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Timestamp: 2020-08-14 06:05:34
Document Index: 380563757

Matched Legal Cases: ['artículo 5', 'artículo 16', 'artículo 38', 'artículo 312', 'artículo 62', 'artículo 38', 'artículo 128', 'artículo 2', 'artículo 7', 'artículo 6', 'artículo 20', 'artículo 24', 'artículo 41', 'artículo 69', 'artículo 197', 'artículo 69', 'artículo 1']

Concesiones de servicios, autorizaciones, servicio público y libre competencia: Comentarios y aportación personal a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional nº 5245/2018, de 28 de noviembre · Noticias Jurídicas
30/07/2020 09:33:30 | Laura Abelló Figueras | AUTOESCUELAS
Laura Abelló Figueras
Letrada en la Asesoría Jurídica del Departamento de Justicia de la Generalitat de Cataluña
La referida Sentencia (disponible en este enlance) reviste de un especial interés debido a que ilustra el tema de los contratos de concesión de servicios, las autorizaciones administrativas y los conceptos jurídicos de servicio público y libre competencia en el mercado para la prestación de servicios económicos.
En primer lugar, la parte actora del recurso nº 193/2015 interpuesto ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional es una asociación llamada “Asociación Unión para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas” constituida legalmente por los representantes de las autoescuelas “ESCUELA CONDUCTORES DUMMY”, “DRIVING FORMATIO SL” y “ESCUELA DE CONDUCTORES STOP SL”. El recurso se interpone contra la resolución del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (en adelante, TACRC) de 23 de enero de 2015, que estimó parcialmente el recurso especial en materia de contratación (regulado en los artículos 44 y siguientes de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público, en adelante LCSP) deducido contra el anuncio de licitación “Concesión de gestión de cursos de sensibilización y reeducación vial para la recuperación de crédito de los permisos de conducción. 5 lotes”, de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de prescripciones técnicas de la licitación.
En segundo lugar, son partes demandadas el TACRC y la Dirección General de Tráfico (en adelante, DGT) por ser el órgano de contratación que promovió la licitación de la concesión del servicio de gestión de cursos de sensibilización y reeducación vial para la recuperación de crédito de permisos de conducción. También son codemandados la entidad Confederación Nacional de Autoescuelas y el Ministerio Fiscal.
En tercer lugar, la Audiencia es proclive a considerar a todos los conductores como consumidores y usuarios, ya que son los destinatarios de los cursos de sensibilización y reeducación, representados en el litigio por el Ministerio Fiscal, quiensustenta que el régimen de concesión por el que se convocó la licitación no es acorde con varios principios del Derecho de la UE, por lo que, a su parecer, debería elevarse cuestión prejudicial ante el TJUE; todo lo contrario a la postura del Abogado del Estado, defensor de la DGT. El acuerdo de licitación fue publicado por la Orden del Ministerio del Interior INT/2596/2005, de 28 de julio, por el que se regulan los cursos de sensibilización y reeducación vial para los titulares de un permiso o licencia de conducción, dictada al amparo del artículo 5.p del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, en su redacción dada por la Ley 17/2005, de 19 de julio, entonces vigente.
La gran cuestión planteada en la demanda es si el objeto de la licitación – los cursos de sensibilización y reeducación vial – se pueden licitar mediante un contrato de concesión de servicios (que restringe claramente la competencia) o, por el contrario, deben sujetarse a las reglas que rigen las autorizaciones administrativas. La sentencia expone que dichos cursos deben ser cursados por los titulares de un permiso o licencia de conducción para la recuperación parcial de puntos, o como requisito previo para poder obtener de nuevo la autorización para conducir cuya pérdida de vigencia haya sido declarada como consecuencia de haber perdido la totalidad de los puntos asignados, o para poder volver a conducir tras haber sido condenado por sentencia firme por la comisión de un delito castigado con la privación del derecho a conducir un vehículo a motor o un ciclomotor[1]. Además, de forma posterior, debe superarse una prueba que a tal efecto establezca la Administración, en cualquier Jefatura Provincial de Tráfico[2]. La finalidad de los cursos objeto de licitación es cocienciar a los conductores sobre su responsabilidad como infractores y en especial respecto a los accidentes de tráfico, así como su reeducación en valores esenciales de la seguridad vial. Los pliegos establecían que la adjudicación de dichos cursos se realizaría mediante concesión administrativa, la regulada en aquél momento por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de contratos del sector público – la actual concesión de servicios del artículo 16 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público –.
