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Timestamp: 2019-04-21 18:42:14+00:00
Document Index: 261814714

Matched Legal Cases: ['§ 1', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ']

«Renvoi préjudiciel – Atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne – Règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 – Articles 1er, 3, paragraphe 1, troisième alinéa, 5 et 7 – Règlement (CEE) n° 3665/87 – Articles 11 et 18, paragraphe 2, sous c) – Notion d’opérateur économique – Personnes ayant participé à la réalisation de l’irrégularité – Personnes tenues de répondre de l’irrégularité ou d’éviter qu’elle soit commise – Sanction administrative – Effet direct – Prescription de la poursuite – Interruption»
Dans l’affaire C‑367/09,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par le hof van beroep te Antwerpen (Belgique), par décision du 8 septembre 2009, parvenue à la Cour le 14 septembre 2009, dans la procédure
composée de M. J.‑C. Bonichot, président de chambre, MM. K. Schiemann, L. Bay Larsen, Mmes C. Toader (rapporteur) et A. Prechal, juges,
– pour SGS Belgium NV, par Me M. Storme, avocat,
– pour Firme Derwa NV, par Mes L. Wysen et J. Gevers, avocats,
– pour le gouvernement belge, par M. J.-C. Halleux, en qualité d’agent, assisté de Mes P. Bernaerts et E. Vervaeke, advocaten,
– pour la Commission européenne, par MM. A. Bouquet et F. Wilman, en qualité d’agents,
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 3, paragraphe 1, troisième alinéa, 5 et 7 du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO L 312, p. 1).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant le Belgisch Interventie- en Restitutiebureau (bureau belge d’intervention et de restitution, ci-après le «BIRB») à SGS Belgium NV (ci-après «SGS Belgium»), société spécialisée dans le contrôle et la surveillance, à Firme Derwa NV (ci-après «Firme Derwa»), société exportatrice, ainsi qu’à Centraal Beheer Achmea NV, société d’assurances, au sujet de l’imposition d’une sanction à SGS Belgium pour avoir permis à Firme Derwa d’obtenir indûment une restitution à l’exportation.
3 Les deuxième à cinquième ainsi que septième, huitième, dixième et treizième considérants du règlement n° 2988/95 se lisent comme suit:
«considérant que plus de la moitié des dépenses des Communautés est versée aux bénéficiaires par l’intermédiaire des États membres;
considérant que les modalités de cette gestion décentralisée et des systèmes de contrôle font l’objet de dispositions détaillées différentes selon les politiques communautaires en question; qu’il importe cependant de combattre dans tous les domaines les atteintes aux intérêts financiers des Communautés;
considérant que le droit communautaire a instauré des sanctions administratives communautaires dans le cadre de la politique agricole commune; que de telles sanctions devront être instaurées également dans d’autres domaines;
considérant que, en vertu de l’exigence générale d’équité et du principe de proportionnalité, ainsi qu’à la lumière du principe ne bis in idem, il y a lieu de prévoir, dans le respect de l’acquis communautaire et des dispositions prévues par les réglementations communautaires spécifiques existant au moment de l’entrée en vigueur du présent règlement, des dispositions appropriées pour éviter un cumul de sanctions pécuniaires communautaires et de sanctions pénales nationales imposées pour les mêmes faits à la même personne;
considérant que le droit communautaire fait obligation à la Commission et aux États membres de contrôler l’utilisation des moyens budgétaires des Communautés aux fins prévues; qu’il convient de prévoir des règles communes s’appliquant de façon complémentaire par rapport à la réglementation existante».
4 L’article 1er de ce règlement prévoit:
5 L’article 2 dudit règlement dispose:
4. Sous réserve du droit communautaire applicable, les procédures relatives à l’application des contrôles et des mesures et sanctions communautaires sont régies par le droit des États membres.»
6 L’article 3, paragraphe 1, du même règlement énonce:
«Le délai de prescription des poursuites est de quatre ans à partir de la réalisation de l’irrégularité visée à l’article 1er, paragraphe 1. Toutefois, les réglementations sectorielles peuvent prévoir un délai inférieur qui ne saurait aller en deçà de trois ans.
7 L’article 4 du règlement n° 2988/95, figurant sous le titre II intitulé «Mesures et sanctions administratives», prévoit:
8 L’article 5, paragraphes 1 et 2, dudit règlement dispose:
g) d’autres sanctions à caractère exclusivement économique, de nature et de portée équivalentes, prévues dans les réglementations sectorielles adoptées par le Conseil en fonction des nécessités propres au secteur concerné et dans le respect des compétences d’exécution conférées à la Commission par le Conseil.
2. Sans préjudice des dispositions des réglementations sectorielles existant au moment de l’entrée en vigueur du présent règlement, les autres irrégularités ne peuvent donner lieu qu’aux sanctions non assimilables à une sanction pénale prévues au paragraphe 1, pour autant que de telles sanctions soient indispensables à l’application correcte de la réglementation.»
9 Aux termes de l’article 7 du même règlement:
«Les mesures et sanctions administratives communautaires peuvent s’appliquer aux opérateurs économiques visés à l’article 1er, à savoir les personnes physiques ou morales, ainsi que les autres entités auxquelles le droit national reconnaît la capacité juridique, qui ont commis l’irrégularité. Elles peuvent également s’appliquer aux personnes qui ont participé à la réalisation de l’irrégularité, ainsi qu’à celles qui sont tenues de répondre de l’irrégularité ou d’éviter qu’elle soit commise.»
