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Timestamp: 2019-08-21 04:45:47+00:00
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Le norme sulla impugnazione della SCIA: secondo la Corte Costituzionale sono costituzionali
di Federica Ceola
La Corte Costituzionale con sentenza n. 45 del 13 marzo 2019 ha ritenuto non fondata la questione di incostituzionalità sollevata dal TAR Toscana relativa alle modalità di impugnazione della SCIA e ha colto l’occasione per chiarire i differenti strumenti di tutela riconosciuti dall’ordinamento a favore del terzo per contestare la legittimità della SCIA.
In particolare, la Consulta è stata chiamata – con ordinanza del TAR Toscana del 11 maggio 2017 – a vagliare la legittimità costituzionale della disciplina dettata dal comma 6-ter dell’articolo 19 della L. 7 agosto 1990, n. 241 (Legge in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), nella parte in cui non prevede un termine entro il quale il terzo interessato deve – a pena di decadenza – sollecitare le verifiche della pubblica amministrazione sulla legittimità della SCIA.
Il TAR Toscana ha promosso giudizio di costituzionalità dell’articolo 19, comma 6-ter della L. 241/1990 rilevando la presunta violazione degli articoli 3, 97 e 117, comma 1 – quest’ultimo con riferimento all’articolo 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) e all’articolo 6, paragrafo 3, del Trattato dell’Unione Europea – e comma 2, lettera m della Costituzione, nella parte in cui non prevede un termine finale per la sollecitazione, da parte del terzo, dei poteri di verifica della SCIA spettanti all’amministrazione pubblica, esponendo così, secondo il giudice a quo, il segnalante sine die al rischio di inibizione dell’attività oggetto di segnalazione.
Secondo il rimettente, inoltre, l’articolo 19, comma 6-ter della L. 241/1990 violerebbe l’articolo 3 della Costituzione sotto un ulteriore profilo: darebbe luogo ad una irragionevole disparità di trattamento tra il segnalante e coloro che realizzano attività edilizie assoggettate a permesso di costruire. Mentre, infatti, il titolare di permesso di costruire – il quale, lo si ricorda, è un provvedimento direttamente impugnabile – è esposto al ricorso promosso da terzi per il termine di soli sessanta giorni, nel caso di SCIA – che invece non è un atto direttamente impugnabile – il segnalante può esser soggetto alla reazione del terzo per un periodo di tempo maggiore.
Ancora, il giudice a quo ritiene che la disposizione censurata violerebbe i principi di ragionevolezza e buon andamento della pubblica amministrazione (ex articoli 3 e 97 della Costituzione), poiché l’amministrazione si troverebbe costretta a verificare i presupposti dell’attività segnalata anche qualora sia trascorso un notevole lasso di tempo dal deposito della SCIA e nonostante abbia già esercitato il controllo d’ufficio, aggravando così l’attività amministrativa, incidendo sulla sua efficienza ed aumentando altresì il rischio di possibili decisioni contraddittorie.
Infine, secondo il rimettente, il principio di ragionevolezza sancito nel testo costituzionale sarebbe ulteriormente violato anche in relazione all’articolo 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione, in quanto la mancanza di un termine entro il quale il terzo interessato può sollecitare le verifiche della pubblica amministrazione, si tradurrebbe in una violazione degli standard minimi che il legislatore statale deve assicurare su tutto il territorio nazionale nella normazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.
Il TAR Toscana ha promosso giudizio di costituzionalità nel corso del processo di merito ex articolo 31 del Codice del Processo ammnistrativo promosso avverso il silenzio serbato dall’Amministrazione comunale su alcune istanze di inibitoria dei lavori di manutenzione straordinaria in un’unità immobiliare facente parte di un condominio, autorizzati con SCIA edilizia.
Più nel dettaglio, la ricorrente lamentava nel merito la illegittimità della sopramenzionata SCIA per violazione di diverse disposizioni del regolamento edilizio comunale e chiedeva al Tribunale Amministrativo adito di accertarne la illegittimità ed inefficacia, con conseguente ordine all’amministrazione di adottare i provvedimenti necessari a sanzionare le opere eseguite. Il Comune e la parte controinteressata eccepivano – fra gli altri – la inammissibilità del ricorso per tardività della sollecitazione da parte del terzo dei poteri inibitori spettanti alla pubblica amministrazione.
Prima di entrare nel merito di quanto statuito dai Giudici delle Leggi, cogliamo l’occasione per sintetizzare la disciplina generale dell’istituto della SCIA e l’evoluzione giurisprudenziale riguardante la tutela di terzi rispetto all’attività oggetto di segnalazione.
La disciplina della SCIA e la tutela del terzo
La segnalazione di inizio attività – la SCIA – è disciplinata dalla L. 241/1990 all’articolo 19.
Come noto, la SCIA è quello strumento che consente al privato di avviare mediante, appunto, una segnalazione una determinata attività, senza dover ottenere dalla pubblica amministrazione alcun provvedimento autorizzativo espresso.
La SCIA ha sostituito le autorizzazioni, licenze, permessi e nulla osta che in passato venivano rilasciati dalla pubblica amministrazione e trova applicazione in diversi settori, fra cui l’edilizia.
Non tutte le attività possono, tuttavia, essere intraprese mediante la SCIA: è infatti presupposto necessario per l’applicazione di tale strumento che l’inizio dell’attività dipenda esclusivamente dall’accertamento di requisiti e presupposti previsti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale, e non sia altresì previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio di atti autorizzativi.
Parimenti, lo strumento della SCIA non trova applicazione qualora sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali e nei casi di atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all’immigrazione, all’asilo, alla cittadinanza, all’amministrazione della giustizia, all’amministrazione delle finanze, ivi compresi atti concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco, nonché di quelli previsti dalla normativa per le costruzioni in zone sismiche e di quelli imposti dalla normativa comunitaria.
L’attività oggetto di segnalazione può essere iniziata immediatamente dalla data della presentazione della stessa all’amministrazione competente.
L’amministrazione competente dispone del termine di 60 giorni (30 giorni in caso di SCIA in materia edilizia) dal ricevimento della segnalazione per adottare provvedimento motivato di divieto di prosecuzione dell’attività (ed eventualmente di rimozione di effetti dannosi già prodottisi) in caso di accertata carenza dei requisiti e presupposti per l’applicazione della stessa.
Qualora, tuttavia, pur mancando i presupposi, sia possibile conformare l’attività intrapresa e i suoi effetti alla normativa vigente, l’amministrazione competente, con atto motivato, anziché disporre l’inibizione, invita il privato a provvedere, prescrivendo le misure necessarie con la fissazione di un termine non inferiore a trenta giorni per l’adozione di queste ultime. Decorso inutilmente il suddetto termine, l’attività si intende vietata.
Trascorso il termine per l’esercizio del potere inibitorio, la pubblica amministrazione può comunque adottare i suddetti provvedimenti (di divieto, di rimozione degli effetti e di conformazione) ma, in tal caso, devono sussistere le condizioni di cui all’articolo 21-novies della medesima L. 241/1990. Quest’ultimo articolo, a sua volta, disciplina il potere di annullamento in autotutela dei provvedimenti illegittimi, stabilendo che lo stesso possa essere esercitato qualora sussista un interesse pubblico ulteriore rispetto al ripristino della legittimità, operando un bilanciamento fra gli interessi coinvolti e, per i provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei privati, entro il termine massimo di diciotto mesi.
La tutela dei terzi. Per quanto concerne le tecniche di tutela azionabili da terzi nei confronti della SCIA, il comma 6-ter dell’articolo 19 della L. 241/1990 prevede “La segnalazione certificata di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio attività non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili. Gli interessati possono sollecitare l’esercizio delle verifiche spettanti all’amministrazione e, in caso di inerzia, esperire esclusivamente l’azione di cui all’articolo 31, comma 1, 2 e 3 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104“, ovvero l’azione avverso il silenzio inadempimento serbato dall’amministrazione.
Il comma in questione – 6-ter – dell’articolo 19 è stato introdotto dal decreto legge n. 138/2011, convertito dalla L. 148/2011, segnando un’importante novità nello scenario giuridico della SCIA.
Prima della introduzione di tale comma nel 2011, infatti, la natura sostanziale della SCIA e le conseguenti tecniche di tutela azionabili da terzi erano oggetto di un articolato dibattito in giurisprudenza e dottrina che vedeva contrapporsi diversi approcci ermeneutici.
Di particolare rilevanza, nell’ambito di detto dibattito, prima della novella normativa che ha portato all’introduzione del comma 6-ter dell’articolo 19 in esame, fu la sentenza dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 15 del 29 luglio 2011.
Il Consiglio di Stato con detta sentenza statuì, infatti, che il silenzio osservato dall’amministrazione nel termine perentorio previsto dalla legge per l’esercizio del potere inibitorio doveva qualificarsi come un provvedimento tacito negativo. Da tale interpretazione della natura giuridica della SCIA, ne conseguiva che la tutela del terzo verso la SCIA doveva considerarsi affidata primariamente all’esperimento di un’azione impugnatoria (ex articolo 29 del Codice del processo amministrativo), da proporre nell’ordinario termine decadenziale decorrente dal momento della piena conoscenza dell’atto lesivo.
