
Gårdsförsäljning av alkoholdrycker
Intresset för småskalig produktion av alkoholdrycker har ökat i Sverige på senare år. Bland annat beror detta på att vi har fått ett för ändamålet mer gynnsamt odlingsklimat, att vinstockar som klarar våra nordliga breddgrader tagits fram samt att kunskapen om produktion av alkoholdrycker har ökat. Även intresset för att få sälja de egenproducerade dryckerna på gårdarna, s.k. gårdsförsäljning, har ökat. Att möjliggöra gårdsförsäljning av alkoholdrycker ligger i linje med regeringens övergripande mål att skapa förutsättningar för fler arbetstillfällen och växande företag. Denna utveckling av småföretagandet, huvudsakligen på landsbygden, skulle kunna bidra till utvecklingen av landsbygdens ekonomi. Med fortsatt ökade krav på marknadsanpassning och sannolikt lägre stöd till jordbruket behöver dessutom särskilt mindre jordbruksföretag, som av olika begränsande skäl inte kan storleksrationalisera sin verksamhet, fler ben att stå på för att fortsatt kunna producera, hålla landskapet öppet och bevara och kanske även öka antalet arbetstillfällen på landsbygden. Gårdsförsäljning skulle också kunna ha gynnande effekter för andra branscher, t.ex. för turismen för vilken upplevelsen av mat och dryck spelar en viktig roll.
I Sverige får detaljhandel med spritdrycker, vin och starköl bedrivas endast av det statligt ägda detaljhandelsbolaget. Detaljhandelsmonopolet är en av hörnstenarna i den svenska alkoholpolitiken och har sanktionerats genom EG-domstolens dom i det s.k. Franzénmålet (C-189/95). Detaljhandel med egenproducerade alkoholdrycker direkt till konsumenter, s.k. gårdsförsäljning, skulle sålunda komma att utgöra ett undantag från den grundläggande regeln i alkohollagen om att detaljhandel med spritdrycker, vin och starköl endast får bedrivas inom ramen för detaljhandelsmonopolet.
Frågan om gårdsförsäljning behandlades i Alkohollagsutredningens betänkande En ny alkohollag (SOU 2009:22). I utredarens uppdrag (dir. 2007:127) låg bl.a. att utreda konsekvenserna av en lagändring, som skulle innebära att tillverkare av spritdrycker, vin och starköl tilläts att på den egna gården sälja egenproducerade drycker till konsumenter. Om inga negativa konsekvenser vad gäller restriktiv alkoholpolitik bedömdes föreligga och det bedömdes vara förenligt med EG-rätten skulle utredaren föreslå förslag till reglering. Utredningens bedömning var att gårdsförsäljning inte är förenligt med detaljhandelsmonopolet och därför inte bör tillåtas. Alkohollagsutredningen lämnade, mot bakgrund av sin analys, inget förslag till reglering av tillåten gårdsförsäljning. Flera remissinstanser har dock ifrågasatt utredningens EU-rättsliga analys.
I Finland, det enda EU-land som i likhet med Sverige har ett detaljhandelsmonopol för alkoholdrycker, är gårdsförsäljning av frukt- och bärviner med en alkoholhalt av högst 13 volymprocent samt kvass (en produkt som närmast är att likna vid mjöd) tillåten sedan 1995. Vilka produkter som är tillåtna att sälja definieras närmare i ett beslut av Social- och hälsovårdsministeriet. Gårdsförsäljningen av frukt- och bärviner utgjorde 2008 cirka 0,15 procent av den totala försäljningen (inkl. detaljhandel och utskänkning) av alkoholdrycker i kategorin vin, vindrycker och motsvarande i Finland. Gårdsvinernas andel av monopolets försäljning är under en promille.1
Reglerna för den finländska gårdsförsäljningen har granskats av Europeiska kommissionen (Generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling) som, bland annat på grund av den marginella omfattningen och den betydelse som gårdsförsäljningen har för landsbygdsutvecklingen i Finland, valt att inte inleda något formellt överträdelseförfarande. Det innebär dock inte nödvändigtvis att kommissionen har gjort en EU-rättslig prövning av den finländska gårdsförsäljningen. Det är endast EU-domstolen som kan avgöra hur systemet stämmer överens med EU-rätten.
Mot bakgrund av allt detta och med hänsyn till den betydelse gårdsförsäljning skulle kunna ha såväl för landsbygdsutveckling som för turism anser regeringen att frågan bör analyseras ytterligare. Även de folkhälsopolitiska aspekterna av tillåten gårds-
1 Enligt Sveriges riksdags utredningstjänst, PM om gårdsförsäljning av alkohol 2009-09-23.
försäljning av olika typer av alkoholdrycker, liksom kvantiteter, bör analyseras ytterligare.
En grundläggande förutsättning är att ett föreslaget regelverk som möjliggör gårdsförsäljning av egenproducerade alkoholdrycker inte står i strid med EU-rätten och därmed inte heller kan leda till ett ifrågasättande av detaljhandelsmonopolet.
I Alkohollagsutredningens uppdrag låg bland annat att särskilt utreda och analysera behovet av förändringar i alkohollagen i fråga om tillstånd till servering av spritdrycker, vin och starköl. Frågan om möjligheten att tillåta sådan servering på särskilda boenden, utifrån de krav på t.ex. kök och matutbud, som i alkohollagsstiftningen ställs för serveringstillstånd, har dock inte särskilt uppmärksammats av utredningen. Regeringen anser att det finns skäl att särskilt utreda förutsättningarna för att tillåta sådan servering.
Regeringen har i propositionen Värdigt liv i äldreomsorgen (prop. 2009/2010:116) presenterat en nationell värdegrund för äldreomsorgen. I värdegrunden ligger bland annat att äldreomsorgen behöver respektera och stödja den enskildes självbestämmande och autonoma livsföring. T.ex. ska den äldre kvinnan eller mannen kunna påverka när måltider ska intas och vilken mat man önskar äta. En utgångspunkt för utredarens analys ska vara att individens självbestämmande ska respekteras.
Den särskilda utredaren ska ta fram ett förslag till hur gårdsförsäljning av alkoholdrycker kan ske på ett sätt som är förenligt med EU-rätten liksom detaljhandelsmonopolet och utan att det leder till negativa konsekvenser för folkhälsan.
Utredaren ska utarbeta de fullständiga författningsförslag som behövs för att genomföra förslag som lämnas.
Utredaren ska då även föreslå regler för hur tillsynen ska organiseras och se över behovet av uppföljning.
I utredningsarbetet ska utredaren analysera bestämmelserna om och erfarenheterna från gårdsförsäljning i Finland samt vilka
likheter och skillnader som föreligger jämfört med svenska förhållanden. I detta ingår att ta del av för- och nackdelar för landsbygdens utveckling, sysselsättning och turism till följd av möjligheten till gårdsförsäljning i Finland.
Om det under utredningen skulle visa sig att det inte är möjligt att tillåta gårdsförsäljning med hänsyn till de angivna förutsättningarna ska utredaren informera Regeringskansliet (Socialdepartementet) och skriftligen ange skälen.
Utredaren ska utreda frågan om möjligheten att tillåta alkoholservering på särskilda boenden. I uppdraget ingår att analysera och belysa de problemställningar som finns i denna fråga. Om utredaren bedömer att det finns ett behov av särskild reglering ska fullständiga författningsförslag lämnas.
Utredaren ska bedöma de alkoholpolitiska konsekvenserna av förslagen.
Utredaren ska vidare bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslagen för näringslivet och det allmänna. Förslagens kostnadseffekter främst för små företag och betydelsen för en levande landsbygd ska beskrivas. Utredaren ska särskilt beakta de administrativa konsekvenserna för näringslivet och utforma förslagen så att företagens administrativa kostnader hålls så låga som möjligt. Utredaren ska vid behov samråda med Tillväxtverket. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras.
Utredaren ska i lämplig utsträckning samråda med berörda myndigheter, organisationer och med Europeiska kommissionen.
Utredaren ska samråda med Näringslivets regelnämnd (NNR) om redovisningen av förslagens konsekvenser för små företag.
Utredaren ska i övrigt redovisa förslagets konsekvenser i enlighet med vad som följer av 14, 15 och 15 a §§kommittéförordningen (1998:1474).
Dir. 2010:85
Med stöd av regeringens bemyndigande den 4 mars 2010 har äldre- och folkhälsoministern gett en särskild utredare i uppdrag att ta fram ett förslag till hur gårdsförsäljning av alkoholdrycker kan ske på ett sätt som är förenligt med EU-rätten liksom detaljhandelsmonopolet och utan att det leder till negativa konsekvenser för folkhälsan samt utreda frågan om möjligheten att tillåta servering av alkoholdrycker på särskilda boenden (dir. 2010:21). Utredningen har antagit namnet Utredningen om vissa alkoholfrågor (S 2010:03). Enligt direktiven ska uppdraget, i den del som rör gårdsförsäljning, redovisas senast den 1 oktober 2010. I övrigt ska uppdraget redovisas senast den 1 februari 2011.
Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället, i den del som rör gårdsförsäljning av alkoholdrycker, redovisas senast den 1 januari 2011. I övrigt ska uppdraget redovisas senast den 1 maj 2011.