Le règlement (CEE) n° 3665/87
10 L’article 11, paragraphes 1 et 3, du règlement (CEE) n° 3665/87 de la Commission, du 27 novembre 1987, portant modalités communes d’application du régime des restitutions à l’exportation pour les produits agricoles (JO L 351, p. 1), tel que modifié par le règlement (CE) n° 495/97 de la Commission, du 18 mars 1997 (JO L 77, p. 12, ci-après le «règlement n° 3665/87»), prévoit:
«1. Lorsqu’il est constaté que, en vue de l’octroi d’une restitution à l’exportation, un exportateur a demandé une restitution supérieure à la restitution applicable, la restitution due pour l’exportation en cause est la restitution applicable au produit effectivement exporté, diminuée d’un montant correspondant:
a) à la moitié de la différence entre la restitution demandée et la restitution applicable à l’exportation effectivement réalisée;
b) au double de la différence entre la restitution demandée et la restitution applicable si l’exportateur a fourni intentionnellement des données fausses.
Les sanctions s’appliquent sans préjudice de sanctions supplémentaires prévues à l’échelon national.
3. Sans préjudice de l’obligation de payer un montant négatif visé au paragraphe 1, quatrième alinéa, en cas de paiement indu d’une restitution, le bénéficiaire est tenu de rembourser les montants indûment reçus – en ce compris toute sanction applicable conformément au paragraphe 1, premier alinéa […]»
11 L’article 18 du règlement n° 3665/87 dispose:
«1. La preuve de l’accomplissement des formalités douanières de mise à la consommation est apportée au choix de l’exportateur par la production de l’un des documents suivants:
a) document douanier […];
b) attestation de déchargement et de mise à la consommation établie par une société spécialisée sur le plan international en matière de contrôle et de surveillance et agréée par un État membre. La date et le numéro du document douanier de mise à la consommation doivent figurer sur l’attestation concernée.
2. Si l’exportateur ne peut obtenir le document choisi conformément au paragraphe 1, points a) ou b), après avoir effectué les démarches appropriées pour obtenir ce document ou s’il existe des doutes sur l’authenticité du document apporté, la preuve de l’accomplissement des formalités douanières de mise à la consommation peut être considérée comme apportée par la production de l’un ou de plusieurs des documents suivants:
c) attestation de déchargement établie par une société spécialisée sur le plan international en matière de contrôle et de surveillance et agréée par un État membre certifiant, en outre, que le produit a quitté la zone portuaire ou au moins que, à sa connaissance, le produit n’a pas fait l’objet d’un chargement consécutif en vue d’une réexportation;
12 L’article 1er de l’arrêté royal du 4 janvier 1985 fixant les conditions d’agrément des sociétés chargées de la délivrance d’une attestation de déchargement dans le pays de destination de marchandises exportées dans le cadre de la politique agricole commune (Moniteur belge du 21 février 1985, p. 1937) est libellé comme suit:
«Les attestations qui prouvent que les marchandises exportées sont déchargées dans le pays de destination ne peuvent, pour l’application de la politique agricole commune, être acceptées par les services compétents, que si elles sont établies par des sociétés spécialisées sur le plan international en matière de contrôle et de surveillance, agréées à cette fin par arrêtés des Ministres qui ont les Affaires économiques et l’Agriculture dans leurs attributions.»
13 L’article 2, paragraphe 2, de cet arrêté royal prévoit:
«La société s’engage:
1° à être solidairement responsable avec les autres parties qui participent ou qui sont impliquées dans les opérations d’exportation pour les conséquences financières des attestations établies par elle;
2° à donner, en tout temps, accès à ses bâtiments aux fonctionnaires [...] et à permettre à ces fonctionnaires de consulter tous les documents relatifs aux attestations délivrées;
14 Ledit arrêté royal a été abrogé par l’arrêté royal du 28 février 1999 fixant les conditions d’agrément des sociétés chargées de la délivrance d’une attestation de déchargement et de mise à la consommation ou d’une attestation de déchargement dans le pays de destination, de marchandises exportées dans le cadre de la politique agricole commune (Moniteur belge du 22 juin 1999, p. 23534).
15 Aux termes de l’article 2, § 1er, 2°, sous a), de cet arrêté royal, «[l]a société s’engage: a) à être solidairement responsable avec les autres parties qui participent ou qui son impliquées dans les opérations d’exportation pour les conséquences financières des attestations établies par elle».
16 Le 6 juin 1997, Firme Derwa a vendu à l’exportation vers l’Égypte un lot de 741 144 kilogrammes de viande de bœuf et a, à ce titre, sollicité du BIRB des restitutions à l’exportation. Cet exportateur a ainsi perçu, moyennant la constitution d’une garantie, le versement d’une somme de 1 407 268,90 euros dans le cadre du régime de préfinancement.
17 Afin d’acquérir définitivement le montant total de la restitution, Firme Derwa devait apporter la preuve de l’importation du lot de viande en cause en Égypte. Le navire transportant la cargaison de viande est arrivé à destination le 19 juin 1997. Le 10 février 1998, Firme Derwa a transmis au BIRB une attestation, établie par SGS Belgium en date du 4 novembre 1997, confirmant la mainlevée des marchandises par les autorités douanières égyptiennes aux fins de leur mise à la consommation.
18 Le 5 juin 1998, le BIRB a libéré la garantie constituée par Firme Derwa, laquelle a acquis définitivement les restitutions à l’exportation en cause.
19 À la suite d’une enquête effectuée par l’inspection économique du ministère belge des Affaires économiques, il est apparu que SGS Egypt Ltd avait informé SGS Belgium, par télécopie en date du 24 septembre 1997, que les marchandises en cause n’avaient pas pu être importées en Égypte en raison de l’interdiction d’importation décidée par cet État tiers à l’encontre de la viande de bœuf en provenance de Belgique.
20 Le BIRB a transmis à SGS Belgium des rapports afférents à cette enquête dans des messages en dates du 13 août ainsi que des 9 et 14 octobre 1998. Par lettre du 21 avril 1999, le BIRB a également invité cette société à lui fournir les documents douaniers sur la base desquels ladite société avait établi son attestation du 4 novembre 1997.
