Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/HJ/es/Resolucion/Show/25470
Timestamp: 2019-05-21 06:26:31
Document Index: 110192734

Matched Legal Cases: ['artículo 161', 'artículo 168', 'artículo 168', 'artículo 149', 'artículo 122', 'artículo 149', 'artículo 92', 'artículo 34', 'artículo 161', 'artículo 30', 'artículo 87', 'artículo 87', 'artículo 88', 'artículo 88', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 56', 'artículo 92', 'artículo 92', 'artículo 168', 'artículo 92', 'artículo 122', 'artículo 168', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 9', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 81', 'artículo 1', 'artículo 23', 'artículo 135', 'artículo 81', 'artículo 23', 'artículo 1', 'Artículo 1', 'Artículo 1', 'Artículo 23', 'Artículo 92', 'Artículo 168', 'Artículo 168', 'Artículo 27', 'Artículo 38', 'Artículo 39', 'Artículo 39', 'Artículo 87', 'Artículo 92', 'Artículo 92', 'Artículo 67', 'Artículo 135', 'Artículo 67', 'Artículo 76', 'Artículo 76', 'in fine', 'Artículo 26', 'Artículo 27', 'Artículo 27', 'Artículo 3', 'Artículo 3', 'Artículo 4', 'Artículo 19', 'Artículo 28']

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 114/2017
SENTENCIA 114/2017, de 17 de octubre
ECLI:ES:TC:2017:114
1. Mediante escrito de demanda que tuvo entrada en el registro general del Tribunal Constitucional el 7 de septiembre de 2017, el Abogado del Estado interpuso, en representación del Presidente del Gobierno, recurso de inconstitucionalidad contra la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2017, de 6 de septiembre, intitulada “del Referéndum de Autodeterminación”, invocando lo previsto en el artículo 161.2 CE a efectos de la suspensión de dicha Ley. La fundamentación en derecho del recurso de inconstitucionalidad es, en síntesis, la siguiente:
C) Se afirma, a continuación, la íntegra y completa inconstitucionalidad de la Ley impugnada, al ser el presupuesto del que parte la ruptura total y absoluta con el orden constitucional establecido, entrando en contradicción con preceptos constitucionales fundamentales, tanto de carácter material como competencial. La evidencia palmaria de estas gravísimas vulneraciones excusaría de una exhaustiva y más precisa fundamentación, puesto que, desde una perspectiva material, la Ley en su conjunto vulnera los artículos 1.1, 1.2, 1.3, 2 y 168 CE, ya que traduce a norma jurídica el contenido de la resolución I/XI del Parlamento de Cataluña, de 9 de noviembre de 2015, “sobre el inicio del proceso político en Cataluña como consecuencia de los resultados electorales del 27 de septiembre de 2015” y su anexo, anulada por el la STC 259/2015 y, más cercanamente, la resolución 306/XI, del mismo Parlamento, anulada por el ATC 24/2017. Se refiere a continuación la demanda, anticipando lo que desarrollará después, al presupuesto, estructura y contenido de la ley (que dispone, al margen de la primacía de la Constitución y del Estatuto de Autonomía, una ruptura del orden constitucional vigente, erigiéndose en norma suprema), así como a la regulación que se hace en ella de un referéndum, para lo que no es competente, conforme a la jurisprudencia constitucional, el legislador autonómico.
a) Se aduce, en primer lugar, que la Ley objeto de recurso infringe los artículos 1.2, 1.3 y 2 CE. Al hilo de la cita de sus artículos 1 (referéndum de autodeterminación vinculante sobre la independencia de Cataluña), 2 (condición de sujeto político soberano del pueblo de Cataluña), 3 (actuación del Parlamento como representante de la soberanía del pueblo de Cataluña y establecimiento por la propia Ley, que prevalecería jerárquicamente sobre todas las normas con las que pueda entrar en conflicto, de un régimen jurídico excepcional para regular y garantizar el referéndum de autodeterminación) y 4 (convocatoria del referéndum), se señala que la Ley, en su conjunto, se halla viciada a radice de inconstitucionalidad, pues la convocatoria unilateral de un referéndum para decidir sobre la eventual secesión de la Comunidad Autónoma es claramente lesiva tanto de la atribución de la soberanía nacional al pueblo español (art. 1.2 CE) como atentatoria de la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, unidad que la Constitución eleva a fundamento esencial de ella misma (art. 2), citándose asimismo el artículo 168 CE.
b) Se habrían vulnerado, asimismo, los procedimientos de reforma constitucional y, en especial, el artículo 168 CE, pues la Ley impugnada, al prever un referéndum secesionista, que implica per se una sustitución del régimen constitucional, prescinde de los procedimientos al efecto. Junto a la cita de determinados pasajes de las SSTC 103/2008 y 90/2017, se señala que la Constitución no es un texto jurídico intangible e inmutable, prueba de lo cual es esa previsión de reforma constitucional, en donde se reconoce y encauza la aspiración, plenamente legítima, dirigida a conseguir que el poder constituyente revise y modifique la norma fundamental. Pero la totalidad de la ley objeto de recurso es un gravísimo atentado al orden constitucional vigente, ordenamiento en el que se incardina el Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) y toda la legislación que pueda emanar del Parlamento de Cataluña como representación institucional del pueblo de Cataluña en el marco de la Constitución (de conformidad con el art. 1 EAC, “Cataluña, como nacionalidad, ejerce su autogobierno constituida en Comunidad Autónoma de acuerdo con la Constitución y con el presente Estatuto, que es su norma institucional básica”).
E) En lo que hace a los motivos de impugnación de orden competencial, se aduce la vulneración del artículo 149.1.32 CE en relación con los artículos 23.1, 81.1 y 92 CE, citándose asimismo la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, de regulación de las distintas modalidades de referéndum. Tras citar las SSTC 31/2015, 32/2015, 138/2015, 103/2008 y 31/2010, se observa que la Ley impugnada no puede ampararse, de conformidad con dicha jurisprudencia, en el artículo 122 EAC, pues la competencia exclusiva que el artículo 149.1.32 CE reserva al Estado tanto para regular como para autorizar referendos no se limita a la convocatoria de cada concreta consulta referendaria, sino que esa autorización estatal incluye también la previa habilitación o previsión abstracta del tipo, figura o modalidad referendaria en la ley a la que se refiere el artículo 92.3 CE. No puede por ello hablarse de figuras de referéndum creadas ex novo por el Parlamento de Cataluña, máxime con el ámbito objetivo de la Ley impugnada. Esta modalidad referendaria carece de previsión expresa alguna tanto en la Constitución (que solo menciona referendos consultivos nacionales en los que votan todos los ciudadanos, se entiende que españoles: art. 92.1) como en la citada Ley Orgánica 2/1980 y en el Estatuto de Autonomía de Cataluña. La exigencia de previsión expresa presupone que la figura referendaria tiene que estar claramente establecida o bien directamente en la norma suprema o bien en la ley orgánica que satisface la doble reserva de los artículos 81.1 —en relación con el 23.1— y 92.3 CE y solo a partir de ello podrían los Estatutos de Autonomía prever, a su vez, referendos en que participara el cuerpo electoral de la Comunidad Autónoma. El Parlamento de Cataluña, en suma, carece de competencia para regular y convocar un referéndum, citándose al respecto determinados pasajes del ATC 24/2017 y de las STC 51/2017 y 90/2017.
F) Se argumenta, asimismo, la vulneración del Estatuto de Autonomía de Cataluña, en cuanto que bloque de constitucionalidad. Es evidente —se observa— que la Ley 19/2017 implica una reforma sustancial de dicho Estatuto, por no decir que rompe directamente con él, en la medida en que es el presupuesto para una norma de desconexión, previa la correspondiente declaración unilateral de independencia. La Ley impugnada rompe con el principio de prevalencia del Estatuto de Autonomía de Cataluña, consagrado en su primer artículo, colocándose extramuros de este, sin declararlo expresamente derogado, pero actuando como si no existiera para el legislador autonómico, que de este modo se configura en poder constituyente y ello sobre la base de una mera mayoría de votos en el Parlamento, sustentada en los acuerdos entre tres partidos políticos al margen de su mandato democrático y al margen de la voluntad real del pueblo catalán, del que pretenden erigirse en voz única e indiscutible.