En la exposición de motivos de la Ley 17/2005, de 19 de julio, por la que se regula el permiso y la licencia de conducción por puntos y se modifica el texto articulado de la ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial – actualmente derogada –, se manifiesta que dado el interés público y social que representa la seguridad vial, se debe de garantizar eficazmente su realización. Por lo tanto, se considera que dicha actividad se trata de un servicio público, y que, además, debe licitarse, puesto que la DGT no dispone de los medios suficientes y necesarios para ello. En consecuencia, al no ser posible la gestión directa, debe licitarse de forma indirecta mediante concesión administrativa.
La sentencia señala que, pese a lo que exponía la exposición de motivos anteriormente comentada, esto debe siempre encajar y encontrarse dentro de los márgenes que definen los postulados del Derecho comunitario, que, al parecer, distan bastante, ya que el derecho europeo gira en torno al concepto de Servicios de Interés General (SIG), que se identifican como aquellas actividades de contenido económico, de sectores liberalizados, que deben llevarse a cabo en régimen de competencia (aunque pueden darse excepciones cuando resulten imprescindibles para garantizar y conseguir esos fines de interés público). También existen aquellos denominados Servicios de Interés General No Económicos (SIGNE), por ser servicios, como indica el nombre, no económicos, y excluidos del régimen de competencia. Corresponde a los Estados, a falta de legislación precisa al respecto que clasifique los servicios como SEIG o SIGNE, apreciar cada caso concreto, es decir, valorar en cada servicio si se trata de un servicio sujeto económico sujeto al régimen de concurrencia o si se trata de un servicio no económico y no sujeto al régimen de concurrencia.
En la sentencia, los magistrados estiman que los cursos de reeducación y sensibilización reúnen las características para considerarse servicios SEIG a ojos del derecho europeo, ya que, si bien consideran que deben considerarse los cursos como un servicio público respecto su finalidad, también reconocen que no puede ser de tal forma respecto el hecho de exigir una contraprestación económica a cambio de recibir el curso de formación – es decir, son las personas que reciben el curso quienes deben pagar el precio -, tal y como se indicaba en los pliegos del anuncio de licitación del contrato.
Respeto al posible planteamiento de una cuestión prejudicial, la Sala manifiesta que en caso de contradicción entre la norma nacional y la comunitaria, sólo debe plantearse cuestión prejudicial si existen dudas razonables sobre el alcance del derecho europeo sobre la institución regulada por el derecho nacional. En caso de que la vulneración realizada por el derecho nacional fuere evidente, lo que sería procedente sería su inaplicación en favor del derecho de la UE, sin tener que presentar cuestión prejudicial. A su respecto, los magistrados consideran que, en este caso, se ha producido una clara vulneración del derecho europeo por parte de nuestro derecho nacional – al prever la disposición legal que la gestión de los cursos de reeducación y sensibilización tenían la naturaleza de servicio público y, en consecuencia, debían prestarse sólo y exclusivamente mediante el régimen de concesión –. La Sala defiende en los últimos fundamentos jurídicos que la concesión administrativa a una sola empresa constituye una situación de hecho y de derecho que restringe la competencia. Manifiesta también que la Administración no ha justificado el porqué de su elección del sistema de la concesión, habiendo y siendo perfectamente posibles otros sistemas que restringen en menor grado la competencia. Además, los magistrados exponen un argumento de la actora que comparten y en el que se plantea cuál es la diferencia intrínseca entre la enseñanza que llevan a cabo inicialmente las autoescuelas con la finalidad de preparar a las personas para superar el examen de conducir y obtener, por consiguiente, la licencia de conducción – y que está sometida únicamente al régimen de autorización -, y la enseñanza posterior realizada en los centros que imparten los cursos de formación, ya que estos centros están sujetos a un régimen distinto – la concesión administrativa - sistema mucho más restrictivo que la simple autorización.