21 Ayant constaté que SGS Belgium n’avait pas donné suite à sa demande, le BIRB a conclu dans une lettre du 5 février 2002 adressée à cette société que les marchandises n’avaient pas été importées en Égypte pour leur mise à la consommation et, par conséquent, le BIRB a décidé d’imposer à SGS Belgium, sur la base de l’article 11 du règlement n° 3665/87, une sanction administrative équivalente à 200 % du montant de 1 407 268,90 euros indûment perçu par Firme Derwa grâce à l’attestation délivrée par cette société de contrôle. Par ailleurs, SGS Belgium était invitée à régler un montant équivalent à ladite restitution ainsi qu’une majoration si bien qu’un montant total de 4 503 260,74 euros a été réclamé à cette société.
22 Par lettre du 29 avril 2002, SGS Belgium a informé le BIRB que, à la suite d’une enquête interne, il serait apparu que les marchandises n’avaient été que provisoirement importées en Égypte et qu’elles auraient finalement été exportées vers l’Afrique du Sud. Cependant, dans une correspondance du 27 mai 2002, SGS Belgium soulignait que les informations incorrectes transmises par ses soins l’auraient été involontairement.
23 Par assignation signifiée le 16 septembre 2003, le BIRB a engagé des poursuites devant le rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen (tribunal de première instance d’Anvers) à l’encontre de SGS Belgium afin qu’elle soit condamnée à ladite sanction administrative. Cette société a alors appelé Firme Derwa et Centraal Beheer Achmea NV en intervention forcée et en garantie.
24 Par jugement du 13 janvier 2006, cette juridiction a rejeté comme étant non fondées l’action du BIRB ainsi que la demande en intervention forcée et en garantie de SGS Belgium. Ladite juridiction a tout d’abord constaté que le délai de prescription de quatre ans prévu à l’article 3, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 2988/95 n’était pas échu car il avait été interrompu, au sens du troisième alinéa de cette disposition, du fait de l’envoi par le BIRB de la lettre datée du 5 février 2002 par laquelle celui-ci établissait l’amende administrative à l’encontre de SGS Belgium.
25 Toutefois, le rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen a estimé que les articles 5 et 7 du règlement n° 2988/95 ne constituaient pas une base juridique suffisante permettant d’imposer une sanction administrative à une société telle que SGS Belgium. En effet, selon cette juridiction, contrairement à l’article 3 du règlement n° 2988/95, ces dispositions laissent une marge d’appréciation aux États membres et ne contiennent pas d’obligation d’infliger des sanctions. Ainsi, il appartiendrait au législateur de l’Union ou aux législateurs nationaux de prévoir, dans des réglementations sectorielles, que d’autres opérateurs que l’exportateur bénéficiaire de restitutions sont tenus au paiement de sanctions. Il leur appartiendrait également de définir de telles sanctions. En outre, le règlement n° 3665/87 ne contiendrait aucune disposition permettant de sanctionner des participants à une opération d’exportation pour des irrégularités commises par l’exportateur.
26 Le BIRB a interjeté appel de ce jugement devant la juridiction de renvoi en faisant notamment valoir que, en vertu de l’arrêté royal du 4 janvier 1985, SGS Belgium était solidairement responsable avec l’exportateur des conséquences financières des attestations établies par elle. Or, dans la mesure où cette société a créé artificiellement les conditions permettant à l’exportateur de bénéficier indûment d’une restitution à l’exportation et où cet exportateur, Firme Derwa, ignorait le caractère erroné de l’attestation fournie et n’avait pas commis de négligence, le BIRB a considéré qu’il n’y avait pas lieu de recouvrer la restitution auprès de celui-ci ni de lui infliger une sanction administrative. Le BIRB faisait valoir en substance que, bien que la sanction prévue à l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous b), du règlement n° 3665/87 ne vise en principe que l’exportateur, du fait de la règle de coresponsabilité de la société de contrôle et de surveillance prévue par le droit national, il était possible en vertu de l’article 7 du règlement n° 2988/95 d’infliger cette sanction à cette société en sa qualité de personne qui peut être tenue de répondre de l’irrégularité au sens de cette disposition. Le BIRB faisait également valoir que, en tout état de cause, si aucune intention frauduleuse ne devait être constatée, SGS Belgium devrait être condamnée à tout le moins au paiement de la sanction prévue à l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement n° 3665/87.
27 Pour sa part, SGS Belgium a notamment soutenu que, pour autant qu’elle puisse être tenue pour responsable, il devrait s’agir d’une responsabilité solidaire avec l’exportateur et l’assureur dans la mesure où les montants réclamés sont dus par l’exportateur et que l’article 7 du règlement n° 2988/95 ainsi que l’article 2, paragraphe 2, point 1, de l’arrêté royal du 4 janvier 1985 impliquent une solidarité entre les acteurs intervenant dans une opération d’exportation.
28 C’est dans ces conditions que le hof van beroep te Antwerpen (cour d’appel d’Anvers) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1) Les dispositions des articles 5 et 7 du règlement […] n° 2988/95 […] ont-elles un effet direct dans les ordres juridiques nationaux des États membres en l’absence d’une quelconque marge d’appréciation desdits États membres et sans qu’il soit nécessaire que les autorités nationales adoptent des mesures de mise en œuvre?
2) Une société spécialisée sur le plan international en matière de contrôle et de surveillance et agréée par l’État membre où les formalités douanières à l’exportation sont accomplies, en l’espèce [le Royaume de] Belgique, qui a établi une déclaration inexacte concernant le déchargement, au sens de l’article 18, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 3665/87 […], peut-elle être considérée comme un opérateur économique, au sens de l’article 1er du règlement n° 2988/95 […] et donc comme une personne qui a participé à la réalisation de l’irrégularité ou comme une personne qui peut être tenue de répondre de l’irrégularité ou encore comme une personne qui aurait dû éviter qu’elle soit commise, au sens de l’article 7 dudit règlement?
3) La communication d’un rapport sur une enquête menée par l’inspection économique, une lettre demandant la production de pièces complémentaires pour justifier de l’importation pour mise à la consommation ou une lettre recommandée infligeant une sanction peuvent-elles être considérées comme des actes d’instruction ou de poursuites, au sens de l’article 3, paragraphe 1, troisième alinéa, du règlement […] n° 2988/95 […]?»
29 Par sa première question, la juridiction de renvoi cherche, en réalité, à savoir si les articles 5 et 7 du règlement n° 2988/95 s’appliquent de telle manière que des sanctions administratives au sens de ce règlement peuvent être infligées sur le fondement de ces seules dispositions.
30 SGS Belgium, Firme Derwa ainsi que le gouvernement autrichien font valoir, en substance, que les articles 5 et 7 du règlement n° 2988/95 n’ont pas d’effet direct dans la mesure où des sanctions administratives ne peuvent être imposées aux différentes catégories d’acteurs intervenant dans le processus de contrôle de la régularité et de la légalité des paiements obtenus du budget de l’Union que si des réglementations sectorielles de l’Union définissant le type de sanctions et la catégorie d’acteurs concernée étaient en vigueur au moment où a été commise l’irrégularité. Ils font valoir à cet égard qu’une telle réglementation sectorielle n’existait pas au moment des exportations en cause au principal en ce qui concerne les sociétés de contrôle et de surveillance.
31 À l’inverse, le gouvernement belge et la Commission européenne sont d’avis que, lorsqu’une catégorie d’acteurs ne fait pas encore l’objet d’une réglementation sectorielle de l’Union telle que le règlement n° 3665/87 s’agissant des restitutions indûment perçues par les exportateurs bénéficiaires, les articles 5 et 7 du règlement n° 2988/95, en ce qu’ils prévoient d’une manière générale qu’une sanction administrative peut être appliquée à d’autres acteurs que le bénéficiaire de restitutions à l’exportation, sont directement applicables en vertu de l’article 288, paragraphe 2, TFUE.
32 À cet égard, en raison même de leur nature et de leur fonction dans le système des sources du droit de l’Union, les dispositions d’un règlement ont, en règle générale, un effet immédiat dans les ordres juridiques nationaux, sans qu’il soit besoin pour les autorités nationales de prendre des mesures d’application (voir arrêts du 17 mai 1972, Leonesio, 93/71, Rec. p. 287, point 5, et du 24 juin 2004, Handlbauer, C‑278/02, Rec. p. I‑6171, point 25) ou qu’il soit besoin pour le législateur de l’Union d’adopter des réglementations complémentaires.
33 Cependant, certaines des dispositions d’un règlement peuvent nécessiter, pour leur mise en œuvre, l’adoption de mesures d’application (voir, en ce sens, arrêt du 11 janvier 2001, Monte Arcosu, C‑403/98, Rec. p. I‑103, point 26) soit par les États membres, soit par le législateur de l’Union lui-même.
34 Il en va ainsi, dans le contexte de la protection des intérêts financiers de l’Union, s’agissant des sanctions administratives imposées aux différentes catégories d’acteurs identifiées dans le règlement n° 2988/95.
35 En effet, s’agissant des irrégularités intentionnelles ou causées par négligence, l’article 5 de ce règlement se limite à prévoir que celles-ci «peuvent» conduire à certaines des sanctions administratives énumérées à cet article tandis que, s’agissant des catégories d’acteurs susceptibles de faire l’objet de telles sanctions, l’article 7 dudit règlement prévoit que lesdites sanctions «peuvent» s’appliquer non seulement aux opérateurs économiques ayant commis l’irrégularité, mais également aux personnes ayant participé à la réalisation de l’irrégularité ainsi qu’à celles qui sont tenues de répondre de l’irrégularité ou d’éviter qu’elle soit commise.
36 Force est donc de constater que ces dispositions se bornent à établir les règles générales de contrôles et de sanctions dans un but de protection des intérêts financiers de l’Union (voir arrêt du 13 mars 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening, C‑383/06 à C‑385/06, Rec. p. I‑1561, point 39). En particulier, lesdites dispositions ne déterminent pas précisément laquelle des sanctions énumérées à l’article 5 du règlement n° 2988/95 devrait être appliquée dans un cas d’irrégularité portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union ni la catégorie d’acteurs devant faire l’objet d’une telle sanction dans un tel cas.
37 À cet égard, il convient d’ajouter, d’une part, qu’il ressort de l’article 2 du règlement n° 2988/95, et notamment de son paragraphe 3, lu en combinaison avec les cinquième et huitième considérants de ce règlement, qu’il appartient au législateur de l’Union de prévoir des réglementations sectorielles instaurant des sanctions administratives, à l’instar de celles qui existaient déjà lors de l’adoption dudit règlement dans le cadre de la politique agricole commune. En outre, ainsi que cela ressort du septième considérant du même règlement, ce dernier tend à établir des règles générales s’imposant à de telles réglementations sectorielles.
38 D’autre part, il ressort de l’article 2, paragraphe 4, du règlement n° 2988/95 que, sous réserve de la réglementation de l’Union existante, les procédures relatives à l’application des contrôles ainsi que des mesures et des sanctions administratives prévus par cette réglementation sont régies par le droit des États membres.
39 Par ailleurs, il convient encore de relever que l’article 2, paragraphe 2, du règlement n° 2988/95 prévoit certes, conformément au principe de la légalité des délits et des peines, qu’aucune sanction administrative ne peut être prononcée tant qu’un acte de l’Union antérieur à l’irrégularité ne l’a pas instaurée.