Sennonché, poco dopo detta pronuncia, è stata introdotto e normato con il comma 6-ter dell’articolo 19 un sistema di tutela del terzo che lamenti una lezione dalla SCIA diverso rispetto a quello prospettato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, fondato sul potere sollecitatorio nei confronti dell’amministrazione, affinché effettui le verifiche (e quindi eventualmente emani un provvedimento interdittivo), e sulla possibilità di proporre successivamente l’azione prevista per reagire al silenzio inadempimento dell’amministrazione.
Con l’introduzione del comma 6-ter, è apparsa subito centrale in dottrina la tematica relativa ai termini assegnati al privato per l’attivazione di tale meccanismo di tutela, che viene così riassunta nella ordinanza del TAR Toscana del 11 maggio 2017: “il meccanismo di tutela del terzo congegnato dall’art. 19, comma 6-ter, L. n. 241/1990 richiede, per la sua concreta operatività, l’individuazione di tre distinti termini: il primo è il termine entro il quale il terzo deve sollecitare le verifiche spettanti all’amministrazione, presentando la relativa istanza; il secondo è il termine concesso all’amministrazione per pronunciarsi su tale istanza, ovvero quel lasso temporale decorso il quale, come dice la norma, essa deve considerarsi inerte; l’ultimo è il termine entro il quale il terzo deve esperire l’azione avverso il silenzio mantenuto dall’amministrazione sulla sua richiesta di provvedere. Osserva il Collegio come il secondo e terzo termine siano agevolmente rinvenibili; il termine concesso all’amministrazione per pronunciarsi sull’istanza sollecitatoria del privato, ancorché non fissato espressamente dalla norma in considerazione, è tuttavia agevolmente rinvenibile dal sistema con richiamo alla disciplina generale codificata dall’art. 2, L. n. 241/1990, secondo cui, in mancanza di una diversa previsione normativa espressa, i procedimenti amministrativi ad istanza di parte devono tutti concludersi entro trenta giorni dal ricevimento della domanda da parte dell’amministrazione competente; il termine per la proposizione dell’azione sul silenzio è invece fissato espressamente dall’art. 31 c.p.a., il cui secondo comma precisa che quest’ultima può proporsi fintanto che perdura l’inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. Non risulta invece fissato dall’art. 19, comma 6 ter, L. n. 241/1990, né ricavabile dal sistema, il termine entro il quale il terzo deve presentare la propria istanza di sollecitazione delle verifiche amministrative, con apertura della possibilità interpretativa in base alla quale il terzo resterebbe sempre libero di presentare l’istanza sollecitatoria dei poteri amministrativi inibitori nonché di agire ex art. 31 c.p.a. avverso il silenzio eventualmente serbato dall’Amministrazione, che è esattamente la lettura offerta dalla ricorrente (che richiama solo il termine prescrizionale decennale)” (T.A.R. Toscana, Sez. III, 11 maggio 2017, n. 667, ord., cit., punto 7.).
Secondo, dunque, il giudice a quo l’attuale regime della SCIA non prevede un termine per la presentazione, da parte del terzo, dell’istanza sollecitatoria delle verifiche amministrative di cui all’articolo 19, comma 6-ter, e tale termine non è nemmeno desumibile dal sistema normativo, con la conseguenza che la sua diffida dovrebbe ritenersi tempestiva anche se proposta a notevole distanza di tempo dell’avvenuto deposito della segnalazione.
Una simile lettura, tuttavia, secondo il tribunale rimettente, esporrebbe la norma a dubbi di legittimità costituzionale: da qui l’introduzione del giudizio di costituzionalità.
La pronuncia della Corte Costituzionale
La Corte Costituzionale ha ritenuto la questione di legittimità rimessa dal TAR Toscana non fondata.
In particolare, contrariamente a quanto ritenuto dal rimettente, secondo i giudici della Corte Costituzionale, la carenza da parte della disposizione in esame (comma 6-ter), con riferimento al termine entro cui deve esser eseguita la sollecitazione, è, infatti, colmabile in via interpretativa.
Secondo la Corte, infatti, il comma 6-ter fa riferimento ai poteri spettanti all’amministrazione disciplinati dal medesimo articolo 19 nei comma precedenti: le verifiche da esercitare nel termine di sessanta (trenta giorni in caso di edilizia) dalla presentazione della SCIA (commi 3 e 6-bis) e poi entro i successivi diciotto mesi in caso di sussistenza delle condizioni d’esercizio dell’autotutela (comma 4).
Decorsi tali termini, l’amministrazione risulta priva di poteri e la situazione così come segnalata si consolida anche nei confronti del terzo. Quest’ultimo, infatti, è titolare di un interesse legittimo pretensivo all’esercizio del controllo amministrativo, con la conseguenza che, venuto meno il potere, anche l’interesse si estingue.
La interpretazione fornita dalla Corte Costituzionale si fonda, in primo luogo, sul dato testuale: l’articolo 6-ter, infatti, fa riferimento a “verifiche spettanti all’amministrazione“, ovvero a poteri già previsti e disciplinati dal medesimo articolo 19.
Tale interpretazione aderente al dato testuale, continuano i Giudici di legittimità, trova conferma, sia nella genesi della norma stessa, sia nella evoluzione del quadro normativo di riferimento.
In particolare i giudici ricordano che – come già sopra anticipato – il comma 6-ter è stato introdotto dall’articolo 6, comma 1 del D. L. 13 agosto 2011 n. 138, convertito con modificazioni nella L. 14 settembre 2011, n. 148, “in aperta dialettica con la nota sentenza n. 15 del 2011 dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con la finalità di escludere l’esistenza di atti amministrativi impugnabili (il cosiddetto silenzio diniego) e quindi di limitare le possibilità di tutela del terzo contro il silenzio, inteso in modo tradizionale come inadempimento“. Ne deriva che il comma in questione, nella parte in cui fa riferimento alle “verifiche spettanti all’amministrazione“, non intende introdurre nuovi poteri ma rinvia a quelli già disciplinati nel medesimo articolo 19.
Una lettura diversa – evidenzia la Corte – darebbe vita, da un lato, ad una incongruenza del sistema giuridico, per come si è evoluto in seguito all’introduzione di un termine massimo per esercizio dell’autotutela di cui all’articolo 21-novies della L. 241/1990 (i.e. 18 mesi), dall’altro, ad una incompatibilità rispetto all’istituto della SCIA, il quale ha liberalizzato talune attività delimitando la fase amministrativa che accede alla segnalazione.
I giudici di legittimità evidenziano, infine, che tale interpretazione costituzionalmente orientata non può esser messa in discussione dal timore – espresso dal rimettente – che ne possa derivare una lesione della posizione giuridica del terzo.
Quest’ultimo, infatti, a tutela del proprio interesse legittimo, potrà attivare, oltre agli strumenti di cui all’articolo 19, anche i poteri di verifica dell’amministrazione in caso di dichiarazioni mendaci o false attestazioni (articolo 21, comma 1 della L. 241/1990), potrà sollecitare i poteri di vigilanza e repressivi di settore (come ad esempio quelli in materia edilizi previsti dal D.P.R. 380/2001), nonché agire in sede risarcitoria nei confronti della pubblica amministrazione in caso di mancato esercizio del doveroso potere di verifica.
In punto di chiusura, la Corte Costituzionale, infine, non manca di segnalare l’opportunità di un intervento normativo sull’articolo 19, quantomeno al fine di rendere possibile al terzo una più immediata conoscenza dell’attività oggetto di SCIA.
I mezzi di contestazione della SCIA offerti al terzo dall’ordinamento secondo la ricostruzione della Consulta:
sollecitare la pubblica amministrazione ad esercitare il potere di verifica e ad emettere provvedimento inibitorio e di rimozione degli eventuali effetti dannosi nei termini di 60 / 30 giorni previsti dalle norme sulla SCIA (ex comma 3 e comma 6-bis – in materia edilizia – dell’articolo 19 della L. 241/1990);
sollecitare la pubblica amministrazione ad esercitare il potere di verifica e di annullamento in autotutela ex articolo 21-novies della L. 241/1990;
attivare i poteri di verifica della pubblica amministrazione in caso di dichiarazioni false o mendaci;
sollecitare i poteri di vigilanza e repressivi spettanti all’amministrazione dalle norme di settore;
agire in sede risarcitoria nei confronti della pubblica amministrazione in caso di mancato esercizio del potere di verifica;
far valere la responsabilità del dipendente che non abbia agito tempestivamente, ove la SCIA non fosse conforme alle norme vigenti;
ordinari strumenti di tutela civilistica del risarcimento del danno (eventualmente in forma specifica) nei confronti del privato segnalante.
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