G) Pasa la demanda a argumentar acerca de la inexistencia de un supuesto derecho de secesión del pueblo catalán sobre la base del derecho de autodeterminación de los pueblos. El preámbulo de la Ley impugnada califica de forma sorprendente el derecho de autodeterminación como “el primero de los derechos humanos” y pretende construir sobre la cita genérica del Derecho internacional y de los Pactos sobre derechos civiles y políticos de Naciones Unidas una supuesta legitimidad democrática que fundamenta la decisión de aprobar esta Ley, que paradójicamente conecta con las previsiones constitucionales sobre convenios internacionales. Pero ni del Derecho constitucional ni del Derecho internacional puede colegirse la existencia de tal derecho.
Por lo que concierne al Derecho comparado —salvo alguna excepción anecdótica, como las de Etiopía o las del archipiélago de San Cristóbal y Las Nieves—, ninguna Constitución reconoce en la actualidad un derecho de secesión de una parte del territorio de un Estado. En esa misma línea, existe consenso en que las peculiares previsiones de Canadá (opinión consultiva del Tribunal Supremo, de 20 de agosto de 1998) y Sudáfrica (sección 235 de su Constitución) no equivalen en modo alguno a un derecho de secesión, tan solo previsto, yendo al Derecho histórico, en las Constituciones del bloque soviético. Es más, los Tribunales Supremos de los Estados federales con un mayor grado de descentralización territorial han negado con rotundidad cualquier aspiración secesionista (caso Texas vs. White, de 1868, del Tribunal Supremo de los Estados Unidos, y la frecuentemente citada declaración del Tribunal Supremo de Canadá, de 20 de agosto de 1998, que dejó bien establecido que la secesión de Quebec tan solo resultaría factible si antes se procedía a una reforma de la Constitución federal).
En el caso español, está fuera de duda la inexistencia de un derecho de secesión (arts. 1 y 2 CE) y, como criterio de interpretación teleológico, conviene recordar que durante los debates constituyentes se rechazó de forma contundente una propuesta en favor de reconocer expresamente el derecho de autodeterminación de los pueblos del Estado. Tampoco cabe hablar, por tanto, de un “derecho a decidir” en el sentido empleado por la Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña, de 23 de enero de 2013, como ha establecido el Tribunal Constitucional (STC 42/2014). El preámbulo de la ley cita los artículos 10.2 y 96 CE como base jurídica para fundamentar su contenido, pero lo cierto es que el derecho Internacional no recoge, como allí se afirma, un derecho a la autodeterminación en el seno de un Estado con un sistema constitucional íntegramente democrático como el español. En el plano del Derecho internacional no existe base alguna para sostener la posibilidad de un derecho de secesión. De entrada, del principio básico del Estado de derecho (rule of law) bien podría sostenerse que, aun considerando que la calificación del ilícito internacional se hace sobre la base del propio Derecho internacional y no del derecho interno, cualquier intento de surgimiento de un Estado en violación del propio derecho interno podría suponer en sí mismo una vulneración del Derecho internacional. En este contexto, es un elemento básico del Derecho internacional contemporáneo el principio de integridad territorial y así la propia Declaración de la Asamblea General de Naciones Unidas (Resolución 50/6, de 9 de noviembre de 1995) deja expresamente establecido, en el punto tercero de su apartado 1, al referirse al derecho de libre determinación, que “nada de lo anterior se entenderá en el sentido de que autoriza o fomenta acción alguna encaminada a quebrantar o menoscabar, total o parcialmente, la integridad territorial o la unidad política de estados soberanos e independientes”. Se cita asimismo la Resolución de la misma Asamblea General, de 27 de marzo de 2014 (“Integridad territorial de Ucrania”), en punto, sobre todo, a la invalidez del referéndum celebrado en la República Autónoma de Crimea y la ciudad de Sebastopol el 16 de marzo de aquel año. Por todo ello, cabría deducir que sin validez jurídica interna del referéndum tampoco puede existir validez jurídica internacional del mismo.
2. Por providencia de 7 de septiembre de 2017, acordó el Pleno del Tribunal admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, así como a la Generalitat de Cataluña y al Parlamento de Cataluña, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el plazo de 15 días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes y tener por invocado por el Presidente del Gobierno el artículo 161.2 CE, lo que, a su tenor y conforme dispone el artículo 30 LOTC, produce la suspensión de la Ley impugnada, desde la fecha de interposición del recurso —7 de septiembre de 2017— para las partes del proceso y desde su publicación en el “Boletín Oficial del Estado” para terceros. Se acordó asimismo en la propia providencia, conforme al artículo 87.1 LOTC y de acuerdo con lo pedido por la parte recurrente, la notificación de esta resolución con las advertencias también interesadas, cuyo detalle figura en el texto de la misma providencia (“Boletín Oficial del Estado” núm. 216, de 8 de septiembre de 2017). Conforme al artículo 87.2 LOTC se recabó el auxilio jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña para realizar las notificaciones, requerimientos y apercibimientos acordados. Se acordó, por último, publicar esta resolución en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya”.
3. Mediante oficio de 12 de septiembre de 2017, con entrada en el Tribunal Constitucional el día 14 inmediato, la Presidenta del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara, del mismo día 12, en orden a que se diera por personada a la misma en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC, remitiendo a la Dirección de Estudios, Análisis y Publicaciones y a la asesoría jurídica de la Secretaría General.
4. Mediante oficio de 19 de septiembre de 2017, con entrada en el Tribunal Constitucional el día 20 inmediato, el Presidente del Senado comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara, del mismo día 19, en orden a que se diera a la Cámara por personada en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC.
1. Impugna el Presidente del Gobierno, mediante este recurso de inconstitucionalidad, la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2017, de 6 de septiembre, denominada “del referéndum de autodeterminación”. El recurso se presenta contra la totalidad de la Ley, tachada de inconstitucional tanto en atención a consideraciones sustantivas como de carácter competencial, así como por causa de los vicios procedimentales en los que el Parlamento de Cataluña habría incurrido al tramitarla y aprobarla. Los argumentos en los que se sostienen unas y otras censuras de inconstitucionalidad han sido resumidos en los antecedentes de esta Sentencia; sobre ellos se habrá de volver, aunque es procedente ahora recordarlos sumariamente.
El pueblo de Cataluña es un sujeto político soberano y, como tal, ejerce el derecho a decidir libremente y democráticamente su condición política.”
3.-Todas las autoridades, personas físicas y jurídicas que participen directa o indirectamente en la preparación, celebración y/o implementación del resultado del referéndum quedan amparadas por esta Ley, que desarrolla el ejercicio del derecho a la autodeterminación que forma parte del ordenamiento jurídico vigente.”
5. Si en el recuento de los votos válidamente emitidos hay más votos negativos que afirmativos, el resultado implica la convocatoria inmediata de unas elecciones autonómicas.”
“En todo aquello que no se oponga a esta Ley y al Decreto de Normas Complementarias se aplica supletoriamente la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre la regulación de las diferentes modalidades de referéndum, y la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral general, interpretadas de manera conforme a esta Ley.”
“Primera. Las normas de derecho local, autonómico y estatal vigentes en Cataluña en el momento de la aprobación de esta Ley se continúan aplicando en todo aquello que no la contravenga [sic]. También se continúan aplicando, de acuerdo con esta Ley, las normas de derecho de la Unión Europea, el derecho internacional general y los tratados internacionales.
Segunda. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3.2, las disposiciones de esta Ley dejarán de ser vigentes [sic] una vez proclamados los resultados del referéndum excepto lo que determina el artículo 4 en cuanto a la implementación del resultado.”
A) La Ley autonómica 19/2017 se presenta como establecedora de un “régimen jurídico excepcional” en orden al “referéndum de autodeterminación de Cataluña” (art. 3.2). Está fuera de toda duda, vistos los preceptos que han sido transcritos, que semejante pretensión de excepcionalidad anima y da sentido al conjunto del texto legal que ha de enjuiciar el Tribunal. Se trata de una pretensión que se concreta tanto en la declarada ajenidad de esta ley al orden constitucional y estatutario, que sin embargo la vincula, como en la complementaria búsqueda de una supuesta fundamentación o legitimación de la propia ley, sobre todo en su preámbulo, a normas de Derecho internacional. No se trata aún de pronunciarnos en derecho sobre este designio unitario de la Ley impugnada y sobre sus concreciones normativas, pero sí de exponerlo con claridad:
a) La “resuelta posición de ajenidad al ordenamiento constitucional” de esta Ley (por decirlo con palabras de la STC 259/2015, de 2 de diciembre, FJ 3) queda patente ya en su anómala fórmula de promulgación y en su preámbulo.