40 Cependant, ainsi que cela ressort de l’article 325 TFUE, les États membres sont tenus de prendre les mêmes mesures pour combattre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union que celles qu’ils prennent pour combattre la fraude portant atteinte à leurs propres intérêts. Par conséquent et compte tenu des objectifs poursuivis par le règlement n° 2988/95, lorsque le législateur de l’Union n’a pas adopté de réglementation sectorielle tendant à protéger les intérêts financiers de l’Union du comportement de certains acteurs, les États membres sont en droit de maintenir ou d’adopter des dispositions dans ce domaine et à l’encontre desdits acteurs pour autant que ces dernières s’avèrent nécessaires à la lutte contre la fraude et qu’elles respectent les principes généraux du droit de l’Union, notamment celui de la proportionnalité, ainsi que les règles générales définies dans ledit règlement et d’éventuelles réglementations sectorielles de l’Union existantes concernant d’autres acteurs.
41 En effet, il convient de souligner que, lorsqu’une réglementation de l’Union ne comporte aucune disposition spécifique prévoyant une sanction en cas de violation de celle-ci ou lorsqu’une telle réglementation prévoit que certaines sanctions peuvent être appliquées en cas de violation du droit de l’Union, mais ne fixe pas de manière exhaustive les sanctions que les États membres peuvent infliger, l’article 4, paragraphe 3, TUE impose aux États membres de prendre toutes mesures effectives pour sanctionner des comportements qui portent atteinte aux intérêts financiers de l’Union (voir, en ce sens, arrêts du 21 septembre 1989, Commission/Grèce, 68/88, Rec. p. 2965, point 23, ainsi que du 8 juillet 1999, Nunes et de Matos, C‑186/98, Rec. p. I‑4883, points 12 et 14).
42 En outre, il serait incompatible avec les objectifs poursuivis par l’article 325 TFUE, lequel impartit tant à l’Union qu’à ses États membres l’obligation de combattre la fraude et les irrégularités portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, de limiter l’action des États membres à l’encontre d’une catégorie d’acteurs ne faisant pas encore l’objet d’une réglementation sectorielle adoptée au niveau de l’Union. En effet, pour rendre effective la protection des intérêts financiers de l’Union, il est impératif que la dissuasion et la lutte contre la fraude et les autres irrégularités opèrent à tous les niveaux auxquels ces intérêts sont susceptibles d’être affectés par de tels phénomènes, en particulier parce que les phénomènes ainsi combattus impliquent fréquemment des acteurs situés à différents niveaux (voir, en ce sens, arrêt du 10 juillet 2003, Commission/BEI, C‑15/00, Rec. p. I‑7281, point 135). Par ailleurs, il y a lieu de relever qu’il en est ainsi du rôle joué par les sociétés de contrôle et de surveillance dans la régularité des paiements des restitutions à l’exportation.
43 Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de répondre à la première question que les articles 5 et 7 du règlement n° 2988/95 ne s’appliquent pas d’une manière telle qu’une sanction administrative puisse être infligée sur le fondement de ces seules dispositions dès lors que, dans le contexte de la protection des intérêts financiers de l’Union, l’application d’une sanction administrative à une catégorie de personnes nécessite que, antérieurement à la commission de l’irrégularité en cause, soit le législateur de l’Union ait adopté une réglementation sectorielle définissant une telle sanction et les conditions de son application à cette catégorie de personnes, soit, le cas échéant, lorsqu’une telle réglementation n’a pas encore été adoptée au niveau de l’Union, que le droit de l’État membre où a été commise cette irrégularité ait prévu l’imposition d’une sanction administrative à ladite catégorie de personnes.
44 Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si, dans des circonstances telles que celles en cause au principal, où la réglementation sectorielle de l’Union ne prévoyait pas encore l’obligation pour les États membres de prévoir des sanctions efficaces dans les cas où une société spécialisée sur le plan international en matière de contrôle et de surveillance et agréée par un État membre a délivré de fausses attestations, l’article 7 du règlement n° 2988/95 fait obstacle à ce que les États membres, sur le fondement de mesures nationales, appliquent une sanction à cette société en sa qualité de personne qui a «participé à la réalisation de l’irrégularité» ou de personne qui peut être «tenue de répondre» de celle-ci ou encore de personne qui aurait dû «éviter qu’elle soit commise» au sens de cette disposition.
45 À cet égard, il convient de relever que, en délivrant une fausse attestation de déchargement et de mise à la consommation au sens de l’article 18 du règlement n° 3665/87, attestation permettant à un exportateur de bénéficier indûment d’une restitution à l’exportation, une société spécialisée sur le plan international en matière de contrôle et de surveillance et agréée par un État membre peut être considérée comme une personne qui a «participé à la réalisation de l’irrégularité» au sens de l’article 7 du règlement n° 2988/95 et qui peut de ce fait se voir appliquer des mesures et des sanctions administratives au sens de ce règlement. Une telle société peut également être considérée comme une personne tenue de répondre de l’irrégularité au sens de cette disposition lorsque le droit national prévoit une responsabilité de cette société pour les conséquences financières résultant des attestations délivrées par cette dernière.
46 Cependant, ainsi qu’il a été constaté au point 43 du présent arrêt, aux fins de l’application d’une telle sanction, il est nécessaire qu’une réglementation sectorielle de l’Union ou, à défaut d’une telle réglementation, une réglementation nationale, ait prévu l’application d’une sanction administrative à cette catégorie d’acteurs.
47 Or, lors des importations en cause au principal, le droit de l’Union ne comportait pas de réglementation sectorielle au sens du règlement n° 2988/95 régissant spécifiquement les sanctions à prévoir face à des atteintes aux intérêts financiers de l’Union résultant de la délivrance par de telles sociétés de contrôle et de surveillance de fausses attestations de déchargement et de mise à la consommation.