Entrando ya a mi valoración personal de la Sentencia, antes que nada, cabe definir cuál es el concepto de servicio público. Se entiende por actividad prestacional de servicio público aquella por la que la Administración satisface directamente una necesidad pública mediante la prestación de un servicio a los ciudadanos. La Administración es la titular del servicio en cuestión, por lo tanto, el mismo es de titularidad pública, quedando fuera del ámbito la iniciativa privada, hecho que no significa que los particulares no puedan prestar este servicio, pero será mediante encargo previo de la Administración. De tal forma, la Administración podrá actuar, a la hora de prestar el servicio, en régimen de derecho público y de derecho privado (mediante empresas públicas, en virtud del artículo 38 de la Constitución española (en adelante, CE), que consagra la libertad de empresa), pero siempre deberá de existir un interés público que fundamente la prestación del servicio público. Además, estos servicios deben prestarse en régimen de continuidad, igualdad de acceso a todos los ciudadanos y a título individual para cada uno de ellos. Asimismo, la Administración dispone de la facultad de fijar las tarifas de los servicios públicos y puede actuar en régimen de monopolio. En todo caso, cuando la Administración no actúe en régimen de monopolio, deberá someterse a la normativa sobre la libre y leal competencia.
Así pues, un servicio público es una actividad prestacional cuya titularidad corresponde a una Administración pública (la llamada publicatio, que es la declaración formal de asunción de la titularidad de una determinada actividad por parte del Estado[3]), destinada a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, garantizando una prestación de acuerdo con los principios de igualdad, continuidad, adaptación, universalidad, gratuidad o precio asequible y sostenibilidad presupuestaria de las Administraciones públicas. Debe tenerse en cuenta que los servicios públicos no se autorizan, es decir, solamente pueden prestarse por parte de la Administración, de forma directa o indirecta. Es decir, los servicios públicos no pueden pretenderse por los particulares y, consecuentemente, no son susceptibles de prestación mediante régimen de autorización administrativa.
Por otro lado, no debe confundirse nunca el concepto de “servicio esencial de interés general” o “servicio de interés público” con el concepto de “servicio público”. En los servicios esenciales de interés general o servicios de interés público también se les llama servicios públicos “impropios”, término de origen doctrinal para definir aquellos servicios que, desde el punto de vista subjetivo constituyen actividades privadas y reciben el nombre, no la cualidad, de públicos, por la tradición y por el uso común en razón de su función, pero que, sin embargo, como actividad privada están sujetos a un régimen especial de Derecho público, porque pueden estar regulados por esta rama del Derecho muchas de las relaciones entre sus titulares y los entes públicos de una parte, y con los particulares destinatarios del servicio, de otra.
De servicio público propio sólo puede hablarse, por tanto, cuando es asumido por un ente público y se ejercita por el mismo, sea directamente o indirectamente por medio de concesionarios. En cambio, para que se dé el servicio público “impropio” se requieren los siguientes requisitos: 1) Que se trate de una actividad dirigidaal público sin distinción de personas; 2) La obligatoriedad de una tarifa; 3) El acto administrativo en virtud del cual se establece: una autorización; que a su vez, es lo que mejor califica la naturaleza del servicio público impropio. Por consiguiente, estos servicios, que están en manos de particulares, están destinados al público o a la ciudadanía y en ellos existe un interés público capaz de justificar una intervención administrativa por vía de reglamentos de policía; es decir, son actividades que están sometidas a la obtención de una licencia administrativa previa, como pueden ser las farmacias, los taxis, las funerarias, los quioscos o los estancos.
