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Timestamp: 2019-09-20 20:18:49
Document Index: 290430656

Matched Legal Cases: ['artículo 138', 'artículo 2', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 150', 'artículo 4', 'artículo 2', 'artículo 4', 'artículo 5', 'artículo 99', 'artículo 13', 'artículo 188', 'artículo 209', 'artículo 3', 'artículo 6', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 3', 'artículo 2']

﻿ Sentencia 00190 de 2016 Consejo de Estado - Gestor Normativo Función Pública
Sentencia 00190 de 2016 Consejo de Estado
Fecha de Expedición: 17 de noviembre de 2016
Se deben contar los 45 días aludidos, después de los 15 días hábiles desde la presentación de la solicitud, más 5 días de ejecutoria del acto administrativo, por haberse presentado la solicitud en vigencia del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), es decir a partir del 19 de agosto de 2010 empieza a correr el término de 45 días para el pago.
Rad. No.: 66001-23-33-000-2013-00190-01
Número Interno: 1520-2014
Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio1
Sentencia O-032-2016
La Subsección decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 4 de diciembre de 2013,2 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda que accedió a las pretensiones de la demanda.
El señor Fabio Ernesto Rodríguez Díaz, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, demandó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
1. Se declare la nulidad de las resoluciones 693 de 28 de agosto de 2012 y 1044 de 9 de octubre de 2012, expedidas por la Secretaría de Educación y la Directora Administrativa de Prestación del Servicio Educativo y Administración de Plazas Docentes del Municipio de Pereira, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora reglada en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006.
2. A título de restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento y pago de la sanción por mora equivalente a 1 día de salario por cada día de retardo, contados a partir de los 65 días hábiles después de haber radicado la solicitud de cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo el pago efectivo de la misma, debidamente ajustado a la ejecutoria de la sentencia.
3. Igualmente el reconocimiento y pago de intereses moratorios a partir de la ejecutoria del fallo hasta que se efectúe el pago de la sanción moratoria y se condene en costas.
Fundamentos fácticos4
1. Conforme a la Ley 91 de 1989 se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, asignándole la competencia en el pago de la cesantía de los docentes de los establecimientos educativos del sector oficial.
2. El demandante el 21 de julio de 2010 solicitó al FNPSM «Fomag» el reconocimiento y pago de la cesantía a que tenía derecho.
3. La cesantía solicitada fue reconocida mediante la resolución 456 de 22 de septiembre de 2010 y pagada el 16 de marzo de 2012, por lo tanto, transcurrieron 503 días de mora contados a partir de los 65 días hábiles que tenía la entidad para cancelar la misma hasta el pago efectivo.
4. El 9 de agosto de 2012 solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria la cual fue negada por la entidad demandada.
Normas violadas y concepto de violación5
En la demanda se citan como violados los artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989; 1 y 2 de la Ley 244 de 1995; 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006.
Como concepto de violación expuso lo siguiente:
Conforme a la normativa y la jurisprudencia, en especial las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, los servidores públicos tienen derecho al pago de las cesantías dentro de los 65 días hábiles siguientes de haber radicado la solicitud, por lo tanto, al cancelar por fuera del término, genera para la entidad el pago de la sanción por mora equivalente a 1 día de salario hasta que se efectúe el pago de la cesantía.
Por su parte, afirmó que en cumplimiento del ordinal 5 del artículo 2 de la Ley 91 de 1989, el pago de las cesantías y su consecuente sanción moratoria, se encuentra a cargo del FNPSM «Fomag».
Finalmente, indicó que lo que pretendió el Estado con la expedición de las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, fue tratar de remediar la situación de mora que estaba incurriendo las entidades en el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas y parciales.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA6
Conforme a las competencias legales atribuidas a Fomag, el Ministerio de Educación Nacional no tiene injerencia en el procedimiento de reconocimiento, liquidación y pago de las cesantías de los docentes, por lo tanto, no puede ser condenada al pago de la sanción moratoria pretendida.
En caso de acogerse las pretensiones de la demanda, refirió que la Ley 1071 de 2006 reguló dos aspectos independientes, en el artículo 4 indicó los términos y en el 5 señaló la mora en el pago; ahora bien, en lo que refiere al término, la normativa reguló que es la entidad empleadora la que debe expedir el acto administrativo correspondiente dentro de los 15 días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de cesantías, lo cual, conforme a la Ley 60 de 1993, en el presente asunto le corresponde expedirlo a la respectiva entidad territorial.