48 En effet, ce n’est que depuis l’adoption du règlement (CE) n° 1253/2002 de la Commission, du 11 juillet 2002, modifiant le règlement (CE) n° 800/1999 portant modalités communes d’application du régime des restitutions à l’exportation pour les produits agricoles (JO L 183, p. 12), qu’un nouvel article 16 quater de ce dernier règlement dispose désormais que «[l]es États membres qui ont agréé des sociétés de surveillance prévoient un régime efficace de sanctions pour les cas où une société de surveillance agréée a délivré de fausses attestations».
49 En revanche, l’article 11 du règlement n° 3665/87 prévoyait des règles précises concernant la récupération auprès de l’exportateur de restitutions à l’exportation indûment perçues par ce dernier, assortie de l’imposition d’une sanction, notamment lorsque l’exportateur a obtenu un tel avantage indu en fournissant intentionnellement des données fausses, ainsi que de sanctions supplémentaires pouvant être prévues par le droit national. Par conséquent, dans l’affaire au principal, la question se pose de savoir si les autorités nationales pouvaient renoncer à la récupération de la restitution auprès de l’exportateur et à l’application à ce dernier d’une sanction administrative, en préférant s’adresser à la société de contrôle et de surveillance solidairement responsable en vertu du droit national des conséquences financières résultant des attestations fournies par elle.
50 S’agissant des aides dispensées par le budget de l’Union dans le cadre des Fonds structurels et de la politique agricole commune, la Cour a déjà eu l’occasion de constater que tout exercice, par l’État membre, d’un pouvoir d’appréciation sur l’opportunité d’exiger ou non la restitution des aides indûment ou illégalement octroyées serait incompatible avec les obligations que la réglementation de l’Union applicable dans ces secteurs fait aux administrations nationales de récupérer les aides indûment ou illégalement versées (voir, en ce sens, arrêts du 21 septembre 1983, Deutsche Milchkontor e.a., 205/82 à 215/82, Rec. p. 2633, point 22, ainsi que Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening, précité, point 38).
51 Il en va de même, en principe, s’agissant de l’obligation pour les États membres de récupérer auprès des exportateurs les restitutions indûment perçues par ceux-ci, obligation prévue à l’article 11 du règlement n° 3665/87 et assortie de la sanction prévue au paragraphe 1, premier alinéa, sous a) ou b), de cet article, ainsi que de sanctions supplémentaires éventuellement prévues par le droit national.
52 Avant l’entrée en vigueur du règlement n° 1253/2002, les États membres n’étaient certes pas tenus de prévoir, dans un cas de restitutions indûment perçues par un exportateur, des sanctions à l’encontre d’une société de contrôle et de surveillance ayant fourni une fausse attestation. Toutefois, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que les États membres, ainsi qu’il a été constaté au point 40 du présent arrêt, maintiennent ou adoptent, dans le contexte de la protection des intérêts financiers de l’Union, des dispositions nationales prévoyant l’application de sanctions administratives à cette catégorie d’acteurs à qui le législateur de l’Union a confié le soin de collaborer à la vérification de la régularité des opérations d’exportation bénéficiant de restitutions dispensées par le budget de l’Union. Au demeurant, de telles mesures ne feraient qu’anticiper l’obligation qui incombe désormais auxdits États en vertu de l’article 16 quater du règlement (CE) n° 800/1999 de la Commission, du 15 avril 1999, portant modalités communes d’application du régime des restitutions à l’exportation pour les produits agricoles (JO L 102, p. 11), tel que modifié par le règlement n° 1253/2002.
53 Il s’ensuit que, dans des circonstances telles que celles en cause au principal et sous réserve de la constatation par la juridiction de renvoi de l’application de l’arrêté royal du 4 janvier 1985 mentionné dans sa demande de décision préjudicielle, en l’absence de réglementation sectorielle de l’Union applicable ratione temporis aux sociétés de contrôle et de surveillance, les États membres pouvaient prévoir une responsabilité solidaire de ce type de sociétés avec l’exportateur, en leur qualité de personne ayant participé à la réalisation de l’irrégularité ou de personne tenue de répondre de celle-ci, pour les conséquences financières résultant de la délivrance par celles-ci d’attestations de déchargement et de mise à la consommation ayant permis à cet exportateur de bénéficier indûment de restitutions à l’exportation au détriment du budget de l’Union.
54 Dans l’affaire au principal, il apparaît cependant que les autorités nationales cherchent, d’une part, à récupérer le montant de la restitution indue auprès de SGS Belgium et, d’autre part, à appliquer à cette société de contrôle et de surveillance les sanctions administratives prévues à l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous b), du règlement n° 3665/87 et normalement appliquées à l’exportateur, et ce en invoquant l’effet direct de l’article 7 du règlement n° 2988/95 et l’existence en droit national d’une responsabilité solidaire d’une telle société avec l’exportateur. En particulier, le BIRB tend à considérer que le fait que la société de contrôle et de surveillance en cause au principal a intentionnellement transmis une attestation erronée permettrait de considérer comme remplie la condition d’application de la sanction prévue à l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous b), du règlement n° 3665/87. Toutefois, à titre subsidiaire, le BIRB soutient également devant la juridiction de renvoi que, si aucune intention frauduleuse ne devait être retenue, SGS devrait être condamnée au paiement de la sanction prévue à l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), de ce règlement.
55 À cet égard, s’agissant de la récupération de la restitution indûment perçue, ainsi qu’il a été constaté au point 51 du présent arrêt, celle-ci doit être faite auprès de l’exportateur qui a indûment bénéficié d’une telle restitution.
56 S’agissant de l’application de la sanction prévue à l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous b), dudit règlement, force est de relever que celle-ci ne peut être appliquée que lorsque «l’exportateur a fourni intentionnellement des données fausses». Par conséquent, le législateur de l’Union a expressément prévu que cette condition d’application doit être remplie dans le seul chef de l’exportateur.
57 Dans ces conditions, si, dans l’affaire au principal, il apparaît que l’exportateur ignorait le caractère erroné de l’attestation de mise à la consommation qui aurait été intentionnellement fournie par la société de contrôle et de surveillance, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier, il ne saurait être considéré que cet exportateur a intentionnellement transmis des données fausses au sens de l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous b), du règlement n° 3665/87, si bien que la sanction prévue à cette disposition ne saurait être appliquée à l’exportateur ni, en application d’une règle nationale de responsabilité solidaire, à ladite société de contrôle et de surveillance.
58 En revanche, dans une telle situation, la sanction prévue à l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement n° 3665/87 pourrait être appliquée. En effet, celle-ci est applicable même lorsque l’exportateur n’a pas commis de faute (voir arrêt du 24 avril 2008, AOB Reuter, C‑143/07, Rec. p. I‑3171, point 17).
59 À cet égard, d’une part, seuls les opérateurs qui ont demandé à bénéficier de restitutions à l’exportation sont en principe susceptibles de se voir infliger une telle sanction lorsqu’il apparaît que les informations fournies par de tels opérateurs à l’appui de leur demande sont erronées. D’autre part, dans la mesure où il existe un risque réel que l’exportateur, qui est le plus souvent le dernier maillon d’une chaîne contractuelle d’achats pour revente, puisse échapper à la responsabilité liée à l’inexactitude de sa déclaration en raison de l’éventualité d’une erreur, d’une négligence ou d’une fraude en amont de cette chaîne, l’article 11 du règlement n° 3665/87 le rend responsable, sous peine de sanctions, de l’exactitude de sa déclaration (voir, en ce sens, arrêt du 11 juillet 2002, Käserei Champignon Hofmeister, C‑210/00, Rec. p. I‑6453, points 42, 61 et 62). En effet, cet exportateur est libre du choix de ses cocontractants et il lui appartient de prendre les précautions appropriées soit en incorporant des clauses en ce sens dans les contrats qu’il conclut avec ces derniers, soit en contractant une assurance spécifique (arrêt AOB Reuter, précité, point 36).
60 Cependant, dans une situation où l’exportateur obtient une restitution à l’exportation à l’aide d’une attestation de mise à la consommation dont la réglementation de l’Union exige qu’elle soit établie par une société spécialisée sur le plan international en matière de contrôle et de surveillance, et où il s’avère que, à l’insu de cet exportateur, cette société a établi une fausse attestation permettant à l’assureur couvrant les risques inhérents à l’opération d’exportation de ne pas indemniser une perte liée à la non-réalisation de cette opération, l’article 11 du règlement n° 3665/87 ne s’oppose pas à ce que, en application d’une disposition nationale prévoyant une responsabilité solidaire de la société spécialisée sur le plan international en matière de contrôle et de surveillance pour les conséquences financières résultant des attestations établies par elle, l’autorité nationale décide de recouvrer auprès de cette société les montants résultant de l’application à l’exportateur de la sanction prévue au paragraphe 1, premier alinéa, sous a), de cet article.
61 Il y a toutefois lieu de relever qu’une sanction, même de caractère non pénal, ne peut être infligée que si elle repose sur une base légale claire et non ambiguë (voir arrêts du 14 décembre 2000, Emsland-Stärke, C‑110/99, Rec. p. I‑11569, point 56; Käserei Champignon Hofmeister, précité, point 52, ainsi que du 6 avril 2006, ED & F Man Sugar, C‑274/04, Rec. p. I‑3269, point 15).
62 Compte tenu de ce qui précède, il convient de répondre à la deuxième question que, dans des circonstances telles que celles en cause au principal, où la réglementation sectorielle de l’Union ne prévoyait pas encore l’obligation pour les États membres de prévoir des sanctions efficaces dans les cas où une société spécialisée sur le plan international en matière de contrôle et de surveillance et agréée par un État membre a délivré de fausses attestations, l’article 7 du règlement n° 2988/95 ne fait pas obstacle à ce que les États membres appliquent une sanction à cette société en sa qualité de personne qui a «participé à la réalisation de l’irrégularité» ou de personne qui est «tenue de répondre» de celle-ci au sens de cette disposition, à la condition toutefois que l’application d’une telle sanction repose sur une base légale claire et non ambiguë, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.
63 Par sa troisième question, la juridiction de renvoi demande si la communication, à une société spécialisée sur le plan international en matière de contrôle et de surveillance ayant délivré une attestation de mise à la consommation pour une opération d’exportation, d’un rapport d’enquête mettant en exergue une irrégularité en lien avec cette opération, la présentation à cette société d’une demande de production de pièces complémentaires tendant à contrôler la réalité de la mise à la consommation ainsi que l’envoi d’une lettre recommandée appliquant une sanction à ladite société pour avoir participé à la réalisation d’une irrégularité constituent des actes portés à la connaissance de la personne en cause et visant à l’instruction ou à la poursuite de l’irrégularité au sens de l’article 3, paragraphe 1, troisième alinéa, du règlement n° 2988/95.
64 Dans les circonstances de l’affaire au principal, il convient de relever que, en l’absence d’une réglementation sectorielle de l’Union prescrivant l’application de sanctions aux sociétés spécialisées sur le plan international en matière de contrôle et de surveillance qui ont participé à la réalisation d’une irrégularité ayant porté atteinte aux intérêts financiers de l’Union, l’application de la sanction prévue à l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement n° 3665/87 à une telle société, en raison de l’existence en droit national d’une responsabilité solidaire de cette dernière avec l’exportateur, relève du choix et de la compétence des États membres dans le cadre de leur politique de lutte contre la fraude. Toutefois, dans une telle hypothèse, les États membres doivent respecter les principes généraux du droit de l’Union ainsi que les règles générales définies dans le règlement n° 2988/95 et les réglementations sectorielles de l’Union éventuellement applicables à d’autres acteurs.
