Source: https://www.jusmeum.de/urteil/bverwg/bverwg_6-C-3-11
Timestamp: 2019-06-27 05:11:44
Document Index: 338607259

Matched Legal Cases: ['§ 48', '§ 48', '§ 49', '§ 43', '§ 48', '§ 49', '§ 144', '§ 137', '§ 35', '§ 137', '§ 37', '§ 43', '§ 43', '§ 48', '§ 37', '§ 31', '§ 31', '§ 51', '§ 43', '§ 35', '§ 33', '§ 34', '§ 31', '§ 31', '§ 31', '§ 35', '§ 22', '§ 31', '§ 31', '§ 33', '§ 34', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 36', '§ 36', '§ 36', '§ 36', '§ 48', '§ 35', '§ 35', '§ 48', '§ 48', '§ 43', '§ 35', '§ 33', '§ 2', '§ 28', '§ 35', '§ 36', '§ 27', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 48', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 48', '§ 48', '§ 35', '§ 48', '§ 35', '§ 33', '§ 34', '§ 31', '§ 31', '§ 31', '§ 31', '§ 35', '§ 31', '§ 31', '§ 31', '§ 30', '§ 37', 'Art. 12', '§ 48', '§ 48', '§ 48', '§ 49', 'Art. 13', 'Art. 13', 'Art. 13', 'Art. 8', 'EuG', '§ 35', 'Art. 12', '§ 48', '§ 48', '§ 49', '§ 48', '§ 137', '§ 133', '§ 37', '§ 48', '§ 48', '§ 49', '§ 48', '§ 48', '§ 37', '§ 37', '§ 35', '§ 28', '§ 28', '§ 35']

BVerwG, 6 C 3.11: Ablauf der Frist, Rücknahme, Verwaltungsakt, Treu Und Glauben
Urteil des BVerwG vom 09.05.2012, 6 C 3.11
6 C 3.11
Ablauf der Frist, Rücknahme, Verwaltungsakt, Treu Und Glauben
Ablauf der Frist, Rücknahme, Verwaltungsakt, Treu Und Glauben, Allgemeines Verwaltungsrecht, Widerruf, Rechtswidrigkeit, Wettbewerber, Befristung, Erlass
BVerwG 6 C 3.11 VG 1 K 6275/09
Verkündet am 9. Mai 2012
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 9. Mai 2012 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge, Dr. Graulich, Hahn und Prof. Dr. Hecker
Die Revision gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 22. April 2010 wird zurückgewiesen.
1Die Beigeladene ist Betreiberin eines öffentlichen Telekommunikationsnetzes
und der hierzu gehörenden technischen Einrichtungen. Unter der Produktbezeichnung Carrier-Festverbindungen (CFV) bietet sie Mietleitungen auf der Vorleistungsebene an.
2Mit vorläufiger Regulierungsverfügung vom 30. November 2004 erlegte die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post, heute: Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (Bundesnetzagentur), der Beigeladenen eine Zugangsverpflichtung u.a. bezüglich CFV auf
und stellte fest, dass die Entgelte für diese Übertragungswege weiterhin der
Genehmigungspflicht unterlägen. Diese Regulierungsverfügung ist in Bezug auf
CFV mit Bandbreiten von 64 kbit/s, 2 Mbit/s, 34 Mbit/s, 155 Mbit/s und
622 Mbit/s bestandskräftig geworden. Durch Regulierungsverfügung vom
31. Oktober 2007 verpflichtete die Bundesnetzagentur die Beigeladene, anderen Unternehmen Zugang zu den Abschlusssegmenten ihrer Mietleitungen auf
der Vorleistungsebene zu gewähren und unterwarf die Zugangsentgelte der
Genehmigungspflicht. Diese Regulierungsverfügung wurde auf die von der Beigeladenen erhobene Klage durch Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom
26. März 2009 - 1 K 5114/07 - aufgehoben, soweit sie andere Mietleitungen als
klassische Mietleitungen mit Bandbreiten bis 2 Mbit/s betrifft. Der Senat hat die
hiergegen gerichtete Revision der Bundesnetzagentur durch Urteil vom 1. September 2010 - BVerwG 6 C 13.09 - zurückgewiesen.
3Mit Beschluss vom 31. Oktober 2008 genehmigte die Bundesnetzagentur der
Beigeladenen ab dem 1. Januar 2009 und befristet bis zum 31. Oktober 2010
Entgelte für Carrier-Festverbindungen (Nr. 1 und 5 des Beschlusses) mit der
Maßgabe, dass für CFV, deren beiden Enden sich in demselben Anschlussbereich befinden, die Entgeltposition „Verbindungslinie“ nicht erhoben werden darf
(Nr. 3 des Beschlusses). Die Beigeladene hat gegen diesen Beschluss Klage
erhoben. Außerdem beantragte sie gegenüber der Bundesnetzagentur in Bezug
auf denselben Zeitraum die Genehmigung höherer Entgelte für die Überlassung
derjenigen Verbindungslinien, bei denen sich beide Kundenstandorte zwar im
selben Ortsnetz, aber in unterschiedlichen Anschlussbereichen befinden. Sie
begründete dies damit, dass die genehmigten Entgelte insoweit wegen der unter Nr. 3 des Beschlusses vom 31. Oktober 2008 getroffenen Regelung nicht
kostendeckend seien.
4Mit Beschluss vom 14. August 2009 genehmigte die Bundesnetzagentur der
Beigeladenen befristet bis zum 31. Oktober 2010 Ortsnetzpauschalen, die im
Wesentlichen über den im Vorgängerbeschluss vom 31. Oktober 2008 genehmigten Tarifen liegen.
5Die Klägerin, die ebenfalls ein öffentliches Telekommunikationsnetz betreibt,
welches aufgrund eines CFV-Überlassungsvertrages mit demjenigen der Beigeladenen zusammengeschaltet ist, hat gegen den Beschluss der Bundesnetzagentur vom 14. August 2009 Anfechtungsklage erhoben. Mit Urteil vom
22. April 2010 hat das Verwaltungsgericht der Klage, soweit nach Teilrücknahme noch aufrecht erhalten, stattgegeben und den Beschluss der Bundesnetzagentur vom 14. August 2009 aufgehoben, soweit er sich auf andere Entgelte
als diejenigen für 16 x T2MS/ 2 MU „Regio-ON“ und 63 x T2MS/ 2 MU „Country-ON“ bezieht. Der angegriffene Teil des Beschlusses der Bundesnetzagentur
vom 14. August 2009 sei rechtswidrig. Dies folge für CFV mit höheren Bandbreiten als 2 Mbit/s bereits daraus, dass die Genehmigungspflicht aus den im
Urteil des Verwaltungsgerichts vom 26. März 2009 dargelegten Gründen
rechtswidrig sei. Unabhängig davon sei die Entgeltgenehmigung auch deshalb
rechtswidrig, weil sie im maßgeblichen Zeitpunkt ihres Erlasses inhaltlich dem
Vorgängerbeschluss vom 31. Oktober 2008 widersprochen habe und dieser
Widerspruch von der Beklagten nicht durch zumindest gleichzeitige Aufhebung
des entgegenstehenden Teils des Vorgängerbeschlusses beseitigt worden sei.
Der inhaltliche Widerspruch bestehe darin, dass sich die Beschlüsse vom
31. Oktober 2008 und vom 14. August 2009 in Bezug auf den Zeitraum vom
14. August 2009 bis 31. Oktober 2010 zeitlich überlappten und für dieselben
Leistungen unterschiedlich hohe Entgelte genehmigten. Die erste Entgeltgenehmigung habe sich nicht auf andere Weise erledigt. Eine Entgeltgenehmigung verliere ihre regelnde Wirkung nicht allein dadurch, dass während ihres
Gültigkeitszeitraums ein höheres Entgelt genehmigt werde.
6Eine Rücknahme oder einen Widerruf der Vorgängergenehmigung habe die
Bundesnetzagentur im Beschluss vom 14. August 2009 nicht ausgesprochen.