En cuanto a lo primero, la Ley no ha sido promulgada por el Presidente de la Generalitat, en contra de lo que el Estatuto de Autonomía de Cataluña prescribe: “en nombre del Rey” (art. 65) y por la condición de aquel como “representante ordinario del Estado en Cataluña” [art. 67.6 a)]. Esto hubiera hecho “visible el nexo por medio del cual la organización institucional de las Comunidades Autónomas se vincula al Estado, de cuya unidad y permanencia el artículo 56 de la Norma fundamental define al Rey como símbolo” (STC 5/1987, de 27 de enero, FJ 5). Se ha acudido a un enunciado atípico, sin precedentes, mediante el que se da notoriedad, sin más, a la aprobación de la Ley por el Parlamento de Cataluña y se ordena a su término (con fórmula ya sí acostumbrada), “que todos los ciudadanos a los que sea de aplicación esta Ley cooperen a su cumplimiento y que los tribunales y las autoridades a los cuales corresponda la hagan cumplir”.
Por lo que se refiere al preámbulo, dejando al margen sus invocaciones a un pretendido fundamento iusinternacional de la propia Ley, no puede tampoco dejar de advertirse la mención en él, a título de legitimación, de algunas resoluciones del Parlamento de Cataluña, relativas al “derecho de autodeterminación”, que han sido enjuiciadas y declaradas inconstitucionales y nulas por este Tribunal Constitucional. Así ocurre con la resolución 5/X, por la que se aprobó la “Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña” (declarada inconstitucional y nula, en lo que aquí es de relieve, por la STC 42/2014, de 25 de marzo); otro tanto sucede con la resolución 306/XI, sobre la “Orientación política general del Gobierno” (declarada nula, también en lo que ahora importa, por ATC 24/2017, de 14 de febrero, dictado en ejecución de sentencia). Enlazando de este modo con actuaciones de los órganos de la Generalitat, busca el legislador autonómico culminar un “proceso” secesionista del Estado español, que ha dado lugar en sucesivas fases a no pocos pronunciamientos de inconstitucionalidad por este Tribunal respecto al llamado “proceso constituyente” en Cataluña [entre las más recientes, STC 90/2017, de 5 de julio, FJ 3 d)].
La primera es que esta ley no reclama para sí la presunción de constitucionalidad que en general acompaña a la obra del legislador democrático (por todas, STC 34/2013, de 14 de febrero, FJ 9). La asamblea autonómica pretende haber actuado, al dictarla, no como órgano instituido en el Estatuto de Autonomía de Cataluña, norma que a su vez trae su razón jurídica de ser de la Constitución, sino, en sus propios términos, como “representante de la soberanía del pueblo de Cataluña” (art. 3.1). Mal podría pretender gozar, al amparo de la Constitución y del Estatuto de Autonomía de Cataluña, de aquella presunción.
b) La Ley 19/2017 no busca fundamentarse, según queda dicho, ni en la Constitución ni en el propio Estatuto de Autonomía de Cataluña, pero sí pretende hacerlo en un supuesto “derecho a la autodeterminación” (art. 3.3) que se dice “fundamental e inalienable del pueblo de Cataluña” (art. 3.2), que, según se afirma, “forma parte del ordenamiento jurídico vigente” (art. 3.3). Estos enunciados normativos entroncan con la invocación que el preámbulo realiza a determinados tratados internacionales de los que España es parte, en los que aquel “derecho de los pueblos a la autodeterminación” se habría reconocido “como el primero de los derechos humanos”; citándose al respecto los artículos 96 y 10.2 CE.
Menos aún se trata ahora de someter a control constitucional las referencias del preámbulo a normas de Derecho internacional y, en pretendida relación con ellas, a otras de nuestra Constitución. No son los preámbulos de las leyes objeto ordinario del enjuiciamiento que corresponde a este Tribunal (por todas, STC 104/2015, de 28 de mayo, FJ 3), sin perjuicio de que puedan aportar un criterio interpretativo para la “búsqueda de la voluntad del legislador” (entre otras, STC 170/2016, de 6 de octubre, FJ 2). La evidencia de que, en este caso, el preámbulo no da pautas para la interpretación de normas de por sí inequívocas permitiría excluir toda consideración del mismo, pero existe una importante razón para detenerse sumariamente en él. Y es que aquellas justificaciones del preámbulo han tenido reflejo en preceptos legales que sí están sometidos a nuestro enjuiciamiento y también porque la demanda argumenta por extenso en contra de la supuesta fundamentación, en normas internacionales, del aducido “derecho a la autodeterminación” de Cataluña.
Para ninguno de los “pueblos de España”, por servirnos de las palabras del preámbulo de la Constitución, existe un “derecho de autodeterminación”, entendido, al modo de la Ley 19/2017, como “derecho” a promover y consumar su secesión unilateral del Estado en el que se constituye España (art. 1.1 CE). Tal “derecho”, con toda evidencia, “no está reconocido en la Constitución” [STC 42/2014, FJ 3 b), y ATC 122/2015, de 7 de julio, FJ 5]. Tampoco cabe aducir, como se hace en el preámbulo de la Ley impugnada, que forme parte de nuestro ordenamiento por vía de tratados internacionales de los que España sea parte (art. 96 CE). Semejante tesis incurre en el contrasentido lógico de pretender que el acto de soberanía del Estado al contraer tales supuestos compromisos hubiera entrañado la paradójica renuncia a esa misma soberanía; la supremacía incondicionada de la Constitución conllevaría la invalidez e inaplicabilidad de esos hipotéticos compromisos [arts. 95 CE y 27.2.c) LOTC; DDTC 1/1992, de 1 de julio, FFJJ 1 y 4, y 1/2004, de 13 de diciembre, FJ 2; SSTC 100/2012, de 8 de mayo, FJ 7; 26/2014, de 13 de febrero, FJ 3, y 215/2014, de 18 de diciembre, FJ 3 a)]. Al margen de ello, es manifiesto que la interpretación que el preámbulo de la Ley 19/2017 plantea ni siquiera queda autorizada, sino más bien rotundamente contradicha, por las mismas fuentes internacionales a las que apela.
B) La Ley impugnada dispone para sí lo que cabe llamar una vigencia a término. Estableciendo su disposición final segunda que “de acuerdo con lo dispuesto en el art. 3.2, las disposiciones de esta Ley dejarán de ser vigentes [sic] una vez proclamados los resultados del referéndum excepto lo que determina el art. 4 en cuanto a la implementación del resultado”.
Esas competencias se extienden, conforme a constante jurisprudencia del Tribunal, no solo a la autorización de tales consultas (art. 149.1.32 CE), sino también al establecimiento y regulación de las mismas. El instituto del referéndum es cauce para la participación directa de los ciudadanos en los asuntos públicos; participación de carácter político que es objeto de un derecho fundamental (art. 23.1 CE) cuyo desarrollo corresponde solo a ley orgánica (art. 81.1 CE) y, más específicamente, a la prevista en el artículo 92.3 CE para la regulación de las “condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en la Constitución”. Con arreglo a las citadas normas constitucionales solo el Estado es competente para regular la institución del referéndum “cualquiera que sea la modalidad o ámbito territorial sobre el que se proyecte” [STC 31/2015, de 25 de febrero, FJ 6 A)], sin perjuicio de las salvedades también presentes en nuestra jurisprudencia en orden a la eventual intervención complementaria de las Comunidades Autónomas [STC 51/2017, de 10 de mayo, FJ 6 a)].
Lo relevante para el presente procedimiento es recordar dos determinaciones inequívocas de nuestra jurisprudencia en este ámbito. Si bien la previsión por el constituyente de unos concretos supuestos de referéndum no agota el elenco de otros admisibles en nuestro ordenamiento, solo a la ley orgánica a la que remite el citado artículo 92.3 CE correspondería la previsión genérica o en abstracto de tales consultas referendarias distintas a las contempladas de modo expreso en la norma fundamental. La segunda, de especial relevancia para el actual recurso, es que no pueden someterse a consulta popular autonómica —referendaria o no— cuestiones fundamentales que fueron resueltas en el proceso constituyente y que están sustraídas a la decisión de los poderes constituidos [STC 51/2017, FJ 5 c) y d), con cita de pronunciamientos anteriores]. Por ello la redefinición de la identidad y unidad del sujeto titular de la soberanía es cuestión que ha de encauzarse a través del procedimiento de reforma previsto en el artículo 168 CE, por la vía del referéndum de revisión constitucional (STC 90/2017, FJ 6, también con cita de resoluciones anteriores del Tribunal), pues una Comunidad Autónoma no puede convocar una consulta popular que desborde el marco de competencias propias o incida sobre cuestiones fundamentales resueltas con el proceso constituyente y que resulten sustraídas a la decisión de los poderes constituidos (SSTC 103/2008, FJ 4, y 138/2015, FJ 3).
Se ha convocado pues un referéndum sin recabar la preceptiva autorización del Estado (art. 149.1.32 CE). Además este concreto tipo de consulta no aparece previsto ni en la Constitución ni en la ley orgánica a la que remite el artículo 92.3 CE (Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, en la actualidad), sin que para regularla ofrezca base alguna, conforme a la jurisprudencia constitucional citada, el artículo 122 EAC; precepto que, por lo demás, la Ley impugnada, basada como se pretende en la “soberanía” de Cataluña, se abstiene de invocar [sobre el alcance y límites de esta última norma estatutaria, véanse las ya citadas SSTC 51/2017 y 90/2017, FFJJ 6 a) y 7 B), respectivamente]. A ello ha de añadirse, con trascendencia muy superior, que la consulta sobre la “autodeterminación” de Cataluña habría de afectar de lleno a la antes aludida identidad y unidad del sujeto titular de la soberanía y que por tanto, conforme a nuestra jurisprudencia, no podría ser objeto de otro tipo de referéndum que el previsto, con participación de todo el cuerpo electoral español, en el artículo 168.3 CE.
4. Se ha interpuesto este recurso en defensa de la soberanía nacional residenciada en el pueblo español (artículo 1.2 CE) y de la indisoluble unidad de la Nación española, fundamento de una Constitución que reconoce y garantiza, a la par, el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que integran la propia Nación y la solidaridad entre ellas (artículo 2 CE). La Ley impugnada, se afirma en la demanda, entrañaría una “ruptura total y absoluta” con estos principios capitales de nuestro ordenamiento jurídico en la medida en que atribuye al pueblo de Cataluña la condición de “sujeto político soberano” (art. 2), “soberanía” de la que se proclama “representante” el Parlamento de la Comunidad Autónoma (art. 3.1), que regula y convoca un “referéndum de autodeterminación vinculante sobre la independencia de Cataluña” (arts. 1 y 4). Se pretende que tales determinaciones “prevalecen jerárquicamente”, como la Ley en su conjunto, “sobre todas las normas que puedan entrar en conflicto” con ella (art. 3.2 y, en relación con este precepto, disposiciones adicional segunda y final primera).
Se trata, también ahora, “de una infracción constitucional que no es fruto, como suele ocurrir en las contravenciones de la norma fundamental, de un entendimiento equivocado de lo que la misma impone o permite en cada caso. Es resultado de un rechazo a la fuerza de obligar de la Constitución, a la que se contrapone de modo expreso un poder que se reclama depositario (“representante”, en palabras del art. 3.1 de la Ley) de una soberanía y expresión de una dimensión constituyente desde los que se ha llevado a cabo una manifiesta negación del vigente ordenamiento constitucional, un poder que se pretende fundante de un nuevo orden político y liberado, por ello mismo, de toda atadura jurídica” (STC 259/2015, FJ 6; en iguales términos, ATC 141/2016, de 19 de julio, FJ 3).
Los principios constitucionales así contradichos de manera frontal son indisociables, como el Tribunal dejó dicho en la STC 259/2015. El imperio de la Constitución como norma suprema (STC 54/1983, de 21 de junio, FJ 2, y, antes aún, STC 16/1982, de 28 de abril, FJ 1), declarado expresamente por su artículo 9.1, trae causa de que la Constitución misma es fruto de la determinación de la Nación soberana por medio de un sujeto unitario, el pueblo español, en el que reside aquella soberanía y del que emanan los poderes del Estado. Se destaca también que la soberanía de la Nación, residenciada en el pueblo español, conlleva necesariamente su unidad (art. 2 CE), mediante la que la Nación misma se constituye, al propio tiempo, en Estado social y democrático de derecho. Un Estado único, común para todos y en todo el territorio, sin perjuicio de su articulación compuesta o compleja por obra del reconocimiento constitucional de autonomías territoriales, siendo así el artículo 1.2 CE base de todo nuestro ordenamiento jurídico [STC 259/2015, FJ 4 a); en términos análogos, STC 90/2017, FJ 6 a)].
a) Contradice, en primer lugar, la supremacía de la Constitución. Ningún poder constituido puede pretender situarse por encima de la norma fundamental, como por su sola voluntad afirma el Parlamento autonómico en un “abierto y expreso desafío a la fuerza de obligar de la Constitución o del ordenamiento que sobre ella se levanta” (STC 128/2016, de 7 de julio, FJ 5). No otra cosa implica que esta Ley predique de sí misma que “prevalece jerárquicamente sobre todas las normas que puedan entrar en conflicto” con ella (art. 3.2). En consecuencia con tal proclamación dispone a su arbitrio sobre la inaplicación o aplicación, según se opongan o no a sus dictados, de leyes orgánicas del Estado (disposición adicional segunda) o incluso, en términos prácticamente universales, de cualesquiera otras normas estatales, autonómicas o locales, sobreponiéndose también a las disposiciones de la Unión Europea, al derecho internacional general y a los tratados internacionales. Las normas nacionales —pretende la disposición final primera de esta Ley— se “continúan aplicando en todo aquello que no la contravenga” (sic), en tanto que las europeas e internacionales se aplicarían “de acuerdo con esta Ley”.
Es evidente cómo el legislador autonómico ha olvidado “la permanente distinción entre la objetivación del poder constituyente [formalizado en la Constitución] y la actuación de los poderes constituidos, los cuales nunca podrán rebasar los límites y las competencias establecidos por aquél” [STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 4; en análogos términos, SSTC 15/2000, de 20 de enero, FJ 3, y 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 8.a)]. Apenas es preciso destacar que, una vez desconocida la fuerza vinculante de la Constitución, queda asimismo ignorada la sujeción del Parlamento al Estatuto de Autonomía de Cataluña que de ella trae causa (art. 147.1 CE) y que es el fundamento inmediato de las potestades del Parlamento que ha adoptado esta Ley. El autogobierno de Cataluña, constituida en Comunidad Autónoma, no puede realizarse, en efecto, sino “de acuerdo con la Constitución y con el presente Estatuto, que es su norma institucional básica”, los poderes de la Generalitat, que “emanan del pueblo de Cataluña”, han de ejercerse también consecuentemente, “de acuerdo con lo establecido en el presente Estatuto y la Constitución” (arts. 1 y 2.4 EAC). “Autonomía —en suma— no es soberanía” (STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3, y múltiples pronunciamientos ulteriores de análogo tenor).
b) Y es que, en contra de lo que se acaba de recordar, la supremacía que esta ley pretende para sí, con la consiguiente subversión del sistema de fuentes del derecho, proviene del pronunciamiento hecho en su artículo 2, según el cual, en abierta contradicción con el artículo 1.2 CE, “el pueblo de Cataluña es un sujeto político soberano y, como tal, ejerce el derecho a decidir libremente y democráticamente su condición política”; una “soberanía” de la que se dice “representante” la propia asamblea autonómica que ha dictado esta Ley (art. 3.1). Pero ni el pueblo de Cataluña es “titular de un poder soberano, exclusivo de la Nación española constituida en Estado” ni puede, por lo mismo, ser identificado como “un sujeto jurídico que entre en competencia con el titular de la soberanía nacional”; tampoco los ciudadanos de Cataluña pueden “confundirse con el pueblo soberano concebido como ‘la unidad ideal de imputación del poder constituyente y como tal fuente de la Constitución y del Ordenamiento’” [STC 90/2017, FJ 6 a), con cita de pronunciamientos anteriores iguales].