65 Ainsi, il y a lieu de constater que, lorsqu’elle décide d’appliquer de la sorte une telle sanction à une société de contrôle et de surveillance, en raison de l’existence en droit national d’une responsabilité solidaire de cette dernière avec l’exportateur, l’administration nationale agit dans le champ d’application du règlement n° 2988/95.
66 Le règlement n° 3665/87 ne prévoyant pas de règles relatives à la prescription de l’action en recouvrement de restitutions à l’exportation indûment perçues, il convient de se référer à l’article 3, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 2988/95 (arrêt du 15 janvier 2009, Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank, C‑281/07, Rec. p. I‑91, point 16), dès lors que cette disposition est directement applicable dans les États membres, y compris dans le domaine des restitutions à l’exportation des produits agricoles, en l’absence de réglementation sectorielle de l’Union prévoyant un délai plus court, mais non inférieur à trois ans, ou de réglementation nationale fixant un délai de prescription plus long (arrêt Handlbauer, précité, point 35).
67 Conformément à l’article 3, paragraphe 1, troisième alinéa, du règlement n° 2988/95, la prescription des poursuites est interrompue par tout acte, porté à la connaissance de la personne en cause, émanant de l’autorité compétente et visant à l’instruction ou à la poursuite de l’irrégularité. En outre, le délai de prescription court à nouveau à partir de chaque acte interruptif.
68 Les délais de prescription remplissent, de façon générale, la fonction d’assurer la sécurité juridique. Une telle fonction ne serait pas pleinement remplie si le délai de prescription visé à l’article 3, paragraphe 1, du règlement n° 2988/95 pouvait être interrompu par tout acte de contrôle, d’ordre général, de l’administration nationale sans rapport avec des soupçons d’irrégularités touchant des opérations circonscrites avec suffisamment de précisions (voir arrêt Handlbauer, précité, point 40).
69 Cependant, lorsque les autorités nationales transmettent à une personne des rapports mettant en exergue une irrégularité à laquelle elle aurait contribué en lien avec une opération d’exportation précise, lui demandent des informations complémentaires concernant cette opération ou encore lui appliquent une sanction en lien avec ladite opération, celles-ci adoptent des actes suffisamment précis tendant à l’instruction ou à la poursuite de l’irrégularité au sens de l’article 3, paragraphe 1, troisième alinéa, du règlement n° 2988/95.
70 Par conséquent, il convient de répondre à la troisième question que, dans des circonstances telles que celles en cause au principal, la communication, à une société spécialisée sur le plan international en matière de contrôle et de surveillance ayant délivré une attestation de mise à la consommation pour une opération d’exportation précise, d’un rapport d’enquête mettant en exergue une irrégularité en lien avec cette opération, la présentation à cette société d’une demande de production de pièces complémentaires tendant à contrôler la réalité de la mise à la consommation ainsi que l’envoi d’une lettre recommandée appliquant une sanction à ladite société pour avoir participé à la réalisation d’une irrégularité au sens de l’article 1er, paragraphe 2, du règlement n° 2988/95 constituent des actes suffisamment précis portés à la connaissance de la personne en cause et visant à l’instruction ou à la poursuite de l’irrégularité qui, par conséquent, interrompent la prescription des poursuites au sens de l’article 3, paragraphe 1, troisième alinéa, dudit règlement.
1) Les articles 5 et 7 du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, ne s’appliquent pas d’une manière telle qu’une sanction administrative puisse être infligée sur le fondement de ces seules dispositions dès lors que, dans le contexte de la protection des intérêts financiers de l’Union, l’application d’une sanction administrative à une catégorie de personnes nécessite que, antérieurement à la commission de l’irrégularité en cause, soit le législateur de l’Union ait adopté une réglementation sectorielle définissant une telle sanction et les conditions de son application à cette catégorie de personnes, soit, le cas échéant, lorsqu’une telle réglementation n’a pas encore été adoptée au niveau de l’Union, que le droit de l’État membre où a été commise cette irrégularité ait prévu l’imposition d’une sanction administrative à ladite catégorie de personnes.
2) Dans des circonstances telles que celles en cause au principal, où la réglementation sectorielle de l’Union ne prévoyait pas encore l’obligation pour les États membres de prévoir des sanctions efficaces dans les cas où une société spécialisée sur le plan international en matière de contrôle et de surveillance et agréée par un État membre a délivré de fausses attestations, l’article 7 du règlement n° 2988/95 ne fait pas obstacle à ce que les États membres appliquent une sanction à cette société en sa qualité de personne qui a «participé à la réalisation de l’irrégularité» ou de personne qui est «tenue de répondre» de celle-ci au sens de cette disposition, à la condition toutefois que l’application d’une telle sanction repose sur une base juridique claire et non ambiguë, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.
3) Dans des circonstances telles que celles en cause au principal, la communication, à une société spécialisée sur le plan international en matière de contrôle et de surveillance ayant délivré une attestation de mise à la consommation pour une opération d’exportation précise, d’un rapport d’enquête mettant en exergue une irrégularité en lien avec cette opération, la présentation à cette société d’une demande de production de pièces complémentaires tendant à contrôler la réalité de la mise à la consommation ainsi que l’envoi d’une lettre recommandée appliquant une sanction à ladite société pour avoir participé à la réalisation d’une irrégularité au sens de l’article 1er, paragraphe 2, du règlement n° 2988/95 constituent des actes suffisamment précis portés à la connaissance de la personne en cause et visant à l’instruction ou à la poursuite de l’irrégularité qui, par conséquent, interrompent la prescription des poursuites au sens de l’article 3, paragraphe 1, troisième alinéa, dudit règlement.