Source: https://digital.zlb.de/viewer/image/15328657_2009_2/1/
Timestamp: 2020-03-28 18:43:26
Document Index: 268853065

Matched Legal Cases: ['§ 11', '§ 14', '§ 4', '§ 5', '§ 22', '§ 53', '§ 11', '§ 16', '§ 16', '§ 16', '§ 16', '§ 14', '§ 14', '§ 53', '§ 16', '§ 16', '§ 53', '§ 16', '§ 16', '§ 16', '§ 15', '§ 16', '§ 53', '§ 16', '§ 16', '§ 16', '§ 16', '§ 10', '§ 10', '§ 10', '§ 316', '§ 12', '§ 12', '§ 16', '§ 53']

Jahresbericht Issue 2009,2 Kommunalfinanzbericht - intranda GmbH
Jahresbericht Issue 2009,2 Kommunalfinanzbericht
Mecklenburg-Vorpommern / Landesrechnungshof
Schwerin: [Verlag nicht ermittelbar], 1993 -
1993=1991 -
Ersch. ab 2006 in 2 Teilen
2376895-2
Kws 820 EU. Bund. Länder. Städte. Gemeinden. Institutionen: Bundesländer. Regierungsbezirke
urn:nbn:de:kobv:109-1-8096962
Issue 2019,2 Kommunalfinanzbericht
Issue 2019,1 Landesfinanzbericht
Issue 2018,2 Kommunalfinanzbericht
Issue 2018,1 Landesfinanzbericht
Issue 2017,1 Kommunalfinanzbericht
Issue 2016,2 Landesfinanzbericht
Issue 2016,1 Kommunalfinanzbericht
Issue 2015,2 Landesfinanzbericht
Issue 2015,1 Kommunalfinanzbericht
Issue 2014,2 Landesfinanzbericht
Issue 2014,1 Kommunalfinanzbericht
Issue 2013,2 Landesfinanzbericht
Issue 2013,1 Kommunalfinanzbericht
Issue 2012,2 Landesfinanzbericht
Issue 2012,1 Kommunalfinanzbericht
Issue 2011,2 Landesfinanzbericht
Issue 2011,1 Kommunalfinanzbericht
Issue 2010 Landesfinanzbericht
Issue 2009,2 Kommunalfinanzbericht
Issue 2009,1 Landesfinanzbericht
Issue 2008,2 Kommunalfinanzbericht
Issue 2008,1 Landesfinanzbericht
Issue 2007,2 Landesfinanzbericht
Issue 2007,1 Kommunalbericht
Issue 2006,2 Landesfinanzbericht
Issue 2006,1 Kommunalbericht
Drucksache 5/2984
Jahresbericht des Landesrechnungshofes 2009 (Teil 2)
Kommunalfinanzbericht 2009
Zugeleitet mit Schreiben des Landesrechnungshofes vom 20. November 2009.
- Teil 2 Kommunalfinanzbericht 2009
Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode
Vorwort des Präsidenten des Landesrechnungshofes
Als zweiten Teil unseres Jahresberichtes legen wir den Kommunalfinanzbericht 2009 in
einem finanzpolitischen Umfeld vor, dass für die Kommunen auf absehbare Zeit erheblich
geringere Einnahmen mit sich bringen wird. Der gesamtwirtschaftliche Rückgang und die damit verbundenen niedrigeren Steuereinnahmen der öffentlichen Haushalte steigern den ohnehin schon bestehenden Konsolidierungsdruck auch auf kommunaler Ebene. Auch die geplanten steuerpolitischen Maßnahmen der Bundesregierung werden voraussichtlich zu weiteren Einnahmeverlusten führen. Die daraus erwachsenden strukturellen Defizite der kommunalen Haushalte müssen durch fortgesetzte konsequente Konsolidierungsmaßnahmen abgebaut werden.
Diese Anpassungsprozesse begleiten wir durch unsere überörtlichen Prüfungen der kreisfreien
Städte. Sie bilden bei uns wie auch in den Vorjahren einen Arbeitsschwerpunkt. Die Prüfungsverfahren in Neubrandenburg und in der Hansestadt Stralsund befinden sich im Abstimmungsverfahren und stehen somit kurz vor ihrem Abschluss.
Der Fokus der Prüf- und Beratungstätigkeit des Landesrechnungshofes lag für den Kommunalbereich im laufenden Jahr auf der Kreisgebietsreform. Mit unserer Anfang 2009 veröffentlichten Beratenden Äußerung zu den Einspareffekten einer Kreisgebietsreform und den anschließenden Beratungen der Ergebnisse mit der Landesregierung, dem Landtag und den
Kommunalen Landesverbänden haben wir fundierte Sachargumente für die Notwendigkeit
einer solchen Reform in die Diskussion eingebracht. Damit einher ging für den Landesrechnungshof und insbesondere für unsere Kommunalabteilung eine erhebliche Bindung von vorhandenen Kapazitäten.
Mit der Novellierung des Kommunalprüfungsgesetzes im Oktober 2009 bekommt der
Landesrechnungshof erweiterte Zuständigkeiten für die Kommunen. Zukünftig ist er neben
der Prüfung der kreisfreien Städte und Landkreise auch für Querschnittsprüfungen im kreisangehörigen Raum zuständig. Diese Aufgabe gilt es ab dem Jahr 2010 mit den vorhandenen
Ressourcen zu meistern.
Ich möchte an dieser Stelle allen Mitgliedern des Landtags und der Landesregierung, den
Landräten und Oberbürgermeistern sowie allen Mitarbeitern des Landes und der Kommunalverwaltungen für ihre Zusammenarbeit danken.
Mein Dank gilt ebenfalls den Mitgliedern und Mitarbeitern des Landesrechnungshofes, die
durch Analysen und Prüfberichte die Grundlage dieses Kommunalfinanzberichts gelegt
Schwerin, den 3. Dezember 2009
Vorbemerkungen.............................................................................................................1
Lage der kommunalen Finanzwirtschaft......................................................................3
Zur aktuellen Situation der kommunalen Finanzstatistik.........................................3
Entwicklung des kommunalen Gesamthaushalts.....................................................5
Einnahmen der kommunalen Haushalte.................................................................12
Ausgaben der kommunalen Haushalte...................................................................20
Verschuldung der kommunalen Ebene..................................................................25
Ausblick.................................................................................................................28
III. Die Entwicklung kommunaler Ausgaben unter demographischen Aspekten.........29
Grundlagen.............................................................................................................29
Ergebnisse der Projektionsrechnung......................................................................36
Interpretation der Resultate und Fazit....................................................................40
Ergebnisse der überörtlichen Prüfungen....................................................................43
Umsetzung der Ergebnisse der überörtlichen Prüfung der Landeshauptstadt
Schwerin aus den Jahren 2006 und 2007...............................................................43
Prüfung kommunaler Beteiligungen............................................................................49
Aktuelle Entwicklungen in der Jahresabschlussprüfung kommunaler
Wirtschaftsbetriebe................................................................................................49
Abbildung 1: Bereinigte Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden/Gv. in MecklenburgVorpommern, 1997 bis 2008, in Mio. Euro........................................................7
Abbildung 2: Finanzierungssalden der Gemeinden/Gv. im Ländervergleich, 1997 bis
2008, in Euro je EW............................................................................................9
Abbildung 3: Finanzierungssalden der kommunalen Gebietskörperschaftsebenen in
Mecklenburg-Vorpommern, 2005 bis 2008, in Euro je EW.............................10
Abbildung 4: Entwicklung der kommunalen Steuereinnahmen in MecklenburgVorpommern, 1991 bis 2008, in Mio. Euro......................................................15
Abbildung 5: Entwicklung der Kassenkredite und inneren Darlehen (Gemeinden/Gv.)
im Ländervergleich, 1995 bis 2008, in Euro je EW .........................................26
Abbildung 6: Bevölkerungsentwicklung in Mecklenburg-Vorpommern, 2006 bis 2030,
2006 = 100........................................................................................................30
Abbildung 7: Veränderung der Altersstruktur in Mecklenburg-Vorpommern (Basisjahr
2006), 2006 bis 2030, in % der Gesamtbevölkerung .......................................31
Abbildung 8: Veränderung der Größe der Alterskohorten in Mecklenburg-Vorpommern
(Basisjahr 2006), 2006 bis 2030, in %..............................................................32
Abbildung 9: Laufende Ausgaben (Epl. 0-8) der Kommunen MecklenburgVorpommerns, 2007, in Euro je EW.................................................................33
Abbildung 10: Altersstrukturkostenprofil der laufenden Ausgaben (Epl. 0-8) der
kreisfreien Städte Mecklenburg-Vorpommerns, 2007, in Euro je EW.............35
Abbildung 11: Altersstrukturkostenprofil der laufenden Ausgaben (Epl. 0-8) im
kreisangehörigen Raum Mecklenburg-Vorpommerns, 2007, in Euro je EW...36
Abbildung 12: Projektion der Veränderung der laufenden Ausgaben (Epl. 0-8) der
kommunalen Ebene Mecklenburg-Vorpommerns nach Alterskohorten,
2007 bis 2030, in Mio. Euro ............................................................................37
Abbildung 13: Projektion der Veränderung der laufenden Ausgaben im Epl. 4 der
2007 bis 2030, in Mio. Euro.............................................................................38
Abbildung 14: Bevölkerungsentwicklung und Projektion der laufenden Ausgaben
(Epl. 0-8) der kommunalen Ebene Mecklenburg-Vorpommerns, 2007
bis 2030, 2007 = 100.........................................................................................39
Tabelle 1: Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden/Gv. in Mecklenburg-Vorpommern,
2003 bis 2008, in Mio. Euro....................................................................................8
Tabelle 2: Salden der laufenden Rechnung der kommunalen Gebietskörperschaftsebenen Mecklenburg-Vorpommerns, 2005 bis 2008, in Euro je EW.........................12
Tabelle 3: Einnahmen der Gemeinden/Gv. im Ländervergleich, 2008..................................13
Tabelle 4: Gewogene Durchschnitte der Hebesätze der kommunalen Realsteuern im
Vergleich der Flächenländer, 2008........................................................................17
Tabelle 5: Ausgaben der Gemeinden/Gv. im Ländervergleich, 2008....................................21
Tabelle 6: Ausgaben der Kapitalrechnung der kommunalen Gebietskörperschaftsebenen
Mecklenburg-Vorpommerns, 2005 bis 2008, in Euro je EW ...............................24
Tabelle 7: Schuldenstand und Eventualverbindlichkeiten der Gemeinden/Gv. im
Ländervergleich, 31.12.2008, in Euro je EW .......................................................27
Vierteljährliche Kassenstatistik der Gemeinden und Gemeindeverbände
IDW Prüfungshinweis
Kommunalprüfungsgesetz
Landeshaushaltsordnung Mecklenburg-Vorpommern
Landesrechnungshofgesetz Mecklenburg-Vorpommern
Vierteljährliche Kassenstatistik der Staatsfinanzen
Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen (Bundesergänzungszuweisungen für
die neuen Länder gemäß § 11 Abs. 3 FAG)
WE/MA
Wohnungseinheiten/Mitarbeiter
Durchschnitt der Flächenländer Ost ohne MV (BB, SN, ST und TH)
Durchschnitt der finanzschwachen Flächenländer West (NI, RP, SL und SH)
Dem Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern obliegt gemäß § 14 LRHG
i. V. m. §§ 4 Abs. 1, 5 Abs. 1 KPG M-V auch die überörtliche Prüfung der Haushalts- und
Wirtschaftsführung sowie der sonstigen Verwaltungstätigkeit der Landkreise (LK) und kreisfreien Städte (KfS). Er ist insofern neben seiner verfassungsmäßigen Kernaufgabe als unabhängige Finanzkontrollbehörde für das Land Mecklenburg-Vorpommern auch für einen beachtlichen Teil der kommunalen Ebene Prüfungsbehörde.
Zweck des Berichts ist es, strukturelle Probleme der kommunalen Haushalts- und Fi-
nanzlage aufzuzeigen und daraus die aus Sicht des Landesrechnungshofes geeigneten Handlungsempfehlungen abzuleiten. Die Entscheidungsträger in den Kommunen vor Ort stehen in
der Verantwortung, die kommunalen Haushalte in Einnahmen und Ausgaben auszugleichen.
Dabei sind sie durch flankierende Maßnahmen auf Ebene des Landes zu unterstützen. Insbesondere bedarf es einer kritischen Bestandsaufnahme bestehender Standards bei der kommunalen Aufgabenerfüllung, die vermeidbare Kostenfolgen für die kommunalen Haushalte
mit sich bringen, sowie der Eröffnung zusätzlicher Einnahmepotenziale.
Der Kommunalfinanzbericht 2009 beinhaltet neben den Ergebnissen der Prüfungen
kommunaler Beteiligungen (Abschnitt V) Analysen der kommunalen Finanzwirtschaft sowie
zur Demographieabhängigkeit von kommunalen Ausgaben (Abschnitt II und III). Im Abschnitt IV wird über die Umsetzung der Ergebnisse der überörtlichen Prüfung der Landeshauptstadt Schwerin berichtet.
Sowohl das Innenministerium als oberste Kommunalaufsicht als auch das Finanz-
ministerium Mecklenburg-Vorpommern sind zum Entwurf des Kommunalfinanzberichtes
angehört worden. Gleichzeitig haben die Geschäftsstellen der kommunalen Landesverbände
Gelegenheit zu ihrer Stellungnahme erhalten. Die Hinweise der angehörten Ministerien sowie
der Geschäftsstellen der kommunalen Landesverbände wurden im Bericht gewürdigt.
Lage der kommunalen Finanzwirtschaft
Der Kommunalfinanzbericht 2009 beinhaltet wie in den Vorjahren vergleichende
Analysen zur finanzwirtschaftlichen Situation und Entwicklung der Kommunen Mecklenburg-Vorpommerns einschließlich des Haushaltsjahres 2008 anhand eines Benchmarking.
Grundlage dessen ist eine Gegenüberstellung einwohnerbezogener Kennzahlen der kommunalen Ebene Mecklenburg-Vorpommerns mit denen ausgewählter Vergleichsländer.
Ziel dieser Analyse ist es, anhand statistischer Ergebnisse Ansatzpunkte für strukturelle Probleme aufzuzeigen. Diese aus der „Vogelperspektive“ gewonnenen Erkenntnisse sind geeignet, um erste Ansatzpunkte für realisierbare Effizienzpotenziale bzw. Handlungsbedarfe
für Konsolidierungsmaßnahmen zu identifizieren.
Vergleichsmaßstäbe für die kommunale Ebene Mecklenburg-Vorpommerns sind die
finanzwirtschaftlichen Daten des Durchschnitts der finanzschwachen Westflächenländer
(FFW) sowie der sonstigen ostdeutschen Flächenländer (FO).1
Zur aktuellen Situation der kommunalen Finanzstatistik
Bei der Analyse der finanzwirtschaftlichen Lage der Kommunen in Mecklenburg-Vor-
pommern im Haushaltsjahr 2008 sieht sich der Landesrechnungshof erstmals mit den durch
die Reform des kommunalen Rechnungswesens hervorgerufenen Einschränkungen der Transparenz konfrontiert. Wie das Statistische Bundesamt bereits seit längerem angekündigt hatte,
muss die länderweise Berichterstattung über die Kommunalfinanzen nach Körperschaftsgruppen und Größenklassen ab den Daten für 2008 bis auf Weiteres eingestellt werden. Für das
Benchmarking der kommunalen Haushalte bedeutet dies u. a., dass alle länderübergreifenden
Vergleiche der kreisfreien Städte und des kreisangehörigen Raums, bzw. auch der Kreisverwaltungen sowie auf unterkreislicher Ebene, entfallen müssen. Differenzierte Einnahme- und
Ausgabendaten liegen länderweise nur noch für die kommunale Ebene insgesamt vor.
Das Statistische Bundesamt sah sich dazu veranlasst, da die Ergebnisse aus einzelnen Ländern
nur noch sehr eingeschränkt aussagefähig sind, insbesondere die Ausgabenseite der kommu-
Für eine detaillierte Begründung der Wahl der Vergleichsmaßstäbe siehe auch Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2008): Jahresbericht 2008 (Teil 1) – Landesfinanzbericht 2008, S. 35 sowie ders.
(2008): Jahresbericht des Landesrechnungshofes 2008 (Teil 2) – Kommunalfinanzbericht 2008, S. 3.
nalen Haushalte wird teils verzerrt wiedergegeben.2 Demnach waren u. a. die Personalausgaben im ersten Halbjahr 2008 stark unterzeichnet. Zudem soll es zum doppischen Ausweis von
Ausgaben als laufender Sachaufwand gekommen sein, die im kameralen System investiv zu
verbuchen sind.3 Die Daten der Kommunen eines Landes mussten komplett geschätzt werden.
In den Ländern gibt es für die Kommunen bei der Umstellung von kameraler auf dop-
pische bzw. erweiterte kamerale Buchführung verschieden lange Übergangsphasen bzw.
Optionsfristen. In diesem Zeitraum bestehen unterschiedliche Rechnungssysteme innerhalb
der Länder sowie länderübergreifend parallel. Ungeklärte Zuordnungsfragen, Software-Probleme, verspätete Meldungen mit erheblichen Korrekturbedarfen sowie der Ausfall kompletter Berichtseinheiten bei doppisch buchenden Kommunen sind die Folge.4 Bei einer weiter
detaillierten Untergliederung (z. B. nach Gebietskörperschaftsebenen) in der Finanzstatistik
würde dies zu einer Datenlage führen, deren zeitliche und räumliche Vergleichbarkeit nicht
mehr gewährleistet wäre.
Im zurückliegenden Jahr hatte der Landesrechnungshof in diesem Zusammenhang die
Orientierungsprüfung „Einhaltung der Auskunftspflichten gemäß Finanz- und Personalstatistikgesetz bei der Umstellung des kommunalen Rechnungswesens“ durchgeführt. Dabei waren
in Mecklenburg-Vorpommern ähnliche Probleme wie bundesweit festzustellen, über die im
Kommunalfinanzbericht 2008 ausführlich berichtet wurde.5 Der Doppik-Frühstarter Neubrandenburg hatte im neuen Rechnungswesen finanzstatistische Belange nur unzureichend umgesetzt, das Statistische Amt M-V musste u. a. Daten aus den Vorjahresquartalen in aktuelle Statistiken übernehmen und konnte Lieferfristen an das Statistische Bundesamt nicht einhalten.
Die aktuelle Situation macht insgesamt eine differenzierte Bewertung notwendig. Die Übergangsprobleme sollten eher kurzfristiger Natur sein, da sie primär aus dem Umstellungsprozess herrühren. Dem stehen systematische Probleme langfristiger Art gegenüber, die auf dem
bundesweit mittlerweile sehr heterogen ausgestalteten kommunalen Haushaltsrecht beruhen.6
Vgl. u. a. Statistisches Bundesamt (2009): Pressemitteilung Nr. 366 vom 25.09.2009.
Vgl. Deutsche Bundesbank (2009): Monatsbericht April 2009, S. 9.
Vgl. u. a. Statistisches Bundesamt (2009): Wirtschaft und Statistik, Nr. 4/2009, S. 349.
Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2008): Jahresbericht 2008 (Teil 2) – Kommunalfinanzbericht 2008, Tzn. 28-70.
Einen Überblick über die einzelnen landesrechtlichen Regelungen bietet bspw. die Datenbank des Projekts
„Rechtsvergleich Doppik“ von KGSt und Bertelsmann-Stiftung.
Qualitativ hochwertige Finanzstatistiken sind u. a. als Grundlage für finanzpolitische
Entscheidungen auf Länder-, Bundes- und europäischer Ebene unabdingbar. Allerdings weist
selbst die Deutsche Bundesbank im Zusammenhang mit der Einführung des kaufmännischen
Rechnungswesens darauf hin, dass die in den nächsten Jahren fortschreitende Umstellung eine
Besserung bei der Datenlage noch erheblich verzögern könnte.7
Dabei ist zu beachten, dass sich die kommunale Kassenstatistik eventuell nur als „Spitze des
Eisberges“ erweist, da die – wie erläutert schon problembehaftete – Zusammenführung von
Gruppierungsplan und Finanzrechnung noch vergleichsweise leicht zu realisieren ist. Bei der
kommunalen Jahresrechnungsstatistik ist nach Information des Statistischen Bundesamtes von
noch erheblicheren Verzerrungen auszugehen, wenn die Daten nach Produktgruppen und Aufgabenbereichen zusammenzuführen sind. Hier sei demnach auch zu erwarten, dass die Probleme mit einem steigenden Anteil doppisch buchender Kommunen größer werden.
Die aktuelle Entwicklung rund um die Finanzstatistik schränkt die Möglichkeiten einer
zeitnahen und länderübergreifenden finanzwirtschaftlichen Analyse der Kommunalhaushalte
sehr stark ein. Die Methode des Benchmarkings auf Basis aktueller statistischer Veröffentlichungen hat sich für die kommunale Ebene Mecklenburg-Vorpommerns in den vergangenen
Jahren als informatives und wertvolles Analyseinstrument etabliert und bewährt. Gerade aufgrund der starken finanzwirtschaftlichen Verflechtungen, von denen das Land in hohem Maße
profitiert und auch hinsichtlich der künftigen Einnahmeentwicklung abhängig ist, sind aussagekräftige Ländervergleiche unverzichtbar. Die nunmehr perspektivisch eingeschränkte
Verfügbarkeit qualifizierter, allgemein zugänglicher Datengrundlagen führt somit zu einem
Verlust von Transparenz und Vergleichbarkeit bei den öffentlichen Haushalten.
Im Ergebnis dieser strukturellen Probleme der Modernisierung des kommunalen Haushaltsund Rechnungswesens ist das Innenministerium aufgefordert, sich im Rahmen der Innenministerkonferenz auf Maßnahmen zu verständigen, die zügig eine länderübergreifende Vergleichbarkeit kommunaler Finanzkennziffern sicherstellen.
Entwicklung des kommunalen Gesamthaushalts
Während der Landesrechnungshof den Kommunen Mecklenburg-Vorpommerns be-
reits im Kommunalfinanzbericht des Vorjahres eine in der Gesamtsicht freundliche Entwick7
Vgl. Deutsche Bundesbank (2009): Monatsbericht Juli 2009, S. 10.
lung der Haushaltslage attestieren konnte, hat sich der Saldo aus Einnahmen und Ausgaben
im Jahr 2008 nochmals deutlich verbessert. Auch nach Einschätzung des Innenministeriums
war das Jahr 2008 für die Kommunen in Mecklenburg-Vorpommern und insbesondere für die
Landkreise und kreisfreien Städte aus finanzieller Sicht ein gutes Jahr.
So legten die bereinigten Einnahmen der Kommunen in Mecklenburg-Vorpommern
im Berichtszeitraum gegenüber dem Vorjahr um 5,2 % zu, während bei den bereinigten Ausgaben ein (gegenüber dem Vorjahr allerdings doppelt so hoher) Zuwachs um 1,3 % festzustellen war (vgl. Tabelle 1). Insofern war die Verbesserung der kommunalen Haushaltssituation überwiegend einnahmegetrieben, also der noch positiven konjunkturellen Entwicklung des
Jahres 2008 geschuldet. Etwaige ausgabenseitige Konsolidierungsmaßnahmen waren lediglich von untergeordneter Bedeutung (vgl. Abbildung 1). Diese Sicht bestätigt das Innenministerium in seiner Stellungnahme. Es verweist darauf, dass insbesondere bei den kreisfreien Städten eigene strukturell wirkende Maßnahmen nicht in erforderlichem Umfang erfolgt
Desweiteren ergaben sich kaum erkennbare ausgabendämpfende Effekte aus der guten wirtschaftlichen Entwicklung, obwohl diese zu erwarten gewesen wären. Vielmehr stagnierten die
Sozialausgaben auf dem hohem Niveau des Jahres 2006 (rd. 1,0 Mrd. Euro p. a.) und erhöhten
sich die laufenden Zuweisungen und Zuschüsse im gleichen Zeitraum sogar um rd. 100 Mio.
Abbildung 1: Bereinigte Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden/Gv. in Mecklenburg-Vorpommern, 1997 bis 2008, in Mio. Euro8
Quelle: Statistisches Amt M-V.
Auf der Einnahmeseite ist die positive Entwicklung insbesondere auf das nochmals
deutlich gestiegene kommunale Steueraufkommen (+10,2 %) sowie die im Vergleich zu den
Vorjahren höheren Zuweisungen vom Land (+4,2 %), insbesondere höhere Schlüsselzuweisungen innerhalb des Kommunalen Finanzausgleichs im Sog der gleichfalls guten Einnahmeentwicklung auf der Landesebene, zurückzuführen. Diese kumulativ positiven Effekte haben
maßgeblich zu einer Steigerung der laufenden Einnahmen um 4,9 % beigetragen.
Ausgabenseitig ist für das Jahr 2008 ein deutlicher Anstieg bei den Aufwendungen für
Personal (+4,2 %) festzustellen, welche hauptsächlich in tarifrechtlichen Anpassungen zum
01.04.2008 begründet liegen. Während bei den laufenden Sachaufwendungen ein moderater
Anstieg (+1,6 %) zu verzeichnen war, hat sich der Wachstumstrend bei den bereits im Vorjahresvergleich merklich angewachsenen laufenden Zuschüssen fortgesetzt (+7,4 %), was auf
weitere Auslagerungen kommunaler Aufgaben aus den Kernhaushalten schließen läßt. Die bereits im Vorjahr festgestellte Stagnation der kommunalen Sozialausgaben hat sich im Jahr
2008 fortgesetzt (-0,2 %). Trotz deutlich verbesserter Haushaltsrelationen im Berichtszeitraum und um 6,5 % gestiegenen investiven Zuweisungen und Zuschüssen vom Land hat sich
der Abwärtstrend bei den Investitionen weiter verstärkt (-2,7 %), wobei die Reduzierung der
kommunalen Baumaßnahmen um 47 Mio. Euro (-11,6 %) besonders hervorsticht.
Der Niveauunterschied zwischen den Jahren 2004 und 2005 erklärt sich zu großen Teilen durch die Reform
der Sozialgesetzgebung.
Tabelle 1: Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden/Gv. in Mecklenburg-Vorpommern, 2003 bis
2008, in Mio. Euro
- in Mio. Euro 1.
2003-2008 2007-2008
1.1 Steuern u. steuerähnliche Einnahmen
1.2 Zuweisungen vom Land
1.3 Zuweisungen vom Bund
1.4 Gebühren, sonstige Entgelte
Einnahmen Kapitalrechnung
Zuweisungen u. Zuschüsse für Investitionen
2.2 Erlöse aus Vermögensveräußerungen
Bereinigte Einnahmen (1.+2.)
Ausgaben laufende Rechnung
4.1 Personalausgaben
4.2 Laufender Sachaufwand
4.3 Lfd. Zuweisungen und Zuschüsse
4.4 Zinsausgaben
4.5 Sozialausgaben*
5.1 Sachinvestitionen
241,9%
7.2 Einnahmen aus Krediten, inneren Darlehen
7.3 Schuldentilgung
5.2 Zuweisungen u. Zuschüsse für Investitionen
Bereinigte Ausgaben (4.+5.)
7.1 Saldo der laufenden Rechnung (1. ./. 4.)
Schulden am 31.12.
8.1 Kassenverstärkungskredite am 31.12.
Quelle: Statistisches Amt Mecklenburg-Vorpommern: Gemeindefinanzen in Mecklenburg-Vorpommern 2003-2008; Statistisches Bundesamt:
Vierteljährliche Kassenergebnisse der kommunalen Haushalte (GFK) 2003-2008; Statistisches Amt Mecklenburg-Vorpommern: Statistische Berichte – Schulden und Personal, Schulden der öffentlichen Haushalte in Mecklenburg-Vorpommern 31.12. d. J. 2004-2008.
* Ohne die Optionskommunen. Inklusive des optierten Landkreises Ostvorpommern hätten die Sozialausgaben rd. 1.118 Mio. Euro betragen.
Die positive Entwicklung der Relation von bereinigten Einnahmen und Ausgaben hat
im Vergleich zum Vorjahr erneut zu einer deutlichen Verbesserung des Finanzierungssaldos
des kommunalen Gesamthaushalts von 40 auf 132 Euro je Einwohner geführt (vgl. Abbildung 2). Damit weist der kommunale Gesamthaushalt zum zweiten Mal in Folge einen Überschuss auf. Eine Fortsetzung dieses positiven Entwicklungstrends konnte 2008 auch für die
ostdeutschen Vergleichsländer, nicht jedoch für die finanzschwachen Westflächenländer festgestellt werden.
Abbildung 2: Finanzierungssalden der Gemeinden/Gv. im Ländervergleich, 1997 bis 2008, in Euro je
Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14/2; eigene Berechnungen.
Vor allem die im Sog der 2008 noch überwiegend guten Konjunkturlage in Deutschland insgesamt positive Entwicklung des Steueraufkommens hat auch in den anderen ostdeutschen
Flächenländern dazu geführt, dass die bereinigten Einnahmen 2008 wesentlich stärker als die
bereinigten Ausgaben und damit der Pro-Kopf-Überschuss der Kommunen von 115 Euro auf
182 Euro (2006: 49 Euro9) angestiegen sind.
Während sich die Finanzierungssalden der Kommunen in den finanzschwachen Westflächenländern im Zeitraum von 2003 bis 2006 kontinuierlich verbessert und 2007 mit 42 Euro je
Einwohner seit 1999 erstmals wieder einen deutlich positiven Wert erreicht hatten, ist für das
Haushaltsjahr 2008 eine schwarze Null zu konstatieren. Zurückzuführen ist diese Entwicklung
auf die im Verhältnis zu den gestiegenen Einnahmen überproportionalen Ausgabensteigerungen der Kommunen.
Im Gegensatz zu 2007 gilt die Feststellung einer insgesamt günstigen Haushalts-
entwicklung des Jahres 2008 für alle kommunalen Gebietskörperschaftsebenen MecklenburgVorpommerns gleichermaßen (vgl. Abbildung 3), wenngleich die positiven Finanzierungssalden ein unterschiedliches Niveau aufweisen.
Die kreisfreien Städte erzielten 2008 einen positiven Pro-Kopf-Finanzierungssaldo von
83 Euro, nachdem noch im Vorjahr ein Defizit von 52 Euro festzustellen war. Der kreisange9
Bereinigt um den Verkauf der kommunalen Wohnungsbaugesellschaft WOBA Dresden.
hörige Raum konnte seinen einwohnerbezogenen Überschuss mit 154 Euro im Vergleich zum
Vorjahr nahezu verdoppeln, was überwiegend auf die deutlich positive Entwicklung der
Landkreisfinanzen zurückzuführen war.
Abbildung 3: Finanzierungssalden der kommunalen Gebietskörperschaftsebenen in MecklenburgVorpommern, 2005 bis 2008, in Euro je EW
-22 -28
Kreisf reie Städte
Kreisangehöriger
Raum insgesamt,
dav on Kreisv erwaltungen
dav on Ämter und
Quelle: Statistisches Amt Mecklenburg-Vorpommern; eigene Berechnungen.
Insgesamt betrachtet hat sich der Abstand zwischen kreisfreien Städten und kreisangehörigem
Raum bei den Finanzierungssalden von 135 Euro (2006) bzw. 132 Euro (2007) auf 71 Euro je
Einwohner verringert (vgl. Abbildung 3).10 Auch im Lichte der konjunkturell bedingten, positiven Einnahmesituation der kreisfreien Städte sieht der Landesrechnungshof insbesondere die
weiterhin bestehende Diskrepanz zwischen den kreisfreien Städten und dem kreisangehörigen
Raum als deutliches Indiz dafür an, dass die Finanzausstattung der Gebietskörperschaften zugunsten der Zentren einer notwendigen Korrektur bedarf. Die im Oktober beschlossene Neufassung des Finanzausgleichsgesetzes11 ab 01.01.2010 sieht zwar Umschichtungen zugunsten
der kreisfreien Städte vor. Ob diese Verschiebungen der Finanzkraft zwischen den kommunalen Ebenen ausreichen, um die bestehenden Finanzbedarfe entsprechend zu decken, bleibt
abzuwarten. Unabhängig von möglichen Umverteilungen durch das Finanzausgleichsgesetz
werden die kreisfreien Städte einen spürbaren Eigenanteil zur Konsolidierung ihrer Haushalte
leisten müssen.
Geringfügig abweichende Angaben gegenüber den Kommunalfinanzberichten der Vorjahre sind auf die Umstellung der Abbildung auf die Daten des Statistischen Amtes Mecklenburg-Vorpommern zurückzuführen.
Vgl. Drs. 5/2685, 5/2873 und 5/2890.
Diese Einschätzung wird vom Finanzministerium geteilt. Eine Konsolidierung bei den meisten kreisfreien Städten könne nur durch erhebliche Leistungsverminderungen bei der Bereitstellung öffentlicher Angebote erfolgen. Dies betreffe derzeit besonders Rostock und Schwerin.
Das divergierende Bild bei den Finanzierungssalden setzt sich auch beim Saldo der
laufenden Rechnung fort. Die Differenz der laufenden Einnahmen und laufenden Ausgaben
der Kommunen ist eine wichtige Kennzahl zur strukturellen Verfassung der Verwaltungshaushalte und gibt nicht zuletzt Auskunft über die Möglichkeiten einer Kommune zur Eigenfinanzierung von Investitionen.
Wie in Tabelle 2 dargestellt, bestehen an dieser Stelle weiterhin deutliche Unterschiede zwischen den Gebietskörperschaftsebenen in Mecklenburg-Vorpommern.12 Der kreisangehörige
Raum kann seit 2005 durchweg positive Salden der laufenden Rechnung ausweisen, die zudem kontinuierlich angestiegen sind.
Die kreisfreien Städte konnten erst mit den hohen Einnahmen des Jahres 2008 einen positiven
Saldo erwirtschaften. Dies stellt zwar eine deutliche Verbesserung zu den Vorjahren dar, da
– rein rechnerisch und auf den Durchschnitt bezogen – ihre Investitionen 2008 erstmals nicht
vollumfänglich durch investive Zuweisungen, Vermögensverkäufe oder Kredite finanziert
wurden. Gleichzeitig ging aber das Investitionsvolumen um fast 31 Mio. Euro bzw. 18 % und
damit auf den tiefsten Stand seit Anfang der 90er Jahre zurück.
Die bereits mehrfach thematisierten Unwuchten zwischen den kommunalen Gebietskörperschaftsebenen bestehen als ein zentrales Problem der Kommunalfinanzen in MecklenburgVorpommern weiter fort. Dabei bleibt als eine wesentliche Ursache, dass die kreisfreien Städte seit Jahren über ihre wirtschaftlichen Verhältnisse leben. Gleichzeitig gibt es Ungleichgewichte bei der Verteilung von Finanzmitteln, die den kreisangehörigen Raum zulasten der
kreisfreien Städte bevorteilen.
Der bislang durchgeführte Vergleich mit den FO bzw. FFW auf der Ebene der Gebietskörperschaften ist aufgrund der aktuellen Probleme mit den länderübergreifenden Statistiken nicht mehr möglich, vgl. Tz. 7 ff.
Tabelle 2: Salden der laufenden Rechnung der kommunalen Gebietskörperschaftsebenen Mecklenburg-Vorpommerns, 2005 bis 2008, in Euro je EW
Kommunaler Gesamthaushalt
Saldo der laufenden Rechnung
Kreisangehöriger Raum
Einnahmen der kommunalen Haushalte
Auch 2008 konnten die kommunalen Haushalte gegenüber dem Vorjahr insgesamt
deutliche Einnahmezuwächse verbuchen. Diese beruhen sowohl für die Kommunen Mecklenburg-Vorpommerns als auch für die Kommunen der Vergleichsländer hauptsächlich auf gestiegenen Steuereinnahmen und höheren Zuweisungen von der Landesebene.
Wie Tabelle 3 zu entnehmen ist, lagen die bereinigten Pro-Kopf-Einnahmen der hiesigen
Kommunen rd. 15 % über denen der finanzschwachen Westflächenländer bzw. rd. 7 % höher
als in den übrigen ostdeutschen Flächenländern. Hochgerechnet auf die Einwohnerzahl des
Landes ergeben sich hieraus für 2008 gegenüber den beiden Benchmarks positive Einnahmedifferenziale von rd. 517 Mio. bzw. 244 Mio. Euro.
Auch an der Feststellung in den beiden Vorjahresberichten, dass die Relation von laufenden
und investiven Zuweisungen an die Kommunen hierzulande am ungünstigsten ausfällt, hat
sich im aktuellen Berichtszeitraum nichts verändert. Gegenüber den anderen Ostflächenländern stehen hochgerechneten investiven Mindereinnahmen von rd. 80 Mio. Euro laufende
Mehreinnahmen von rd. 344 Mio. Euro gegenüber.13 Der Landesrechnungshof sieht sich in
Anbetracht dieser Verfestigung der Einnahmestruktur in seiner auch in den Vorjahren geäußerten Einschätzung bestätigt, dass – trotz der nach wie vor eingeschränkten Finanzierungs13
Ein Teil des laufenden Einnahmedifferenzials entfällt auf den sozialen Bereich, zwischen einigen neuen Ländern bestehen hierbei Vergleichbarkeitsprobleme. Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern
(2007): Jahresbericht 2007 (Teil 1) – Kommunalbericht 2007, Tz. 44.
spielräume einiger Kommunen – insgesamt ein Umsteuern zugunsten investiver Mittel notwendig ist.
Tabelle 3: Einnahmen der Gemeinden/Gv. im Ländervergleich, 2008
1.672.964
Einnahmen der laufenden Rechnung
Auf Bevölkerung in M-V
hochgerechnete Mehr-(+)/
Mindereinnahmen(-)
15.876.161
11.411.210
Laufende Zuweisungen u. Zuschüsse vom Land
Verwaltungs- u. Benutzungsgebühren,
zweckgebundene Abgaben
Einnahmen der Kapitalrechnung
Vermögensveräußerungen
Vermögensübertragungen vom Land
Vermögensübertragungen von anderen Bereichen
nachrichtlich: Zahlungen vom Land insgesamt
Quelle: Statistisches Bundesamt, GfK 1.-4. Vierteljahr 2008; eigene Berechnungen.
Im Vergleich der einzelnen Einnahmepositionen fällt auf, dass auf der kommunalen
Ebene Mecklenburg-Vorpommerns nur knapp 22 % der laufenden Einnahmen auf Steuern
entfielen, während es in den übrigen neuen Ländern im Durchschnitt rd. 30 % waren.
Der gleichzeitig festzustellende positive Trend der kommunalen Steuereinnahmen ist auf die
noch überwiegend günstige konjunkturelle Entwicklung des Jahres 2008 zurückzuführen und
hat sich vor allem beim Gemeindeanteil an der Einkommensteuer und den Gewerbesteuereinnahmen (netto) ausgewirkt. Beigetragen zur positiven Entwicklung kommunaler Einnahmen
haben auch die gestiegenen Steuereinnahmen des Landes, welche sich (mit zeitlicher Verzögerung) auch in den Zuweisungen an die Kommunen im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs niederschlagen.
Einen zusätzlich einnahmeerhöhenden Effekt hatte zudem die Zuweisung des posi-
tiven Abrechnungsbetrages aus dem Finanzausgleichsjahr 2007 i. H. v. 30 Mio. Euro. Damit
wurde die Kann-Regelung des § 5 Abs. 5 S. 5 FAG M-V, die vorsieht, dass der Unterschiedsbetrag zwischen den vorläufigen und den endgültigen Ansätzen spätestens mit der Berechnung der Finanzausgleichsleistungen des übernächsten Haushaltsjahres zu verrechnen ist, zugunsten der Kommunen ausgelegt. Dieser Beschluss der Landesregierung führte zu zusätzlich
höheren Einnahmen der kommunalen Haushalte im Haushaltsjahr 2008, in welchem ohnehin
eine konjunkturell bedingt sehr gute Einnahmesituation bestand. Die Kehrseite dieser kurzfristig ausgerichteten Maßnahme war, dass sie prozyklisch wirkte und diese Mittel jetzt in der
Phase des konjunkturellen Abschwungs fehlen. Auch im Hinblick auf die aktuelle Diskussion
über die Finanzausstattung der Kommunen zeigt sich, dass die Nutzung der vorgesehenen
Fristen zur Berücksichtigung von Abrechnungsbeträgen etwa im laufenden Haushaltsjahr
2009 einen einnahmestabilisierenden Effekt gehabt hätte.
Der Landesrechnungshof empfiehlt der Landesregierung künftig von vorfristigen Abrechnungen zugunsten der Kommunen Abstand zu nehmen. Statt dessen sollte nach dem Vorbild
anderer Länder die Bildung einer Konjunkturdämpfungsrücklage bei Überschreitung eines definierten Einnahmevolumens des kommunalen Gesamthaushaltes gegebenenfalls auch durch
Änderung der gesetzlichen Bestimmungen geprüft werden.
Die Dynamik beim Wachstum der kommunalen Steuereinnahmen in Mecklenburg-
Vorpommern hat sich 2008 mit 10,1 % wieder erhöht, nachdem die Steigerungsrate für 2007
mit 6,9 % etwas niedriger war als im Jahr zuvor (9,8 %). Wie Abbildung 4 zeigt, lag deren
Summe bei 736 Mio. Euro (netto) und damit fast 70 Mio. Euro höher als 2007.
Abbildung 4: Entwicklung der kommunalen Steuereinnahmen in Mecklenburg-Vorpommern, 1991 bis
in Mio. Euro (gesamt)
Gem. -anteil Umsatzsteuer
Gewerbesteuer brutto
andere Steuern, steuerähnliche Einnahmen
Steuern gesamt netto
Gem. -anteil LSt/ESt+ZASt
Quelle: Statistisches Bundesamt, Statistisches Amt M-V; eigene Berechnungen.
Der Vergleich der Steuerarten zeigt für Mecklenburg-Vorpommern, dass für das Gesamtjahr
2008 aufgrund der noch positiven konjunkturellen Gesamtsituation ein spürbarer Zuwachs
beim Gemeindeanteil an der Lohn- bzw. veranlagten Einkommensteuer (+24,3 % auf
245 Mio. Euro) zu verzeichnen war. Die Nettoeinnahmen aus der Gewerbesteuer stiegen im
Vergleich zum Vorjahr merklich an (+5,9 % auf 274 Mio. Euro), was angesichts des geringen
Wachstums der Bruttoeinnahmen von 1,3 % auf die sinkende Gewerbesteuerumlage zurückzuführen ist14. Zusammenfassend ist zu konstatieren, dass alle in Abbildung 4 aufgezeigten
Arten kommunaler Steuereinnahmen im Vergleich zu 2007 nochmals angewachsen sind,
wenn auch in unterschiedlichen Ausmaßen.
Die relative Steuerschwäche, die den Kommunen in Mecklenburg-Vorpommern in den
Vorjahren attestiert wurde, konnte auch 2008 nicht überwunden werden. Beim kommunalen
Durch das Unternehmensteuerreformgesetz vom 14.08.2007 wurde der Vervielfältiger zur Ermittlung der
Gewerbesteuerumlage für die neuen Länder von 16 (2007) auf 12 (2008) gesenkt.
Gesamthaushalt des Landes konnte im Vergleich zu den finanzschwachen Flächenländern
West die Lücke des Steueraufkommens pro Kopf nur marginal um ein Prozentpunkt verringert werden. Mecklenburg-Vorpommern erreicht auf kommunaler Ebene gerade einmal
54 % des Niveaus der westdeutschen Vergleichsländer.
Weiterhin deutlich ist der Unterschied gegenüber dem Durchschnitt der kommunalen Gesamthaushalte der anderen neuen Länder. Diese nahmen 2008 rd. 27 % bzw. 120 Euro je Einwohner mehr Steuern ein als die Kommunen hierzulande. Der Abstand hat sich damit im Vorjahr um die Hälfte vergrößert, nachdem die ostdeutschen Flächenländer 2007 noch mit
81 Euro je Einwohner vor den hiesigen Kommunen lagen. Der weitaus größte Anteil an dieser
Lücke resultiert aus den Gewerbesteuereinnahmen (netto): 2008 konnten die übrigen Ostflächenländer hier ein Pro-Kopf-Aufkommen von 257 Euro verzeichnen, auf der kommunalen
Ebene in Mecklenburg-Vorpommern waren es nur 164 Euro bzw. gerade einmal 64 % des
Vergleichswertes. Selbst zu Ländern wie Sachsen-Anhalt und Brandenburg, mit annähernd
vergleichbaren sozioökonomischen Rahmenbedingungen, bleiben mit 66 % (BB) bzw. 67 %
(ST) die hiesigen Gewerbesteuereinahmen (netto) je Einwohner deutlich unterdurchschnittlich. Diese Divergenz hat sich zudem weiter erhöht, nachdem die Kommunen im Lande in
Bezug auf die Vergleichsländer 2007 noch rd. 68 % der Nettoeinnahmen pro Einwohner bei
der Gewerbesteuer erzielten. Differenzen zum Steueraufkommen der Kommunen in den ostdeutschen Flächenländern sind für alle Steuerarten zu beobachten, wenn auch in durchaus unterschiedlichem Umfang.
Die Unterschiede in dieser Größenordnung sind nach Ansicht des Landesrechnungsho-
fes Ausdruck der immer noch unzureichenden Ausschöpfung und Pflege von Einnahmepotenzialen und nicht allein der ökonomischen Entwicklungsunterschiede. Dies trifft insbesondere auf die Einnahmen aus den kommunalen Realsteuern in Mecklenburg-Vorpommern zu.
Die Einschätzung des Landesrechnungshofes aus den Vorjahren, dass bei den Kommunen in
Mecklenburg-Vorpommern ein deutlich unterdurchschnittliches Hebesatzniveau vorherrscht,
wird auch durch den Vergleich 2008 bestätigt. Würden die Durchschnittshebesätze auf das
Niveau Niedersachsens angepasst, ergäben sich Mehreinnahmen von rd. 50 Mio. Euro. Bei
sächsischen Durchschnittshebesätzen würden die Kommunen in Mecklenburg-Vorpommern
insgesamt sogar rd. 103 Mio. Euro mehr einnehmen.
Einen zusätzlichen Ansatzpunkt zur Einnahmeverbesserung sieht der Landesrechnungshof in
der Angleichung des Hebesätze der Grundsteuer B an das Niveau der übrigen Flächenländer
Ost. Eine Anpassung an die Höhe der Durchschnittshebesätze dieser Vergleichsländer würde
zum Teil erhebliche Mehreinnahmen mit sich bringen, ohne dass Ausweichreaktionen zu befürchten wären.
Vom Innenministerium wird hierbei die Auffassung vertreten, dass bei einer Erhöhung der
Hebesätze auch die Leistungsfähigkeit der Bürger im Blick behalten werden sollte. Aus Sicht
des Landesrechnungshofes muss aber in erster Linie das von den Kommunen bereitgestellte
Leistungsangebot an die Bürger Ansatzpunkt für die Festlegung kommunaler Steuerbelastung
Ein Grund hierfür ist das starke Hebesatzgefälle zwischen Zentren und Umland. Die hieraus
erwachsenden Probleme hatte der Landesrechnungshof im Kommunalfinanzbericht 2008 aufgezeigt.15
Tabelle 4: Gewogene Durchschnitte der Hebesätze der kommunalen Realsteuern im Vergleich der
Flächenländer, 2008
Hebesatz Rang
Mehreinnahmen in
Mio. Euro bei
Hebesatz wie...
Mehreinnahmen in Mehreinnahmen
in Mio. Euro bei
Hebesatz wie... Hebesätzen wie...
Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14/10.1; eigene Berechnungen.
Erste Statistiken für 2009 zeigen, dass neben Bund und Ländern auch die Kommunen
im Vergleich zum Vorjahreszeitraum Aufkommenseinbußen werden hinnehmen müssen.16
Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2008): Jahresbericht 2008 (Teil 2) – Kommunalfinanzbericht 2008, S. 52-69.
Vgl. dazu und im Folgenden Bundesministerium der Finanzen: Monatsbericht August 2009, S. 53 f.
Dies betrifft insbesondere (teilweise massiv) rückläufige Gewerbesteuereinnahmen17 sowie
sinkende Einkommensteuerzahlungen im Sog eventuell steigender Arbeitslosigkeit als Folge
der konjunkturellen Entwicklung. Der Trend rückläufiger Einnahmen wird sich zumindest bis
ins Haushaltsjahr 2010 hinein fortsetzen, von steigenden Steuereinnahmen kann frühestens ab
2011 ausgegangen werden.18
Die in den letzten Jahren deutlich gestiegenen Finanzausgleichsleistungen werden in den
kommenden Jahren im Sinne einer Normalisierung merklich zurückgehen. Werden den Kommunen im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs im Jahr 2009 (einschl. Abrechnungen
aus den Vorjahren) noch rd. 1.328 Mio. Euro bereitgestellt (2008: 1.352 Mio. Euro), ist aufgrund der sinkenden Einnahmen des Landes und des Gleichmäßigkeitsgrundsatzes im FAG
für die Haushaltsjahre 2010 und 2011 von Finanzausgleichszahlungen von rd. 1.160 Mio.
Euro bzw. rd. 1.101 Mio. Euro auszugehen. Nach Ansicht des Landesrechnungshofes muss
dies zur weiteren Intensivierung der Konsolidierung der kommunalen Haushalte führen.
Die vorgenannten Zahlen machen deutlich, welches Gewicht dem kommunalen Fi-
nanzausgleich bei der Finanzierung kommunaler Ausgaben zukommt. Mit Blick auf den
Gesetzentwurf der Landesregierung begrüßt der Landesrechnungshof die vorgesehene Beibehaltung des Gleichmäßigkeitsgrundsatzes. Dieser ist Ausdruck der Schicksalsgemeinschaft
von Land und Kommunen, indem er eine gleichmäßige Verteilung von Be- bzw. Entlastungseffekten bei veränderten Einnahmen garantiert. Auf diese Weise wird aus Sicht des Landesrechnungshofes auch gewährleistet, dass die kommunale Ebene eine angemessene Finanzausstattung erhält. Garant hierfür ist die ab 2011 im Abstand von zwei Jahren vorgesehene regelmäßige Überprüfung der Aufgaben- und dementsprechend Ausgabenbelastung von Land und
kommunaler Ebene. Insofern werden mit dem vorliegenden Gesetzentwurf die Fragen des
vertikalen Finanzausgleichs, die Finanzbeziehungen zwischen Land und kommunaler Ebene
insgesamt betreffend, aus Sicht des Landesrechnungshofes zutreffend beantwortet.
Deutlich differenzierter sind die Regelungen zur horizontalen Finanzverteilung in-
nerhalb der kommunalen Ebene zu betrachten, die eine sachgerechte Verteilung der kommunalen Einnahmen aus dem FAG entsprechend der zu leistenden Aufgaben und der Einwohner17
Bei den Steuereinnahmen der Gemeinden wird eine Reduzierung von 77 Mrd. Euro auf 63,5 Mrd. Euro prognostiziert.
Gemäß der Kabinettsvorlage zum Haushaltsplanentwurf 2010/11 wird bei den Gemeindesteuern in Mecklenburg-Vorpommern nach einem Ist von 736,2 Mio. Euro (2008) ein Rückgang auf 669 Mio. Euro (2009) bzw.
649 Mio. Euro (2010) prognostiziert. Für 2011 wird mit einem Anstieg auf 674 Mio. Euro gerechnet.
zahl sicherstellen sollen. Dabei wird aus Sicht des Landesrechnungshofes insbesondere die
vorgesehene Stärkung der Schlüsselzuweisungen durch die verabschiedete Novellierung des
FAG nur in Teilen erreicht. Diesbezügliche Vorschläge der finanzwissenschaftlichen Gutachten19 sowie des Landesrechnungshofes20 wurden nur punktuell aufgegriffen.
Beispielsweise fand der Vorschlag zur weitgehenden Abschaffung der Vorwegabzüge und die
Einführung einer Hauptansatzstaffel mit gewichteten Einwohnern und bedarfsorientierten
Nebenansätzen keinen Eingang in den Gesetzentwurf. Dies hätte zu einer deutlichen Stärkung
des Schlüsselzuweisungssystems geführt und damit die Verteilungsfunktion so verbessert,
dass sie ein mit anderen Ländern vergleichbares Niveau erreicht hätte.
Kritisch zu beurteilen ist die fast vollständige Beibehaltung der bisher vorgenom-
menen Vorwegabzüge, da weiterhin am Zentrale-Orte-Ansatz festgehalten und keine Hauptansatzstaffel nach einwohnerbezogenen Größenklassen und ergänzende Nebenansätze eingeführt wird. Eine Auflösung von Vorwegabzügen ist daher nur äußerst begrenzt möglich, da
unerwünschte Verteilungswirkungen nicht durch Feinjustierung im Schlüsselzuweisungssystem bedarfsgerecht ausgesteuert werden können.
Im Ergebnis des vorgesehenen Wegfalls der Vorwegabzüge für Straßenbaulastträger, für die
örtlichen Träger der Sozialhilfe und die Träger der Aufgaben nach dem Unterhaltsvorschussgesetz sowie für Infrastrukturinvestitionen und der weiteren Maßnahmen mit Einfluss auf die
FAG-Masse soll sich im Jahr 2010 der Anteil der Schlüsselzuweisungen gegenüber dem
geltenden Status quo von 53,21 % nur marginal auf 56,33 % erhöhen. Auch für die Folgejahre
ergibt sich lediglich eine Erhöhung um durchschnittlich drei Prozentpunkte. Damit liegt der
Anteil der Schlüsselzuweisungen an den gesamten Finanzausgleichsleistungen immer noch
weit hinter den Vergleichszahlen der anderen ostdeutschen Bundesländer. Da die Finanzausgleichsleistungen bis 2019 tendenziell rückläufig sind, werden die Vorwegabzüge weiter an
Gewicht gewinnen. Insofern bleibt die fiskalische Ausgleichsfunktion des Finanzausgleichs
auch künftig in zunehmendem Maße eingeschränkt und eine wesentliche Zielstellung der
vorgesehenen umfassenden FAG-Reform wird nicht erreicht.
Büttner, T. et al. (2008): Der kommunale Finanzausgleich in Mecklenburg-Vorpommern: Langfristige Entwicklung und Reformperspektiven. Teil I: Der vertikale Finanzausgleich, Teil II: Der horizontale Finanzausgleich; Gutachten im Auftrag des Innenministeriums des Landes Mecklenburg-Vorpommern, 2008.
Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2006): Jahresbericht 2006 (Teil 1) – Kommunalbericht 2006, S. 43-64, ders. (2007): Jahresbericht 2007 (Teil 1) – Kommunalbericht 2007, S. 20-26 sowie ders.
(2008): Jahresbericht 2008 (Teil 2) – Kommunalfinanzbericht 2008, S. 39-51.
Insgesamt ist aus Sicht des Landesrechnungshofes zu resümieren, dass das neue Fi-
nanzausgleichsgesetz mit seiner Fortschreibung des Gleichmäßigkeitsgrundsatzes als Kernelement des vertikalen Finanzausgleichs positiv zu bewerten ist. Es bleibt aber beim horizontalen Finanzausgleich hinter dem Anspruch, eine durchgreifende Reform auf den Weg zu
bringen, zurück. Hier bleibt teilweise erheblicher Reformbedarf bestehen, der vom Gesetzgeber in den kommenden Jahren abgearbeitet werden muss, um etwa die absehbaren demographischen Entwicklungen mit den daraus folgenden Effekten für die kommunalen Haushalte angemessen bei der Finanzverteilung zu berücksichtigen.
Diesbezüglich verweist das Innenministerium in seiner Stellungnahme auf die
Gesetzesbegründung, wonach die Gründe für einen Verzicht auf die Einführung einer Hauptansatzstaffel dargelegt seien. Der Landesrechnungshof bleibt bei seiner Auffassung, dass die
gebotene Stärkung der Schlüsselzuweisungen in engem Zusammenhang mit der Abschaffung
der Vorwegabzüge und einer Einführung von Haupt- und Nebenansätzen steht.
Ausgaben der kommunalen Haushalte
Die Ausgaben der kommunalen Haushalte Mecklenburg-Vorpommerns sind auch
2008 deutlich langsamer als die Einnahmen gestiegen, liegen aber in absoluten Beträgen weiterhin auf vergleichsweise hohem Niveau.
Während in der laufenden Rechnung insgesamt 1.865 Euro je Einwohner verausgabt wurden,
das sind 53 Euro bzw. 3 % mehr als im Jahr 2007, fielen die vergleichbaren Ausgaben der
kommunalen Gesamthaushalte der anderen neuen Länder trotz einer Steigerung von rd. 5 %
auf 1.663 Euro je Einwohner deutlich geringer aus. Hochgerechnet auf die Einwohnerzahl
Mecklenburg-Vorpommerns liegen die laufenden Mehrausgaben für 2007 bei rd. 338 Mio.
Euro (vgl. Tabelle 5). Das heißt bei umgekehrter Betrachtung, ein Pro-Kopf-Ausgabenniveau
der anderen ostdeutschen Flächenländer hätte rechnerisch zu geringeren Ausgaben von
338 Mio. Euro für die hiesigen Kommunen geführt. Neben den vergleichsweise höheren Ausgaben beim Laufenden Sachaufwand (55 Mio. Euro) entfällt der überwiegende Teil der Mehrausgaben auf den Sozialbereich (291 Mio. Euro), der mit 620 Euro je Einwohner deutlich
über den Vergleichsländern liegt.
Tabelle 5: Ausgaben der Gemeinden/Gv. im Ländervergleich, 2008
Minderausgaben(-)
davon Verwaltungs- u. Betriebsaufwand
davon Erstattungen an andere Bereiche,
Zuschüsse an übrige Bereiche, weitere
Finanzausgaben
Allgemeine Zuweisungen u. Umlagen
Sonstige Zuweisungen u. Zuschüsse für
* Die Zahl fällt rd. 48 Euro geringer als in Tabelle 2 aus, da das Statistische Amt M-V für 2008 rd. 80 Mio. Euro höhere Ausgaben der laufenden
Rechnung als das Statistische Bundesamt ausweist, vgl. dazu auch Tz. 7 ff.
Gegenüber den Kommunen der finanzschwachen Westflächenländern hat sich das bevölkerungsbezogene Ausgabendifferenzial in der laufenden Rechnung 2008 im Vorjahresvergleich
nochmals um rd. 74 Mio. auf rd. 201 Mio. Euro reduziert, was auf die dort stark angestiegenen kommunalen Ausgaben in nahezu allen Bereichen zurückzuführen ist.
Der Landesrechnungshof hält die Maßgabe, dass die kommunale Ebene Mecklenburg-
Vorpommerns das einwohnerbezogene Ausgabenniveau der Kommunen in den finanzschwachen Westflächenländern perspektivisch erreichen und langfristig sogar leicht unterschreiten
muss, weiterhin für richtungsweisend.21
Insofern offenbart der länderübergreifende Vergleich der Kommunalhaushalte insbesondere
im Bereich der laufenden Rechnung vor dem Hintergrund einwohnerbezogener Mehrausgaben noch erhebliche Konsolidierungsnotwendigkeiten. Hervorzuheben sind diesbezüglich die
Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2007): Jahresbericht 2007 (Teil 1) – Kommunalbericht 2007, Tzn. 110 ff.
laufenden Ausgaben für den Geschäftsbetrieb (Verwaltungs- und Betriebsaufwand), die Aufwendungen für Sozialleistungen sowie sonstige laufende Zuweisungen und Zuschüsse.22
Der Landkreistag Mecklenburg-Vorpommern hat im Rahmen seiner Stellungnahme zu Bedenken gegeben, dass bei einem Niveau der Sozialausgaben auf Höhe der Vergleichsländer
auch die gesamten Ausgaben der laufenden Rechnung in etwa gleich hoch wären. Die Mehrausgaben in diesem Bereich seien aber aufgrund struktureller Probleme kommunal nicht zu
beeinflussen. Hier müsse das Land steuernd eingreifen und entsprechende Landesanteile bei
den Zuweisungen zur Verfügung stellen.
Der Landesrechnungshof verkennt nicht, dass der Möglichkeit, den Anstieg der Sozialausgaben zu bremsen oder diese gar zu reduzieren, Grenzen gesetzt sind. Die in diesem Bereich
im Ländervergleich anfallenden – dem Grunde, nicht der Höhe nach – relativen Mehrausgaben in Mecklenburg-Vorpommern können bei den Kommunen selber nur durch Minderausgaben in anderen Bereichen kompensiert werden. Sofern die Position vertreten wird, dass eine
derartige Kompensation zwischen Mehr- und Minderausgaben im kommunalen Bereich nicht
vollständig möglich sei, bliebe als Ausweg nur ein stärkeres finanzielles Engagement des
Landes. Damit würde sich aber die Frage, welche Aufgabenbereiche relativ zu den Vergleichsländern unterdurchschnittlich finanziert werden sollen, teilweise auf die Landesebene
Für das Land und die Kommunen ist es daher von herausragendem Interesse, bei der Problematik der Steuerung der Sozialausgaben anzusetzen, um dieses Dilemma zumindest in Teilen
zu lösen. Eine möglichst effiziente Aufgabenerfüllung im Sozialbereich gehört daher zu den
zentralen Aufgaben des Landes und seiner Kommunen.
Angesichts seiner Analysen kommt der Landesrechnungshof nicht umhin, neben den
seit geraumer Zeit angemahnten Konsolidierungsmaßnahmen insbesondere auf mögliche Ausgabenrisiken in den Kommunalhaushalten hinzuweisen.
Perspektivisch ist in den Jahren 2009 und 2010 mit einem weiteren Anstieg kommunaler Ausgaben zu rechnen, welcher zum einen auf zunehmende Personalausgaben als Folge der allge-
Die Ausgabenbereiche der kommunalen Verwaltungs- und Betriebsaufwendungen sowie Sozialausgaben hat
der Landesrechnungshof bereits im Kommunalbericht 2007 detailliert analysiert und bestehende Konsolidierungsspielräume aufgezeigt. Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2007): Jahresbericht
2007 (Teil 1) – Kommunalbericht 2007, Tzn. 67 ff., 145 ff.
meinen kommunalen Tarifentwicklung23 sowie den Tarifabschluss für die Beschäftigten kommunaler Kindertagesstätten zurückzuführen sein wird.
Zum anderen könnte es zu einer (zumindest temporär) steigenden Belastung der Kommunalhaushalte für die Unterstützung von Hartz IV-Empfängern kommen, falls der sinkende Bundeszuschuss für die Kosten der Unterkunft (von 25,4 % auf 23,0 %) mit einer höheren Anzahl
an Bedarfsgemeinschaften aufgrund der Entwicklung des Arbeitsmarktes im Zuge der Wirtschafts- und Finanzkrise einhergeht.24
Auch vor dem Hintergrund der in den Jahren 2007 und 2008 deutlich positiven kom-
munalen Haushaltslage beobachtet der Landesrechnungshof die insgesamt rückläufige Entwicklung der Investitionsausgaben mit zunehmender Sorge. Trotz deutlich positiver Salden
der laufenden Rechnung gelang es nur wenigen Kommunen, in den Verwaltungshaushalten
eigene Investitionsmittel zu erwirtschaften. Ungeachtet einer 2008 gegenüber dem Vorjahr
nochmals deutlich verbesserten Haushaltsrelation lagen die Ausgaben der Kapitalrechnung in
Mecklenburg-Vorpommern mit 338 Euro je Einwohner geringfügig unter dem Vorjahresniveau (344 Euro), wobei im Gegensatz zum Vorjahr auch die Sachinvestitionen um rd. 10 %
auf 244 Euro je Einwohner zurückgegangen sind. Damit konnte auch der 2007 festgestellte
Spitzenwert bei den investiven Pro-Kopf-Ausgaben im Ländervergleich nicht gehalten
Insbesondere bei den kreisfreien Städten war 2008 ein erheblicher Rückgang der Investitionstätigkeit festzustellen, wie Tabelle 6 zeigt. Obwohl die Einnahmen der Kapitalrechnung im
Vergleich zum Vorjahr gestiegen sind, sanken hier vor allem die Sachinvestitionen deutlich
und erreichten nur noch rd. 52 % des Pro-Kopf-Niveaus im kreisangehörigen Raum. Die Relation muss bezweifeln lassen, dass die kreisfreien Städte überhaupt noch Investitionen im
notwendigen Umfang leisten, um notwendige Ersatzinvestitionen in die kommunale Infrastruktur zu sichern.
Die Bezüge für die Beschäftigten von Bund und Kommunen stiegen zum 01.01.2008 (West) bzw. 01.04.2008
(Ost) um 3,1 Prozent. Darüber hinaus wurden die Gehälter um einen Sockelbetrag von 50 Euro erhöht. Am
01.01.2009 sind die Gehälter um weitere 2,8 Prozent angestiegen. Außerdem erhielten die Tarifbeschäftigten
eine Einmalzahlung von 225 Euro. Der Abschluss gilt auch für Angestellte in kommunalen Betrieben (Krankenhäuser, Nahverkehr- und Versorgungsunternehmen).
Dies ist auf eine Modifikation der Berechnungsformel zurückzuführen. Bei einem weiteren Anstieg der Bedarfsgemeinschaften würde sich der prozentuale Bundeszuschuss allerdings wieder erhöhen.
Aufgelaufene (Alt-)Fehlbeträge und die damit notwendige Wiedererlangung des Ausgleichs
der Verwaltungshaushalte in den kreisfreien Städten und Landkreisen sollten aus Sicht des
Landesrechnungshofes nicht zu einer Vernachlässigung der mittel- und langfristig notwendigen kommunalen Infrastruktur führen. Das Unterlassen wirtschaftlich gebotener Instandhaltungsmaßnahmen stellt in der Konsequenz einen Vermögensverzehr dar und impliziert die
Verschiebung von Finanzierungslasten in die Zukunft.
Neben dem Erhalt und Ausbau der kommunalen infrastrukturellen Grundversorgung entlang
der wirtschaftlichen Entwicklungspfade sollte dabei zunehmend stärkeres Gewicht auf künftige Nutzungsperspektiven der kommunalen Infrastruktureinrichtungen gelegt werden, die in
den städtischen und ländlichen Entwicklungsräumen erheblich voneinander abweichen. Hierbei steht das Land vor der Wahl, eine in etwa gleich hohe Infrastruktur unabhängig von der
Siedlungsdichte vorzuhalten oder die Infrastruktur auf vergleichsweise dicht besiedelte Gebiete zu konzentrieren. In Anbetracht der absehbaren demographischen Veränderungen und
der Problematik langfristig tragbarer Folgekosten ist eine Konzentration zwingend erforderlich, um bestehende Einsparpotenziale aus der sich verändernden Bevölkerungsstruktur auch
realisieren zu können (siehe dazu auch Kap. III).
Tabelle 6: Ausgaben der Kapitalrechnung der kommunalen Gebietskörperschaftsebenen Mecklenburg-Vorpommerns, 2005 bis 2008, in Euro je EW
darunter Sachinvestitionen
Quelle: Statistisches Amt M-V; eigene Berechnungen.
Die 2009 und 2010 durch den Bund im Rahmen der Konjunkturpakets II bereitgestell-
ten Finanzhilfen fordern von den Kommunen, trotz perspektivisch sinkender Steuereinnahmen und Zuweisungen vom Land im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs zusätzli-
che Investitionen zu tätigen.25 Insofern ist zu erwarten, dass sich der Abwärtstrend bei den
kommunalen Investitionsausgaben zumindest für die Dauer der Finanzhilfen gemäß Zukunftsinvestitionsgesetz26 umkehrt. Allerdings ist davon auszugehen, dass die Investitionstätigkeit
der Kommunen insbesondere in Anbetracht weiterhin bestehender Konsolidierungsbedarfe in
den Kommunalhaushalten ab 2012 massiv zurückgehen wird, sobald die Sondereffekte des
Konjunkturpakets nicht mehr zum Tragen kommen.
Diese Einschätzung wird vom Landkreistag Mecklenburg-Vorpommern geteilt. Die Mittel des
Konjunkturpakets II werden nach dessen Dafürhalten in keiner Weise ausreichen, den vorhandenen kommunalen Investitionsstau dauerhaft zu beseitigen. Aus Sicht des Landesrechnungshofes demonstriert diese Auffassung des Landkreistages Mecklenburg-Vorpommern die
bereits mehrfach angemahnten Ungleichgewichte zwischen laufenden und investiven Ausgaben in den kommunalen Haushalten. Dies ist um so bemerkenswerter, als dass Mecklenburg-Vorpommern gegenwärtig in erheblichem Maße investive Mittel des Bundes aus dem
Solidarpakt sowie der EU aus den Strukturfonds erhält. Soll die Chance zum Aufbau einer
nachhaltigen Infrastruktur bis zum Auslaufen des Solidarpakts nicht ungenutzt verstreichen,
müssen die laufenden Ausgaben zugunsten von Investitionen signifikant zurückgeführt
Verschuldung der kommunalen Ebene
Der im Vergleich zum Vorjahr nochmals deutlich verbesserte positive Finanzierungs-
saldo des kommunalen Gesamthaushalts Mecklenburg-Vorpommerns hat 2008 zu einer leichten Entspannung bei der bereits in den Vorjahren besorgniserregenden Entwicklung der
Kassenkredite geführt (vgl. Abbildung 5), welche ursprünglich zur Überbrückung kurzfristiger Liquiditätsengpässe vorgesehen sind. Deren Volumen reduzierte sich zum Jahresende
gegenüber 2007 von 324 Euro auf 297 Euro je Einwohner (-8,3 %).
Eine gleichlaufende Entwicklung war in den ostdeutschen Vergleichsländern festzustellen,
deren Kassenkredite durchschnittlich von 175 Euro auf 154 Euro je Einwohner gesunken sind
(-12 %). Demgegenüber hat sich das bereits sehr hohe Niveau der Kassenkredite (2007:
Allerdings dürfte bereits die Finanzierung des vergleichsweise geringen kommunalen Eigenanteils zahlreiche
Kommunen finanziell überfordern.
Gesetz zur Umsetzung von Zukunftsinvestitionen der Kommunen und Länder (Zukunftsinvestitionsgesetz –
ZuInvG).
580 Euro je Einwohner) in den finanzschwachen Westflächenländern nochmals um 22 Euro
Aus dem positiven Trend für die kommunale Ebene Mecklenburg-Vorpommerns ist
nach Ansicht des Landesrechnungshofes allerdings noch keine grundlegende Wende abzuleiten. Angesichts der sich für 2009 und 2010 abzeichnenden Verschlechterung der Einnahmesituation ist zumindest für diese beiden Haushaltsjahre von einer verstärkten Inanspruchnahme
von Kassenkrediten auszugehen.
Abbildung 5: Entwicklung der Kassenkredite und inneren Darlehen (Gemeinden/Gv.) im Ländervergleich, 1995 bis 2008, in Euro je EW
Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14/5; eigene Berechnungen.
Die Kommunalaufsicht ist weiterhin angehalten, Kassenkredite auch zukünftig nur in dem
Rahmen zu genehmigen, wie sie auf Basis einer sachgerechten Liquiditätsvorschau zur
Abwendung einer Zahlungsunfähigkeit erforderlich sind. Grundsätzlich sollte die Kommunalaufsicht weiterhin auf die Einleitung bzw. strikte Fortsetzung eines Haushaltskonsolidierungskurses drängen, weil nur die erwirtschaftete Deckung alter Vorjahresfehlbeträge zu einer signifikanten Rückführung des Kassenkreditbestandes auf ein finanzwirtschaftlich vertretbares
Niveau führt.
Wie bereits im Vorjahr bilden die Kommunen Mecklenburg-Vorpommerns und Sach-
sen-Anhalts im ostdeutschen Vergleich von Schuldenstand und Kassenkrediten je Einwohner
weiterhin gemeinsam die Schlusslichter (vgl. Tabelle 7). Diese Feststellung gilt nicht nur für
die absoluten Werte. Zwischen 2004 und 2008 waren für die kommunale Ebene beider Länder
sowohl der geringste prozentuale Rückgang der Verschuldung im engeren Sinne (Verbindlichkeiten am Kreditmarkt und bei öffentlichen Haushalten) als auch der höchste prozentuale
Anstieg der Kassenverstärkungskredite bzw. inneren Darlehen festzustellen. Insbesondere bei
letzteren ist unter den Kommunen der neuen Länder zudem eine klare Zwei-Klassen-Gesellschaft zu erkennen, wobei die einwohnerbezogenen Werte in Sachsen und Thüringen seit Jahren vergleichsweise stabil auf niedrigem Niveau verharren.
Tabelle 7: Schuldenstand und Eventualverbindlichkeiten der Gemeinden/Gv. im Ländervergleich,
31.12.2008, in Euro je EW
Kreditmarktschulden und
Kassenverstärkungskredite und
Schulden bei öffentl. Haushalten
31.12.2008, in Rang
Bürgschaften, Garantien und
31.12.2008, in Rang 2004-2008, 31.12.2008, in Rang 2004-2008,
finanzschwache Flächenländer West
-29,2%*
* Diese p.a.-Veränderung ist erheblich überzeichnet. Bis heute weist die Finanzstatistik für die Kommunen Mecklenburg-Vorpommerns für 2004
Eventualverbindlichkeiten von 2,02 Mrd. Euro (1.171 Euro je Einwohner aus). Allerdings ist dieser einmalig hohe Wert auf die statistische Fehlerfassung einer Bürgschaft zurückzuführen, vgl. dazu Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2006): Bericht des Präsidenten des Landesrechnungshofes „Mecklenburg-Vorpommern – Finanzwirtschaftliche Performance im Ländervergleich, S. 52.
Ein Blick auf die Eventualverbindlichkeiten der kommunalen Haushalte zeigt, dass
Ende 2008 für Mecklenburg-Vorpommern immer noch der höchste Pro-Kopf-Wert unter den
neuen Ländern zu Buche stand und sich dieser im Vergleich zum Vorjahr mit 11 Euro je Einwohner allerdings nur geringfügig reduziert hat. Auch aufgrund der vergleichsweise höchsten
prozentualen Rückgänge der Haftungssummen für Bürgschaften, Garantien usw. im Zeitraum
von 2004 bis 2008 entfällt auf die kommunale Ebene Mecklenburg-Vorpommerns allerdings
nicht mehr der höchste einwohnerbezogene Wert unter allen Vergleichsländern wie noch
2006. Sollten in der gegenwärtigen Finanz- und Wirtschaftskrise weitere Bürgschaften, Garantien etc. auch durch die Kommunen übernommen werden, sind angesichts realistisch zu
bewertender Ausfallwahrscheinlichkeiten auch entsprechende haushaltsseitige Vorkehrungen
zu treffen. Falls diese nicht möglich sind, hat die Gewährung von Bürgschaften zu unterbleiben.
Aufgrund der festgestellten, strukturell bedingten Mehrausgaben auf kommunaler
Ebene bleibt die dringende Notwendigkeit einer wirklich durchgreifenden Reform der öffentlichen Verwaltungsstruktur in Mecklenburg-Vorpommern weiterhin bestehen.
Trotz der von kommunaler Seite stetig geäußerten Vorbehalte gegen die Ergebnisse
seiner Analysen sieht der Landesrechnungshof unverändert die Notwendigkeit, die bislang unzureichend ausgeschöpften Einnahmepotenziale vor allem im Bereich der kommunalen
Steuern mit den im Ländervergleich überproportional hohen Pro-Kopf-Ausgaben in Einklang
zu bringen.27 Das Finanzministerium teilt diese Einschätzung und verweist an dieser Stelle
ausdrücklich auf die analysierten Einnahmen und Ausgaben in den Tabellen 3 und 5, die weitere Handlungsbedarfe aufzeigen.
Das von kommunaler Seite vorgebrachte Argument, dass diese Finanzierungslücke in
den bestehenden Aufgabenstrukturen von den Kommunen ohne weiterhin positive Einnahmeentwicklung nicht nachhaltig zu schließen sei, sieht der Landesrechnungshof als weiteres Indiz für den dringenden Bedarf umfassender kommunaler Gebietsreformen, um die laufenden
Verwaltungsausgaben durch Synergien und Skaleneffekte zu senken. Darüber hinaus hat der
Landesrechnungshof insbesondere bei seinen Konsolidierungsprüfungen der kreisfreien Städte Ansatzpunkte für Einnahmeverbesserungen und Ausgabenreduzierungen aufgezeigt. Deren
Umsetzung wurde bislang allerdings nur äußerst zurückhaltend in Angriff genommen oder
unterblieb gänzlich, wie der Verzicht auf einschneidende Maßnahmen am Beispiel der
Landeshauptstadt Schwerin zeigt (vgl. hierzu Kap. IV).
Vgl. dazu ausführlich Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2008): Jahresbericht 2008 (Teil 2) –
Kommunalfinanzbericht 2008, Tz. 24.
III. Die Entwicklung kommunaler Ausgaben unter
demographischen Aspekten
Der Landesrechnungshof setzt sich neben seiner Prüftätigkeit regelmäßig mit den
grundsätzlichen Rahmenbedingungen bzw. Perspektiven der Kommunalfinanzen in Mecklenburg-Vorpommern auseinander. In diesem Zusammenhang stellt sich die wichtige Frage, welche Aufgaben durch die Kommunen in mittelfristigen Zeiträumen wahrgenommen werden,
bzw. inwieweit – ausgehend von der Entwicklung der Einnahmen – Konsolidierungsnotwendigkeiten bei den Ausgaben bestehen. Einen wichtigen Aspekt für die Einnahme- als auch
Ausgabenseite der kommunalen Haushalte stellt dabei die demographische Prognose für das
Land dar. Derartige Ergebnisse sollten u. a. in notwendige Haushaltssicherungskonzepte der
kommunalen Gebietskörperschaften einfließen.
Mit dem nachstehenden Beitrag richtet der Landesrechnungshof den Fokus auf die absehbaren
Auswirkungen der Bevölkerungsentwicklung in Mecklenburg-Vorpommern auf das langfristige Ausgabengefüge in den Verwaltungshaushalten der Kommunen. Diese Überlegungen
sollen dazu beitragen, die enorme Tragweite demographischer Prozesse für die zukünftige
Aufgabenerfüllung durch die öffentliche Hand zu skizzieren.
Der Berichtsbeitrag stellt Berechnungsgrundlagen und Ergebnisse einer Projektion der
Ausgaben der kommunalen Ebene im Land auf Basis der demographischen Entwicklung vor.
Grundlage bildet dabei das Konzept des Altersstrukturkostenprofils bzw. Altersstrukturausgabenanteils. Dies wurde bereits 2006 als Orientierungshilfe zur Perspektive der Landes- und
Kommunalfinanzen in Mecklenburg-Vorpommern herangezogen.28
Die nachfolgend vorgestellten Ergebnisse bauen wesentlich auf einem Gutachterauftrag des
im Frühjahr 2009 verstorbenen Finanzwissenschaftlers Prof. Dr. Helmut Seitz auf.
Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2006): Bericht des Präsidenten des Landesrechnungshofes „Mecklenburg-Vorpommern – Finanzwirtschaftliche Performance im Ländervergleich“, S. 11-14.
Demographische Prognose
Die einfache Projektionsrechnung kann die Entwicklung der Ausgaben sowohl für den
kommunalen Gesamthaushalt als auch die Gebietskörperschaftsebenen „kreisfreie Städte“ und
„kreisangehöriger Raum“ (jeweils im Durchschnitt) abbilden. Den Berechnungen wurde die
„Bevölkerungsentwicklung der kreisfreien Städte und Landkreise in Mecklenburg-Vorpommern bis 2030 (Basisjahr 2006)“ zugrunde gelegt.29
Die prognostizierte Entwicklung der Bevölkerungszahl im Land zeigt Abbildung 6. Während
der kreisangehörige Raum von 2006 bis 2030 fast 20 % seiner Einwohner verlieren wird, fällt
der Rückgang in den kreisfreien Städten mit rd. 2 % vergleichsweise moderat aus. Für das gesamte Land ergibt sich hieraus ein Rückgang von rd. 14 %, für 2030 sagt die Prognose einen
Bevölkerungsstand von 1,452 Mio. Einwohnern voraus (Basiswert 2006: 1,694 Mio.).
Abbildung 6: Bevölkerungsentwicklung in Mecklenburg-Vorpommern, 2006 bis 2030, 2006 = 100
kreisangehör. Raum
Quelle: Statistisches Amt M-V; eigene Darstellung.
Das Konzept des Altersstrukturkostenprofils bzw. Altersstrukturausgabenanteils stützt
sich auf die Komponenten Einwohnerzahl und Altersstruktur der Bevölkerung. Insbesondere
letzterer kommt dabei eine große Bedeutung zu, da die Inanspruchnahme öffentlicher Dienstleistungen und Güter stark altersabhängig ist, wie in der Folge noch gezeigt wird. Die Veränderung der Altersstruktur in Mecklenburg-Vorpommern bis 2030 zeigt Abbildung 7. Wäh-
Grundlage ist die 4. Landesprognose Mecklenburg-Vorpommern 2030 vom September 2008. Die Gebietsstände im Rahmen der Projektionsrechnung entsprechen denen des Basisjahres 2006.
rend die über 60-Jährigen 2006 zusammen rd. ein Viertel der Gesamtbevölkerung ausmachten, wird ihr Anteil im Jahr 2030 voraussichtlich bei rd. 44 % liegen. Dem entgegen wird sich
der Anteil der 20- bis unter 60-Jährigen (die maßgebliche Erwerbsbevölkerung) von fast 58 %
in 2006 auf nur noch 42 % im Jahr 2030 spürbar reduzieren.
Abbildung 7: Veränderung der Altersstruktur in Mecklenburg-Vorpommern (Basisjahr 2006), 2006 bis
2030, in % der Gesamtbevölkerung
60 < 80
Anteil an der Gesamtbevölkerung in %
Für die Projektionsrechnung zu den Ausgaben der kommunalen Gebietskörperschafts-
ebenen ist zu berücksichtigen, dass die Veränderung der Größen der einzelnen Alterskohorten
teils deutlich zwischen Städten und ländlichem Raum divergiert (vgl. Abbildung 8).
Abbildung 8: Veränderung der Größe der Alterskohorten in Mecklenburg-Vorpommern (Basisjahr
2006), 2006 bis 2030, in %
Veränderung in % von 2006 bis 2030
124% 125%
-29% 5%
Für den ländlichen Raum lassen die derzeitigen Prognosen insbesondere erhebliche Einschnitte im Bereich der unter 60-Jährigen erwarten: so wird sich die Anzahl der 20- bis unter 40Jährigen in den Landkreisen bis 2030 bspw. mehr als halbieren (-56 %). Im Vergleich dazu
fällt die Veränderung dieser Altersgruppen in den kreisfreien Städten noch moderat aus. Ein
deutliches Indiz für die absehbare Alterung der Gesellschaft ist zudem die Größe der Alterskohorte 80+, die sich in Mecklenburg-Vorpommern bis 2030 – bei einer insgesamt schrumpfenden Bevölkerungszahl – mehr als verdoppeln (+125 %) wird.
1.3.1 Die Ausgaben im kommunalen Verwaltungshaushalt nach Aufgabenbereichen bzw. Einzelplänen
Die Grundlage einer Zuordnung von kommunalen Ausgaben zum „Konsum“ öffentli-
cher Güter und Dienstleistungen durch verschiedene Alterskohorten sind die Ausgaben nach
Aufgabenbereichen bzw. die Gliederung der kommunalen Haushalte gemäß Einzelplänen,
Abschnitten und Unterabschnitten. Der entsprechende statistische Ausweis erfolgt in der Jahresrechnungsstatistik, die gegenüber der Kassenstatistik mit erheblicher Zeitverzögerung veröffentlicht wird und für die Kommunen Mecklenburg-Vorpommerns derzeit bis einschließlich
2007 vorliegt. Die Projektionsrechnung wird nur die laufenden Ausgaben (Verwaltungshaus32
halt) der Kommunen der Einzelpläne Nr. 0 bis 8 einbeziehen.30 Im Jahr 2007 entfielen jeweils
folgende Pro-Kopf-Werte auf die einzelnen Gebietskörperschaftsebenen (vgl. Abbildung 9).
Abbildung 9: Laufende Ausgaben (Epl. 0-8) der Kommunen Mecklenburg-Vorpommerns, 2007, in
8 Wirtschaftliche Unternehmen, allgemeines Grundund Sondervermögen
7 Öffentliche Einrichtungen,
6 Bau- und Wohnungswesen,
4 Soziale Sicherheit
3 Wissenschaft, Forschung,
1 Öffentliche Sicherheit und
1.3.2 Indikatorvariablen zur Altersabhängigkeit der laufenden Ausgaben
Grundlage für eine Projektion ist ein verlässliches Bild darüber, welche Altersgruppen
welche laufenden Ausgaben der Kommunen in den diversen Aufgabenbereichen/Einzelplänen
(vgl. Abbildung 9) typischerweise „konsumieren“. Hierzu kann auf eine Vielzahl von Daten
zurückgegriffen werden, so zur Anzahl und Altersstruktur der Schüler, der Sozialhilfeempfänger, der Besucher von Theatern, Kultureinrichtungen usw. Verteilt auf insgesamt 17 Alterskohorten (<5 bis 80+) gehen diese für die jeweiligen Einzelpläne, Abschnitte bzw. Unterabschnitte in die Berechnung ein.
Der Einzelplan 0 (Allgemeine Verwaltung) weist bspw. ein „uniformes“ Altersstruk-
turprofil auf: die gesamte Bevölkerung ist hierbei versorgungsrelevant. Da es wenig Anhaltspunkte für eine altersklassenspezifische Inanspruchnahme gibt, erhalten alle Altersklassen die
„1,00“ als Indikatorvariable. Gymnasien (Abschnitt 23) werden am stärksten im Alter von 15
Einzelplan 9 (Allgemeine Finanzwirtschaft) wird aus der Berechnung ausgeklammert, da die demographieabhängige Fortschreibung darunter subsummierter Ausgaben (Zinszahlungen usw.) wenig sinnvoll erscheint.
bis unter 20 Jahren besucht (1,00), die Altersgruppe von zehn bis unter 15 Jahren wechselt in
der Regel im Alter von elf bis zwölf Jahren ans Gymnasium, so dass sich aus der Altersstrukturstatistik der Schüler ein Wert von 0,78 als relative Inanspruchnahme ergibt. Die entsprechenden Werte der Ausgaben in Abschnitt 33 (Theater/Konzerte/Musikpflege) stützen sich
auf die Auswertung des Kulturbarometers des Zentrums für Kulturforschung sowie Daten des
Deutschen Musikrats über den Besuch von Oper-, Konzert- und Theaterveranstaltungen.
Aus der Zusammenführung dieser altersabhängigen Nutzungsintensitäten in den ver-
schiedenen Aufgabenbereichen lässt sich eine Indikatorenmatrix über alle laufenden Ausgaben der Kommunen erstellen. Auf die weitreichende Relevanz entsprechender finanzwissenschaftlicher Überlegungen hatte der Landesrechnungshof in der Vergangenheit bereits mehrfach hingewiesen, so u. a. im Kommunalfinanzbericht 2008 im Zusammenhang mit dem kommunalen Finanzausgleich: entsprechend projizierbare Effekte für den Finanzbedarf der Kommunen aufgrund unterschiedlicher Alters- und Sozialstrukturen im Land ließen sich im FAG
z. B. durch entsprechende Nebenansätze berücksichtigen.31
1.3.3 Altersstrukturkostenprofil und Altersstrukturausgabenanteil
Führt man die kommunale Jahresrechnungsstatistik (vgl. Abschnitt 1.3.1) und mit den
Indikatorvariablen zusammen, ergibt sich das sogenannte Altersstrukturkostenprofil. Es zeigt,
welche Pro-Kopf-Ausgaben bei den Kommunen im Verwaltungshaushalt, bzw. in jedem Aufgabenbereich, für eine Altersklasse in einem Jahr anfallen. Die durchschnittlichen Altersstrukturkostenprofile 2007 stellt Abbildung 10 für die kreisfreien Städte und Abbildung 11 für den
kreisangehörigen Raum Mecklenburg-Vorpommerns dar.
Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2008): Jahresbericht des Landesrechnungshofes 2008
(Teil 2) – Kommunalfinanzbericht 2008, Tz. 96.
Abbildung 10: Altersstrukturkostenprofil der laufenden Ausgaben (Epl. 0-8) der kreisfreien Städte
Mecklenburg-Vorpommerns, 2007, in Euro je EW
davon Epl. 4
Die durchschnittliche kreisfreie Stadt im Land gab 2007 im Verwaltungshaushalt rd.
2.034 Euro je Einwohner aus (vgl. Abbildung 9). Im Altersstrukturkostenprofil zeigt sich die
heterogene Verteilung der Ausgaben auf die einzelnen Alterskohorten. Während die bildungsrelevante Bevölkerung der unter 20-Jährigen die vergleichsweise hohen kommunalen Ausgaben für Kita, Schulen usw. konsumiert, fallen für die Alterskohorten ab 25 Jahren aufwärts
nur noch unterdurchschnittliche einwohnerbezogene Ausgaben an. Für die unter 5-Jährigen
ergeben sich mit 4.889 Euro bspw. die höchsten Pro-Kopf-Ausgaben aller Altersgruppen. Bei
den jüngsten Kohorten ist gleichfalls der Anteil des ohnehin bedeutsamen Einzelplans 4 an
den laufenden Ausgaben insgesamt überdurchschnittlich hoch: für die Altersgruppe der unter
5-Jährigen werden rd. 84 % im Bereich Soziales geleistet, während es bei den über 60-Jährigen jeweils nur ca. 20 bis 30 % sind.
Stellt man das Altersstrukturkostenprofil als Altersstrukturausgabenanteil32 dar, offen-
bart sich der überproportionale Bedarf der fünf jüngsten Altersgruppen an die Versorgung mit
kommunalen Gütern und Dienstleistungen gleichermaßen: den unter 25-Jährigen waren 2007
rd. 40 % der laufenden Gesamtausgaben der kreisfreien Städte zuzurechnen, obwohl sie zu
diesem Zeitpunkt nur rd. 23 % der Bevölkerung ausmachten. Bezieht man diesen Altersstruk-
Dabei wird jeder Alterskohorte sowohl ihr Anteil an den Gesamtausgaben im Verwaltungshaushalt als auch
an der Einwohnerzahl zugeordnet.
turausgabenanteil nur auf den Einzelplan 4, stehen dem Bevölkerungsanteil der unter 25-Jährigen sogar rd. 48 % der Ausgaben gegenüber. Zum direkten Vergleich, die Alterskohorten ab
50 Jahren aufwärts stellten 2007 in den kreisfreien Städten zwar rd. 42 % der Einwohner, beanspruchten jedoch nur rd. 19 % der Ausgaben im Einzelplan 4.
Im Altersstrukturkostenprofil des kreisangehörigen Raum (vgl. Abbildung 11) spie-
geln sich diese Ergebnisse strukturell gleichermaßen wider. Die Unterschiede bei der Höhe
der Pro-Kopf-Ausgaben der Alterskohorten sind auf die divergierende Ausgabenhöhe in den
Einzelplänen beider Gebietskörperschaftsebenen zurückzuführen (vgl. Abbildung 9). In der
Berechnung wird in den Städten und im ländlichem Raum von einer prinzipiell identischen
Inanspruchnahme kommunaler Leistungen, also gleichen Indikatorvariablen ausgegangen.
Abbildung 11: Altersstrukturkostenprofil der laufenden Ausgaben (Epl. 0-8) im kreisangehörigen
Raum Mecklenburg-Vorpommerns, 2007, in Euro je EW
Ergebnisse der Projektionsrechnung
Ausgehend von den Altersstrukturkostenprofilen 2007 lässt sich auf Basis der demo-
graphischen Prognose (vgl. Abschnitt 1.2) für die kreisfreien Städte und den kreisangehörigen
Raum eine Ausgabenprojektion ermitteln: die Veränderung der Bevölkerungszahl in den insgesamt 17 Alterskohorten wird von 2007 bis zum Jahr 2030 fortgeschrieben, woraus eine Prognose resultiert, wie sich zukünftig die laufenden Ausgaben der Kommunen für jede Alterskohorte (bzw. insgesamt) entwickeln würden, sofern die sonstigen Determinanten für die laufen36
den Ausgaben der Kommunen unverändert bleiben. Das Ergebnis für das Prognosejahr 2030
zeigt Abbildung 12.
Abbildung 12: Projektion der Veränderung der laufenden Ausgaben (Epl. 0-8) der kommunalen Ebene
Mecklenburg-Vorpommerns nach Alterskohorten, 2007 bis 2030, in Mio. Euro
Veränderung in Mio. Euro
Die erwartete Veränderung der Altersgruppe der unter 5-Jährigen (vgl. Abbildung 8)
wird bspw. Einsparpotenziale von rd. fünf Mio. Euro in den kreisfreien Städten bzw. rd.
84 Mio. Euro im kreisangehörigen Raum eröffnen, sofern die strukturell notwendigen Anpassungen auch vollzogen werden.33 Für die besonders stark vom Bevölkerungsrückgang betroffene Alterskohorte der 20- bis unter 25-Jährigen ergeben sich in der Projektion in Addition
beider Gebietskörperschaftsebenen rückläufige Ausgaben i. H. v. rd. 111 Mio. Euro bis 2030.
Das starke Anwachsen der Altersgruppe 80+ dürfte die kommunale Ebene insgesamt hingegen mit laufenden Mehrausgaben von rd. 84 Mio. Euro belasten.
Im maßgeblichen Einzelplan 4 fallen diese Veränderungen gleichfalls beträchtlich aus,
wie Abbildung 13 skizziert. So führt die erläuterte, starke Inanspruchnahme der sozialen Leistungen der Kommunen durch die jüngsten Alterskohorten u. a. dazu, dass der Ausgabeneffekt
bei den unter 5-Jährigen am höchsten sein dürfte, wogegen er bei den älteren Altersgruppen
erwartungsgemäß geringer ausfallen sollte. Mögliche Aspekte zunehmender Altersarmut und
eines damit verbundenen Anstiegs der Sozialausgaben je Bedürftigem (Grundsicherung)
Weitere Erläuterungen hierzu folgen in Abschnitt III.3.
fließen in diesem auf demographische Aspekte ausgelegten Modell nicht in die Projektion der
Ausgaben mit ein. Insofern sich diesbezügliche Prognosen, auf die vom Finanz- und Innenministerium verwiesen wird, bestätigen sollten, können entsprechende Modifikationen am
Modell vorgenommen werden.
Abbildung 13: Projektion der Veränderung der laufenden Ausgaben im Epl. 4 der kommunalen Ebene
Veränderung in Mio. Euro (Epl. 4)
Von 2007 bis 2030 eröffnen für die laufenden Ausgaben der kreisfreien Städte Meck-
lenburg-Vorpommerns sich nach der Projektion Einsparpotenziale um insgesamt rd. 36 Mio.
Euro bzw. 3,4 %, während ihre Einwohnerzahl um 2,2 % abnehmen soll (vgl. Abbildung 14).
Abbildung 14: Bevölkerungsentwicklung und Projektion der laufenden Ausgaben (Epl. 0-8) der kommunalen Ebene Mecklenburg-Vorpommerns, 2007 bis 2030, 2007 = 100
kreisfreie Städte;
Ausgabenprojektion
kreisangehör. Raum;
2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025 2027 2029
2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030
Wesentlich spürbarer dürften die demographisch bedingten Ausgabeneffekte im kreisangehörigen Raum werden: der bis 2030 erwartete Bevölkerungsrückgang von 19,6 % könnte demnach eine Ausgabenreduktion um 29,4 % bzw. rd. 581 Mio. Euro möglich machen.
Die summierten Ausgabenveränderungen bis 2030 im Einzelplan 4 (vgl. Abbildung 13) fallen
dabei für die kreisfreien Städte mit rd. 34 Mio. Euro fast so hoch wie gesamten Verwaltungshaushalt aus, im kreisangehörigen Raum sind es zusammen rd. 379 Mio. Euro.
Die in Relation zur Einwohnerprognose insgesamt überproportionalen Effekte auf die
Ausgaben in den Städten und im ländlichen Raum werden durch die Verschiebung der
Altersstruktur hin zu den älteren Altersgruppen bedingt. Die erläuterte „Jugendlastigkeit“ des
Konsums kommunaler Leistungen führt in der Projektionsrechnung insgesamt zur relativen finanziellen Entlastung der Verwaltungshaushalte über den Bevölkerungsrückgang hinaus: für
die kreisfreien Städte ergibt sich als Differenz der Einwohnerprognose (-2,2 %) und der Ausgabenprojektion (-3,4 %) insofern ein „demographisches Einsparpotenzial“ von rd. 1,2 %. Für
den kreisangehörigen Raum fällt dieses mit rd. 9,8 % deutlich größer aus. Dieser Interpretation liegt allerdings zugrunde, dass sich die Einnahmen der Kommunen real nicht stärker als
deren Bevölkerungszahl ändern.34
Auf der Ebene der kommunalen Gebietskörperschaften korrelieren die Einnahmen sehr stark mit der Einwohnerzahl, es bestehen aber kaum Altersstruktureffekte. Wären die Veränderungen auf der Einnahmeseite grö39
Interpretation der Resultate und Fazit
Für die Akteure in den Kommunen sowie in der Landesregierung und im Landtag
bietet die vorliegende Projektionsrechnung eine Handreichung, das Bewusstsein für die Auswirkungen des demographischen Wandels insbesondere auf die finanzwirtschaftliche Situation der einzelnen Gebietskörperschaften zu schärfen.
Für die Landespolitik folgt aus den voranstehenden Analysen, dass kommende An-
passungen des kommunalen Finanzausgleichs die absehbaren demograpischen Veränderungen
auch hinsichtlich der strukturellen Unterschiede zwischen kreisfreien Städten und kreisangehörigem Raum berücksichtigen müssen.
Die Kommunalpolitik ist aufgefordert, die Relevanz der demographischen Verände-
rungen im individuellen Umfeld vor Ort und auf der Landesebene in anstehende strategische
Weichenstellungen einfließen zu lassen. Derzeit noch bestehende Gestaltungsspielräume für
rechtzeitige Anpassungsprozesse in demographisch besonders sensiblen Bereichen sollten
genutzt werden. Dies betrifft Potenziale für absehbar mögliche Ausgabensenkungen gleichermaßen wie Risiken alterungsverursachter Mehrausgaben.
In diesem Zusammenhang wurde bereits 2006 auf die Problematik der sogenannten
Kostenremanenzen bei rückläufigen Einwohnerzahlen hingewiesen.35 Die Aufgabenbereiche
der öffentlichen Hand sind insbesondere bei den laufenden Ausgaben von mehr oder minder
hohen Fixkosten geprägt: werden Alterskohorten z. B. deutlich kleiner, tendieren die jeweiligen Pro-Kopf-Ausgaben dazu, spürbar anzusteigen, anstatt weitgehend konstant zu bleiben.
Der Rückgang um eine bestimmte Einwohnerzahl führt nicht zu einer adäquaten Ausgabenreduktion, da sich vorhandene Aufwendungen für den Betrieb von Verwaltungsapparaten oder
Infrastruktureinrichtungen, bspw. ein Theater, nicht immer eins zu eins der Bevölkerungsentwicklung anpassen lassen.
Kostenremanenzen können des Weiteren auch Folge von Zeit- und Wirkungsverzögerungen
(„Time-Lags“) bei der Umsetzung notwendiger Anpassungsprozesse in den Kommunen sein.
Strukturelle Einschnitte sollten daher „stufenweise“ erfolgen und deren Notwendigkeit rechtzeitig und regelmäßig überprüft werden.
ßer oder kleiner, würde das „demographische Einsparpotenzial“ entsprechend niedriger oder höher ausfallen.
Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2006): Bericht des Präsidenten des Landesrechnungshofes „Mecklenburg-Vorpommern – Finanzwirtschaftliche Performance im Ländervergleich“, S. 14.
Demographische Einsparpotenziale im Sinne der vorgestellten Ausgabenprojektion
sind in den Kommunen Mecklenburg-Vorpommerns also nur zu realisieren, wenn Kostenremanenzen gezielt vermieden bzw. möglichst gering gehalten werden können. Die kommunale
Ebene läuft sonst Gefahr, die Möglichkeit des Realisierens von Ausgabeneinsparungen durch
den demographischen Wandel zu beschneiden.
IV. Ergebnisse der überörtlichen Prüfungen
Umsetzung der Ergebnisse der überörtlichen Prüfung der
Landeshauptstadt Schwerin aus den Jahren 2006 und 2007
Die Landeshauptstadt nutzt die vom Landesrechnungshof aufgezeigten Konsolidierungspotenziale nicht konsequent. Sie verzichtet bisher auf einschneidende Strukturentscheidungen zur Senkung ihrer Ausgaben. Die Stadt wird weiterhin überregional
attraktive Leistungsangebote in den Bereichen Kultur, Unterhaltung und Sport vorhalten, obwohl sie mit der Finanzierung dieser Einrichtungen weit überfordert ist.
Der Landesrechnungshof erwartet eine deutliche Verschlechterung der städtischen Finanz- und Vermögenslage bis hin zum nicht mehr umkehrbaren Verlust ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit. Das Land sollte die Bereitstellung zusätzlicher finanzieller Mittel prüfen, wenn die Landeshauptstadt Schwerin sich zur Einhaltung strikter Sparmaßnahmen verpflichtet und diese auch einhält.
Mit Prüfungsmitteilung vom 09.04.2008, die in allen wesentlichen Punkten auf einem
Entwurf vom 05.09.2007 beruht, hatte der Landesrechnungshof bei der Landeshauptstadt
Schwerin Einspar- und Ergebnisverbesserungspotenziale in der Größenordnung von jährlich
rd. 33,3 Mio. Euro bis zum Haushaltsjahr 2010 nachgewiesen. Konsolidierungspotenziale bestehen vor allem bei den Personalausgaben, bei den Entgelten für Dienstleistungen städtischer
Eigenbetriebe und -gesellschaften, im öffentlichen Personennahverkehr, bei den freiwilligen
Leistungen in den Bereichen Kultur, Sport und Unterhaltung und bei den Realsteuern. Nach
den Feststellungen des Landesrechnungshofes vom 05.09.2007 bzw. 09.04.2008 steht die
Landeshauptstadt Schwerin vor der Alternative, entweder mit einschneidenden Sparmaßnahmen vor allem bei den freiwilligen Leistungen in den Bereichen Kultur, Sport und Unterhaltung aus eigener Kraft mittel- bis langfristig finanziell wieder leistungs- und handlungsfähig zu werden oder aber zusätzliche Mittel des Landes, der Umlandkreise und -gemeinden
zur Finanzierung dieser in erheblichem Maße überregional genutzten Einrichtungen einzuwerben.
Der Landesrechnungshof hat den Konsolidierungsprozess in der Landeshauptstadt auf
der Grundlage seiner Prüfungsfeststellungen weiter begleitet.
Feststellungen des Landesrechnungshofes
Mit ihrem Haushaltsplan 2009, dem Haushaltssicherungskonzept 2008 bis 2020
(1. Fortsetzung 2009) und ihrer mittelfristigen Finanzplanung bis 2012 hält die Stadt an ihrem
Leitbild einer Landeshauptstadt fest, die vor allem in Kultur, Sport und Unterhaltung sowie
im öffentlichen Personennahverkehr kommunale Leistungen bzw. Einrichtungen auf hohem
Niveau vorhält. Mit der Umsetzung von Vorhaben wie dem Projekt Lambrechtsgrund und
dem Beschluss der Stadtvertretung zur Schwimmhallensanierung wird dieses die städtischen
Finanzen überfordernde Selbstverständnis noch unterstrichen. Der Landeshauptstadt Schwerin
ist es bislang nicht gelungen, die hierfür benötigte erheblich bessere Finanzausstattung durch
das Land oder eine substanzielle Beteiligung von Umlandkreisen und -gemeinden an den
Kosten der überregional frequentierten Einrichtungen der Stadt durchzusetzen. Nach der am
21.10.2009 vom Landtag beschlossenen Novelle zum Finanzausgleichsgesetz ist eine Umverteilung der Finanzausgleichsmittel zugunsten von Schwerin auch zukünftig nicht in größerem
Ausmaß zu erwarten. Auch eine ins Gewicht fallende Beteiligung der Umlandkreise und -gemeinden an den Kosten der überregional attraktiven Einrichtungen der Stadt ist weiterhin unwahrscheinlich.
Es steht danach außer Zweifel, dass die Landeshauptstadt Schwerin das Ziel der Haus-
haltssanierung aus eigener Kraft nicht erreichen wird. Nach der Haushaltssatzung 2009 wird
der jahresbezogene Fehlbedarf im Verwaltungshaushalt gegenüber dem vorläufigen Rechnungsergebnis 2008 um mehr als 8,1 Mio. Euro von rd. 14,2 Mio. Euro auf rd. 22,3 Mio. Euro
ansteigen. Bis 2012 steigt der jahresbezogene Fehlbedarf nach der Finanzplanung der Stadt
sogar noch auf rd. 30,8 Mio. Euro an. Im Jahr 2020 würde sich bei Umsetzung aller im Haushaltssicherungskonzept 2008 bis 2020 (1. Fortschreibung 2009) vorgesehenen Maßnahmen
immer noch ein neuer struktureller Fehlbetrag von knapp 5 Mio. Euro ergeben. Das Gesamtdefizit im Verwaltungshaushalt der Stadt würde sich bis 2020 auf rd. 267 Mio. Euro summieren.
Die vom Landesrechnungshof mit seinem Bericht vom 05.09.2007 bzw. 09.04.2008
aufgezeigten Konsolidierungspotenziale werden von der Landeshauptstadt Schwerin überwiegend nicht gehoben. Einnahmeseitig hat die Landeshauptstadt Schwerin wie vom Landesrechnungshof vorgeschlagen den Gewerbesteuerhebesatz mit der Haushaltssatzung 2009 auf
420 v. H. erhöht. Der Hebesatz der Grundsteuer B wird im Haushaltsjahr 2009 auf 500 v. H.
angehoben. Der Empfehlung des Landesrechnungshofes, den Grundsteuerhebesatz mit
550 v. H. festzulegen, wird die Stadt zum Haushaltsjahr 2012 entsprechen. In den städtischen
Gesellschaften Stadtwerke Schwerin GmbH (SWS) und Wohnungsgesellschaft Schwerin
mbH (WGS) sind ab 2013 Ausschüttungen auf das gebundene Eigenkapital geplant, im Falle
der WGS mit steigender Tendenz bis 2018. Das entspricht im Wesentlichen den Vorschlägen
des Landesrechnungshofes, die ab 2012 die Erwirtschaftung von Überschüssen für den Hoheitshaushalt vorsehen. Welche Maßnahmen im Einzelnen geplant sind, um diese gegenwärtig ertragsschwachen städtischen Gesellschaften zur Erwirtschaftung der vorgesehenen Ausschüttung zu ertüchtigen, wird im Haushaltssicherungskonzept 2008 bis 2020 aber nur kursorisch oder gar nicht dargestellt.
Auf der Ausgabenseite ist festzustellen, dass die Landeshauptstadt Schwerin das Pro-
jekt eines gemeinsamen Theaterbetriebs mit dem Volkstheater Rostock nicht mit Nachdruck
verfolgt und auch von einer Reduzierung ihres Theaterzuschusses absehen möchte. Vielmehr
werden die Zuwendungen zumindest vorübergehend zwischen 2009 und 2011 deutlich erhöht.
Die Vorschläge des Landesrechnungshofes zur Reduzierung der Ausgaben für die sonstigen
Kultureinrichtungen finden im Haushaltssicherungskonzept ebenfalls weitgehend keine Berücksichtigung. Die Rückführung der Entgelte bzw. Zuschüsse für die Eigenbetriebe Zentrales
Gebäudemanagement (ZGM) und Stadtwirtschaftliche Dienstleistungen Schwerin (SDS) sowie der Ausgaben für die EDV-Dienstleistungen der Schweriner IT- und Service GmbH (SIS)
soll in deutlich geringerem Umfang und zu einem späteren Zeitpunkt erfolgen als vom
Landesrechnungshof vorgeschlagen. Für das ZGM ist zunächst bis 2011 offenbar mit noch
höheren städtischen Zuschüssen zu rechnen. Substanzielle Einsparungen beim Nahverkehr
Schwerin sieht das Haushaltssicherungskonzept gleichfalls nicht vor.
Die Einschätzung der Stadt, sie habe schon jetzt eine Personalkostenreduzierung er-
reicht, die sowohl nach der Anzahl der Stellen als auch nach dem finanziellen Volumen über
die Vorschläge des Landesrechnungshofes hinausgehe, trifft nicht zu. Nach dem Haushaltssicherungskonzept ist ein Einsparvolumen, das größer ist als das vom Landesrechnungshof im
Personalbereich ermittelte Konsolidierungspotenzial, erst für 2016 geplant, während der
Landesrechnungshof bereits für 2010 die Realisierung der Konsolidierungspotenziale in
diesem Bereich als machbar nachgewiesen hat.
Im Sozial- und Jugendbereich liegen die von der Stadt geplanten Einsparungen bei den
Kindertageseinrichtungen nicht nur deutlich unter dem vom Landesrechnungshof aufgezeigten Konsolidierungsvolumen. Vielmehr erhöht die Stadt bis einschließlich 2009 die Haushaltsansätze noch einmal. Aufgrund der Verabschiedung einer neuen Richtlinie zu den Kosten
der Unterkunft nach § 22 SGB II ergeben sich seit dem Haushaltsjahr 2008 Mehrausgaben für
die Kosten der Unterkunft und Heizung anstelle von Einsparungen, die nach dem Gutachten
des Landesrechnungshofes möglich wären.
Das Innenministerium teilt die Auffassung des Landesrechnungshofes. Der wahrge-
nommene freiwillige Aufgabenbestand und die Standards der Aufgabenwahrnehmung stünden nicht mehr im Verhältnis zur Einwohnerzahl und zur Finanzkraft der Landeshauptstadt
Schwerin. Die Stadt müsse in Wahrnehmung ihrer aus der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie erwachsenden finanziellen Eigenverantwortung zunächst die eigenen Haushaltskonsolidierungspotenziale nutzen. Eine finanzielle Unterstützung durch das Land sei nur diskussionswürdig, wenn die Stadt diese Möglichkeiten vollumfänglich ausschöpfe. Die schlechte
Haushaltslage der Stadt sei auch Folge der geringen Finanzkraft der kommunalen Unternehmen, die weitgehend unternehmerischen Fehlentscheidungen aus den 90er Jahren geschuldet
sei. Die Aufgabe der Haushaltskonsolidierung sei nicht frühzeitig genug erkannt und mit der
nötigen Konsequenz verfolgt worden. Strukturellen Haushaltsproblemen sei, wie die konsumtive Verwendung von Veräußerungserlösen und anderen einmaligen Einnahmeeffekten zeige,
nicht wirksam begegnet worden.
Stellungnahme der Landeshauptstadt Schwerin
Die Landeshauptstadt Schwerin teilte in ihrer Stellungnahme vom 26.10.2009 mit,
dass Einspar- und Ergebnisverbesserungspotenziale in der Größenordnung von rd. 33,3 Mio.
Euro jährlich nicht gehoben werden könnten. Stellenkürzungen in der Verwaltung oder
Theater seien zudem nicht unmittelbar umsetzbar und dementsprechend auch nicht zur sofortigen Kosteneinsparung geeignet. Im Übrigen verzichtete die Landeshauptstadt Schwerin
auf eine weitere Begründung ihrer Auffassung.
Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
Die Diskussion über die Vorschläge des Landesrechnungshofes zur Haushaltskonsolidierung
sind bereits im Rahmen der überörtlichen Prüfung und der Berichterstattung über die überörtliche Prüfung im Kommunalfinanzbericht 2008 auf der Grundlage differenzierender Stellungnahmen der Landeshauptstadt Schwerin geführt und abgeschlossen worden. Dabei stand
die Existenz der vom Landesrechnungshof nachgewiesenen Konsolidierungspotenziale im
Wesentlichen außer Streit36. Nunmehr bestreitet die Landeshauptstadt Schwerin erstmalig die
Ergebnisse der überörtlichen Prüfung.
Im Übrigen stimmt der Landesrechnungshof mit der Landeshauptstadt Schwerin darin überein, dass Stelleneinsparpotenziale in Verwaltung und beim Theater regelmäßig nicht kurzfristig realisiert werden können. Aus diesem Grunde hatte der Landesrechnungshof zunächst mit
seinem Berichtsentwurf vom 05.09.2007, dann mit seiner Prüfungsmitteilung vom 09.04.2008
einen zeitlichen Rahmen bis Ende 2010 zur Hebung der Einsparpotenziale abgesteckt.
Landesregierung und Landtag sind bisher den Vorschlägen des Landesrechnungshofes nicht
gefolgt, die Einnahmesituation der Landeshauptstadt Schwerin durch Eingemeindungen bzw.
eingemeindungsähnliche Finanzmittelumschichtungen im Stadt-Umland durchgreifend zu
verbessern. Die Landeshauptstadt Schwerin hat wiederum an ihrem Leitbild festgehalten und
lässt daher einen konsequenten Konsolidierungskurs und die damit verbundenen schmerzhaften Einschnitte vermissen. Der Landesrechnungshof schlägt daher vor, dass der Abschluss
eines Konsolidierungsvertrages zwischen dem Land und der Landeshauptstadt Schwerin
erwogenen wird. Er sollte temporäre Landeshilfen an die Einhaltung strikter Sparvorgaben
Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2008): Jahresbericht 2008 (Teil 2) – Kommunalfinanzbericht 2008, Tz. 182.
Wird die gegenwärtige Finanzlage der Landeshauptstadt nicht wesentlich verbessert, ist zu
befürchten, dass die Landeshauptstadt Schwerin nicht nur mittel- und langfristig weitere Defizite erwirtschaftet, sondern in eine unaufhaltsame Verschuldungsspirale hineingerät und dauerhaft finanziell handlungsunfähig wird. Für das Land wird das nicht ohne Folgen bleiben.
V. Prüfung kommunaler Beteiligungen
Die Berichte über die Jahresabschlussprüfungen kommunaler Wirtschaftsbetriebe
zeigen, dass sich zunehmend kommunale Unternehmen der Wohnungswirtschaft in
einer wirtschaftlichen Krise befinden oder in ihrer Existenz bedroht sind. Der Landesrechnungshof begleitet notwendige Sanierungskonzepte im Rahmen der Jahresabschlussprüfung.
Bei einer seit mehreren Jahren von der Insolvenz bedrohten Wohnungsgesellschaft erfolgte die Sanierung im Wege der Auseinandersetzung der Gesellschafter. Der
Wohnungsbestand der kommunalen Minderheitsgesellschafter wurde ausgegliedert und
wird fortan in deren Haushalten als Regiebetrieb geführt. Die Darlehen wurden anteilig
von den ausgeschiedenen Anteilseignern und dem kommunalen Hauptgesellschafter
übernommen. Durch die eingegangenen Verpflichtungen aller Gesellschafter zur Einzahlung in die Kapitalrücklage (durch Schuldnerwechsel) konnte der nicht durch Eigenkapital gedeckte Fehlbetrag ausgeglichen werden. Damit ist die verbleibende Wohnungsgesellschaft zwar vorerst vor der Insolvenz bewahrt. Dies darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Probleme der Vergangenheit nicht beseitigt, sondern auf diese
Weise nur verlagert worden sind. Weil die übernommenen Schulden die Verkehrswerte
der ausgegliederten Grundstücke und Gebäude um nahezu 100 % übersteigen, müssen
die sich daraus ergebenen Risiken von nun an ausschließlich von den Hoheitshaushalten
der beteiligten Gemeinden getragen werden.
Weil private Gesellschafter die Verankerung der gesetzlichen Prüfungskompetenzen des
Landesrechnungshofes im Gesellschaftsvertrag seit Jahren verhindern, hat der Landesrechnungshof mit einer privaten Gesellschaft eine Vereinbarung getroffen, wonach die
Abschlussprüfungen dieser kommunalen Wirtschaftsbetriebe wie Jahresabschlussprüfungen nach den Bestimmungen des KPG M-V unter Berücksichtigung von § 53 Abs. 1
Nrn. 1 und 2 HGrG durchgeführt werden und die in den Rundschreiben und im Grundwerk des Landesrechnungshofes niedergelegten Regelungen und Hinweise zur Jahresabschlussprüfung kommunaler Wirtschaftsbetriebe eingehalten werden. Die Auswertung
der Berichte über die Jahresabschlussprüfung zum 31.12.2008 dieser Gesellschaften hat
ergeben, dass die Vereinbarung im Wesentlichen eingehalten wurde.
Der Landesrechnungshof beobachtet verstärkt die Komponenten Eigenkapital und Ertragskraft, um so möglichst frühzeitig auf Anhaltspunkte für eine zukünftige Insolvenz
hinzuweisen und gleichzeitig wirksame Empfehlungen auszusprechen.
Insbesondere kleinere Unternehmen der Wohnungswirtschaft sollten zur Verbesserung
ihrer wirtschaftlichen Verhältnisse den Personalbestand auf das notwendige Maß begrenzen und damit Kosten sparen.
Der Landesrechnungshof prüft laufend die von den Abschlussprüfern verfassten Be-
richte über die Jahresabschlussprüfungen kommunaler Wirtschaftsbetriebe. Die Prüfungspflicht ergibt sich aus §§ 11 Abs. 1 und 3, 12 Abs. 1 und 3 KPG M-V. Im Ergebnis gibt der
Landesrechnungshof den Prüfungsbericht nach § 16 Abs. 3 KPG M-V frei oder er ergänzt den
Bestätigungsvermerk des Abschlussprüfers nach Durchführung des Anhörungsverfahrens
durch einen eigenen Feststellungsvermerk.
Seine Lenkungs- und Leitungsfunktion nimmt der Landesrechnungshof wahr, indem er zukunftsorientierte Leitlinien für die Jahresabschlussprüfung festlegt und Prüfungsschwerpunkte
vorgibt. In Erfüllung dieser Aufgabe verfasst er Grundsätze, Standards, Regelungen und Hinweise, die er – nach Abstimmung mit den Vertretern des Instituts der Wirtschaftsprüfer
(IDW), dem Landespräsidenten der Wirtschaftsprüferkammer (WPK) sowie dem Innenministerium Mecklenburg-Vorpommern – in seinen Rundschreiben veröffentlicht und in seinem
Grundwerk zusammenfasst. Das Grundwerk findet neben den gesetzlichen Vorschriften und
Prüfungsstandards des IDW Anwendung und ist bei der Prüfung des Jahresabschlusses kommunaler Wirtschaftsbetriebe stets Vertragsgegenstand.
Entwicklung von in den Kommunalfinanzberichten 2006, 2007 und 2008
des Landesrechnungshofes aufgezeigten Sachverhalten
Der Landesrechnungshof schildert im Folgenden den weiteren Verlauf der in früheren
Berichten dargestellten Prüfungsverfahren bei einer Wohnungsgesellschaft37 und zeigt die
Sachverhaltsentwicklung zur Thematik „Verletzung der Prüfungsrechte des Landesrechnungshofes nach Abschnitt III KPG M-V“38 auf. Darüber hinaus berichtet er zum Sachstand bei
einem Zweckverband zum Problem „Verstoß gegen das EU-Vergaberecht“39.
2.1.1 Wohnungswirtschaft
Weil die Bilanz einer Wohnungsgesellschaft seit mehreren Jahren einen nicht durch
Eigenkapital gedeckten Fehlbetrag auswies (zum 31.12.2006 war dieser auf 4,467 Mio. Euro
angestiegen), ergänzte der Landesrechnungshof den uneingeschränkten Bestätigungsvermerk
des Abschlussprüfers in dem Bericht über die Jahresabschlussprüfung 2006 wie in den vorhergehenden Jahren mit einem eigenen Feststellungsvermerk nach § 16 Abs. 4 KPG M-V. Im
Gegensatz zur Auffassung des Abschlussprüfers ging der Landesrechnungshof auch unter Berücksichtigung der vorgelegten realistischen Prognoserechnungen bis zum Jahr 2020 von
einer tatsächlichen und nicht nur von einer bilanziellen Überschuldung aus. Zur Sicherstellung der Unternehmensfortführung im Wirtschaftsjahr 2007 hielt er einen unverzüglichen
Eigenkapitalzuschuss der Gesellschafter von mindestens 4 Mio. Euro und weitere Eigenkapitalzuführungen von 2 Mio. Euro spätestens im Jahr 2016 für notwendig. Seine wesentliche
Aussage im ergänzenden Feststellungsvermerk lautete:
„Der Landesrechnungshof präzisiert und ergänzt aus seiner Sicht die Feststellungen des Abschlussprüfers, dass der Bestand der Gesellschaft von der finanziellen Absicherung durch die
Anteilseigner abhängt und die wirtschaftlichen Verhältnisse der Gesellschaft zu wesentlichen
Beanstandungen Anlass geben.“
Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2006): Jahresbericht 2006 (Teil 1) – Kommunalbericht 2006, Tzn. 5-9, ders. (2007): Jahresbericht 2007 (Teil 1) – Kommunalbericht 2007, Tzn. 196-200 sowie
ders. (2008): Jahresbericht 2008 (Teil 2) – Kommunalfinanzbericht 2008, Tzn. 235-240.
Vgl. ders. (2006): Jahresbericht 2006 (Teil 1) – Kommunalbericht 2006, Tzn. 41-52, ders. (2007): Jahresbericht 2007 (Teil 1) – Kommunalbericht 2007, Tzn. 201-212 sowie ders. (2008): Jahresbericht 2008 (Teil 2) –
Kommunalfinanzbericht 2008, Tzn. 241-249.
Vgl. ders. (2007): Jahresbericht 2007 (Teil 1) – Kommunalbericht 2007, Tzn. 213-215 sowie ders. (2008):
Jahresbericht 2008 (Teil 2) – Kommunalfinanzbericht 2008, Tzn. 250-252.
Weil die Geschäftsführung wegen eines Strafverfahrens (Verdacht auf Insolvenzverschleppung und der Untreue) von den Gesellschaftern abberufen wurde, ist im Februar 2008 ein
neuer Geschäftsführer bestellt worden. Dieser bestätigte die Auffassung des Landesrechnungshofes, dass zum Erhalt der Gesellschaft in kürzester Zeit mindestens 4 Mio. Euro aufzubringen wären.
Zum 31.12.2007 war infolge von außerplanmäßigen Abschreibungen sowie Wertzuschreibungen der nicht durch Eigenkapital gedeckte Fehlbetrag auf 6,750 Mio. Euro angestiegen.
Nachdem ein Verkauf des Unternehmens oder des Wohnungsbestands im Geschäftsjahr 2008
nicht gelang, wurde im September 2008 ein Beschluss zur Sanierung der Gesellschaft gefasst.
Danach ist die Gesellschaft vermögensrechtlich nach dem Territorialprinzip auseinanderzusetzen. Der Wohnungsbestand der kommunalen Minderheitsgesellschafter soll ausgegliedert
und die Darlehensverbindlichkeiten von den Gesellschaftern im Verhältnis der anteiligen Verkehrswerte der ausgegliederten Grundstücke und Gebäude übernommen werden. Damit wäre
die Gesellschaft saniert und nicht mehr überschuldet.
Der Abschlussprüfer erteilte für das Geschäftsjahr 2007 einen uneingeschränkten Bestätigungsvermerk unter der Bedingung, dass die Gemeindevertretungen dem von der Gesellschafterversammlung beschlossenen und vom Landrat als untere Rechtsaufsichtsbehörde gebilligten Sanierungsplan zustimmen. Der Landesrechnungshof schloss sich den Ausführungen
des Abschlussprüfers an und gab den Prüfungsbericht zum 31.12.2007 nach eingeschränkter
Prüfung frei.
Dem Sanierungskonzept haben die Gesellschafter auf einer außerordentlichen notariell beurkundeten Gesellschafterversammlung am 30.12.2008 zugestimmt.
Am 06.07.2009 fand im Rahmen einer Gesellschafterversammlung unter Anwesenheit von
Vertretern der kommunalen Rechtsaufsichtsbehörden und des Landesrechnungshofes die
Schlussbesprechung zum Bericht über die Prüfung des Jahresabschlusses zum 31.12.2008
statt. Hierbei wurden unter den Gesellschafterkommunen bestehende Differenzen über Ausgleichsforderungen und -verbindlichkeiten aus dem Sanierungskonzept deutlich.
Wegen des heranrückenden Stichtags zur beabsichtigten rückwirkenden Umwandlung auf den
01.01.2009 (Stichtag 31.08.2009) bestand beträchtlicher Einigungsdruck. Daher legten die
Gesellschafter neben den Beschlussfassungen zur Anerkennung und Bestätigung des Jahresabschlusses zum 31.12.2008, zur Entlastung des Geschäftsführers und zur Verlustverwendung
fest, dass der Auseinandersetzungsvertrag zur notariellen Vermögensübertragung im Rahmen
der Umwandlung auf den Stichtag zum 01.01.2009 noch kurzfristig inhaltlich abzustimmen
sei. Am 28.08.2009 haben die Gesellschafter die Auseinandersetzungsvereinbarung geschlossen. Danach wurde die Gesellschaft im Wege der Auseinandersetzung der Gesellschafter rückwirkend entschuldet. Der Wohnungsbestand der kommunalen Minderheitsgesellschafter wurde ausgegliedert und wird fortan in deren Haushalten als Regiebetrieb
geführt. Nur der Wohnungsbestand des kommunalen Hauptgesellschafters verbleibt in der
Gesellschaft. Die Darlehen wurden mit Genehmigung des Landrats anteilig von den ausgeschiedenen Anteilseignern und dem kommunalen Hauptgesellschafter übernommen.
Der Bericht über die Prüfung des Jahresabschlusses zum 31.12.2008 wurde vom Abschlussprüfer am 19.06.2009 testiert. Der uneingeschränkte Bestätigungsvermerk enthält den Hinweis, dass die Gesellschaft in ihrem Bestand gefährdet ist, wenn der von der Gesellschafterversammlung beschlossene Sanierungsplan nicht umgesetzt wird. Nach seiner Beurteilung geben die wirtschaftlichen Verhältnisse Anlass zu wesentlichen Beanstandungen. Der Landesrechnungshof hat sich den Ausführungen des Abschlussprüfers angeschlossen und den Bericht nach eingeschränkter Prüfung freigeben (§ 16 Abs. 3 KPG M-V), weil die Insolvenzgefahr für die prüfungspflichtige Wohnungsgesellschaft vorerst beseitigt ist. Allerdings hat
hier nur eine Problemverlagerung stattgefunden. Denn von nun an müssen die Hoheitshaushalte der beteiligten Gemeinden die Risiken tragen, die sich daraus ergeben, dass die übernommenen Schulden die Verkehrswerte der ausgegliederten Grundstücke und Gebäude um
nahezu 100 % übersteigen. In seinem Freigabeschreiben richtete der Landesrechnungshof darüber hinaus die Erwartung an das kommunale Unternehmen, die Maßnahmen zu Rückbau und
Abriss in den folgenden Jahresabschlüssen ausführlich darzulegen.
Die Jahresabschlüsse einer anderen Wohnungsbaugesellschaft zum 31.12.2005 und
31.12.2006 ließen erkennen, dass sich die Gesellschaft in ernsthaften wirtschaftlichen Schwierigkeiten befand. Die Gefahr der bilanziellen Überschuldung konnte nur durch Maßnahmen,
die aufgrund eines in Auftrag gegebenen Sanierungskonzepts in 2005 eingeleitet und in 2006
umgesetzt wurden, zeitweilig abgewendet werden. Eckpunkte dieses ersten Sanierungskonzepts waren: Darlehensübernahmen und Forderungsverzichte durch die Gesellschaftergemeinden sowie Liquiditätshilfen der Gläubigerbanken.
Die schwierige wirtschaftliche Lage der Gesellschaft veranlasste den Landesrechnungshof, in
seinem Freigabeschreiben zum Bericht über die Prüfung des Jahresabschlusses zum
31.12.2005 ausdrücklich auf die unzureichende Eigenkapitalausstattung sowie die daraus
resultierende bestandsgefährdende Vermögenslage hinzuweisen. Den Bericht über die Prüfung des Jahresabschlusses zum 31.12.2006 gab er wegen der nachhaltigen Eigenkapitalauszehrung nur unter Zurückstellung von zum Teil erheblichen Bedenken frei.
Zur Sicherstellung der Unternehmensfortführung wurde durch den Hauptgläubiger unter dem
16.10.2006/16.01.2007 ein Darlehensvertrag zur Anschlussfinanzierung für den bestehenden
Darlehensbestand abgeschlossen.
Im Geschäftsjahr 2007 bewirtschaftete die Wohnungsbaugesellschaft einen Bestand von insgesamt 647 Einheiten. Mehr als die Hälfte des Wohnungsbestands war nicht vollständig
modernisiert; 23 % der Wohnungen standen leer. Die Bilanz wies zum 31.12.2007 einen
Verlustvortrag in Höhe von 1,594 Mio. Euro aus. Das Geschäftsjahr schloss mit einem Jahresfehlbetrag von 176.700 Euro ab. Dies führte zu einer weiteren Verringerung der Eigenkapitalquote. Mit 131.600 Euro (1,2 % der Bilanzsumme) lag die Quote deutlich unter dem Branchendurchschnitt. Der Wert aller Objekte betrug das 6-fache der Jahressollmieten, die Verschuldung das 7,8-fache der Jahressollmieten nach Erlösschmälerung. Außerplanmäßige Abschreibungen und größere Investitionen sind nicht vorgenommen worden. Mit der Wahrnehmung sämtlicher Aufgaben der Geschäftstätigkeit wurde ein Geschäftsbesorger beauftragt.
Wegen der anhaltenden wirtschaftlichen Schwierigkeiten identifizierte der Abschlussprüfer
für die Durchführung der Jahresabschlussprüfung 2007 in Abstimmung mit dem Landesrechnungshof unter anderem folgende Prüfungsschwerpunkte:
Unternehmensfortführung durch Sanierungskonzepte,
Abrissvorhaben/Risikoinventur bei den Rückstellungen.
Zu dem Prüfungsschwerpunkt „Unternehmensfortführung“ enthält der Bericht über die Jahresabschlussprüfung umfangreiche Ausführungen.
Zu dem Prüfungsschwerpunkt „Abrissvorhaben“ stellte der Abschlussprüfer fest, dass dem
Wohnraumüberangebot durch Abriss von 48 Wohnungen in 2008 begegnet werden solle. Die
zwischenzeitlich dafür beschiedenen Fördermittel führten zur Auflösung der bestehenden
Bei der Jahresabschlussprüfung 2007 sind auch mehrere Verstöße gegen die Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung festgestellt worden, wie zum Beispiel: Forderungsverzichte gegen
einen Gesellschafter, unterlassene Preisanpassungen für Wärmelieferungen, versäumte
Grundsteuerbefreiungen für Leerstandsobjekte. Ein Maklervertrag zum Verkauf des gesamten
Unternehmens ohne Gesellschafterbeschluss wurde erst nach der gegenüber dem Abschlussprüfer abgegebenen Vollständigkeitserklärung bekannt. Des Weiteren wurden Schadenersatzansprüche gegen die ehemalige Geschäftsführung aufgrund eines außergerichtlichen Vergleichs nur in Höhe von 47.000 Euro erstmalig bilanziert (Anspruch ursprünglich 844.400
Euro). All diese Verstöße und Unregelmäßigkeiten haben die negative Gesamtsituation des
Wohnungsunternehmens noch verschärft.
Der Wirtschaftsprüfer erteilte für die Prüfung des Jahresabschlusses zum 31.12.2007 einen
uneingeschränkten Bestätigungsvermerk, jedoch mit folgenden Zusätzen zu den wirtschaftlichen Verhältnissen:
„Die Liquidität der Gesellschaft ist wegen des hohen Leerstands und den damit verbundenen
Erlösausfällen angespannt. Die Ertragskraft der Gesellschaft ist unter dem Gesichtspunkt des
in Zukunft zunehmenden Instandhaltungsbedarfs zur Sicherung der Vermietbarkeit des Wohnungsbestandes und der Vermietungssituation nicht ausreichend. Die Eigenkapitalausstattung der Gesellschaft mit einer Eigenkapitalquote von 1,2 % liegt weit unter dem Durchschnitt vergleichbarer Wohnungsunternehmen und ist nicht ausreichend. Auf das Risiko einer
drohenden bilanziellen Überschuldung wird hingewiesen. Ohne diese Beurteilung einzuschränken, weisen wir auf die Ausführungen im Lagebericht hin. Dort ist im Abschnitt V.
– Prognosebericht – aufgeführt, dass der Fortbestand der Gesellschaft gefährdet ist. Von der
Fortführung der Gesellschaft kann nur dann ausgegangen werden, wenn das aktualisierte
Sanierungskonzept umgesetzt wird."
Mit seinem Testat nahm der Abschlussprüfer auf die Fortschreibung des Sanierungskonzepts
vom September 2008 Bezug, die wegen der fortbestehenden Gefahr der bilanziellen Überschuldung erforderlich wurde. Das fortgeschriebene Konzept, das auch eine Liquiditäts- und
Erfolgsprognose bis 2018 zum Inhalt hatte, sah zusätzlich den Verkauf des Darlehens der
Hauptgläubigerbank an die Gesellschafterkommunen unter Gewährung eines Abschlags in
Höhe von 1,2 Mio. Euro auf die Restvaluta von 6,152 Mio. Euro vor.
Am 11.11.2008 fand unter Teilnahme der Geschäftsführung der Wohnungsgesellschaft eine
Bankenrunde statt. Im Ergebnis dieser Verhandlung musste die Liquiditäts- und Erfolgsprognose vom September 2008 nochmals angepasst werden, um das Unternehmen auf Dauer zu
stabilisieren. Danach sind als weitere wesentliche Verhandlungsergebnisse zu nennen: Zinsfestschreibungen, Darlehensstreckungen durch Tilgungsreduzierungen und der Erlass einer
Vorfälligkeitsentschädigung in Höhe von 297.900 Euro durch die Hausbank. Am Ende des
Prognosezeitraums (2018) soll sich danach eine Eigenkapitalquote von 17,28 % ergeben.
Das nochmals fortgeschriebene Sanierungskonzept (3. Fassung, Stand: 21.11.2008) war unter
anderem Gegenstand der Gesellschafterversammlung am 10.12.2008. Hieran nahmen auch
Vertreter der obersten und unteren Rechtsaufsichtsbehörden und des Landesrechnungshofes
teil. Der Jahresabschluss zum 31.12.2007 wurde festgestellt, die Ergebnisverwendung beschlossen; Geschäftsführer und Aufsichtsrat wurden jedoch nicht entlastet. Darüber hinaus
fasste die Gesellschafterversammlung den Beschluss, einen Strafantrag gegen den ehemaligen
Aufsichtsratsvorsitzenden und die ehemalige Geschäftsführung wegen des Verdachts auf Untreue zu stellen.
Das Sanierungskonzept in der dritten Fassung bewerteten die Vertreter der obersten und unteren Rechtsaufsicht übereinstimmend als genehmigungsfähig. Der Landesrechnungshof
vertrat ergänzend dazu die Auffassung, dass die konsequente Umsetzung des Konzepts die
einzige Lösung sei, um den Fortbestand der Gesellschaft vorerst zu sichern, andernfalls die
Insolvenz unmittelbar bevor stünde.
Darauf hin wurde die Umsetzung dieses Konzepts von der Gesellschafterversammlung einstimmig beschlossen. Ausschlaggebend für den Beschluss des nochmals überarbeiteten Konzepts war letztlich das Angebot der Hausbank, wie im Sanierungskonzept vorgesehen jetzt
einen Abschlag auf die Restvaluta in Höhe von 1,2 Mio. Euro zu gewähren.
Mit Schreiben vom 04.03.2009 hat der Landesrechnungshof den Bericht über die Prüfung des
Jahresabschlusses zum 31.12.2007 unter Zurückstellung von Bedenken nach § 16 Abs. 3 KPG
M-V frei gegeben und sich damit den Ausführungen des Abschlussprüfers angeschlossen.
Ergänzend hat er auf die möglichen künftigen Risiken aus dem nur restriktiven Abriss von
Teilen des Wohnungsbestands sowie erforderlich werdende Neubewertungen hingewiesen.
Darüber hinaus richtete er an das kommunale Unternehmen die Erwartung, die festgestellten
Sachverhalte zum Nachteil der Gesellschaft (nicht ordnungsmäßige Geschäftsführung) aufzuklären und im folgenden Jahresabschluss ausführlich darzulegen.
2.1.2 Verletzung der Prüfungsrechte des Landesrechnungshofes nach
Abschnitt III KPG M-V
In seinen Kommunalfinanzberichten 2006, 2007 und 2008 hatte der Landesrechnungs-
hof berichtet, dass eine Jahresabschlussprüfung nach Abschnitt III KPG M-V bei verschiedenen kommunalen Wirtschaftsbetrieben nicht durchzusetzen war.
Der Bitte des Landesrechnungshofes um Unterstützung bei der Durchsetzung seiner Prüfungsrechte war der Landtag mit seinem Beschluss vom 23.04.2008 gefolgt. Dieser lautete: „Im
Hinblick darauf, dass die Durchführung der Jahresabschlussprüfung bei kommunalen Wirtschaftsbetrieben nach § 14 KPG M-V der Information des kommunalen Gesellschafters über
die wirtschaftlichen Verhältnisse seines Beteiligungsunternehmens und die Risiken für sein in
diesem Unternehmen gebundenes Vermögen dient, ist zu prüfen, ob mit geeigneten rechtsaufsichtlichen Maßnahmen gegenüber den kommunalen Gesellschaftern eine Jahresabschlussprüfung nach § 14 KPG M-V auch in den Fällen durchgesetzt werden kann, in denen kommunale oder private Gesellschafter eine Verankerung der Prüfungskompetenzen des Landesrechnungshofes bislang verhindert haben.“
Am 08.10.2008 kam zwischen der E.ON Hanse AG (Minderheitsgesellschafterin bei der
Bützower Wärme GmbH, der Gasversorgung Grevesmühlen GmbH und der Gasversorgung
Wismar Land GmbH) und dem Landesrechnungshof bis auf Weiteres eine Vereinbarung zustande, wonach die Abschlussprüfungen dieser kommunalen Wirtschaftsbetriebe im Wesentlichen wie Jahresabschlussprüfungen nach den Bestimmungen des KPG M-V unter Berücksichtigung von § 53 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 HGrG durchgeführt werden, und die in den Rundschreiben und im Grundwerk des Landesrechnungshofes niedergelegten Regelungen und Hinweise zur Jahresabschlussprüfung kommunaler Wirtschaftsbetriebe nach Abschnitt III
KPG M-V eingehalten werden. Die E.ON Hanse AG sieht hierin ein freiwilliges Entgegenkommen.
Der Bericht über die Jahresabschlussprüfung zum 31.12.2008 der Bützower Wärme
GmbH ist am 11.06.2009 bei dem Landesrechnungshof eingegangen. Dem Prüfungsbericht ist
nicht eindeutig zu entnehmen, ob die Vereinbarung vom 08.10.2008 in vollem Umfang eingehalten worden ist. Es erfolgte lediglich ein Hinweis auf die Prüfungspflicht nach dem KPG
M-V. Der Bestätigungsvermerk enthält keine Aussagen zu den wirtschaftlichen Verhältnissen
nach § 16 Abs. 4 KPG M-V. Der Bericht enthält auch keine Aussagen, ob die in den Rundschreiben und im Grundwerk des Landesrechnungshofes niedergelegten Regelungen, Hinweise und Prüfungsschwerpunkte zur Jahresabschlussprüfung kommunaler Wirtschaftsbetriebe vom Abschlussprüfer berücksichtigt wurden. Eine Freigabe des Berichts nach § 16
Abs. 3 KPG M-V durch den Landesrechnungshof kann nicht erfolgen, weil die Beauftragung
von der Gesellschafterversammlung der Bützower Wärme GmbH vorgenommen wurde. Von
dem Recht, sich zu dem Jahresabschluss zu äußern, hat der Landesrechnungshof Gebrauch
gemacht und die Gesellschaft zur Stellungnahme aufgefordert.
Die Bützower Wärme GmbH vertritt in ihrer Stellungnahme vom 21.10.2009 zur Jah-
resabschlussprüfung zum 31.12.2008 und zum Kommunalfinanzbericht 2009 die Auffassung,
die Vereinbarung zwischen der E.ON Hanse AG und dem Landesrechnungshof sei eingehalten und die Abschlussprüfung nach den Vorschriften des KPG M-V durchgeführt worden. So
sei die Abschlussprüfung unter Berücksichtigung von § 53 HGrG sowie der im Grundwerk
des Landesrechnungshofes niedergelegten Regelungen und Hinweise nach dem KPG M-V erfolgt. Der Bestätigungsvermerk treffe Aussagen zu den wirtschaftlichen Verhältnissen nach
§ 16 Abs. 4 KPG M-V. Mit der Zuleitung einer Berichtsausfertigung habe der Landesrechnungshof die Möglichkeit zur Äußerung erhalten, zudem könne sich der Landesrechnungshof
zu jeder Zeit über den Stand der Durchführung und zu den Ergebnissen der Jahresabschlussprüfung informieren. Nachweislich würde der Jahresabschluss gemäß § 16 Abs. 5 KPG M-V
bekannt gegeben und öffentlich ausgelegt. Auf die Auslegung würde in der Bekanntmachung
hingewiesen. Die ausdrückliche Erwähnung im Prüfungsbericht wäre nicht Inhalt der Vereinbarung.
Dem Bericht über die Jahresabschlussprüfung zum 31.12.2008 ist gerade nicht mit der
erforderlichen Sicherheit zu entnehmen, ob die Vereinbarung eingehalten worden ist. Der Prüfungsauftrag weist zwar auf die Prüfungspflicht der Gesellschaft nach dem KPG M-V hin,
lässt aber offen, ob die Prüfung nach diesen Vorschriften durchgeführt wurde. Der Bestätigungsvermerk wurde gemäß IDW PH 9.400.3 erteilt. Es fehlt aber die Aussage, ob die wirtschaftlichen Verhältnisse Anlass zu wesentlichen Beanstandungen geben oder nicht (§ 16
Abs. 4 KPG M-V). Darüber hinaus ist auch nicht erkennbar, ob sich der Abschlussprüfer vertraglich zur Beachtung der in den Rundschreiben und im Grundwerk des Landesrechnungshofes niedergelegten Regelungen und Hinweise zur Jahresabschlussprüfung nach dem KPG
M-V sowie der vom Landesrechnungshof gegebenenfalls gesetzten Prüfungsschwerpunkte
verpflichtet hat, so wie es in der Vereinbarung vom 08.10.2008 vorgesehen ist.
Die Berichte über die Jahresabschlussprüfung zum 31.12.2008 der Gasversorgung
Grevesmühlen GmbH und der Gasversorgung Wismar Land GmbH sind im Rahmen des
Anhörungsverfahrens am 23.10.2009 und am 26.10.2009 bei dem Landesrechnungshof eingegangen.
Der Prüfungsauftrag zur Prüfung des Jahresabschlusses der Gasversorgung Grevesmühlen
GmbH erstreckt sich nach Aussage des Prüfungsberichts gemäß § 15 Abs. 1 Nrn. 2 und 3
KPG M-V auch auf die Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung und die wirtschaftlichen
Verhältnisse. Der Prüfungsauftrag zur Prüfung des Jahresabschlusses der Gasversorgung Wismar Land GmbH enthält keine Angaben zur Prüfungspflicht oder zur Durchführung der Prüfung nach dem KPG M-V. Der Bestätigungsvermerk wurde in beiden Fällen gemäß IDW PH
9.400.3 erteilt, es fehlen jeweils Aussagen darüber, ob die wirtschaftlichen Verhältnisse
Anlass zu wesentlichen Beanstandungen geben oder nicht (§ 16 Abs. 4 KPG M-V). Darüber
hinaus ist nicht erkennbar, ob sich die Abschlussprüfer vertraglich zur Beachtung sämtlicher
in den Rundschreiben und im Grundwerk des Landesrechnungshofes niedergelegten Regelungen und Hinweise zur Jahresabschlussprüfung sowie der gegebenenfalls gesetzten Prüfungsschwerpunkte verpflichtet haben. Der Prüfungsbericht über die Prüfung des Jahresabschlusses der Gasversorgung Grevesmühlen GmbH enthält lediglich Feststellungen zu dem
Rundschreiben des Landesrechnungshofes vom 11.03.2003, der Prüfungsbericht der Gasversorgung Wismar Land GmbH enthält hierzu keine Angaben.
Zusammenfassend ist festzustellen, dass die zwischen dem Landesrechnungshof und
der E.ON Hanse AG am 08.10.2008 zustande gekommene Vereinbarung in Bezug auf die
Jahresabschlussprüfung zum 31.12.2008 im Wesentlichen eingehalten wurde. Zur Verdeutlichung sollte dieses zukünftig in den Prüfungsberichten nachvollziehbar dargelegt werden.
Der Bericht über die Jahresabschlussprüfung zum 31.12.2008 der Stadtwerke Ribnitz-
Damgarten GmbH ist am 22.06.2009 eingegangen. Minderheitsgesellschafterin ist die E.ON
edis AG. Diese Abschlussprüfung wurde analog der zwischen der E.ON Hanse AG und dem
Landesrechnungshof getroffenen Vereinbarung grundsätzlich wie eine Jahresabschlussprüfung nach den Bestimmungen des KPG M-V unter Berücksichtigung von § 53 Abs. 1 Nrn. 1
und 2 HGrG durchgeführt. Der Abschlussprüfer ergänzte seinen nach IDW PH 9.400.3 erteil59
ten Bestätigungsvermerk um die Aussage zu den wirtschaftlichen Verhältnissen (§ 16 Abs. 4
KPG M-V). Die in den Rundschreiben und im Grundwerk des Landesrechnungshofes niedergelegten Regelungen und Hinweise zur Jahresabschlussprüfung kommunaler Wirtschaftsbetriebe nach Abschnitt III KPG M-V wurden eingehalten. Von einer Veröffentlichung des
Vorjahresabschlusses nach § 16 Abs. 5 KPG M-V hat die Gesellschaft jedoch Abstand genommen. Eine Freigabe des Berichts nach § 16 Abs. 3 KPG M-V durch den Landesrechnungshof konnte nicht erfolgen, weil die Beauftragung zur Jahresabschlussprüfung durch den
Aufsichtsratsvorsitzenden der Stadtwerke Ribnitz-Damgarten GmbH vorgenommen worden
war. Von dem Recht, sich zu dem Jahresabschluss zu äußern, hat der Landesrechnungshof
allerdings Gebrauch gemacht, indem er auf die Pflicht zur Einhaltung der Vorschriften zur
Bekanntmachung und Offenlegung des Jahresabschlusses nach § 16 Abs. 5 KPG M-V hingewiesen hat.
Die Stadtwerke Barth GmbH übersandte dem Landesrechnungshof ein Exemplar des
Berichts über die Jahresabschlussprüfung zum 31.12.2008 und teilte mit Schreiben vom
02.09.2009 mit, dass der Jahresabschluss nicht nach den Vorschriften des KPG M-V durchgeführt worden sei, weil hierzu weder eine gesetzliche noch eine gesellschaftsvertragliche Verpflichtung bestanden hätte. Die Gesellschaft beruft sich auf eine anderweitige gesetzliche
Verpflichtung zur Jahresabschlussprüfung nach der Regelung des § 10 Abs. 1 Energiewirtschaftsgesetz (EnWG).
Von 1993 bis 2008 hatte der Landesrechnungshof für die Stadtwerke Barth GmbH Verträge
über die Prüfung der Jahresabschlüsse nach den Vorschriften des Abschnitts III KPG M-V geschlossen, ohne dass Geschäftsführung, Aufsichtsrat oder Gesellschafterversammlung hiergegen Einwände erhoben haben. Die Gesellschaft und ihre Organe haben damit durchgehend
eine Prüfungspflicht nach den Bestimmungen des KPG M-V anerkannt. Die Berufung der
Stadtwerke auf § 10 Abs. 1 EnWG geht schon deswegen fehl, weil diese Regelung bereits am
13.07.2005 in Kraft getreten ist, die Gesellschaft von 2006 bis 2008 dem Abschluss von Verträgen über eine Jahresabschlussprüfung nach den Bestimmungen des KPG M-V aber nicht
widersprochen hat. Die Annahme einer Prüfungspflicht aus § 10 Abs. 1 EnWG ist zudem unzutreffend, weil sich die Prüfungspflicht der Kapitalgesellschaften – und damit auch einer Kapitalgesellschaft der Energiewirtschaft – grundsätzlich aus § 316 Abs. 1 Satz 1 HGB ergibt.
Danach findet § 12 KPG M-V auf die Prüfung der Jahresabschlüsse der Stadtwerke Barth
Der Landesrechnungshof hat die Stadt Barth als kommunale Mehrheitsgesellschafterin aufgefordert, einen Beschluss der Gesellschafterversammlung zur klarstellenden Ergänzung des
Gesellschaftsvertrags herbeizuführen. Denn die Stadt hat nach § 12 Abs. 1 KPG M-V dafür
Sorge zu tragen, die Prüfungspflicht nach den Bestimmungen des KPG M-V im Gesellschaftsvertrag zu verankern.
Die Diskussion um die Prüfungspflicht der Stadtwerke Barth GmbH nach dem KPG M-V
zwischen der Stadt Barth, der Gesellschaft und dem Landesrechnungshof ist noch nicht abgeschlossen.
Der Landesrechnungshof bittet den Landtag weiterhin um Unterstützung bei der
Durchsetzung seiner Prüfungsrechte gegenüber denjenigen Minderheitsgesellschaftern, die
eine Verankerung der Prüfungspflicht nach KPG M-V im Gesellschaftsvertrag ablehnen.
2.1.3 Verstoß gegen das EU-Vergaberecht
Der Sachverhalt bei einem Zweckverband zum Problem „Verstoß gegen das EU-
Vergaberecht“ hat sich wie folgt entwickelt:
Der Bericht über die Jahresabschlussprüfung zum 31.12.2007 ist am 05.01.2009 eingegangen.
Darin heißt es: „Der Zweckverband hat nach Maßgabe des Schreibens des Landesrechnungshofes zur Freigabe des Prüfungsberichts 2006 eine Prüfung der Verträge mit der Kapitalgesellschaft unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes beauftragt, die noch nicht abgeschlossen wurde. Im Berichtsjahr wurden keine neuen Verträge mit
der Kapitalgesellschaft geschlossen oder bestehende Verträge verlängert.“
Nach Vorliegen der Prüfungsergebnisse beziehungsweise des Berichts über die Jahresabschlussprüfung zum 31.12.2008 wird der Landesrechnungshof in seinem Jahresbericht 2010
über den weiteren Fortgang berichten.
Auswertung von Prüfungsberichten kommunaler Unternehmen
Der Landesrechnungshof beobachtet verstärkt Branchen, in denen verbreitet Risiko-
lagen auftreten (gebührenfinanzierte Einrichtungen der Abwasser- und Abfallentsorgung, Unternehmen der Wohnungswirtschaft). Hierbei können bei der Durchsicht der Prüfungsberichte
Risiken für die Unternehmen in einem frühen Stadium – noch vor Eintritt einer akuten Krise –
festgestellt werden. Der Landesrechnungshof hat so die Möglichkeit, die Gesellschafter dieser
Unternehmen und gegebenenfalls auch die zuständigen Rechtsaufsichtsbehörden möglichst
frühzeitig auf Anhaltspunkte für eine zukünftige Insolvenz hinzuweisen und gleichzeitig wirksame Empfehlungen auszusprechen. Dabei betrachtet er zunächst die Komponenten Eigenkapital und Ertragskraft. Der Landesrechnungshof hat für die Mindesteigenkapitalausstattung
einen Vorwarngrenzwert festgelegt; dieser beträgt bei den gebührenfinanzierten Einrichtungen der Abwasser- und Abfallentsorgung (Eigenbetriebe/Zweckverbände) 30 % und bei
den Unternehmen der Wohnungswirtschaft 25 %.
Bei Unterschreitung dieses Vorwarngrenzwerts, beispielsweise im Jahresabschluss 2008, zieht
der Landesrechnungshof die Komponenten Eigenkapital und Gewinn/Verlust der beiden
vorangegangenen Geschäftsjahre (hier: 2007 und 2006) heran. Wurde sowohl der Grenzwert
in allen drei Geschäftsjahren unterschritten als auch in allen drei Geschäftsjahren ein Verlust
erzielt, würde der Landesrechnungshof in seinem Freigabeschreiben zum Jahresabschlussprüfungsbericht 2008 neben seinen Empfehlungen zur Eigenkapitalverstärkung darauf hinweisen,
dass er den Bestätigungsvermerk des Abschlussprüfers im Folgejahr gegebenenfalls mit
einem eigenen Feststellungsvermerk nach § 16 Abs. 4 KPG M-V ergänzen werde, falls sich
die wirtschaftliche Situation nicht verbessern sollte.
Bisher werden acht kommunale Wirtschaftsbetriebe (zwei gebührenfinanzierte Einrichtungen
der Abwasserentsorgung und sechs Unternehmen der Wohnungswirtschaft) vom Landesrechnungshof verstärkt beobachtet, weil die genannten Kriterien erfüllt waren. In sieben Fällen davon drohte der Landesrechnungshof einen ergänzenden Feststellungsvermerk für das Folgejahr an, falls sich die wirtschaftlichen Verhältnisse nicht verbessern sollten. Nach dem Inhalt
der Jahresabschlussprüfungsberichte des jeweiligen Folgejahrs war in drei Fällen eine positive
Unternehmensentwicklung zu erkennen, sodass ein ergänzender Feststellungsvermerk nicht
erforderlich wurde. Hier konnte die Bestandsgefährdung insbesondere durch die strikte Umsetzung von Sanierungskonzepten beseitigt werden. Ein Wohnungsunternehmen wurde aufgelöst. In zwei Fällen wurden die Jahresabschlussprüfungsberichte des Folgejahrs noch nicht
ausgewertet, ein Bericht liegt noch nicht vor.
In einem Fall ergänzte der Landesrechnungshof den Bestätigungsvermerk des Abschlussprüfers bereits seit mehreren Jahren mit einem eigenen Feststellungsvermerk. Diese Gesellschaft
ist inzwischen saniert.
Schwerpunkte der Jahresabschlussprüfung
Der Landesrechnungshof stellte in seinem Kommunalbericht 2008 fest, dass die Be-
arbeitung der im Rundschreiben 1/2008 genannten Schwerpunkte:
Geschäfte kommunaler Unternehmen mit Aufsichtsratsmitgliedern, Mitgliedern der
Kommunalvertretung und sonstigen der Gesellschaft nahestehenden Personen,
Einhaltung vergaberechtlicher Bestimmungen,
Personalbestand in der Wohnungswirtschaft,
Rentabilitätsprüfung von Neuinvestitionen in der Wohnungswirtschaft
noch nicht zu aussagekräftigen Ergebnissen geführt hatte. Konkrete Aussagen des Landesrechnungshofes dazu waren erst nach Ablauf eines größeren Zeitraums zu erwarten. In dem
Zeitraum vom 01.07.2008 bis zum 30.06.2009 unterzog der Landesrechnungshof im Rahmen
der laufenden Bearbeitung insgesamt 392 Jahresabschlussprüfungsberichte der Geschäftsjahre
2007 und 2008 einer Auswertung. Sachverhalte zu den genannten Prüfungsschwerpunkten
lagen bei 340 Unternehmen vor.
2.3.1 Verflechtungen
Um wirtschaftliche oder vertragliche Verflechtungen direkter oder indirekter Natur
zwischen Mitgliedern des Überwachungsorgans einerseits und dem kommunalen Wirtschaftsbetrieb andererseits zu verdeutlichen, hatte der Landesrechnungshof mit seinem Rundschreiben 1/2008 die Geschäftsführung dieser Unternehmen aufgefordert, von den Mitgliedern des Überwachungsorgans jährlich eine Erklärung zu geschäftlichen Beziehungen zu verlangen. Dabei muss das Aufsichtsratsmitglied auch erklären, ob es bei einem Unternehmen
beschäftigt ist, das geschäftliche Beziehungen zum prüfungspflichtigen Unternehmen unterhält. Ferner muss die Erklärung gegebenenfalls Aufschluss geben über Vertragspartner,
Gegenleistung, Laufzeit und Vertragsabschluss sowie Ausschreibungs- und Genehmingungsverfahren. Die Erklärung war erstmals zum 01.01.2009 für das Geschäftsjahr 2008 abzugeben. Der Prüfungsschwerpunkt „Geschäfte kommunaler Unternehmen mit Aufsichtsratsmitgliedern, Mitgliedern der Kommunalvertretung und sonstigen der Gesellschaft nahestehenden
Personen“ führte bislang in wenigen Einzelfällen zu formellen Beanstandungen der Erklärungen, wie ungenaue Angaben zum Vertragsabschluss, zur Laufzeit oder zum Ausschreibungsverfahren, oder die Erklärungen waren nur allgemein abgefasst. In den anderen geprüf63
ten Fällen bestanden nach den Ausführungen im Prüfungsbericht entweder keine geschäftlichen Beziehungen, oder es ergaben sich nach dem Inhalt der Erklärungen, z. B. wegen
Geringfügigkeit, keine Anhaltspunkte zum Vorliegen von Interessenkollisionen. Die folgenden Beispiele zeigen das Auswertungsergebnis.
Eine Wohnungsbaugesellschaft unterhielt geschäftliche Beziehungen zu mehreren Aufsichtsratsmitgliedern. Zwei Handwerksmeister gaben in ihrer schon für das Geschäftsjahr 2007
abgegebenen Erklärung als Gegenleistung an: „Vergütung nach Aufwand und Rechnungslegung“. Zum Vertragsabschluss und Laufzeit erklärten sie: „wird individuell beauftragt“ und
zum Ausschreibung- und Genehmigungsverfahren: „entfällt“.
Ein Aufsichtsratsmitglied (Malermeister) einer anderen Wohnungsgesellschaft erklärte für das
Geschäftsjahr 2008 „ein Gesamtauftragsvolumen von 11.225 Euro“ und, „dass er unabhängig und pflichtgemäß sein Mandat wahrnehmen konnte und es bei der Ausübung zu keinen Interessenkonflikten seinerseits kam.“ Die anderen geforderten Angaben fehlten in der Erklärung.
In einem anderen Fall ergab die nachgeforderte Erklärung zu den Geschäftsbeziehungen mit
Aufsichtsratsmitgliedern für das Geschäftsjahr 2008, dass zwischen dem kommunalen Wirtschaftsbetrieb und einer Versicherungsgesellschaft ein Versicherungsmaklervertrag bestand.
Der Aufsichtsratsvorsitzende ist Gesellschafter/Geschäftsführer dieses Unternehmens. Weitere Einzelheiten enthielt die Erklärung nicht. Der Landesrechnungshof hat die fehlenden
Angaben vor Freigabe des Prüfungsberichts angefordert; eine Antwort liegt noch nicht vor.
In den anderen zu beanstandenden Einzelfällen bat der Landesrechnungshof mit seinen Freigabeschreiben künftig um klare und vollständige Angaben.
Der Landesrechnungshof hält die Angaben zu den Verflechtungen aus Gründen der Transparenz für sinnvoll und wird an der Aufforderung zur Abgabe der Erklärungen festhalten. Zur
Erleichterung und Vereinheitlichung hat er mit seinem Rundschreiben 2/2009 dem Grundwerk zur Jahresabschlussprüfung kommunaler Wirtschaftsbetriebe einen Mustervordruck für
das jeweils zu prüfende Geschäftsjahr als unverbindliche Anlage beigefügt.
2.3.2 Vergaben
Die Auswertung der Jahresabschlussprüfungsberichte hinsichtlich der „Einhaltung
vergaberechtlicher Bestimmungen“ hat ergeben, dass die Regelungen nahezu von allen kom64
munalen Einrichtungen beachtet und eingehalten wurden. Verstöße wurden lediglich in Einzelfällen festgestellt. In einem Fall erfolgte die Auftragsvergabe im Geschäftsjahr 2007 nicht
durch den beauftragten Geschäftsbesorger, sondern durch die Geschäftsführung oder den Aufsichtsrat der Wohnungsgesellschaft. Den kritischen Bemerkungen des Abschlussprüfers hat
sich der Landesrechnungshof im Rahmen seiner Freigabe angeschlossen.
2.3.3 Personalbestand Wohnungsverwaltung
Weil Personalkosten die Wirtschaftlichkeit eines Unternehmens zum Teil stark be-
lasten, hatte der Landesrechnungshof in seinem Rundschreiben 1/2008 die Geschäftsführung
von kommunalen Wohnungsgesellschaften aufgefordert, die Kennziffer „Wohneinheiten/Gewerbeeinheiten je Mitarbeiter“ (WE/MA) in der Anlage „Wohnungswirtschaftliche Kennzahlen“ darzustellen. Als angemessen sieht der Landesrechnungshof 300 WE/MA an, sofern die
Reparaturarbeiten durch beauftragte Handwerker ausgeführt werden. Bei Unterschreitung
dieser Größe sollte dieses von der Geschäftsführung begründet werden. Der Abschlussprüfer
wurde gebeten, im Rahmen seiner Berichterstattung nach § 53 HGrG die Begründung auf ihre
Schlüssigkeit zu prüfen. Zum Prüfungsschwerpunkt „Personalbestand in der Wohnungswirtschaft“ ist festzustellen, dass von 70 ausgewerteten Prüfungsberichten fast die Hälfte (34 Fälle) wegen Nichterreichen der Kennzahl zu beanstanden war. Die folgenden sechs Kurzbeispiele veranschaulichen das Prüfungsergebnis.
Eine Wohnungsbaugesellschaft verwaltete einen Bestand von insgesamt 234 eigenen und
fremden Wohn- und Gewerbeeinheiten mit einem Geschäftsführer und einer Arbeitskraft. Damit bewirtschaftete ein Mitarbeiter im Durchschnitt 117 Einheiten.
Eine andere Wohnungsgesellschaft mit insgesamt 497 Einheiten beschäftigte neben der Geschäftsführerin im Durchschnitt 2,2 Angestellte, davon einen Hauswart. Auf einen Mitarbeiter
entfielen somit 226 Einheiten.
Bei einer weiteren Wohnungsbaugesellschaft bewirtschafteten zwei Mitarbeiter insgesamt
370 Einheiten; damit betrug die WE/MA 185.
Eine Gesellschaft bewirtschaftete einen Bestand von insgesamt 1807 Einheiten bei einem Personaleinsatz von 10,22 Beschäftigten. Somit ergab sich eine wohnungswirtschaftliche Kennzahl von 177.
Eine andere Wohnungsbaugesellschaft bewirtschaftete mit acht Mitarbeitern einen Bestand
von 1.855 Einheiten. Darüber hinaus wurden sechs gewerbliche Mitarbeiter (Betriebshandwerker) beschäftigt, die bei der Ermittlung der WE/MA nicht berücksichtigt werden. Es ergab
sich somit eine Kennzahl von 232.
Im letzten Beispiel waren mit der Wohnungsverwaltung von rd. 1.000 Einheiten sechs kaufmännische Mitarbeiter beschäftigt. Die ermittelte WE/MA betrug damit 167.
Das bisherige Auswertungsergebnis zeigt, dass das Verhältnis Wohnungseinheiten/Mitarbeiter gerade bei kleineren Wohnungsgesellschaften oft nicht angemessen ist. Kapazitätsreserven
wurden sichtbar. Das Geschäftsergebnis wurde durch zu hohe Personalkosten negativ beeinflusst.
Als Begründung für den hohen Verwaltungsaufwand und dem damit beschäftigten hohen Personalbestand, der zur Unterschreitung der WE/MA von 300 führte, gaben die Gesellschaften
überdurchschnittliche Fluktuationsrate wegen Kündigungen, Neuvermietungen und
wenig Synergieeffekte wegen kleiner Objekte mit nur 4 bis 6 Wohneinheiten,
Koordinierung der Arbeitsaufgaben der Betriebshandwerker,
untertarifliche Bezahlung ermöglicht die Beschäftigung von mehr Personal,
höherer Personaleinsatz ermöglicht die Reduzierung des Wohnungsleerstands sowie
die erfolgreiche Bearbeitung der Mietrückstände (Folge: Verbesserung der wirtschaftlichen Situation).
Die Argumente überzeugen nur zum Teil. Der Landesrechnungshof kann nicht erkennen,
warum die Koordinierung der Tätigkeiten der Betriebshandwerker einen höheren Verwaltungsaufwand erfordern soll als die Auftragsvergabe an Fremdhandwerker nach vorangegangenem Ausschreibungsverfahren. Auch die Beschäftigung von mehr Arbeitnehmern bei
untertariflicher Bezahlung ist als Begründung für die Unterschreitung der WE/MA nicht geeignet, weil eine kommunale Wohnungsgesellschaft keine Beschäftigungsgesellschaft ist, die
Arbeitsplätze sichert, sondern als Unternehmenszweck die Bereitstellung von Wohnraum verfolgt und die damit in Zusammenhang stehenden Aufgaben zu erfüllen hat.
Im Rahmen der Freigabe der Prüfungsberichte äußerte der Landesrechnungshof seine Bedenken zur deutlichen Unterschreitung der wohnungswirtschaftlichen Kennzahl und bat für das
folgende Geschäftsjahr um weitere Ausführungen und Begründungen zum Personalbestand.
In Fällen ohne Angabe der wohnungswirtschaftlichen Kennzahl hat er diese mit dem Bericht
über die nächste Jahresabschlussprüfung nachgefordert.
Der Landesrechnungshof hält diesen Prüfungsschwerpunkt aufrecht und wird die Sachverhalte weiterhin kritisch würdigen.
2.3.4 Rentabilitätsprüfung
Der Landesrechnungshof hat festgestellt, dass bei Neuinvestitionen in der Wohnungs-
wirtschaft die erforderliche Rentabilitätsprüfung von den prüfungspflichtigen Einrichtungen
durchweg im Vorwege der Maßnahme vorgenommen worden ist. Die Auswertung der Prüfungsberichte von 62 Unternehmen mit entsprechenden Sachverhalten führte zu keinen Beanstandungen.
Weitere Schwerpunkte der laufenden Bearbeitung gemäß Rundschreiben
1/2009 und Rundschreiben 2/2009
Der Landesrechnungshof hat mit Veröffentlichung seiner Rundschreiben 1/2009 und
2/2009 neue Prüfungsschwerpunkte gesetzt:
Umstellung vom Beitrags- und Gebührensystem auf privatrechtliche Entgeltregelungen für die Wasserver- und Abwasserentsorgung (dient der Umgehung von Beitragserhebungen für Altanschließer);
Auswirkungen der Wirtschaftskrise (Risiken aufgrund von Einnahmerückgängen);
Auswirkungen des Zukunftsinvestitionsgesetzes (Risiken aus der Finanzierung des
Eigenanteils).
Die laufende Bearbeitung hat noch nicht zu aussagekräftigen Ergebnissen geführt. Nach Auswertung weiterer Jahresabschlussprüfungsberichte der Geschäftsjahre 2008 und 2009 werden
fundierte Aussagen möglich. Aus diesem Grund stellt der Landesrechnungshof die Darstellung dieser Themen zurück; er wird gegebenenfalls wichtige Erkenntnisse in seinem Jahresbericht 2010 veröffentlichen.
Das Innenministerium teilt in seiner Stellungnahme mit, dass hinsichtlich der darge-
stellten Sachverhalte keine Einwendungen bestehen.
Nur die ständige Beobachtung des Geschäftsverlaufs durch die geschäftsführenden
Organe und die gleichzeitige Kontrolle durch sachkundige Aufsichtsgremien können den Geschäftsverlauf eines Unternehmens positiv beeinflussen. Rasches Erkennen von Schwachstellen sowie die konsequente Umsetzung geeigneter Unternehmenskonzepte können dazu
beitragen, krisengeschüttelte Betriebe in ein ruhiges Fahrwasser zurückzuführen. Der Landesrechnungshof erwartet von allen Entscheidungsträgern kommunaler Wirtschaftsbetriebe
Kleineren Wohnungsunternehmen empfiehlt der Landesrechnungshof, die Fusion mit geeigneten Unternehmen zu prüfen, um über Kostendegressionen den Personalaufwand zu reduzieren. Auch durch die Beauftragung eines Geschäftsbesorgers können Personalkosten eingespart werden. Im Vorwege wäre hier allerdings eine Vergleichsrechnung erforderlich. Soweit
Kapazitätsreserven im Personalbestand vorhanden sind, könnten diese durch die Übernahme
der Geschäftsbesorgung für andere Unternehmen genutzt werden. Auf diese Weise könnten
Synergieeffekte entstehen. Unwirtschaftliche Objekte wie Randbestände oder Einzelimmobilien sollten veräußert werden.
Vom Senat des Landesrechnungshofes beschlossen am 10.11.2009.
Dr. Schweisfurth
Dr. Schuelper
Dipl.-Ing. Scheeren