Tampoco debe confundirse la actividad de servicio público con la actividad imperativa de la Administración, implicando la misma el ejercicio de autoridad que se proyecta sobre toda la ciudadanía globalmente considerada, con carácter permanente, como la seguridad ciudadana o la defensa militar. La actividad de servicio público tiene un componente asistencial y de cobertura de necesidad y de situaciones vitales sobre el ciudadano individualmente considerado, por ejemplo, el subsidio de desocupación, pago de pensiones, ayudas a discapacidades o asistencia sanitaria.
Llegados a este punto, es importante enfatizar que los servicios públicos, cuando deban prestarse de forma indirecta mediante la celebración de un contrato, pueden licitarse mediante los contratos de servicios, o los contratos de concesión de servicios. Básicamente, la diferencia radica en la transmisión o no del riesgo operacional – en los primeros, no existe riesgo operacional alguno para el contratista y prestador de los servicios; en los segundos sí – y en el derecho a explotación de los servicios, que en la concesión existe, pero en el contrato de servicios, no. Un ejemplo de este tipo de contratos de servicios, que se encuentran regulados en el artículo 312 de la LCSP “especialidades de los contratos de servicios que conlleven prestaciones directas en favor de la ciudadanía”, serían supuestos en que, por su propia naturaleza, no son susceptibles de transferencia del riesgo operacional, al tratarse de servicios total o parcialmente gratuitos y en los que hay que asegurar su prestación a los usuarios (servicios sanitarios o asistenciales). Aun así, hay que matizar que la expresión “servicios que conlleven prestaciones directas a favor de los ciudadanos/la ciudadanía”, incluye los servicios públicos, sí, pero también a los servicios no públicos, esto es, aquellos que integran actuaciones constituidas por utilidades y siendo recibidas por los ciudadanos, su prestación no responde a una obligación derivada de la competencia de la Administración (por ejemplo, los habituales servicios de cafetería y restauración de edificios públicos, los servicios de fotocopias de las universidades o servicios de prensa en los hospitales). Estos servicios no públicos cumplen las reglas de: no suponer el ejercicio de competencias públicas; reportar utilidades a terceros - que incluso pueden resultar ser usuarios de servicios públicos (el universitario y el de sanidad, en los ejemplos puestos), los cuales, sin embargo, no integran en su concepto esos otros servicios que no son públicos -; y por último, refiriéndonos únicamente a los contratos de concesión de servicios, deben de ser susceptibles de explotación económica con transferencia del riesgo operacional al contratista. Por lo tanto, tanto los servicios públicos como los servicios no públicos pueden ser objeto de un contrato de servicios o de un contrato de concesión de servicios.
Una vez descritos los servicios públicos, expondré mi opinión sobre el fallo de la Sentencia. En primer lugar, y cuya posición comparto, la Sala defiende que las actividades y cursos de formación para recuperar los puntos del carné de conducir son servicios económicos que deben llevarse a cabo en régimen de competencia, es decir, mediante el otorgamiento de una autorización; y justifica tal posicionamiento en base a que son servicios económicos, hecho que implica que las personas que reciben el curso de formación deben satisfacer una contraprestación económica. En segundo lugar, la Sala no discute, de forma aparente, la calificación que de los cursos realiza la Administración, quien los considera servicio público por su anclaje a la titularidad pública de la actividad. Lo que sí discuten los magistrados es el hecho de que los cursos sean considerados servicio público por la Administración, circunstancia que supone su exclusión o permanencia al margen de la libertad de empresa y la libre iniciativa económica privada, estableciendo el régimen concesional como único medio de acceder al sector.