Importa asimismo recordar, frente a lo que se afirma en el preámbulo de la Ley impugnada sobre la “ruptura del pacto constitucional español de 1978”, que “la Constitución no es el resultado de un pacto entre instancias territoriales históricas que conserven unos derechos anteriores a la Constitución y superiores a ella, sino una norma del poder constituyente que se impone con fuerza vinculante en su ámbito” (STC 76/1988, de 26 de abril, FJ 3, y en iguales términos SSTC 42/2014, FJ 3, 259/2015, FJ 4.b), y 90/2017, FJ 6). Si “en tanto que realidad socio-histórica, Cataluña (y España toda) es anterior a la Constitución de 1978”, “desde el punto de vista jurídico-constitucional, el ‘pueblo de Cataluña’ … integra, sin embargo, un sujeto que se constituye en el mundo jurídico en virtud del reconocimiento constitucional (al igual que sucede con el conjunto del ‘pueblo español’ del que, conforme al artículo 1.2 CE, ‘emanan todos los poderes del Estado’” (STC 42/2014, FJ 3).
c) El “referéndum de autodeterminación vinculante” que la Ley 19/2017 regula y convoca (arts. 1 y 4 y conexos) es tan coherente con la inconstitucional premisa de la “soberanía” del pueblo de Cataluña de la que parte, como inconciliable con la unidad de la Nación española en la que se fundamenta la Constitución (art. 2 CE). De celebrarse tal consulta en los términos pretendidos, se hubiera agraviado jurídicamente dicha unidad. Aun en el supuesto de que la votación no hubiera implicado la “independencia de Cataluña” (art. 4.4) aquella unidad de la Nación, y la del Estado en que la misma se constituye (art. 1.1 CE), habría quedado cancelada ya de manera irremisible. La Nación en cuya unidad la Constitución se sustenta es la de todos los españoles, como ciudadanos libres e iguales en derechos. Son los únicos que, en hipótesis, podrían ser llamados a decidir sobre la permanencia y el destino del Estado común (art. 168 CE), sin que el poder constituyente del que son titulares únicos siguiera mereciendo ese nombre en el supuesto de que tal decisión se atribuyera a solo una fracción del pueblo español, como pretende la Ley 19/2017. Lo que a todos afecta, es decir, la permanencia o no de ese Estado común en que España quedó constituida, no podría, llegado el caso, sino ser reconsiderado y decidido también por todos [STC 90/2017, FJ 6.a)]; lo contrario entrañaría, con la ruptura de la unidad de la ciudadanía, la quiebra, en términos jurídico-constitucionales, de la Nación de todos.
Los preceptos de la Constitución (también, por tanto, su art. 2) son, sin excepción, susceptibles de reconsideración y revisión en derecho. El Tribunal reitera, pues, que “la Constitución, como ley superior, no pretende para sí la condición de lex perpetua. La nuestra admite y regula, en efecto, su ‘revisión total’ (art. 168 CE y STC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 7)”. Asegura así que “solo los ciudadanos, actuando necesariamente al final del proceso de reforma, puedan disponer del poder supremo, esto es, del poder de modificar sin límites la propia Constitución” (STC 103/2008, de 11 de septiembre, FJ 2). Todas y cada una de las determinaciones constitucionales son susceptibles de modificación, pero para ello es preciso que “el intento de su consecución efectiva se realice en el marco de los procedimientos de reforma de la Constitución, pues el respeto a estos procedimientos es, siempre y en todo caso, inexcusable” (STC 138/2015, de 11 de junio, FJ 4, y jurisprudencia allí citada). Es plena la apertura de la norma fundamental a su revisión formal, que pueden solicitar o proponer, entre otros órganos del Estado, las asambleas de las Comunidades Autónomas (arts. 87.2 y 166 CE). Ello depara la más amplia libertad para la exposición y defensa públicas de cualesquiera concepciones ideológicas, incluyendo las que “pretendan para una determinada colectividad la condición de comunidad nacional, incluso como principio desde el que procurar la conformación de una voluntad constitucionalmente legitimada para, mediante la oportuna e inexcusable reforma de la Constitución, traducir ese entendimiento en una realidad jurídica” (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 12). El debate público, dentro o fuera de las instituciones, sobre tales proyectos políticos o sobre cualesquiera otros que propugnaran la reforma constitucional goza, precisamente al amparo de la Constitución misma, de una irrestricta libertad. Por el contrario, la conversión de esos proyectos en normas o en otras determinaciones del poder público no es posible sino mediante el procedimiento de reforma constitucional. “Otra cosa supondría liberar al poder público de toda sujeción a derecho, con daño irreparable para la libertad de los ciudadanos” [STC 259/2015, FJ 7; en análogo sentido, SSTC 122/1983, de 16 de diciembre, FJ 5; 52/2017, FJ 5; y 90/2017, FJ 6 b)]. Esto último es, sin embargo, lo que ha consumado el Parlamento de Cataluña al aprobar la Ley impugnada.
d) Los “principios estructurales del ordenamiento” (STC 128/2016, FJ 5) son prescripciones indisociables y la constatada infracción de los enunciados en los artículos 1.2 y 2 CE conlleva también, inseparablemente, la de los que configuran nuestro Estado como “de derecho” y “democrático” (art. 1.1 CE).
Al aprobar la Ley 19/2017, el Parlamento de Cataluña se ha alzado frente a la soberanía nacional residenciada en el pueblo español, convocando a una fracción de ese pueblo, en desafío a la unidad de la Nación, a decidir la suerte del Estado común (arts. 1.2 y 2 CE), al tiempo que pretendía “arrumbar la actual posición institucional, conforme al ordenamiento en vigor, de la Comunidad Autónoma” [STC 52/2017, FJ 8.A)], con la consiguiente vulneración, por tanto, del principio constitucional de autonomía (art. 2 CE) y de las determinaciones basilares del propio Estatuto de Cataluña (arts. 1 y 2 EAC), minando así su inmediata fuente de autoridad.
Estos ilícitos constitucionales y el desconocimiento pleno en que la Cámara ha incurrido de la lealtad constitucional que obliga a todos (entre otras muchas, SSTC 181/1988, de 13 de octubre, FJ 4, y 9/2017, de 19 de enero, FJ 3), han deparado, a la vez, un atentado a la consideración del Estado español —en el que se integra la Comunidad Autónoma de Cataluña— como Estado de derecho y democrático, basado en los principios constitucionales que enuncia el artículo 1.1 CE y que son a su vez valores comunes a los Estados miembros de la Unión Europea y en los que ella misma se fundamenta (art. 2 del Tratado de la Unión Europea).
El Parlamento de Cataluña ha pretendido, mediante la Ley 19/2017, cancelar de hecho, en el territorio de Cataluña y para todo el pueblo catalán, la vigencia de la Constitución, del Estatuto de Autonomía y de cualesquiera reglas de derecho que no se avinieran o acomodaran al dictado de su nuda voluntad. No otra cosa supone la apodíctica afirmación tanto de su condición de representante de una “soberanía” inexistente en derecho, como de la supremacía jerárquica de unas normas dictadas sin otra base que la de su arbitrio (art. 3). La Cámara, al obrar de este modo, se ha situado por completo al margen del derecho, ha entrado en una inaceptable vía de hecho (SSTC 103/2008, FJ 4, y 259/2015, FJ 7, así como ATC 24/2017, FJ 9), ha dejado declaradamente de actuar en el ejercicio de sus funciones constitucionales y estatutarias propias y ha puesto en riesgo máximo, para todos los ciudadanos de Cataluña, la vigencia y efectividad de cuantas garantías y derechos preservan para ellos tanto la Constitución como el mismo Estatuto. Los dejan así a merced de un poder que dice no reconocer límite alguno. Se han negado de modo radical, mediante este proclamado “régimen jurídico excepcional” (art. 3.2), exigencias insoslayables del Estado de derecho, cuya garantía y dignidad últimas se cifran en el aseguramiento de que los gobernantes sean servidores, no señores, de las leyes, y muy en primer lugar de la Constitución y de las normas que en ella disciplinan los procedimientos para su propia e ilimitada revisión formal; exigencias sin cuyo cumplimiento no puede hablarse de libertad política y civil.
Con todo ello, al renunciar —como observamos en el fundamento jurídico 2 de esta Sentencia— a cualquier presunción de constitucionalidad, la asamblea autonómica no ha podido reclamar legítimamente obediencia para esta Ley. Un poder que niega expresamente el derecho se niega a sí mismo como autoridad merecedora de acatamiento. Atentado tan grave al Estado de derecho conculca por lo demás, y con pareja intensidad, el principio democrático, habiendo desconocido el Parlamento que el sometimiento de todos a la Constitución es otra forma de sumisión a la voluntad popular, expresada esta vez como un poder constituyente del que es titular el pueblo español, no ninguna fracción del mismo. En el Estado constitucional no puede desvincularse el principio democrático de la primacía incondicional de la Constitución [STC 259/2015, FJ 4 b)]; lo que tampoco consiente a ningún poder constituido a adoptar decisiones que se pretendan irreversibles o sin retorno para la comunidad política. Precisamente es inherente a la idea de democracia la reversibilidad de las opciones normativas [SSTC 31/2010, FJ 6; 163/2012, de 20 de septiembre, FJ 9; 224/2012, de 29 de noviembre, FJ 11, y 259/2015, FJ 5 b)].
Enfatiza el preámbulo de la Ley 19/2017 que, con ella, se cumple el “mandato democrático surgido de las elecciones del 27 de septiembre de 2015”, de tal modo que “el Parlamento de Cataluña expresa la voluntad mayoritaria del pueblo”. Pero la “voluntad del pueblo” —del español en su conjunto o del catalán—, solo es identificable e invocable, so pena de usurpación, mediante normas de derecho, de conformidad con lo que en cada caso se pueda plantear ante los correspondientes cuerpos electorales, sujetos siempre, también ellos, al imperio de la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico (STC 31/2015, de 25 de febrero, FJ 5).
6. Las anteriores vulneraciones del bloque de la constitucionalidad (competenciales y materiales) no son las únicas que este recurso achaca a la Ley 19/2017; también se aduce en la demanda un “primer motivo de impugnación de orden formal”, fundamentado en lo que se llama “simulacro” de procedimiento parlamentario seguido en su tramitación y aprobación final en la sesión del Parlamento de Cataluña del día 6 de septiembre de 2017. Una tramitación —observa la demanda— realizada en once horas “por la vía” del artículo 81.3 del Reglamento del Parlamento de Cataluña (RPC, en lo que sigue) y en cuyo curso se habrían desconocido los derechos de los diputados a contar con la documentación objeto de debate y votación con cuarenta y ocho horas de antelación (art. 82 RPC) y a solicitar dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias; no admitiéndose, de otra parte, enmiendas a la totalidad de la proposición de ley que estuvo en el origen de la impugnada y concediéndose solo dos horas para las enmiendas al articulado. Todo lo cual, concluye el Abogado del Estado, supondría que “se ha retorcido el reglamento y los usos parlamentarios con el objeto de obtener la aprobación y la publicación del texto de forma urgente, con una práctica parlamentaria que no cabe calificar sino de netamente totalitaria”.
Examinaremos en este fundamento los reproches de inconstitucionalidad procedimental así formulados, no sin hacer antes dos puntualizaciones. La primera es que lo que ahora debe enjuiciar el Tribunal es si en la tramitación parlamentaria de la Ley impugnada se incurrió o no en vicios invalidantes de procedimiento, al margen y con independencia, por lo tanto, de lo que ya hemos constatado en orden al incumplimiento por el Parlamento de Cataluña de pronunciamientos anteriores de este Tribunal. Estos impedían, por razones materiales o de fondo, admitir a trámite y dar ulterior curso a una proposición de ley como la que ha dado lugar a la que es aquí objeto de recurso. El ATC 123/2017, de 19 de septiembre, constató tal incumplimiento de la STC 259/2015 y de resoluciones posteriores de este Tribunal y declaró por ello, en virtud de lo dispuesto en los artículos 87.1 y 92 LOTC, la nulidad del acuerdo de la Mesa del Parlamento de admisión a trámite por el procedimiento de urgencia extraordinaria de la proposición de ley de referéndum de autodeterminación y también del acuerdo de la propia Mesa que rechazó la reconsideración de esta decisión; así como de los acuerdos de la Cámara por los que se incluyó en el orden del día del 6 de septiembre de 2017 el debate y votación de la referida proposición de ley y se suprimieron los trámites esenciales del procedimiento legislativo. La segunda puntualización es recordar aquí que en el enjuiciamiento que sigue el Tribunal podrá tomar como referencia cualesquiera normas del bloque de la constitucionalidad, hayan sido invocadas o no en el procedimiento (art. 39.2 LOTC).
Es preciso comenzar por recordar la reiterada doctrina del Tribunal sobre cómo la inobservancia de los preceptos que regulan el procedimiento legislativo podría viciar de inconstitucionalidad la ley cuando se altere con ello, de modo sustancial, el proceso de formación de voluntad en el seno de las cámaras; tales reglas de procedimiento son invulnerables a la acción del legislador y tienen, sobre todo, un carácter instrumental respecto del pluralismo político, que es, con arreglo al artículo 1.1 CE, uno de los valores superiores del ordenamiento jurídico en general [por todas las resoluciones en este sentido, SSTC 99/1987, de 11 de junio, FJ 1 a); 103/2008, FJ 5; 176/2011, de 8 de noviembre, FJ 4; 84/2015, de 30 de abril, FJ 4; 185/2016, de 3 de noviembre, FJ 5 b); 213/2016, de 15 de diciembre, FJ 3, y 215/2016, de 15 de diciembre, FJ 5 b)].
La preservación del pluralismo político en el curso de los procedimientos legislativos es inseparable del respeto a la posición y derechos de las minorías (por todas, STC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 8) y a la integridad misma de los derechos de los representantes para el ejercicio en condiciones de igualdad, y con arreglo a las normas reglamentarias, de sus funciones propias; derechos mediante los que se realiza, al propio tiempo, el derecho fundamental de todos los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de la institución de la representación política (art. 23.1 CE). Estos derechos fundamentales, estrechamente relacionados, podrían resultar vulnerados en el caso de que se hubiera incurrido en infracciones de los reglamentos de las cámaras, o de otras normas ordenadoras de los procedimientos parlamentarios, que hubieran afectado al núcleo de la función de los representantes políticos, núcleo del que forma parte, desde luego, el ejercicio de la función legislativa (por todas, SSTC 38/1999, de 22 de marzo, FJ 2; 27/2000, de 31 de enero, FJ 4, y 57/2011, de 3 de mayo, FJ 2).
b) Es necesario, pues, recapitular las actuaciones parlamentarias que se desarrollaron en el Parlamento de Cataluña el 6 de septiembre de 2017 con relación a la proposición de ley “del referéndum de autodeterminación”, presentada en su día por dos grupos parlamentarios que superaban, sumados sus respectivos miembros, la mayoría absoluta de la Cámara.
c) Por lo que hace a las aducidas infracciones, directas o inmediatas, del Reglamento de la Cámara, la demanda censura que se impusiera el debate y votación de la proposición de ley en momento inmediato a su publicación oficial (la mañana del mismo día 6 de septiembre) y sin respetar, por tanto, la exigencia de la distribución al menos dos días antes de la “documentación” que habría de servir de base para la discusión parlamentaria (art. 82 RPC). Reprueba también la exclusión de enmiendas a la totalidad y critica el establecimiento de un plazo de tan solo dos horas para las que pudieran proponerse al articulado; medidas todas que, junto a la eliminación del derecho a acudir en solicitud de dictamen al Consejo de Garantías Estatutarias, habrían desfigurado el procedimiento legislativo (convertido en un “simulacro”) y “retorcido” el Reglamento de la Cámara.
Es cierto, como primera apreciación, que con estas decisiones la mayoría de la asamblea redujo drásticamente las posibilidades de intervención del resto de los diputados y grupos. Debe recordarse a este propósito que el derecho de enmienda, aunque de configuración reglamentaria, entronca con el de carácter fundamental de los representantes al ejercicio del cargo que garantiza el artículo 23.2 CE (STC 119/2011, de 5 de julio, FJ 9); derecho que también preserva, con carácter general, que los representantes cuenten con “iguales condiciones de acceso al conocimiento de los asuntos”, sin que puedan quedar privados, por ello, del “tiempo necesario para el estudio en detalle” de los mismos (SSTC 163/1991, de 18 de julio, FJ 3, y 30/1993, de 25 de enero, FJ 4, en casos que afectaron a representantes no parlamentarios, pero en todo aplicables a las asambleas legislativas). No puede con todo desconocerse que no siempre la reducción de plazos y abreviación de tiempos para los actos parlamentarios constituirá un ilícito, y menos aún con relevancia constitucional; los reglamentos parlamentarios pueden preverlo así (tal ocurre, en principio, en el citado art. 82 RPC y en el procedimiento de urgencia del art. 105 RPC) y los órganos de las Cámaras dar aplicación proporcionada y razonable a unas u otras de esas previsiones excepcionales (SSTC 238/2012, de 13 de diciembre, FJ 5; 129/2013, de 4 de junio, FJ 10; 143/2016, de 19 de septiembre, FFJJ 3 y ss.; 185/2016, de 3 de noviembre, FJ 5; y 215/2016, FJ 5, entre otras; asimismo, AATC 35/2001, de 23 de febrero, FJ 4, y 9/2012, de 13 de enero, FJ 4).