Así mismo, indicó que la entidad territorial al momento de expedir el acto administrativo, condiciona el pago a la disponibilidad presupuestal, el cual a pesar de ser notificado personalmente al docente, éste no ejerce los mecanismos legales para su oposición; por lo tanto, los 45 días hábiles deben empezar a contarse desde la firmeza del acto administrativo de reconocimiento de la cesantía solicitada y no después de los 65 días hábiles posteriores a la solicitud de reconocimiento como lo pretende el demandante.
Finalmente propuso las siguientes excepciones: no comprender la demanda todos los litisconsortes necesarios, falta de legitimación por pasiva, caducidad buena fe, inexistencia de la obligación con fundamento en la ley y prescripción.
SENTENCIA APELADA7
El Tribunal Administrativo de Risaralda, en sentencia del 4 de diciembre de 2013, accedió a las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones:
Inicialmente realizó un recuento normativo y jurisprudencial para indicar que en atención al principio de favorabilidad que debe primar en materia laboral, por resultar menos lesivo el régimen especial que el general y en aras de garantizar el principio de igualdad material de los docentes frente a los otros servidores públicos, los docentes tienen derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria contemplada en las Leyes 244 de 1995 y 1071 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retardo.
Así mismo precisó que de las pruebas obrantes en el expediente se acreditó que la entidad incurrió en mora para el pago de las cesantías solicitadas por el demandante, lo que la hace acreedora de la sanción prevista en la Ley 1071 de 2006, condenando a la entidad al pago de 503 días de salario correspondiente al año 2009 y condenó en costas a la parte demandada.
ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN8
La entidad demandada solicitó se revoque la sentencia de primera instancia bajo los mismos argumentos expuestos en la contestación de la demanda e insiste en que la competencia para el reconocimiento y pago de las cesantías fue trasladada a los entes territoriales, por lo tanto, la entidad demandada al no tener injerencia en el procedimiento, no puede ser condenada al pago de la sanción moratoria.
Igualmente, repitió que la Ley 1071 de 2006 reguló dos aspectos independientes, en el artículo 4 indicó los términos y en el 5 señaló la mora en el pago; ahora bien, en lo que refiere al término, la normativa reguló que es la entidad empleadora la que debe expedir el acto administrativo correspondiente dentro de los 15 días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de cesantías, lo cual, conforme a la Ley 60 de 1993, en el presente asunto le corresponde expedirlo a la respectiva entidad territorial.
Así mismo recalcó que los 45 días hábiles para empezar a contar la mora deben contabilizarse desde la firmeza del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías, debido a que el demandante no lo objetó y es a partir de allí que se ordenó la liquidación y pago de las mismas.
Finalmente consideró que no hay lugar a los ajustes de valor de acuerdo al IPC, debido a que la sanción moratoria busca imponer una multa o sanción a cargo de la entidad pagadora, por lo que no puede existir doble sanción.
La parte demandante9 solicitó que se confirme integralmente el fallo de primera instancia si se tiene en cuenta la sentencia de unificación emitida por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia IJ02513 de 27 de marzo de 2007, aunado a ello, reiteró los argumentos expuestos en la demanda.
La parte demandada10 guardó silencio en esta etapa procesal.
No emitió concepto dentro del presente asunto.11
De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo12, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
La Subsección sostendrá la siguiente postura: para el cómputo de los 45 días hábiles que tiene la entidad para pagar las cesantías reconocidas, se debe tener en cuenta la firmeza del acto administrativo de reconocimiento, siempre y cuando éste sea emitido dentro del término que consagra el artículo 4 de la Ley 1071 de 2006, por las razones que se explican a continuación:
PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este […]”
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado13, indicó a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria por el pago tardío del auxilio de cesantía, con el siguiente análisis:
“[…] Cuando la Administración resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías en forma tardía buscando impedir la efectividad conminatoria de la sanción de que trata el artículo 2 de la Ley 244 de 1995, el tiempo a partir del cual comienza a correr el término para que se genere la indemnización moratoria debe contarse desde la fecha en la cual el interesado radicó la petición de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, es decir, quince (15) días hábiles que tiene la entidad para expedir la resolución, más cinco (5) días hábiles que corresponden a la ejecutoria, en el evento de que la resolución de reconocimiento hubiere sido expedida, con la salvedad a que alude el mismo precepto, más cuarenta y cinco (45) días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución, para un total de 65 días hábiles, transcurridos los cuales se causará la sanción moratoria […].