En mi opinión, la postura de la Administración resulta injustificada e incoherente por las siguientes razones: en primer lugar, y como señalan los magistrados, nada se justifica en la convocatoria de que el sistema de concesión sea el único que permita a la Administración la consecución de los fines perseguidos por los cursos, cuando existen otras fórmulas que permiten o garantizan tanto una mayor concurrencia como la consecución de los fines de interés general en los que se asientan los postulados de todo servicio público; y en segundo lugar, resulta, bajo mi punto de vista incoherente que, si – tal y como expone la Sala – la actividad de las autoescuelas habilitadas para formar a los futuros conductores en la obtención de licencia de conducir vehículos a motor está sujeta al régimen de autorización (en virtud del artículo 62.1 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial), por qué motivo se excluye esta posibilidad respecto de los cursos de formación y sensibilización para volver a obtener dicha licencia de conducción. La razón, parece ser, es que la actividad de las autoescuelas no se califica por la Administración como servicio público, y, por lo tanto, solamente puede prestarse ese servicio económico mediante el procedimiento de autorización. Pero, según mi parecer, ese cambio de paradigma en considerar los primeros como un servicio no público y los segundos como servicio público, no tiene ningún tipo de justificación, ya que la finalidad de ambas actividades es la de educar a las personas que reciben la formación – aunque la primera sea la obtener la licencia de conducir y la segunda para recuperarla, la finalidad de interés público existe en ambas actividades -. , y de acuerdo con el criterio de la Sala, no tiene ningún sentido ni está en absoluto justificado que el carácter más restrictivo de la concesión sea aplicado a los cursos, frente a la sola autorización administrativa de los centros de formación para la obtención de la licencia de conducción.
No obstante, la postura de la Sala, a mi entender, tampoco resulta del todo congruente, puesto que no discute la calificación del servicio de gestión de los cursos como servicio público que realiza la Administración (FJ 8º), reconociendo su claro “interés público”; de forma que, si está de acuerdo con que se trata de un servicio público incardinable dentro de los SEIG europeos, no resulta razonable que, a la vez, defienda su prestación mediante una autorización, de la misma forma que se realiza con las autoescuelas, ya que los servicios públicos, como hemos dicho, no pueden prestarse o autorizarse mediante licencia u autorización administrativa. Bajo mi criterio, el “interés público” no puede ser definitorio para calificar un servicio como público, puesto que, existen, como hemos visto, otras notas características de los mismos, y existen, además, un tipo de servicios, a los que también hemos hecho mención, denominados “servicios públicos impropios” o “servicios esenciales de interés general”, cuya base también es el interés público, pero sin tener la consideración de servicios públicos propios como tales.
Aportación personal a la Sentencia
Como he anticipado, el artículo 38 CE reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado. Además, el artículo 128 CE dispone que toda la riqueza del país, en sus formas y sea de la titularidad que sea, está subordinada al interés general, y que se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante ley se podrán reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio, y así mismo, acordar la intervención de empresas cuando así lo prevea el interés general. En efecto, si el principio constitucional es el de la “libertad de empresa”, solamente aquellos servicios que tengan un carácter esencial y que mediante ley estén reservados al sector público, tendrán la condición de servicios públicos. Dicho de otra forma: solamente tendrán la consideración de servicios públicos aquellos servicios esenciales que hayan estado especialmente declarados por ley como tales. Podemos llegar a la conclusión de que los servicios públicos limitan la libertad de empresa.
Así pues, el Estado está facultado para actuar como agente económico en cualquier sector de la economía (sectores definidos, bien por el legislador, bien por la Administración), y también a utilizar, para ello, la forma que mejor le permita cumplir sus fines, ya sea jurídica-pública ya sea jurídico-privado.
Ligado a lo expuesto, resulta importante tomar en consideración si un servicio puede o no puede considerarse como público por el mero hecho de que se obtenga por la Administración una contraprestación económica por la actividad desarrollada a la ciudadanía. No parece ser que el hecho de que la Administración obtenga un beneficio económico mediante la prestación de un servicio sea indicador de que el servicio en cuestión sea o no público, ya que, por ejemplo, las sociedades de economía mixta son una forma de gestión indirecta de los servicios públicos, por lo tanto, al formar parte la Administración de dichas sociedades mercantiles, resultará beneficiaria del rédito económico que se obtenga por la prestación del servicio público de que se trate.