Eine konkludente Aufhebung wäre auch nicht rechtmäßig. Gehe man davon
aus, dass der aufzuhebende Teil des Vorgängerbeschlusses rechtswidrig sei,
komme eine Rücknahme allenfalls nach § 48 Abs. 3 VwVfG in Betracht, denn
es liege gegenüber der Klägerin ein begünstigender Verwaltungsakt vor, der
nicht Voraussetzung für die Gewährung einer Geldleistung sei. Gemäß § 48
Abs. 1 Satz 1 VwVfG stehe die Rücknahme im Ermessen der Behörde. Von
einer Reduzierung auf Null zu Gunsten der Rücknahme könne nicht ausgegangen werden. Die unterstellte Rechtswidrigkeit kostenunterdeckender Entgelte
träfe die Beigeladene nicht derart schwer, dass eine Aufrechterhaltung der Genehmigung für den Restzeitraum von etwa 15 Monaten untragbar wäre. Die
Beigeladene habe es selbst in der Hand gehabt, die Kostenunterdeckung durch
die Vorlage von Antragsunterlagen zu vermeiden, in denen die auf Ortsnetzverbindungen, die einen Anschlussbereich überschritten, entfallenden Kosten von
vornherein eindeutig und vollständig zugeordnet werden. Zudem sei das gegenläufige Interesse der Klägerin am Fortbestand der Kalkulationssicherheit nicht
von derart geringem Gewicht, dass es für die Abwägung von vornherein bedeutungslos wäre. Das nicht auf Null reduzierte Rücknahmeermessen habe die
Bundesnetzagentur bei Erlass des Beschlusses vom 14. August 2009 nicht erkannt, geschweige denn ausgeübt. Für den Fall, dass der aufzuhebende Teil
des Beschlusses vom 31. Oktober 2008 rechtmäßig und daher zu widerrufen
sei, fehle es an der Voraussetzung des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG, dass
ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde. Darüber hinaus
sei der Beschlussbegründung nicht zu entnehmen, dass die Bundesnetzagentur
ihr Widerrufsermessen erkannt habe.
7Gegen dieses Urteil hat die Beigeladene die vom Senat mit Beschluss vom
19. Januar 2011 zugelassene Revision eingelegt, soweit es um andere Entgelte
als diejenigen für CFV mit einer Bandbreite von 2,5 Gbit/s geht. Auf die
Rechtswidrigkeit der Genehmigungspflicht könne nicht abgestellt werden. Denn
mit der vorläufigen Regulierungsverfügung vom 30. November 2004 sei der hier
Beigeladenen für Mietleitungen mit Bandbreiten über 2 Mbit/s bestandskräftig
eine Entgeltgenehmigungspflicht auferlegt worden, die mit der Aufhebung der
Regulierungsverfügung vom 31. Oktober 2007 wieder aufgelebt sei. Die Entgeltgenehmigung vom 14. August 2009 sei nicht wegen eines Widerspruchs zu
der vorangegangenen Entgeltgenehmigung vom 31. Oktober 2008 rechtswidrig;
denn die frühere Entgeltgenehmigung habe sich mit dem Erlass der neuen Entgeltgenehmigung auf andere Weise im Sinne des § 43 Abs. 2 VwVfG erledigt.
Dies ergebe sich aus den Regelungen des Telekommunikationsgesetzes unter
Beachtung der verfassungs- und unionsrechtlichen Vorgaben für die Entgeltregulierung. Hilfsweise liege eine rechtmäßige Rücknahme oder ein rechtmäßiger
Widerruf vor. Der Beschluss vom 31. Oktober 2008 sei als Dauerverwaltungsakt
jedenfalls im Zeitpunkt des Erlasses des Beschlusses vom 14. August 2009
rechtswidrig geworden und habe nach § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG zurückgenommen werden können. Das Rücknahmeermessen sei auf Null reduziert gewesen, weil die Beigeladene einen Rechtsanspruch auf die Entgeltgenehmigung vom 14. August 2009 habe und die Beklagte deshalb zur Aufhebung der
- unterstellt - entgegenstehenden Vorgängergenehmigung vom 31. Oktober
2008 verpflichtet gewesen sei. Jedenfalls habe die Beklagte ihr Ermessen
rechtmäßig zugunsten der Rücknahme ausgeübt. Lägen die Rücknahmevoraussetzungen nicht vor, sei von einem rechtmäßigen Widerruf des Beschlusses vom 31. Oktober 2008 mit Wirkung für die Zukunft nach § 49 Abs. 2 Satz 1
Nr. 3 VwVfG auszugehen. Das Widerrufsermessen der Beklagten sei aus denselben Gründen auf Null reduziert wie das Rücknahmeermessen. Jedenfalls
wäre von einer ordnungsgemäßen Ermessensausübung auszugehen.
8Die Beigeladene beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 22. April 2010 (VG Köln 1 K 6275/09) zu ändern, soweit dieses der Klage stattgegeben und soweit dieses den Beschluss der Bundesnetzagentur vom 14. August 2009 für andere Entgelte als diejenigen für CFV 2,5 Gbit/s aufgehoben hat, und die Klage abzuweisen, soweit sich diese auf andere Entgelte als diejenigen für CFV 2,5 Gbit/s bezieht.
10Sie verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts, soweit sich dieses auf die Annahme eines Widerspruchs zwischen der angefochtenen Entgeltgenehmigung
vom 14. August 2009 und der weder auf andere Weise erledigten noch rechtmäßig aufgehobenen Entgeltgenehmigung vom 31. Oktober 2008 stützt.
11Die Beklagte hat keinen Antrag gestellt. Sie hält die Revision der Beigeladenen
aus der Erwägung für begründet, dass die Bescheide vom 31. Oktober 2008
und vom 14. August 2009 mangels Identität der Genehmigungsgegenstände
nicht in Widerspruch zueinander stünden.
12Die Revision der Beigeladenen ist unbegründet und daher zurückzuweisen
(§ 144 Abs. 2 VwGO). Das angefochtene Urteil verstößt zwar gegen Bundesrecht, soweit das Verwaltungsgericht die Rechtswidrigkeit des angegriffenen
Teils des Beschlusses der Bundesnetzagentur vom 14. August 2009 für einen
Teil der darin genehmigten Entgelte, nämlich diejenigen für die Überlassung
von CFV mit höheren Bandbreiten als 2 Mbit/s, mit der Rechtswidrigkeit der
Genehmigungspflicht begründet hat (1). Auf dieser Verletzung revisiblen Rechts
beruht das angefochtene Urteil jedoch nicht (§ 137 Abs. 1 VwGO), weil das
Verwaltungsgericht im Ergebnis ohne Verstoß gegen Bundesrecht die Rechtswidrigkeit der Entgeltgenehmigung weiter selbstständig damit begründet hat,
dass sie im maßgeblichen Zeitpunkt ihres Erlasses inhaltlich dem Vorgängerbeschluss vom 31. Oktober 2008 widersprochen habe und dieser Widerspruch
von der Beklagten nicht durch zumindest gleichzeitige Aufhebung des entgegenstehenden Teils des Vorgängerbeschlusses beseitigt worden sei (2).
131. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, soweit Entgelte für CFV mit höheren
Bandbreiten als 2 Mbit/s genehmigt werden, sei der angegriffene Teil des Beschlusses der Bundesnetzagentur vom 14. August 2009 bereits deshalb
rechtswidrig, weil die Genehmigungspflicht aus den im Urteil des Verwaltungsgerichts vom 26. März 2009 dargelegten Gründen rechtswidrig sei, verstößt
gegen Bundesrecht.
14Zwar kann die Genehmigungspflicht, ohne deren Bestehen die Erteilung der
Entgeltgenehmigung rechtswidrig wäre, bezüglich der Mietleitungen mit Bandbreiten von mehr als 2 Mbit/s nicht auf den Beschluss der Bundesnetzagentur
vom 31. Oktober 2007 gestützt werden, nachdem der Senat die Revision der
Bundesnetzagentur gegen das genannte Urteil des Verwaltungsgerichts durch
Urteil vom 1. September 2010 - BVerwG 6 C 13.09 - zurückgewiesen hat und
die Aufhebungsentscheidung des Verwaltungsgerichts damit rechtskräftig ge-
worden ist. Mit Ausnahme der Entgelte für CFV mit Bandbreiten von 2,5 Gbit/s,
die aufgrund des beschränkten Antrags der Beigeladenen nicht Gegenstand
des Revisionsverfahrens geworden sind, ergibt sich jedoch die Genehmigungspflicht für diesen Teil der in dem Beschluss der Bundesnetzagentur vom
14. August 2009 geregelten Entgelte, d.h. in Bezug auf CFV mit Bandbreiten
von 34, 155 und 622 Mbit/s, aus der insoweit bestandskräftig gewordenen vorläufigen Regulierungsverfügung vom 30. November 2004; denn nach der
Rechtsprechung des Senats wird eine vorläufige Regulierungsverfügung nicht
bereits mit dem Erlass einer endgültigen Regulierungsverfügung obsolet, sondern erst bei deren Bestandskraft; sie lebt wieder auf, falls die Anfechtungsklage gegen die endgültige Regulierungsverfügung zu deren rechtskräftiger Aufhebung führt (Beschluss vom 15. März 2007 - BVerwG 6 C 20.06 - juris Rn. 3;
Urteil vom 25. März 2009 - BVerwG 6 C 3.08 - Buchholz 442.066 § 35 TKG
Nr. 2 Rn. 16).
152. Soweit das Verwaltungsgericht die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Entgeltgenehmigung - bezüglich der CFV mit höheren Bandbreiten als 2 Mbit/s
kumulativ und im Übrigen allein tragend - damit begründet hat, dass sie im
maßgeblichen Zeitpunkt ihres Erlasses inhaltlich dem Vorgängerbeschluss vom
31. Oktober 2008 widersprochen habe und dieser Widerspruch von der Beklagten nicht durch zumindest gleichzeitige Aufhebung (Rücknahme oder Widerruf)
des entgegenstehenden Teils des Vorgängerbeschlusses beseitigt worden sei,
verletzt dies nicht revisibles Recht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Die angefochtene Entgeltgenehmigung der Bundesnetzagentur vom 14. August 2009 steht zu der
früheren Entgeltgenehmigung vom 31. Oktober 2008 in einem inhaltlichen Widerspruch, da sie in Bezug auf denselben Zeitraum für dieselben Leistungen
andere Entgelte genehmigt (a) und sich die frühere Entgeltgenehmigung weder
„auf andere Weise erledigt“ hat (b) noch in rechtmäßiger Weise nach den für die
Rücknahme bzw. den Widerruf belastender Verwaltungsakte geltenden Regeln
aufgehoben worden ist (c).
16a) Die angefochtene Entgeltgenehmigung der Bundesnetzagentur vom 14. August 2009 steht zu der früheren Entgeltgenehmigung vom 31. Oktober 2008 in
einem inhaltlichen Widerspruch, soweit sie in Bezug auf denselben Zeitraum
vom 14. August 2009 bis 31. Oktober 2010 für dieselben Leistungen andere
Entgelte genehmigt. Ist die frühere Entgeltgenehmigung in dem genannten Zeitraum weiterhin wirksam geblieben, muss dieser Widerspruch zur Rechtswidrigkeit der späteren Entgeltgenehmigung führen; denn nach § 37 Abs. 2 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) vom 22. Juni 2004 (BGBl I S. 1190), das in
dem hier maßgeblichen Zeitpunkt des Beschlusses der Bundesnetzagentur
vom 14. August 2009 zuletzt durch Gesetz vom 29. Juli 2009 (BGBl I S. 2413)
geändert worden war, bewirkt die Entgeltgenehmigung in bestehenden Verträgen die Ersetzung des vereinbarten durch das genehmigte Entgelt. Wegen dieser unmittelbaren Gestaltung privatrechtlicher Vertragsverhältnisse ist eine parallele Geltung von Genehmigungen unterschiedlicher Entgelte für die gleiche
Leistung ausgeschlossen.
17Die Entgeltgenehmigung vom 14. August 2009 betrifft, soweit ihr Regelungsgehalt reicht, dieselben Leistungen wie die Entgeltgenehmigung vom 31. Oktober
2008. Leistungsgegenstand beider Entgeltgenehmigungen ist jeweils zumindest
auch die hier interessierende Überlassung solcher CFV, deren beide Kundenstandorte sich in verschiedenen Anschlussbereichen eines Ortsnetzes befinden. In dem früheren Genehmigungsverfahren war der Antrag der Beigeladenen zwar auf ein pauschales Entgelt für alle innerörtlichen Verbindungslinien
einschließlich derjenigen CFV, deren beiden Enden sich in demselben Anschlussbereich befinden, und damit auf eine Ausweitung der entgeltpflichtigen
Leistungen gerichtet. Dies ändert jedoch nichts daran, dass bereits in dem ersten Antrag der Überlassung solcher CFV, deren beide Kundenstandorte sich in
verschiedenen Anschlussbereichen eines Ortsnetzes befinden, als selbstständiger Leistung ein bestimmtes Entgelt zugeordnet war. Vor allem aber ist für die
Bestimmung des Leistungsgegenstandes weder der Antrag noch die zu seiner
Prüfung vorgelegte Kostenkalkulation maßgeblich, sondern der Inhalt der Genehmigung. Wie sich aus Nr. 3 des Beschlusses der Bundesnetzagentur vom
31. Oktober 2008, wonach für CFV, deren beiden Enden sich in demselben Anschlussbereich befinden, die Entgeltposition „Verbindungslinie“ nicht erhoben
werden darf, eindeutig ergibt, hat die Beklagte dem früheren Entgeltantrag der
Beigeladenen in Bezug auf die Überlassung von Verbindungslinien im selben
Ortsnetz jedoch nur insoweit stattgegeben, als sich beide Kundenstandorte in
unterschiedlichen Anschlussbereichen befinden. An den derart durch die Entgeltgenehmigung vom 31. Oktober 2008 präzisierten Leistungsgegenstand
knüpft die angefochtene Entgeltgenehmigung der Bundesnetzagentur vom
14. August 2009 mit der Regelung einer neuen Gegenleistung an.
18b) Der inhaltliche Widerspruch zwischen der angefochtenen Entgeltgenehmigung der Bundesnetzagentur vom 14. August 2009 und der früheren Entgeltgenehmigung vom 31. Oktober 2008 ist nicht deshalb ausgeschlossen, weil sich
die Entgeltgenehmigung vom 31. Oktober 2008 mit dem Beschluss vom 14. August 2009 „auf andere Weise erledigt“ hätte.
19Nach § 43 Abs. 2 VwVfG bleibt ein Verwaltungsakt wirksam, solange und soweit er nicht zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch
Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist. Da das Gesetz den Wirksamkeitsverlust des Verwaltungsakts bei den übrigen in § 43 Abs. 2 VwVfG genannten Varianten entweder - wie in den Fällen der Rücknahme, des Widerrufs oder
der anderweitigen Aufhebung - an ein formalisiertes Handeln der Behörde oder
- wie im Fall des Zeitablaufs - an einen eindeutig bestimmbaren Tatbestand
knüpft, ist die Annahme einer Erledigung „auf andere Weise“ im Sinne der letzten Variante der Vorschrift nur in eng begrenzten Ausnahmefällen gerechtfertigt. Insbesondere darf der Wirksamkeitsverlust des Verwaltungsakts grundsätzlich nicht von einer Entscheidung der Behörde abhängen, da anderenfalls die
Aufhebungsvoraussetzungen der §§ 48, 49 VwVfG umgangen werden könnten.
Eine zur Erledigung „auf andere Weise“ führende Fallgestaltung liegt hier nicht
vor. Die Entgeltgenehmigung vom 31. Oktober 2008 hat ihre Wirksamkeit weder
durch Wegfall des Regelungsobjekts (aa) noch durch inhaltliche Überholung
(bb), einseitigen Verzicht bzw. Antragsrücknahme verloren (cc) und ist insbesondere auch nicht aufgrund geänderter Sach- oder Rechtslage gegenstandslos geworden (dd).