En conclusión: El demandante solicitó el reconocimiento y pago de unas cesantías parciales el 21 de julio de 2010,14 las cuales fueron reconocidas mediante la Resolución 456 de 22 de septiembre de 2010,15 denotándose que la entidad sobrepasó el término consagrado en el artículo 4° atrás citado, dado que los 15 días hábiles con los que contaba la entidad para expedir la resolución correspondiente fenecieron el 11 de agosto de 2010.
Por lo tanto, no es procedente acoger el argumento expuesto por el ente apelante, en el sentido de contar los 45 días hábiles que trata el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006 desde la firmeza de la Resolución 456 de 2010, toda vez que la mora en el reconocimiento y pago de las cesantías empezó desde la emisión del acto administrativo de reconocimiento y no quedó demostrado que fue culpa del demandante la tardanza en la expedición del mismo.
Corolario, se deben contar los 45 días aludidos, después de los 15 días hábiles desde la presentación de la solicitud, más 5 días de ejecutoria del acto administrativo, por haberse presentado la solicitud en vigencia del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), es decir a partir del 19 de agosto de 2010 empieza a correr el término de 45 días para el pago.
“[…] Conjugando las precisiones hechas por la Corte Constitucional en la sentencia C-448 de 199616, la jurisprudencia del Consejo de Estado17 ha delineado posición según la cual no procede indexación sobre el valor de la sanción moratoria de que trata la Ley 244 de 1995 porque, si bien responde a fines diversos a la indexación que busca proteger el valor adquisitivo de la cesantía, lo cierto es que no sólo cubre la actualización monetaria sino que, incluso, es superior a ella. Ha dicho la Sección Segunda que “la indexación procede únicamente sobre el valor de la sanción por no consignación oportuna de la cesantías, en los términos ordenados por el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 extensivo a las entidades territoriales en virtud del artículo 13 de la Ley 344 de 1996 reglamentado por el Decreto 1582 de 1998, y no frente a la indemnización moratoria de la Ley 244 de 1995 […]”18 (Subraya de la Subsección).
Esta Subsección en providencia de este Despacho19 tuvo la oportunidad de sentar posición sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, por lo tanto, de conformidad al artículo 188 del CPACA y 365 del CGP, se condena en costas de la segunda instancia a la entidad demandada, por ser la parte a quién se le resolvió desfavorablemente el recurso de apelación, al ser la parte vencida en el presente proceso, aunado a que hubo intervención en segunda instancia de la parte demandante. Estas deberán liquidarse por el a quo.
ÓRDENES ADICIONALES A IMPARTIR EN ESTA INSTANCIA.
Lo anterior tiene como fundamento la condena impuesta a la parte demandada en el caso objeto de estudio, a título de sanción, la cual asciende aproximadamente a más de $32.000.000.oo según una liquidación calculada; sanción generada por el irrebatible incumplimiento de las normas que regulan el pago de las cesantías de los docentes.
Ello en virtud igualmente de los principios de celeridad y eficiencia que rigen la función administrativa, consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política y el artículo 3 de la Ley 489 de 1998.
3. Exhortar al Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio integrado según el artículo 6 de la Ley 91 de 1989 por la ministra de Educación Nacional o el viceministro, el ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado, el ministro de Trabajo y Seguridad social o su delegado, dos representantes del magisterio y, el gerente de la Fiduprevisora S.A.; tomar medidas inmediatas que erradiquen y prevengan la situación descrita en el incumplimiento del reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes en todo el país, toda vez que dicho consejo directivo tiene como funciones «Determinar las políticas generales de administración e inversión de los recursos del Fondo, velando siempre por su seguridad, adecuado manejo y óptimo rendimiento.» y, «Velar por el cumplimiento y correcto desarrollo de los objetivos del Fondo.» (numerales 1 y 3, artículo 7 Ley 91 de 1989).