La proposición que dio lugar a la Ley impugnada se tramitó y aprobó, en efecto, al margen de cualquiera de los procedimientos legislativos previstos y regulados en el Reglamento del Parlamento de Cataluña y a través de una vía del todo inapropiada (art. 81.3 RPC). De ella la mayoría se sirvió para improvisar y articular ad hoc un insólito cauce en cuyo curso quedaban por entero a su arbitrio las posibilidades de intervención y los derechos del resto de los grupos y diputados. El Reglamento del Parlamento de Cataluña ordena el procedimiento legislativo en su capítulo II y disciplina allí un “procedimiento legislativo común” (sección segunda) y diversas “especialidades del procedimiento legislativo” (sección tercera), relativas a los proyectos y proposiciones de ley de desarrollo básico del Estatuto de Autonomía, al proyecto de ley de presupuestos, a la reforma del propio Estatuto de Autonomía, a la delegación en las comisiones de la competencia plena, a la tramitación de las iniciativas legislativas en lectura única, a la tramitación de las iniciativas legislativas populares y, en fin, al llamado “procedimiento para la consolidación de la legislación vigente” (al respecto, SSTC 224/2016 y 225/2016, ambas de 19 de diciembre, FJ 3 de una y otra). No existen, fuera de los mentados, otros procedimientos para legislar en el Reglamento del Parlamento de Cataluña y es manifiesto que por ninguno de ellos fue encauzada la proposición que dio lugar a la Ley 19/2017.
Lo que la mayoría impuso, propiciado por la Mesa y por la Presidencia de la asamblea, fue la creación de un atípico “procedimiento” para la ocasión, aparentemente a imagen del de lectura única previsto en el Reglamento del Parlamento de Cataluña (cuyo artículo 135.2, relativo a esa vía, estaba y sigue suspendido por providencia de este Tribunal de 31 de julio de 2017, en recurso de inconstitucionalidad 4062-2017). Mediante ello se planteó y consumó una arbitraria derogación singular de normas reglamentarias para la ordenación de la legislación y una patente infracción de las específicas previsiones del Reglamento del Parlamento de Cataluña para su propia reforma (disposición final primera y por su remisión artículos 126 y 127); previsiones, estas últimas, que garantizan en cualquier ordenamiento parlamentario una reserva de reglamento que es garantía, muy en primer lugar, de los derechos de las minorías (al respecto, SSTC 44/1995, de 13 de febrero, FJ 3, y 226/2004 y 227/2004, ambas de 29 de noviembre, FJ 2 de una y otra).
Lo que no está en manera alguna en el artículo 81.3 RPC es una habilitación en favor de la mayoría para la creación a su arbitrio de “procedimientos” legislativos extra ordinem; ello llevaría a la conclusión absurda, e intolerable en derecho, de que todos y cada uno de los procedimientos efectivamente previstos y ordenados en el Reglamento del Parlamento de Cataluña serían ya meramente dispositivos y sustituibles, mediante libre decisión de aquella mayoría. Así se entendió aquí, sin embargo, por el Pleno del Parlamento de Cataluña, que recurrió a este expediente de alteración del orden del día cuando la iniciativa legislativa, recién admitida a trámite por la Mesa, no había iniciado siquiera su andadura procedimental por uno u otro de los cauces que el Reglamento dispone y sin que fueran conocidos los concretos trámites a seguir y, a partir de ello, los que pudieran acaso ser obviados.
Con el pretendido amparo, por lo tanto, de una regla para la excepcional innovación del orden del día, la mayoría, en definitiva, innovó el Reglamento del Parlamento de Cataluña mismo y arbitró para el caso no la mera supresión, como sus portavoces dijeron, de uno u otro trámite procedimental, sino un “procedimiento” inédito que concibió e impuso a su conveniencia. Bien se comprenderá que, así las cosas, no es lo más grave, desde el punto de vista de la constitucionalidad, la restricción, mayor o menor —aquí desde luego máxima— de concretos derechos de los representantes, sino la supeditación y consiguiente degradación de todo derecho al imperio, fuera de norma alguna, de la mayoría. Estos derechos hubieran seguido siendo objeto de violación radical, así como el debido procedimiento para legislar, aun en la hipótesis de que la mayoría hubiera dejado un mayor margen de participación para las minorías. Las facultades de los parlamentarios —especialmente las asociadas al derecho fundamental que enuncia el artículo 23.2 CE— se ejercen y respetan según derecho, no por deferente condescendencia (STC 109/2016, de 7 de junio, FJ 5).
d) La Cámara decidió asimismo, en el sumarísimo curso de este anómalo “procedimiento”, la cancelación de lo que su Presidenta llamó “trámite” de solicitud de dictamen al Consejo de Garantías Estatutarias sobre la conformidad de la proposición de ley a la Constitución y al Estatuto de Autonomía de Cataluña, garantía creada por el propio Estatuto [art. 76.2 b)], en pro de la mejor acomodación de las iniciativas legislativas al bloque de la constitucionalidad, para cuya concreta ordenación el mismo Estatuto remite a “los términos que establezca la ley” (inciso inicial del mismo art. 76.2 EAC), que no es otra que la 2/2009, reguladora del propio Consejo. Es preciso señalar que en esta Ley se legitima para pedir dictamen sobre la “adecuación al Estatuto y a la Constitución de los proyectos y proposiciones de ley sometidos a la aprobación del Parlamento, incluidos aquellos tramitados en lectura única” [art. 16.1 b)] a dos grupos parlamentarios o a una décima parte de los diputados [art. 23 b)]. Esta solicitud se tramita a través de la Mesa de la Cámara, que ha de acordar su admisión o inadmisión, y da lugar, si se admitiera y cursara al Consejo, a la suspensión del correspondiente procedimiento legislativo en tanto el dictamen se emitiera o hasta que transcurriera determinado plazo sin haberse emitido (arts. 26.1 y 4 y 27.bis.1 y 5). El Reglamento del Parlamento de Cataluña contempla, adicionalmente, un trámite de enmiendas subsiguiente a estos dictámenes (art. 120).
7. Es obligado, por todo cuanto antecede, declarar la inconstitucionalidad y nulidad, en su integridad, de la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2017, de 6 de septiembre, llamada “del referéndum de autodeterminación” (art. 39.1 LOTC). Al tener esta Sentencia “plenos efectos frente a todos” (arts. 164.1 CE y 38.1 LOTC), no procede acceder a lo pedido por la parte actora en orden a su notificación personal a determinadas autoridades y cargos públicos de la Generalitat. Sí procede, en virtud de lo dispuesto en los artículos 87.1 y 92.1 LOTC, declarar que subsiste el deber de esas autoridades y cargos públicos, expresado en la providencia de 7 de septiembre de 2017 (antecedente segundo de esta Sentencia), referido ahora a impedir o paralizar cualquier iniciativa que pudiera suponer ignorar o eludir el fallo de esta Sentencia (en sentido similar, STC 90/2017, FJ 13).
Número y fecha BOE [Núm, 256 ] 24/10/2017
Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 4334-2017
Fecha de resolución 17/10/2017
Soberanía y unidad nacional, reforma constitucional, procedimiento legislativo y competencias en materia de consultas referendarias: nulidad de la ley autonómica que tiene por objeto la regulación de un “referéndum de autodeterminación vinculante sobre la independencia de Cataluña, las consecuencias en función de cuál sea el resultado y la creación de la sindicatura electoral de Cataluña”.
Se enjuicia la constitucionalidad de la totalidad de la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2017, de 6 de septiembre, denominada “del referéndum de autodeterminación”. La ley impugnada regula un “referéndum de autodeterminación vinculante sobre la independencia de Cataluña, las consecuencias en función de cuál sea el resultado y la creación de la sindicatura electoral de Cataluña” (art. 1).
Se estima íntegramente el recurso y se declara la inconstitucionalidad y nulidad de la ley autonómica controvertida por las siguientes razones:
a) La Ley impugnada pretende edificar un régimen jurídico excepcional. Esto se evidencia tanto en su anómala fórmula de promulgación como en su preámbulo, en el que se mencionan, a título de legitimación, algunas resoluciones del Parlamento de Cataluña relativas al “derecho de autodeterminación” que ya han sido declaradas inconstitucionales. Igualmente, se declara que la Ley, al proclamar su supremacía jurídica sobre cualesquiera otras normas que puedan contradecirla, afecta a la Constitución y al Estatuto de Autonomía de Cataluña. Se afirma que la Ley busca ser la vía para la construcción de un sistema jurídico distinto al que prevé la Constitución a partir de una hipotética “declaración formal de independencia de Cataluña”. Al mismo tiempo, la Sentencia manifiesta que la Ley autonómica no busca fundamentarse en la Constitución ni en el Estatuto de Autonomía de Cataluña, sino en un supuesto “derecho a la autodeterminación del pueblo de Cataluña”. Sin embargo, la Constitución no reconoce el derecho a que una región de España promueva y concrete la secesión unilateral del Estado español y tampoco cabe aducir que ese derecho forme parte del ordenamiento jurídico español por vía de los tratados internacionales de los que España es parte.
b) La Ley desconoce el título exclusivo del Estado para regular el referéndum. La Sentencia declara que cuestiones fundamentales resueltas en el proceso constituyente y que están sustraídas de la decisión de poderes constituidos no pueden ser objeto de consulta popular autonómica. La única vía posible para redefinir la identidad y unidad del sujeto titular de la soberanía es el procedimiento de reforma previsto en la Constitución, a través de un referéndum de revisión constitucional. Asimismo, la Nación en cuya unidad la Constitución se sustenta es la de todos los españoles, quienes son los únicos que podrían ser llamados a decidir sobre la permanencia y el destino del Estado común.
c) La Ley contraria principios esenciales del ordenamiento constitucional: la soberanía nacional, la unidad de la Nación, la forma de Estado social y democrático de derecho y la supremacía de la Constitución. La Sentencia afirma que la infracción constitucional de la Ley trae causa de una manifiesta negación, por parte del Parlamento de Cataluña, del ordenamiento constitucional vigente. Todos los preceptos de la Constitución son susceptibles de modificación, pero es necesario que el intento de revisión se realice respetando sus procedimientos de reforma, lo que no ocurre en el caso. Por consiguiente, con la aprobación de la Ley autonómica se ha vulnerado el principio constitucional de autonomía y las determinaciones basilares del Estatuto de Cataluña.
d) La Ley incurre en vicios de procedimiento que afectaron su tramitación y aprobación, como el debate y votación de la proposición de ley en momento inmediatamente anterior a su publicación oficial y el plazo de solamente dos horas para proponer enmiendas al articulado. Se declara que en la tramitación parlamentaria de la ley se incurrió en graves quiebras del procedimiento legislativo y se limitó la posibilidad de intervención de la pluralidad de los diputados y grupos. Se concluye que esto afectó a la formación de la voluntad de la Cámara, a los derechos de las minorías y a los derechos de todos los ciudadanos a participar en los asuntos públicos mediante representantes.
Finalmente, la Sentencia declara que subsiste el deber de determinadas autoridades y cargos públicos de la Generalitat de impedir o paralizar iniciativas que pudieran ignorar o eludir la declaración de inconstitucionalidad de la Ley del Parlamento de Cataluña.
La Ley autonómica impugnada se dictó sin soporte competencial alguno y resulta por ello inconstitucional en su conjunto, pues toda ella se ordena a la regulación y convocatoria de un referéndum singular que resulta ajeno a las competencias estatutarias autonómicas [FJ 3].
La supremacía que pretende para sí la Ley recurrida afectaría a la propia Constitución y al Estatuto de Autonomía de Cataluña [FJ 2].
La forma de república del estado independiente de Cataluña que se sometería a referéndum no es objeto de consideración ahora en contraste con el artículo 1.3 CE; nuestro enjuiciamiento podrá realizarse a partir de cualesquiera normas de la Constitución, hayan sido invocadas o no en el recurso, ex art. 39.2 LOTC [FJ 3].
Ningún poder constituido puede pretender situarse por encima de la norma fundamental, como por su sola voluntad afirma el Parlamento autonómico en un abierto y expreso desafío a la fuerza de obligar de la Constitución o del ordenamiento que sobre ella se levanta (STC 128/2016) [FJ 5].
l legislador autonómico ha olvidado la permanente distinción entre la objetivación del poder constituyente [formalizado en la Constitución] y la actuación de los poderes constituidos, los cuales nunca podrán rebasar los límites y las competencias establecidos por aquél (STC 76/1983) [FJ 5].
Para ninguno de los “pueblos de España” existe un “derecho de autodeterminación”, entendido, al modo de la Ley objeto del presente recurso, como derecho a promover y consumar su secesión unilateral del Estado en el que se constituye España [FJ 2].
No cabe aducir, como se hace en el preámbulo de la Ley impugnada, que el “derecho de autodeterminación” forme parte de nuestro ordenamiento por vía de tratados internacionales de los que España sea parte [FJ 2].
La Ley impugnada incurre en vicio de incompetencia, al haber desconocido las competencias exclusivas del Estado en orden a las consultas populares por vía de referéndum [FJ 3].
Solo el Estado es competente para regular la institución del referéndum, cualquiera que sea la modalidad o ámbito territorial sobre el que se proyecte [FJ 3].
No pueden someterse a consulta popular autonómica –referendaria o no– cuestiones fundamentales que fueron resueltas en el proceso constituyente y que están sustraídas a la decisión de los poderes constituidos (STC 51/2017) [FJ 3].
La Nación en cuya unidad la Constitución se sustenta es la de todos los españoles, como ciudadanos libres e iguales en derechos. Son los únicos que, en hipótesis, podrían ser llamados a decidir sobre la permanencia y el destino del Estado común [FJ 5].
Todas y cada una de las determinaciones constitucionales son susceptibles de modificación, pero para ello es preciso que el intento de su consecución efectiva se realice en el marco de los procedimientos de reforma de la Constitución, pues el respeto a estos procedimientos es, siempre y en todo caso, inexcusable (STC 138/2015) [FJ 5].
En la tramitación parlamentaria de lo que terminó siendo la Ley impugnada se incurrió en muy graves quiebras del procedimiento legislativo, que afectaron sin duda a la formación de voluntad de la Cámara, a los derechos de las minorías y a los derechos de todos los ciudadanos a participar en los asuntos públicos mediante representantes [FJ 6].
La Ley recurrida es inconstitucional y lo es en su conjunto al contrariar, de modo explícito, principios esenciales de nuestro ordenamiento constitucional: la soberanía nacional, residenciada en el pueblo español, la unidad misma de la Nación constituida en Estado social y democrático de derecho y la propia supremacía de la Constitución, a las que están sujetos todos los poderes públicos y también, por tanto, el Parlamento de Cataluña [FJ 4].
La infracción constitucional es resultado de un rechazo a la fuerza de obligar de la Constitución, a la que se contrapone de modo expreso un poder que se reclama depositario de una soberanía y expresión de una dimensión constituyente desde los que se ha llevado a cabo una manifiesta negación del vigente ordenamiento constitucional, un poder que se pretende fundante de un nuevo orden político y liberado, por ello mismo, de toda atadura jurídica (STC 259/2015) [FJ 5].
Artículo 1.1, ff. 2, 5, 6
Artículo 1.2, ff. 1, 2, 4, 5
Artículo 23.1, ff. 3, 6
Artículo 92.3, f. 3
Artículo 168, ff. 1, 3 a 5
Artículo 168.3, f. 3
Artículo 27.2 c), f. 2
Artículo 38.1, f. 7
Artículo 39.1, ff. 1, 7
Artículo 39.2, ff. 4, 6
Artículo 87.1 (redactado por la Ley Orgánica 15/2015 de 16 de octubre), ff. 6, 7
Artículo 92 (redactado por la Ley Orgánica 15/2015, de 16 de octubre), f. 6
Artículo 92.1 (redactado por la Ley Orgánica 15/2015, de 16 de octubre), f. 7
Artículo 67.4, f. 6
Título IV, f. 6
Artículos 126, 127, f. 6
Artículo 135.2 (redactado por la reforma parcial aprobada por el Pleno del Parlamento de Cataluña el 26 de julio de 2017), f. 6
Título II, f. 1
Artículo 67.6 a), f. 2
Artículo 76.2 b), f. 6
Artículo 76.2 inciso in fine, f. 6
Artículo 26.1 b), f. 6
Artículo 27 bis 1, f. 6
Artículo 27 bis 5, f. 6
Capítulos V y VI, f. 1
Capítulo VIII, f. 1
Preámbulo, ff. 1, 2, 5
Artículos 1, 4 y conexos, ff. 1, 4, 5
Artículo 3.1, ff. 1, 2, 4, 5
Artículo 3.2, ff. 1, 2, 4, 5
Artículo 4.4, ff. 2, 5
Artículo 19.2, f. 2
Artículo 28.8, f. 2
Disposición adicional segunda, ff. 1, 2, 4, 5
Disposición final primera, ff. 1, 2, 4
Disposición final segunda, ff. 1, 2
Controversias de contenido competencialControversias de contenido competencial, ff. 3, 5
Garantía de supremacía de la ConstituciónGarantía de supremacía de la Constitución, ff. 2, 5
Principio de autonomíaPrincipio de autonomía, ff. 4, 6
Privación de derechos de los parlamentariosPrivación de derechos de los parlamentarios, f. 6
ReferéndumReferéndum, ff. 1 a 4
Incidencia de las leyes autonómicas sobre competencias del EstadoIncidencia de las leyes autonómicas sobre competencias del Estado, ff. 3, 5