20aa) Die Entgeltgenehmigung vom 31. Oktober 2008 hat sich nicht durch den
Wegfall des Regelungsobjekts auf andere Weise erledigt. Von einer derartigen
Fallgestaltung ist etwa auszugehen bei betriebsbezogenen Geboten oder Erlaubnissen, wenn der Betrieb eingestellt wird, oder allgemein bei Genehmigun-
gen bzw. Befreiungen, wenn die Genehmigungspflicht bzw. das gesetzliche
Verbot, von dem freigestellt wird, wegfällt, ferner im Hinblick auf einen akzessorischen Verwaltungsakt, wenn der Hauptverwaltungsakt, auf den er sich bezieht, seine Wirksamkeit einbüßt (Urteil vom 17. August 2011 - BVerwG 6 C
9.10 - NVwZ 2012, 168 <173>, m.w.N.). Das Regelungsobjekt einer telekommunikationsrechtlichen Entgeltgenehmigung besteht aus einer bestimmten entgeltpflichtigen Leistung und dem hierfür als Gegenleistung erhobenen Entgelt.
Dieser Regelungsgegenstand hat sich im Fall der Entgeltgenehmigung vom
31. Oktober 2008 weder durch den weiteren Entgeltantrag der Beigeladenen
vom 23. Juni 2009 noch durch das Wirksamwerden der angefochtenen Entgeltgenehmigung vom 14. August 2009 geändert.
21bb) Durch inhaltliche Überholung ist ebenfalls keine Erledigung der früheren
Entgeltgenehmigung eingetreten. Ein Fall der inhaltlichen Überholung eines
Verwaltungsakts liegt etwa vor, wenn nach einer vorläufigen später die endgültige Regelung ergeht (Urteil vom 25. März 2009 a.a.O.) oder wenn die Auslegung des Verwaltungsakts ergibt, dass es sich insgesamt um eine neue Sachentscheidung handelt (Urteil vom 22. Juni 2011 - BVerwG 6 C 3.10 - juris
Rn. 13). Weder dem Tenor noch den Gründen des Beschlusses der Bundesnetzagentur vom 31. Oktober 2008 sind Anhaltspunkte dafür zu entnehmen,
dass dieser Entgeltgenehmigung nur eine begrenzte, unter dem Vorbehalt einer
späteren endgültigen Entscheidung stehende Regelungswirkung zukommen
sollte, wie sie für einen vorläufigen Verwaltungsakt kennzeichnend ist.
22Gegenstand des angefochtenen Beschlusses der Bundesnetzagentur vom
14. August 2009 ist auch nicht eine insgesamt neue Sachentscheidung, durch
die ein neuer Verfahrensgegenstand entstanden und die frühere Entgeltgenehmigung vom 31. Oktober 2008 „überholt“ worden ist. Insofern unterscheidet sich
die vorliegende Fallkonstellation wesentlich von derjenigen, die der Entscheidung des Senats vom 22. Juni 2011 (BVerwG 6 C 3.10) zugrunde lag. In der
dort angefochtenen Allgemeinverfügung über die Vergabe von Funkfrequenzen
hatte die Bundesnetzagentur die Vergabe mittlerweile zusätzlich frei gewordener Frequenzen mit einem durch eine frühere Allgemeinverfügung angeordneten Vergabeverfahren verbunden. Durch diese Verbindung war in der Sache ein
neues Regelungsobjekt entstanden. Eine vergleichbare Sachlage hätte im vorliegenden Fall allenfalls dann vorgelegen, wenn die neue Entgeltgenehmigung
nicht nur punktuelle Änderungen der Entgelthöhe zum Gegenstand gehabt hätte, sondern z.B. die entgeltpflichtigen Leistungen im Bereich der Carrier-
Festverbindungen völlig neu strukturiert hätte. Wie bereits ausgeführt, hat sich
der Regelungsgegenstand der Entgeltgenehmigung vom 31. Oktober 2008 jedoch weder durch den weiteren Entgeltantrag der Beigeladenen vom 23. Juni
2009 noch durch das Wirksamwerden der angefochtenen Entgeltgenehmigung
vom 14. August 2009 geändert.
23cc) Die Entgeltgenehmigung vom 31. Oktober 2008 hat ihre Wirksamkeit ferner
nicht durch einseitigen Verzicht oder Antragsrücknahme verloren. Unabhängig
davon, in welchen Fällen und unter welchen weiteren Voraussetzungen der einseitige Verzicht des Begünstigten auf eine ihm erteilte Genehmigung oder die
Rücknahme eines Antrags vor Eintritt der Unanfechtbarkeit der Genehmigung
allgemein zu deren Erledigung auf andere Weise führen kann, ist dies offensichtlich dann ausgeschlossen, wenn der Verwaltungsakt privatrechtsgestaltende Wirkung hat oder dem Begünstigten aus anderen Gründen die Dispositionsbefugnis fehlt. So aber verhält es sich bei der telekommunikationsrechtlichen
Entgeltgenehmigung, die in bestehenden Verträgen die Ersetzung des vereinbarten durch das genehmigte Entgelt bewirkt (§ 37 Abs. 2 TKG). Aus der Möglichkeit der Einleitung eines Verfahrens von Amts wegen, die § 31 Abs. 6 Satz 2
TKG in der hier noch anwendbaren, bis zum Inkrafttreten des Gesetzes vom
3. Mai 2012 (BGBl I S. 958) geltenden Fassung (TKG a.F.; vgl. nunmehr § 31
Abs. 4 Satz 2 TKG n.F.) der Bundesnetzagentur unter bestimmten Voraussetzungen eröffnet, ergibt sich zudem, dass der Antrag des regulierten Unternehmens keine unabdingbare Voraussetzung für den Erlass der Entgeltgenehmigung ist.
24dd) Die Entgeltgenehmigung vom 31. Oktober 2008 ist schließlich auch nicht
aufgrund geänderter Sach- oder Rechtslage gegenstandslos geworden.
25Dass eine nachträgliche Änderung der für den Erlass des Verwaltungsakts
maßgeblichen Sach- oder Rechtslage die Wirksamkeit des Verwaltungsakts
grundsätzlich unberührt lässt, folgt aus der der Vorschrift des § 51 Abs. 1 Nr. 1
VwVfG zugrunde liegenden Wertung. Hat danach die Behörde auf Antrag des
Betroffenen über die Aufhebung oder Änderung eines unanfechtbaren Verwaltungsakts zu entscheiden, wenn sich die dem Verwaltungsakt zugrunde liegende Sach- oder Rechtslage nachträglich zugunsten des Betroffenen geändert
hat, können geänderte Umstände nur dann unmittelbar zum Wirksamkeitsverlust des Verwaltungsakts führen, wenn sie ihn ausnahmsweise gegenstandslos
machen. Ob von einer derartigen Gegenstandslosigkeit auszugehen ist, hängt
davon ab, ob der Verwaltungsakt nach seinem Inhalt und Zweck und gegebenenfalls im Zusammenhang mit den Vorschriften, auf denen er beruht, Geltung
auch gerade für den Fall der veränderten Umstände beansprucht oder nicht
(vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl. 2011, § 43 Rn. 42 f.). Entgegen der Auffassung der Beigeladenen ergibt sich weder aus Systematik und Normzweck
der besonderen Bestimmungen des Telekommunikationsgesetzes über die
Entgeltregulierung noch aus verfassungs- oder unionsrechtlichen Gründen,
dass es sich bei dem vom regulierten Unternehmen beantragten Erlass einer
neuen Entgeltgenehmigung vor Ablauf der Geltungsdauer einer nach § 35
Abs. 4 TKG befristeten Entgeltgenehmigung um eine Änderung der maßgeblichen Umstände handelt, die zur Gegenstandslosigkeit der früheren Entgeltgenehmigung führt.
26(1) Der Überlegung der Beigeladenen, Entgeltantrag und Entgeltgenehmigung
seien verfahrensmäßig und inhaltlich so eng aufeinander bezogen, dass mit der
Stellung eines neuen Entgeltantrags mit neuen Kostenunterlagen bzw. einer
neuen Kostenallokation eine Änderung der maßgeblichen Umstände eintrete,
so dass die neue Entgeltgenehmigung eine bloße Neuregelung darstelle, die
ohne eine Aufhebung der vorherigen Entgeltgenehmigung ergehen könne, vermag der Senat nicht zu folgen. Die Antragsbezogenheit einer Genehmigung
stellt keine Besonderheit der telekommunikationsrechtlichen Entgeltregulierung
dar; vielmehr entspricht es der Regel, dass begünstigende Verwaltungsakte nur
auf Antrag und innerhalb der Grenzen des jeweiligen Antrags erlassen werden.
Hinzu kommt, dass gerade die Antragsbezogenheit der telekommunikationsrechtlichen Entgeltgenehmigung durch die gesetzliche Ausgestaltung im Vergleich zu anderen Genehmigungsverfahren sogar deutlich gelockert ist und
Elemente eines Offizialverfahrens aufweist. Zwar ergibt sich insbesondere aus
§ 33 Abs. 1 TKG a.F. (vgl. nunmehr § 34 Abs. 1 TKG n.F.), wonach das beantragende Unternehmen mit einem Entgeltantrag nach § 31 Abs. 5 und 6 TKG
a.F. (nunmehr § 31 Abs. 3 und 4 TKG n.F.) die zur Prüfung des Antrags erforderlichen Kostenunterlagen vorzulegen hat, dass das Entgeltgenehmigungsverfahren grundsätzlich auf Antrag des entgeltberechtigten Unternehmens eingeleitet wird (vgl. Urteile vom 25. November 2009 - BVerwG 6 C 34.08 - Buchholz
442.066 § 31 TKG Nr. 1, juris Rn. 17 und vom 24. Juni 2009 - BVerwG 6 C
19.08 - Buchholz 442.066 § 35 TKG Nr. 3, juris Rn. 14). Der Antrag des regulierten Unternehmens ist jedoch keine im Sinne des § 22 Satz 2 Nr. 2 VwVfG
gesetzlich notwendige Verfahrensvoraussetzung der Entgeltgenehmigung. Dies
folgt aus der bereits erwähnten Vorschrift des § 31 Abs. 6 TKG a.F. (§ 31
Abs. 4 TKG n.F.), wonach die Bundesnetzagentur zur Stellung von Entgeltgenehmigungsanträgen auffordern kann (Satz 1) und ein Verfahren von Amts wegen einleitet, wenn der Aufforderung nicht innerhalb eines Monats nach Zugang
Folge geleistet wird (Satz 2).
27Auch inhaltlich besteht die von der Beigeladenen postulierte unlösbar enge
Verbindung zwischen Entgeltantrag und -genehmigung nicht. Zwar bildet nach
der Rechtsprechung des Senats der Entgeltantrag, der sich auf eine konkrete
Leistung bezieht, den Rahmen für die Genehmigung, die die Identität des dem
Antrag zugrunde liegenden Leistungsbegriffes zu wahren hat; denn das Antragsprinzip soll dem regulierten Unternehmen soweit wie möglich Einfluss auf
die Entscheidung über die Höhe der genehmigten Entgelte erhalten (vgl. Urteile
vom 25. November 2009 a.a.O. und vom 24. Juni 2009 a.a.O. Rn. 14 f.). Diese
„rahmensetzende“ Funktion des Entgeltantrags wird jedoch dadurch relativiert,
dass die Bundesnetzagentur neben den mit dem Entgeltantrag nach § 33
Abs. 1 TKG a.F. (jetzt § 34 Abs. 1 TKG n.F.) vorzulegenden Kostenunterlagen
zur Prüfung der Entgelte am Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nach § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 TKG u.a. auch eine von der Kostenberechnung des Unternehmens unabhängige Kostenrechnung anstellen und
hierfür Kostenmodelle heranziehen kann. Ferner hat der Senat bereits früher
klargestellt, dass das Antragsprinzip keine Aussage über die Frage der strukturellen Entgeltbildung trifft (vgl. Urteil vom 25. November 2009 a.a.O.).
28(2) Der Regelung des § 35 Abs. 4 TKG, wonach die Bundesnetzagentur die
Genehmigung mit einer Befristung versehen soll, sind ebenfalls keine Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, dass die Entgeltgenehmigung durch die Entscheidung über einen vor Ablauf der Frist gestellten neuen Entgeltantrag gegenstandslos wird.
29Der Hinweis der Beigeladenen, dass die Befristung gemäß § 35 Abs. 4 TKG nur
zu einer Höchstgeltungsdauer der Genehmigung führe, übergeht den rechtlichen Bedeutungsgehalt, der einer Befristung nach allgemeinem Verwaltungsrecht zukommt. Nach § 36 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG handelt es sich dabei um eine
Bestimmung, nach der eine Vergünstigung oder Belastung zu einem bestimmten Zeitpunkt beginnt, endet oder für einen bestimmten Zeitraum gilt. Regelt die
Befristung damit den zeitlichen Geltungsbereich eines Verwaltungsakts (vgl.
Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 36 Rn. 70 f.), kann
nicht nur die Verlängerung, sondern grundsätzlich auch eine nachträgliche Verkürzung einer Frist nur zulässig sein, wenn sie durch Gesetz ausdrücklich zugelassen ist oder wenn die Voraussetzungen für eine Rücknahme oder einen Widerruf des Verwaltungsakts gegeben sind (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG,
12. Aufl. 2011, § 36 Rn. 18; Ziekow, Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl.
2010, § 36 Rn. 7). Vor dem Hintergrund des Bedeutungsgehalts einer Befristung nach allgemeinem Verwaltungsrecht bedurfte es im Telekommunikationsgesetz keiner ausdrücklichen Regelung, dass während des Laufs einer Frist
eine neue Genehmigung auf der Grundlage eines neuen Antrags nur unter den
Voraussetzungen der §§ 48 f. VwVfG rechtmäßig erteilt werden kann. Vielmehr
wäre umgekehrt die Annahme, dass während des Laufs einer Frist die Erteilung
einer neuen Genehmigung auf der Grundlage eines neuen Antrags uneingeschränkt zulässig ist, nur gerechtfertigt, wenn sich dies dem Gesetz hinreichend
klar entnehmen ließe. Dies ist in Bezug auf die Regelung des § 35 Abs. 4 TKG
nicht der Fall. Dass § 35 Abs. 4 TKG die Befristung als Soll-Regelung ausgestaltet, ohne Vorgaben zur Dauer der Genehmigungsfrist zu machen, steht nicht
in einem normativen Widerspruch zu der Annahme, dass die Genehmigung
höherer Entgelte während des Laufs der Befristung der Vorgängergenehmigung
nur unter den eingeschränkten Voraussetzungen der §§ 48, 49 VwVfG zulässig
ist. Der von der Beigeladenen in diesem Zusammenhang verwandte Begriff der
„materiellen Präklusion“ ist im Ansatz verfehlt, weil die Befristung nicht zum Verlust einer Rechtsposition des regulierten Unternehmens führt, sondern nach
allgemeinem Verwaltungsverfahrensrecht nur zu einer zeitlich begrenzten Bindung an die Vorgängergenehmigung, die zudem nicht absolut ist, sondern unter
den Voraussetzungen der §§ 48, 49 VwVfG gelöst werden kann.