Primero: Revocar el ordinal tercero de la sentencia proferida el 4 de diciembre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Risaralda que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por el señor Fabio Ernesto Rodríguez Díaz contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Segundo: Negar la indexación de la condena impuesta, conforme la parte motiva de esta providencia.
Tercero: Confirmar en los demás aspectos la sentencia apelada.
Cuarto: Condenar en costas de segunda instancia a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en favor del señor Fabio Ernesto Rodríguez Díaz, las cuales se liquidarán por el a quo.
Quinto: Enviar copias por la Secretaría, de la presente sentencia y del expediente a la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría General de la República, a la Fiscalía General de la Nación y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; para que investiguen dentro de su competencia, las posibles conductas disciplinarias, de detrimento patrimonial, fiscal y penales, en las que pudieron incurrir los funcionarios del Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la Fiduprevisora S.A. y la Secretaría de Educación de Pereira; con ocasión de la condena impuesta en el presente asunto y por las innumerables y reiterativas condenas proferidas por el Consejo de Estado, los Tribunales Administrativos y los Juzgados Administrativos del país, en casos análogos al presente, en los cuales se ordena a la Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio la sanción moratoria debido al pago extemporáneo de las cesantías parciales o definitivas de los docentes estatales.
Sexto: Exhortar a la ministra de Educación Nacional, al director del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al gerente de la Fiduciaria la Previsora S.A. como sujetos garantes del reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los docentes estatales y, de la administración de los recursos de dichas prestaciones; que adopten los correctivos necesarios frente a las irregularidades que se presentan, en el pago de las cesantías de los educadores y evitar la sanción moratoria por el pago tardío (identificar las causas que originan el incumplimiento de los plazos previstos en las normas que regulan las cesantías de los docentes y elaborar un plan de mejoramiento y mitigación, ajustado a la ley).
Séptimo: Exhortar al Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio tomar medidas inmediatas que erradiquen y prevengan la situación descrita en el incumplimiento del reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes en todo el país, toda vez que dicho consejo directivo tiene como funciones «Determinar las políticas generales de administración e inversión de los recursos del Fondo, velando siempre por su seguridad, adecuado manejo y óptimo rendimiento.» y, «Velar por el cumplimiento y correcto desarrollo de los objetivos del Fondo.» (numerales 1 y 3, artículo 7 Ley 91 de 1989).
Octavo: Por la Secretaría, enviar copia de la presente sentencia y del expediente a la Ministra de Educación Nacional, al Director del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al Consejo Directo de dicha entidad y al Representante Legal de la Fiduprevisora S.A.
Noveno: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “Justicia Siglo XXI”.
2 Folios 129-136 del cuaderno 1.
3 Folios 28 y 29 del cuaderno 1.
4 Folio 30 del cuaderno 1.
5 Folios 30 al 38 del cuaderno 1.
6 Folios 64 a 70 del cuaderno 1.
7 Folios 129 a 136 del cuaderno 1.
8 Folios 139 a 144 del cuaderno 1.
9 Folios 179 a 186 del cuaderno 1.
10 Folio 187 del cuaderno 1.
16 Mediante la cual la Corte declaró exequible el parágrafo transitorio del artículo 3 .º de la Ley 244 de 1995, y allí considera: “Así, el parágrafo del artículo 2 .º de la Ley 244 de 1995 consagra la obligación de cancelar al beneficiario "un día de salario por cada día de retardo", sanción severa que puede ser, en ocasiones, muy superior al reajuste monetario, por lo cual no estamos, en estricto sentido, frente a una protección del valor adquisitivo de la cesantía sino a una sanción moratoria tarifada que se impone a las autoridades pagadoras debido a su ineficiencia (…) En ese orden de ideas, no resulta razonable que un trabajador que tenga derecho a la sanción moratoria impuesta por la ley 244 de 1995 reclame también la indexación, por cuanto se entiende que esa sanción moratoria no sólo cubre la actualización monetaria sino que incluso es superior a ella” (Resaltado no es del texto original).
18 Sentencia del 5 de agosto de 2010 de la Sección Segunda, Subsección B, radicado interno 15212010, CP Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila.