Source: http://mensura.ro/iras/a_roman_alkotmany_es_az_allamfo_felfuggesztesenek_a_kerdese_a_velencei_bizottsag_javaslatai_nyoman
Timestamp: 2017-06-23 01:54:54
Document Index: 2022781

Matched Legal Cases: ['bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'Bíróság ', 'bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ']

A román alkotmány és az államfő felfüggesztésének a kérdése a Velencei Bizottság javaslatai nyomán - Mensura Transylvanica
MENSURA TRANSYLVANICA | A román alkotmány és az államfő felfüggesztésének a kérdése a Velencei Bizottság javaslatai nyomán
A 2012. december 9-i választások nyomán megalakult újabb Ponta-kormány programja ambiciózus célként tartalmazza a román alkotmány módosítását is. Az ehhez szükséges, kétharmados többséggel rendelkezik a szociáldemokrata-liberális kormánykoalíció. 2012. július 6-án az Európa Tanács főtitkára felkérte a Velencei Bizottságot, hogy véleményezze jogi szempontból a román kormány – a választások előtti Ponta-kabinet – azon lépéseit, amelyeket a Nép Ügyvédje (az emberi jogi parlamenti ombudsman), a parlamenti házelnökök, valamint az állam elnökének a leváltására tett (ezekre a lépésekre 2012. július 3-6. között került sor).
A Velencei Bizottság 2012. december 17-i, 685/2012-es számú véleményezésében (a véleményezést a Bizottság tudatosan a romániai választások után fogadta el), mely a 2012-es román politikai válság közjogi vonatkozásairól készült, négy kérdésben javasol módosítást az alkotmányreformra készülő újabb Ponta-kormánynak: 1) az államfő felfüggesztési és leváltási eljárására nézve; 2) a sürgősségi kormányrendeletek kérdésében; 3) a Nép Ügyvédje leváltásának újraszabályozásában; 4) az államfő és a kormány közötti hatalommegosztás kérdésében. Elemzésünk e négy kérdés közül az államfő felfüggesztésére és leváltására vonatkozó kérdést vizsgálja.
Az államfő felfüggesztése a román alkotmányban
Az alkotmány 95. szakasza szerint „az Alkotmány előírásait megsértő súlyos cselekmények elkövetése esetén Románia Elnökét tisztségének gyakorlásából felfüggesztheti a Képviselőház és a Szenátus, együttes ülésen, a képviselők és szenátorok többségének a szavazatával, az Alkotmánybíróság megkérdezése után. Az elnök a neki felrótt cselekményekkel kapcsolatban magyarázatokat adhat a parlamentnek.” Az eljárásra vonatkozóan: „a tisztségből való felfüggesztésre irányuló javaslatot a képviselők és a szenátorok összességének legalább egyharmada kezdeményezheti és azt késedelem nélkül az elnök tudomására kell hozni”, és „a felfüggesztési javaslat jóváhagyása esetén az elnök leváltása céljából legfeljebb 30 napon belül népszavazást kell tartani.”
A Velencei Bizottság véleményezése (annak 78. pontja) szerint ez az eljárás sajátos módon összemossa a jogi és a politikai felelősséget. A parlament és a választók előtt (az utóbbiakat népszavazás során kérdezik meg) az elnök politikai felelőssége jelenik meg, azonban minthogy az alkotmánybíróság is konzultatív szerepet kap az eljárásban, ezzel a jogi úton megállapított felelősség is látszólagos szerephez jut a felelősségre vonási eljárásban.
A Velencei Bizottság véleménye szerint ezt az alkotmányszakaszt oly módon lenne indokolt átfogalmazni, hogy a felelősségre vonás egyértelműen jogi utat kövessen, vagyis a felelősségrevonási eljárást bírói döntés zárja le.
Természetesen, a Velencei Bizottság e javaslata nem zárja ki, hogy a román alkotmány ne tartalmazza a felelősségre vonás tisztán politikai eljárását. Ez utóbbi eljárás indokoltsága viszont attól függ, hogy az alkotmánymódosítás hogyan érinti az államelnök hatalmi jogosítványait a kormányzati rendszer egészén belül. Több szerző is (Shugart, Holmes) úgy véli, hogy az elnök hatalma fordítottan arányos a pártokéval. Azokban az államokban, amelyekben egy erős, népfrontszerű képződmény vette át a hatalmat a rendszerváltás után, erősebb elnöki rendszer alakult ki (Lengyelország, a balti államok tartoznak ide, de Románia is, ahol 1989 után a Nemzeti Megmentési Front volt az átmenet meghatározó szereplője), ahol pedig a parlament alakította ki az új, demokratikus államrendet, ott a parlamentnek alakult ki meghatározóbb szerepe, az államfői hatalomkoncentráció pedig jelentéktelenebb maradt.
Ha az elmúlt két évtized a parlament, a parlamenti pártok megerősödését hozta az államfővel szemben (és Băsescu leváltásának kísérlete ezt jelzi), akkor a Ponta-kabinet törekvése, hogy az alkotmány módosításával egyértelműen parlamentáris köztársasággá alakítsa a román politikai rendszert, logikus lépésnek tűnik. Ebből viszont a politikai jellegű felelősségre vonás eltörlése következhet (bár nem kötelező módon). Ha viszont megmarad a közvetlen elnökválasztás jelentős elnöki jogkörökkel, akkor érdemes megfontolni a politikai jellegű felelősségre vonási eljárás megfelelő módjának alkotmányos rögzítését.
Felelősségre vonási eljárások az uniós tagállamokban
Az Európai Unió köztársasági államformájú tagállamaiban legmagasabb szintű jogszabály – alkotmányos rendelkezés – határozza meg a választott államfő (köztársasági elnök, államelnök) jogi és/vagy politikai felelősségét, és ezzel összefüggően a felelősségre vonási eljárást is. Elemzésünk melléklete (itt: gallery/Melleklet1.pdf) az uniós tagköztársaságok erre vonatkozó alkotmányos rendelkezéseit összesíti.
Amint megállapítható és amint az a Velencei Bizottság véleményezéséből is kitűnik, kétféle felelősségre vonási eljárás van – jogi és politikai – attól függően, hogy a végső döntést az államfő felelőssége tekintetében független bírói testület hozza-e meg, avagy politikai testület, esetleg maguk a választók.
Tulajdonképpen a jogi felelősségre vonásnak is két kategóriája van; több alkotmány is különbséget tesz az államfői feladatkör gyakorlásával össze nem függő, általában köztörvényi jellegű, szankcionálható cselekmények (vétség vagy bűntett) és a feladatkör gyakorlásával összefüggő (vagyis hivatalos személyként és nem magánemberként elkövetett), tehát politikailag is mérlegelendő jogszabálysértő cselekmények között. Az előbbiek esetében gyakori az a megoldás, hogy az államfő mandátumának időtartama alatt a jogi szankcionálás alól mentességet élvez, azonban mandátuma lejárta után elindul ellene a szokványos igazságszolgáltatási eljárás. Ez a megoldás a mentelmi jog logikájából fakad, a továbbiakban elemzésünk erre nem tér ki.
Az Európai Unió húsz tagállamának államformája köztársaság. Ezek közül tizenhétben létezik a felelősségre vonás jogi eljárása: tizenkettőben – például Olaszországban, Németországban, Magyarországon, Finnországban, Lengyelországban stb. – csak a jogi jellegű felelősségre vonás létezik, ötben viszont mindkét eljárásra vonatkozóan vannak alkotmányos előírások. Mindössze három olyan tagköztársaság van, Írország, Litvánia és Málta, ahol az államfő leváltása csupán politikai testület döntése révén lehetséges. (Megjegyzendő, hogy Málta sajátos prezidenciális köztársaság, ahol a köztársasági elnök a végrehajtó hatalom feje.)
Csak részben politikai jellegű a francia elnök felelősségre vonása: itt egy parlament által létrehozott Felsőbíróság dönt (melyet a parlament hoz létre, és amelyen a Nemzetgyűlés elnöke elnököl); viszont jórészt politikai mérlegelés tárgya az a „hivatali kötelezettségszegés” amely „nyilvánvalóan összeegyeztethetetlen a hivatal ellátásával”.
Az osztrák és a szlovák alkotmány a felelősségre vonás politikai eljárását a hatalmi ágak szétválasztásának és egyensúlyának rendszerében („checks and balances”) tekinti. Minthogy mindkét államban az államfőt közvetlenül választják, az elnökök hivatalukból való eltávolítását is népszavazásnak kell szentesítenie. A leváltó népszavazást általában a parlament kezdeményezi. Ausztriában a szövetségi alsóház 2/3-a kezdeményezhet ilyen népszavazást, és a két ház együttes ülése határozza el azt, az együttes ülések rendje szerint, Szlovákiában ez a parlamenti határozat 3/5-ös minősített többséggel hozható meg. Amennyiben a népszavazás sikertelen, az a parlament feloszlatását eredményezi, azaz a szlovák parlamentét, illetve az osztrák szövetségi alsóházét. Sőt, Ausztriában az államfő leváltásának a népszavazási eredmény révén történő elutasítása egyben az államfő újraválasztását is jelenti, azaz egy új mandátum kezdetét. Megjegyzendő, hogy a „fékek és ellensúlyok” rendszerének ezt az elemét a Stanomir-jelentés is javasolta a román alkotmány módosításához mint az államfő és a parlament közötti konfliktus megszüntetésének egyik lehetséges módját. A „fékek és ellensúlyok” rendszere az előbbiekhez képest fordított módon érvényesül Lettországban. Itt az államfő kezdeményezheti a parlament feloszlatását, azt azonban népszavazásnak kell megerősítenie. Amennyiben a népszavazás nem erősíti meg ezt, az államfőt tisztségéből eltávolítottnak kell tekinteni.
Az államfő felelősségre vonásának jogi eljárását a köztük levő különbség tekintetében is vizsgálhatjuk. Itt a számonkérhető cselekményekben, a kezdeményezés módjában és a bírói testület jellegében figyelhetünk meg különbségeket.
A számonkérhető cselekmények az uniós tagállamok alkotmányaiban a következők:
A kezdeményezés módja:
Minthogy az államfői jogkörök gyakorlása politikai természetű, a vele összefüggő vádemelés is mindenképpen politikai jellegű. Ezért szabályozásának a visszaélések lehetőségét is korlátoznia kell. Vádemelési javaslatot általában a parlamenti képviselők egy meghatározott hányada tehet (például egyötöde az új magyar alaptörvény szerint, egynegyede Bulgáriában, egyharmada Görögországban stb.), de kezdeményezheti a főügyész és helyettese (Ciprus), jogi kancellár vagy igazságügyi főbiztos (Finnország, Észtország). A vádemelési javaslat elfogadásához, vagyis a vádirat határozatba foglalásához általában a parlamentek minősített többsége szükséges. Ez legtöbb esetben kétharmados többség (Bulgária, Görögország, Magyarország, Ausztria, Lengyelország, Lettország, Németország, Portugália), de néhány ország még ennél is szigorúbb többségi jóváhagyást ír elő (3/4 – Finnország, 4/5 – Ciprus).
A bírói testület, mely a vádirat alapján dönt, szintén többféle lehet. Az európai alkotmányok ezt az ítélkezési kompetenciát általában az alkotmánybíróságoknak adják meg (Ausztria, Bulgária, Csehország, Magyarország, Németország stb.). Az alkotmánybíróságok gyakran egy sajátosan szabályozott eljárás keretében hozzák meg ezt a döntést: Olaszországban egy speciális listáról sorhúzással megállapított 16 személy egészíti ki az alkotmánybíróság ítélkező testületét. (A listát minden 9 évben a parlament állítja össze a rendes bírák kinevezésére vonatkozó szabályok szerint.) Szlovéniában az ítélkező alkotmánybírói testület kétharmadának szavazata szükséges az államfő tisztségétől való megfosztásához.
Vannak államok, ahol a Legfelső Bíróság kapja meg az előbbi hatáskört, így például Portugáliában vagy Romániában (itt e bíróság neve: Legfőbb Semmítő- és Ítélőszék).
Néhány tagállam alkotmánya az államfőről való döntés jogát speciális bírói testületnek adja meg. Ezt Finnországban és Lengyelországban Állami Törvényszéknek nevezik. Görögországban egy úgynevezett Különleges Bíróság ül össze, melynek tagjai a Legfelső Bíróság és a Legfelső Közigazgatási Bíróság bírái közül kerülnek ki. Ciprusban és Franciaországban Felsőbíróságnak nevezik az államfőről döntést hozó speciális testületet, ez Franciaországban nem feltétlenül bírákból áll.
Néhány következtetés és javaslat a román felelősségre vonási eljárás módosítására nézve
A Ponta-kormány alkotmánymódosító javaslatai, a Velencei Bizottság véleményezése és az európai tagállamok alkotmányainak komparatív elemzése alapján a következő javaslatok fogalmazhatók meg az államfő felelősségre vonásának alkotmányjogi kérdésében:
- A Ponta-kabinet az eddigi nyilatkozatok alapján inkább a parlamentáris köztársaság alkotmányos keretét szeretné megteremteni, jóllehet, a liberálisok számára ez még nem egy eldöntött kérdés. Ha az alkotmánymódosítás során a jelenlegi, erősebb elnökkel rendelkező parlamentáris rendszer megerősítésére, illetve az államfő közvetlen megválasztásának megtartására kerül sor (esetleg a félelnöki rendszer bevezetésére), akkor a felelősségre vonási eljárás politikai változata fenntartható marad a következő változtatások megfontolásával: a) az eljárásból törölni kell az „Alkotmány előírásait megsértő súlyos cselekményekre” való hivatkozást és az alkotmánybíróság konzultatív szerepét; b) ugyanakkor a népszavazás kimenetelét kettős érvényűvé kell tenni, vagyis a népszavazás megerősítheti az államfő eltávolítását, de sikertelensége c) az elmozdítást kezdeményező parlament feloszlatását vonja maga után.
- Amennyiben az alkotmánymódosítás során a parlament a parlamentáris köztársaság megerősítése és az államfő parlament általi megválasztása mellett dönt, az államfő felelősségre vonását előnyös lenne a csupán jogi eljárásra szűkíteni.
- A jogi eljárás keretén belül, az európai példák alapján az alkotmánysértés szankcionálása a leginkább kézenfekvő. Ez esetben a vádirat kezdeményezése lehet a parlament joga, annak egyharmada vagy egynegyede kaphatná meg ezt a jogosítványt (a parlament bármelyik házában), a vádirat határozatba foglalásához viszont a kétharmados vagy a háromnegyedes többség írható elő a két ház együttes ülésén (ez megegyezik az alkotmánymódosításhoz szükséges minősített többséggel).
- A jogi típusú eljárás esetén az államfő felfüggesztésére és tisztségéből való eltávolítására nézve az ítélkezési illetékességet az Alkotmánybíróság vagy a Legfőbb Semmítő- és Ítélőszék kaphatná meg. Különleges bírói testület létrehozása is megfontolható, melynek tagjait az Alkotmánybíróság és a Legfelső Legfőbb Semmítő- és Ítélőszék bírái közül neveznék ki szabályozott eljárással. A megfelelő megoldáshoz azonban tekintetbe kell venni az Alkotmánybíróság depolitizálására tett intézkedéseket is.
MELLÉKLET ITT: gallery/Melleklet1.pdf