30Dass ein neuer Entgeltantrag während des Laufs der Genehmigungsfrist einer
früheren Entgeltgenehmigung zu deren Gegenstandslosigkeit - mit der Folge
der Erledigung auf andere Weise im Sinne des § 43 Abs. 2 VwVfG - führt, wird
entgegen der Auffassung der Beigeladenen auch nicht durch Sinn und Zweck
der Befristungsregelung des § 35 Abs. 4 TKG gefordert. Worin dieser Zweck
besteht, ist den Gesetzesmaterialien nur ansatzweise zu entnehmen. In der
Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung wird das Befristungsgebot nicht einmal erwähnt, sondern zu der - damals noch als § 33 bezeichneten -
Vorschrift lediglich allgemein ausgeführt, dass im Rahmen einer Genehmigung
nach Absatz 4 der Vorschrift - zur Sicherstellung der Regulierungsziele nach
§ 2 Abs. 2 - auch Nebenbestimmungen im Rahmen der allgemeinen Gesetze,
insbesondere des Verwaltungsverfahrensgesetzes beigefügt werden können
(vgl. BTDrucks 15/2316 S. 69). Aufschlussreicher ist die Begründung des Entwurfs der später als § 28 Abs. 3 TKG 1996 in Kraft getretenen, mit § 35 Abs. 4
TKG weitgehend inhaltsgleichen Vorgängervorschrift („Die Regulierungsbehörde soll die Genehmigung mit einer Befristung nach § 36 Abs. 2 Nr. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes versehen“). Danach trägt die Aufforderung an die
Regulierungsbehörde, Preisgenehmigungen zu befristen, der Dynamik auf dem
Telekommunikationsmarkt Rechnung. Es sei einerseits zu erwarten, dass
- zumindest in der Anfangsphase nach Marktöffnung - genehmigte Preise relativ
rasch von der Marktentwicklung überholt würden. Andererseits solle die Möglichkeit offen gehalten werden, Tarife marktbeherrschender Anbieter in Marktsegmenten periodisch zu überprüfen, in denen sie eine besondere Marktstellung innehaben und deshalb die Preise höher halten können, als es bei Wettbewerb möglich wäre (vgl. die Begründung zu § 27 Abs. 2 des Entwurfs eines
Telekommunikationsgesetzes, BTDrucks 13/3609 S. 44). Hieran anknüpfend
wird der Zweck der Befristung der Genehmigung nach § 35 Abs. 4 TKG nach
allgemeiner Ansicht in dem Umstand gesehen, dass durch zunehmende Produktivität von Telekommunikationsunternehmen und allgemeinen Wettbewerbsdruck die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung im Zeitablauf tendenziell sinken können und das in der Vergangenheit genehmigte Entgelt daher
nicht mehr den aktuellen Kosten entspricht (vgl. Mayen/Lünenburger, in:
Scheuerle/Mayen, Telekommunikationsgesetz, 2. Aufl. 2008, § 35 Rn. 76;
Schuster/Ruhle, in: Beck'scher TKG-Kommentar, 3. Aufl. 2006, § 35 Rn. 61;
Groebel/Seifert, in: Berliner Kommentar zum Telekommunikationsgesetz,
2. Aufl. 2009, § 35 Rn. 56). Soll durch die Befristung und die hierdurch ermöglichte periodische Prüfung demnach in erster Linie verhindert werden, dass das
regulierte Unternehmen die sich aufgrund der technologischen und ökonomischen Entwicklung ergebenden Kostensenkungen abschöpft, anstatt sie zeitnah
an die Kunden weiterzugeben, liegt die Annahme fern, dass gerade dieser Gesetzeszweck es erfordere, dem regulierten Unternehmen die voraussetzungslose Möglichkeit einzuräumen, sich vor Ablauf der Frist von der Entgeltgenehmigung zu lösen, um höhere Entgelte durchzusetzen.
31(3) Die Annahme, eine telekommunikationsrechtliche Entgeltgenehmigung werde durch die Entscheidung über einen vor Ablauf der Frist gestellten neuen
Entgeltantrag ohne Weiteres gegenstandslos und bedürfe deshalb keiner Aufhebung nach den §§ 48, 49 VwVfG, lässt sich auch nicht auf Sinn und Zweck
der Entgeltregulierung stützen. Dabei kann dahinstehen, ob die Beigeladene zu
Recht geltend macht, es liefe den Regulierungszielen eines chancengleichen
Wettbewerbs (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG a.F.; vgl. jetzt § 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 1 TKG
n.F.) und der Förderung effizienter Infrastrukturinvestitionen (§ 2 Abs. 2 Nr. 3
TKG a.F.; vgl. nunmehr den entsprechenden „Regulierungsgrundsatz“ in § 2
Abs. 3 Nr. 4 TKG n.F.) zuwider, wenn Bezieher einer Vorleistung - wie z.B. von
CFV - diese bis zum Ende der in einer früheren Entgeltgenehmigung vorgesehenen Genehmigungsfrist zu einem materiell erheblich zu niedrigen Preis beziehen und damit Kostenvorteile zum Nachteil des regulierten Unternehmens
erlangen könnten, obwohl dieses die materielle Berechtigung höherer Entgelte
nachgewiesen habe. Denn nach allgemeinem Verwaltungsrecht führen weder
der Wegfall der Erlassvoraussetzungen noch das Verfehlen des gesetzlichen
Regelungszwecks unmittelbar zum Wirksamkeitsverlust eines Verwaltungsakts.
Wie gerade die detaillierten Aufhebungsvorschriften der §§ 48 ff. VwVfG zeigen,
hat sich der Gesetzgeber nicht für einen generellen Vorrang des Grundsatzes
der Gesetzmäßigkeit vor dem Grundsatz der Rechtssicherheit entschieden,
sondern beiden aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Grundsätzen dadurch
Rechnung getragen, dass er eine Entscheidung der Behörde im jeweiligen Einzelfall vorsieht. Weshalb Sinn und Zweck der telekommunikationsrechtlichen
Entgeltregulierung abweichend von den verwaltungsverfahrensrechtlichen
Grundsätzen ausnahmsweise die Unbeachtlichkeit des Grundsatzes der
Rechtssicherheit gebieten sollten mit der Folge, dass eine behördliche Aufhebungsentscheidung entbehrlich wäre, ist nicht ersichtlich.
32(4) Dass die Genehmigung höherer Entgelte während des Laufs der Befristung
der Vorgängergenehmigung grundsätzlich nur unter den eingeschränkten Voraussetzungen der §§ 48, 49 VwVfG zulässig ist, steht nicht in einem Wertungswiderspruch zu dem besonderen Fall einer Versagung der Genehmigung
gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 TKG. Zwar ist nicht zweifelhaft, dass das betroffene
Unternehmen jederzeit ohne Bindung an die Voraussetzungen der §§ 48, 49
VwVfG einen neuen Entgeltantrag stellen kann, wenn die Bundesnetzagentur
die Genehmigung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 TKG mangels vollständiger Vorlage der in § 33 TKG a.F. (bzw. § 34 TKG n.F.) genannten Unterlagen versagt
hat. Dies folgt jedoch aus der Natur der Sache; denn wenn die Bundesnetzagentur gar keine inhaltliche Regelung getroffen hat, zu der eine neue Regelung in Widerspruch treten könnte, bedarf es offensichtlich auch nicht deren
33(5) Der Regelung des § 31 Abs. 5 Satz 2 TKG a.F. (nunmehr § 31 Abs. 3 Satz 2
TKG n.F.), wonach bei befristet erteilten Genehmigungen die Vorlage der erforderlichen Unterlagen mindestens zehn Wochen vor Fristablauf zu erfolgen hat,
kann ebenfalls kein Anhaltspunkt dafür entnommen werden, dass die frühere
Entgeltgenehmigung in Folge der Entscheidung der Regulierungsbehörde über
einen vor Ablauf der Frist gestellten neuen Entgeltantrag gegenstandslos wird.
Wie sich aus dem Wort „mindestens“ ergibt, schließt die Vorschrift zwar eine
frühere Antragstellung offensichtlich nicht aus. Über die Folgen eines solchen
Antrags für die Wirksamkeit der bestehenden Entgeltgenehmigung besagt die
Regelung indes nichts. Auch aus dem Zusammenhang mit der Regelung des
§ 31 Abs. 6 Satz 3 TKG a.F. (vgl. jetzt § 31 Abs. 4 Satz 3 TKG n.F.), wonach
die Bundesnetzagentur über Entgeltgenehmigungsanträge innerhalb von zehn
Wochen zu entscheiden hat, ergeben sich keine zusätzlichen Erkenntnisse.
Durch die Angleichung der Frist für die Vorlage von Antragsunterlagen und der
Frist für eine Entscheidung der Regulierungsbehörde soll erkennbar sichergestellt werden, dass bis zum Ablauf der Geltungsdauer einer früher erteilten befristeten Entgeltgenehmigung die neue Überprüfung abgeschlossen ist (vgl.
Gramlich, in: Heun, Handbuch Telekommunikationsrecht, 2. Aufl. 2007, Teil I
Rn. 85) und die neue Genehmigung unmittelbar mit dem Tag der Erteilung an
die zuvor erteilte befristete alte Genehmigung anschließt, ohne dass es einer
Rückwirkung gemäß § 35 Abs. 5 Satz 1 TKG bedarf (vgl. Hölscher/
Lünenburger, in: Scheuerle/Mayen, Telekommunikationsgesetz, 2. Aufl. 2008,
§ 31 Rn. 76). Besteht der Zweck der Frist zur Vorlage der Entgeltunterlagen in
§ 31 Abs. 5 Satz 2 TKG a.F. in Verbindung mit der Genehmigungsfrist des § 31
Abs. 6 Satz 3 TKG a.F. demnach darin, dass keine Genehmigungslücke entsteht, können hieraus für die vorliegende Fragestellung keine Rückschlüsse
34(6) Verfassungsrechtliche Gründe stützen ebenfalls nicht die Auffassung der
Beigeladenen, dass eine befristete Entgeltgenehmigung durch die Entscheidung über einen vor Ablauf der Frist gestellten neuen Entgeltantrag ohne Weiteres gegenstandslos wird. Zwar greift die sich aus einer entsprechenden Regulierungsentscheidung der Bundesnetzagentur auf der Grundlage des § 30
Abs. 1 Satz 1 TKG ergebende Entgeltgenehmigungspflicht in Verbindung mit
dem in § 37 Abs. 1 TKG geregelten Verbot, andere als die von der Bundesnetzagentur genehmigten Entgelte zu verlangen, in den Schutzbereich der Berufsausübungsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) der Beigeladenen ein; denn das
Grundrecht auf freie Berufsausübung schließt die Freiheit ein, das Entgelt für
berufliche Leistungen mit dem Interessenten auszuhandeln (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 8. Dezember 2011 - 1 BvR 1932/08 - DVBl 2012, 230
<233>; BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2003 - BVerwG 6 C 17.02 - BVerwGE 118,
226 <238>). Dass die Genehmigung höherer Entgelte während des Laufs der
Befristung der Vorgängergenehmigung grundsätzlich nur unter den einge-
schränkten Voraussetzungen der §§ 48, 49 VwVfG zulässig ist, findet seine
Rechtfertigung indes in dem öffentlichen Interesse an Rechtssicherheit, dem die
verwaltungsverfahrensrechtlichen Aufhebungsvorschriften in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise Rechnung tragen. Die Berührung des Schutzbereichs eines Grundrechts kann zwar im Einzelfall zu einer höheren Gewichtung
des Aufhebungsinteresses des betroffenen Grundrechtsträgers im Rahmen einer nach den §§ 48 ff. VwVfG zu treffenden Ermessensentscheidung führen,
macht diese Entscheidung selbst jedoch nicht verzichtbar. Im Bereich der Regulierung der Telekommunikationsmärkte nach dem 2. Teil des Telekommunikationsgesetzes besteht insoweit keine Sondersituation im Vergleich zu anderen Gebieten des besonderen Verwaltungsrechts.
35(7) Die von der Beigeladenen genannten unionsrechtlichen Vorschriften enthalten weder ausdrücklich noch sinngemäß ein an den nationalen Gesetzgeber
gerichtetes Verbot, einer Entgeltgenehmigung innerhalb des Befristungszeitraums Bindungswirkung beizulegen und die Erteilung einer neuen Entgeltgenehmigung an die Voraussetzungen von Rücknahmegründen gemäß § 48
VwVfG oder von Widerrufsgründen gemäß § 49 VwVfG zu knüpfen.
36Art. 13 Abs. 3 Satz 1 der Richtlinie 2002/19/EG des Europäischen Parlaments
und des Rates vom 7. März 2002 über den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung - Zugangsrichtlinie - (ABl EG Nr. L 108 S. 7) in der zum hier maßgeblichen
Zeitpunkt noch anwendbaren Fassung, wonach es einem Betreiber, der dazu
verpflichtet wurde, seine Preise an den Kosten zu orientieren, obliege, gegebenenfalls nachzuweisen, dass die Preise sich aus den Kosten sowie einer angemessenen Investitionsrendite errechnen, regelt keine Rechte, sondern ausschließlich Pflichten des Betreibers im Interesse der Preiskontrolle. Art. 13
Abs. 1 Satz 2 der genannten Richtlinie, dem zufolge die nationalen Regulierungsbehörden den Investitionen des Betreibers Rechnung tragen und ihm eine
angemessene Rendite für das entsprechend eingesetzte Kapital ermöglichen,
wobei die damit verbundenen Risiken zu berücksichtigen sind, betrifft nicht den
Ablauf des Genehmigungsverfahrens, sondern enthält lediglich inhaltliche Vorgaben zur Bestimmung der in Art. 13 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie genannten
kostenorientierten Preise. Nichts anderes ergibt sich auch aus Art. 8 der Richtlinie. Danach stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass die nationalen Regulierungsbehörden befugt sind, die in den Artikeln 9 bis 13 genannten Verpflichtungen aufzuerlegen (Abs. 1); bei Betreibern mit beträchtlicher Marktmacht sind die
in den Artikeln 9 bis 13 genannten Verpflichtungen im erforderlichen Umfang
(zwingend) aufzulegen (Abs. 2). Die Worte „im erforderlichen Umfang“ enthalten
zwar eine materielle Beschränkung der Eingriffsintensität der Regulierungsmaßnahmen, treffen jedoch keine Aussage über die anzuwendenden Verfahrensvorschriften. Insoweit bleibt es daher bei dem in der Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofs (vgl. EuGH, Urteile vom 19. September 2006 - Rs.
C-392/04, C-422/04, i-21 Germany und Arcor - Slg. 2006, I-8559 Rn. 57, vom
7. Januar 2004 - Rs. C-201/02, Wells - Slg. 2004, I-723 Rn. 67 = NVwZ 2004,
593 <597> und vom 30. Juni 2011 - Rs. C-262/09 - juris Rn. 55) entwickelten
Grundsatz, dass mangels einer einschlägigen Unionsregelung die Verfahrensmodalitäten, die den Schutz der dem Bürger aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen, nach dem Grundsatz der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten Sache der innerstaatlichen Rechtsordnung eines jeden
Mitgliedstaats sind; sie dürfen jedoch nicht ungünstiger sein als diejenigen, die
gleichartige Sachverhalte innerstaatlicher Art regeln (Äquivalenzprinzip), und
die Ausübung der durch die Gemeinschaftsrechtsordnung verliehenen Rechte
nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren (Effektivitätsprinzip). Weder das Äquivalenz- noch das Effektivitätsprinzip sind im vorliegenden Fall berührt. Eine unterschiedliche Behandlung innerstaatlich und unionsrechtlich geregelter Sachverhalte wird von der Beigeladenen nicht geltend gemacht und ist auch nicht erkennbar. Anhaltspunkte dafür, dass die grundsätzliche Bindungswirkung einer Entgeltgenehmigung innerhalb des Befristungszeitraums die Ausübung der durch die Gemeinschaftsrechtsordnung verliehenen
Rechte praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren könnte, liegen
ebenfalls nicht vor; denn erstens folgt der Entgeltgenehmigungsanspruch des
regulierten Unternehmens nicht aus dem Unionsrecht, sondern aus dem nationalen Recht (§ 35 Abs. 3 Satz 1 TKG bzw. Art. 12 Abs. 1 GG), und zweitens
führt die Anwendung der §§ 48, 49 VwVfG nicht schon für sich genommen zu
einer „übermäßigen Erschwerung“ des Entgeltgenehmigungsanspruchs, da den
Rechten des betroffenen Unternehmens im Rahmen der Anwendung dieser
Vorschriften ausreichend Rechnung getragen werden kann.
37c) Hat sich die Entgeltgenehmigung vom 31. Oktober 2008 demnach nicht mit
dem Wirksamwerden des Beschlusses vom 14. August 2009 auf andere Weise
erledigt, hätte die Beklagte den Widerspruch zwischen beiden Entgeltgenehmigungen nur durch eine rechtmäßige Rücknahme der früheren Entgeltgenehmigung gemäß § 48 VwVfG bzw. ihren rechtmäßigen Widerruf gemäß § 49
VwVfG verhindern können. Dass es hieran fehlt, hat das Verwaltungsgericht im
Ergebnis ohne Verstoß gegen revisibles Recht angenommen. Zwar ist davon
auszugehen, dass die Beklagte den entgegenstehenden Teil der Entgeltgenehmigung vom 31. Oktober 2008 durch den Erlass der neuen Entgeltgenehmigung vom 14. August 2009 konkludent aufgehoben hat (aa). Bei Anwendung
der Regeln über die Rücknahme rechtswidriger Verwaltungsakte hat die Bundesnetzagentur jedoch weder ihr Rücknahmeermessen ausgeübt, noch liegt ein
Fall der Ermessensreduzierung auf Null vor (bb). Erst recht gilt dies, wenn die
Vorschriften über den Widerruf eines rechtmäßigen Verwaltungsakts anzuwenden wären, in Bezug auf das Widerrufsermessen (cc).
38aa) Zwar hat die Beklagte weder die Rücknahme noch den Widerruf der Entgeltgenehmigung vom 31. Oktober 2008 ausdrücklich erklärt. Sie hat diesen
Verwaltungsakt jedoch mit dem Erlass der neuen Entgeltgenehmigung vom
14. August 2009 teilweise - soweit deren Regelungsgehalt reicht - konkludent
39Ob von einer konkludenten Aufhebung immer schon dann auszugehen ist,
wenn der neue Verwaltungsakt in Widerspruch zu einem früheren rechtswidrigen Verwaltungsakt ergeht und insoweit hinsichtlich des Regelungsgegenstands jedenfalls eine andere Regelung trifft, ohne den früheren Verwaltungsakt
ausdrücklich abzuändern (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl. 2011, § 48
Rn. 29), bedarf in diesem Zusammenhang keiner Entscheidung. Denn dass im
vorliegenden Fall eine konkludente Teilrücknahme bzw. ein Teilwiderruf der
Vorgängergenehmigung erfolgt ist, ergibt die Auslegung des angefochtenen
Beschlusses der Bundesnetzagentur vom 14. August 2009. Da das Verwal-
tungsgericht den Inhalt des Verwaltungsakts unter diesem Gesichtspunkt nicht
ermittelt hat, kann der Senat diese Auslegung auf der Grundlage des aktenkundigen Wortlauts selbst vornehmen, ohne insoweit an tatsächliche Feststellungen gemäß § 137 Abs. 2 VwGO gebunden zu sein. In der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts entsprechend den zu den §§ 133, 157 BGB entwickelten Regeln zu
ermitteln und dabei der objektiv erklärte Wille maßgebend ist, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte (Urteil vom 21. Juni 2006
- BVerwG 6 C 19.06 - BVerwGE 126, 149 <160>). Es ist deshalb anerkannt,
dass die Rücknahme auch konkludent erfolgen kann, wenn dies hinreichend
deutlich zum Ausdruck kommt (Urteil vom 26. Juli 2006 - BVerwG 6 C 20.05 -
BVerwGE 126, 254 <276>). Für den Widerruf kann insoweit nichts anderes gelten.
40Aus der maßgeblichen Sicht des Empfängerhorizontes kam in den in dem angefochtenen Beschluss der Bundesnetzagentur vom 14. August 2009 getroffenen Regelungen unter den hier vorliegenden Umständen bei verständiger Würdigung zum Ausdruck, dass der Vorgängergenehmigung vom 31. Oktober 2008
nach dem Willen der Regulierungsbehörde keine Wirksamkeit mehr zukommen
sollte, soweit deren Regelungen dem Beschluss vom 14. August 2009 widersprachen. Einer ausdrücklichen Aufhebungsentscheidung bedurfte es nach
dem aus der Begründung des angefochtenen Verwaltungsakts ersichtlichen
Ansatz der Behörde nur deshalb nicht, weil sie von der mangelnden Identität
der Regelungsgegenstände beider Entgeltgenehmigungen ausging. Dass dies
auf einer rechtlichen Fehleinschätzung beruhte, steht der Annahme einer konkludenten Aufhebung nicht entgegen. Vielmehr kommt gerade in der genannten
Passage unzweideutig zum Ausdruck, dass der Regelungswille der Bundesnetzagentur darauf gerichtet war, dass mit Wirksamwerden der Entgeltgenehmigung vom 14. August 2009 in Bezug auf die darin erfassten Leistungen ausschließlich die neuen Entgelte als „genehmigte Entgelte“ im Sinne des § 37
TKG gelten sollen.
41bb) Die konkludente Aufhebung der Entgeltgenehmigung vom 31. Oktober 2008
erfüllte jedoch nicht die Voraussetzungen einer rechtmäßigen Rücknahme nach
§ 48 VwVfG.
42(1) Ob die Aufhebung der Entgeltgenehmigung vom 31. Oktober 2008 nach den
für die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts oder den für den Widerruf eines rechtmäßigen Verwaltungsakts geltenden Regeln (§ 48 bzw. § 49
VwVfG) zu erfolgen hätte, hat das Verwaltungsgericht offen gelassen. Dies ist
aus revisionsgerichtlicher Sicht im Ergebnis nicht zu beanstanden, da die Frage
letztlich nicht entscheidungserheblich ist.
43Für das Merkmal der Rechtswidrigkeit im Sinne von § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
kommt es grundsätzlich darauf an, ob der Verwaltungsakt, um dessen Rücknahme es geht, zum Zeitpunkt seines Erlasses rechtswidrig war (Beschluss
vom 7. Juli 2004 - BVerwG 6 C 24.03 - BVerwGE 121, 226 <229> m.w.N.). Im
Fall der Entgeltgenehmigung der Bundesnetzagentur vom 31. Oktober 2008
lässt sich dies nicht abschließend beurteilen, da es bislang an den für eine
Sachentscheidung erforderlichen Tatsachenfeststellungen fehlt. Der Senat hat
deshalb erwogen, ob sich die Aufhebung der Entgeltgenehmigung hier unabhängig von der im Zeitpunkt ihres Erlasses bestehenden Sach- und Rechtslage
deshalb nach den Regeln über die Rücknahme rechtswidriger Verwaltungsakte
in § 48 VwVfG richtet, weil die Entgeltgenehmigung vom 31. Oktober 2008 als
Dauerverwaltungsakt mit dem Erlass des Beschlusses vom 14. August 2009
möglicherweise nachträglich rechtswidrig geworden ist. Bei einer telekommunikationsrechtlichen Entgeltgenehmigung handelt es sich um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung; denn ihre rechtliche Bedeutung liegt nicht nur darin, dass
das genehmigte Entgelt mit privatrechtsgestaltender Wirkung an die Stelle des
vereinbarten Entgelts tritt (§ 37 Abs. 2 TKG), sondern zugleich auch darin, dass
das regulierte Unternehmen bis zum Ablauf der Geltungsdauer der Entgeltgenehmigung nach § 37 Abs. 1 TKG daran gehindert ist, andere als die von der
Bundesnetzagentur genehmigten Entgelte für die erfassten Zugangsleistungen
zu verlangen. Damit enthält die Entgeltgenehmigung eine Regelung, die sich
nicht in der einmaligen Gestaltung der Rechtslage erschöpft, sondern auf unbe-
stimmte Dauer angelegt ist und sich ständig aktualisiert (vgl. Urteil vom 5. August 1965 - BVerwG 1 C 69.62 - BVerwGE 22, 16 <22 f.>).
44Schwieriger zu beantworten ist hingegen die Frage, ob hier ein Fall nachträglichen Rechtswidrigwerdens eines Verwaltungsakts vorliegt. Ein ursprünglich
rechtmäßiger Verwaltungsakt mit Dauerwirkung wird nachträglich rechtswidrig,
wenn die Voraussetzungen für seinen Erlass im maßgeblichen Zeitpunkt der
Aufhebungsentscheidung infolge einer Änderung der Sach- oder Rechtslage
nicht mehr vorliegen. Zwar dürfte der Erlass eines Verwaltungsakts mit dem
Inhalt des Beschlusses vom 31. Oktober 2008 im Zeitpunkt des Erlasses der
Entgeltgenehmigung vom 14. August 2009 nicht mehr rechtmäßig gewesen
sein, nachdem die Bundesnetzagentur aufgrund der nach § 35 Abs. 2 Satz 1
TKG durchgeführten Prüfung festgestellt hatte, dass die nunmehr beantragten
Entgelte den Anforderungen der §§ 28 und 31 TKG a.F. (jetzt: §§ 28 und 31
Abs. 1 Satz 2 TKG n.F.) entsprachen. Der nunmehr entstandene Anspruch der
Beigeladenen gemäß § 35 Abs. 3 Satz 1 TKG auf Genehmigung der beantragten höheren Entgelte beruhte jedoch ausschließlich darauf, dass die Beigeladene unter dem 23. Juni 2009 einen neuen Entgeltantrag mit vollständigen Kostenunterlagen gestellt