En relación a la financiación de los servicios públicos, la Administración puede financiar un servicio público con cargo a su presupuesto general, elaborado y gestionado con arreglo a las normas contenidas en la Ley General Presupuestaria y de acuerdo con los principios contenidos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. En el ámbito estatal, este presupuesto se nutre principalmente de los tributos y demás derechos de contenido económico de naturaleza pública cuya titularidad le corresponda a la Hacienda Pública Estatal, o la Autonómica y local.
Hay otros casos en que existe afectación específica del ingreso tributario a la actividad administrativa realizada o el servicio público prestado, debiendo financiarse mediante tasas o contribuciones especiales. Se exigirá una tasa cuando los servicios públicos o actividades administrativas que sean de la competencia del ente público que los presta en régimen de Derecho público se refieran, afecten o beneficien de modo particular al sujeto pasivo, siempre que los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado (artículo 2.a de la LGT 2003; artículo 7 de la LOFCA; artículo 6 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos (en adelante, LTPP); y artículo 20 de la Ley de Haciendas Locales (en adelante, LHL), Texto Refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 marzo).
Tanto en el ámbito estatal como en el local, existe un listado (abierto) de actividades y servicios por los que el ente público debe exigir el pago de una tasa: artículos 13 de la LTPP y 20.4 de la LHL.
Sin embargo, por determinados servicios esenciales o básicos no se pueden exigir tasas ni precios públicos locales, según los artículos 21 y 42 de la LHL, por lo que deberán necesariamente financiarse con cargo al presupuesto del ente local, y son los siguientes: abastecimiento de aguas en fuentes públicas, alumbrado de vías públicas, vigilancia pública en general, protección civil, limpieza de la vía pública y enseñanza en los niveles de educación obligatoria.
Cuando no concurra ninguna de las dos condiciones exigidas a la tasa (básicamente, obligatoriedad y ausencia de prestación por el sector privado), los entes públicos pueden financiar determinados servicios públicos o actividades mediante precios públicos (artículo 24 de la LTPP y artículo 41 de la LHL, Texto Refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 marzo).
La cuestión clave se centra en la cuantía de la financiación: mientras los servicios financiados por medio de tasas tienen su límite máximo en el coste real o previsible del servicio, por el contrario, la financiación con precios públicos exige repercutir como mínimo dicho coste. Es por ello que los entes públicos prefieren acudir a esta figura que les permite obtener mayores ingresos. Por lo tanto, las Administraciones pueden obtener un beneficio económico mediante la exigencia del pago de precios públicos por la prestación de un servicio público, que cubrirá como mínimo el coste del servicio, siempre y cuando dicho servicio no sea obligatorio para la ciudadanía o sea susceptible de ser prestado por el sector privado.
Siguiendo esta lógica, bajo mi punto de vista, llego a la conclusión de que los servicios públicos pueden considerarse, según los casos, actividad económica en la medida en que son susceptibles de generar un beneficio económico a la Administración mediante el pago de precios públicos por los destinatarios del servicio. En este caso concreto, el hecho de que, según la Sala, los cursos de reeducación y sensibilización pueden considerarse como SEIG a ojos de la normativa europea, podría ser posible, aunque no los veo equiparables a los servicios postales, las telecomunicaciones, los transportes o el suministro de gas o de electricidad, supuestos claramente encajables en los SEIG. En cambio, respecto nuestra legislación estatal, sí son equiparables a los servicios públicos "impropios", sometidos al régimen de autorización, como los taxis, las farmacias o las funerarias. Por lo tanto, el posicionamiento de la Sala es razonable en cuanto se les considera servicios públicos incardinables en los SEIG, pero debería haber especificado que, dentro de los SEIG existe una gran variedad de supuestos, dentro de los cuales se pueden encontrar también – como sería este caso – los servicios públicos “impropios”, caracterizados por ser actividad económica susceptible de ser prestada por particulares en régimen de concurrencia mediante la correspondiente autorización.
Así pues, y a modo de conclusión general y opinión personal: un servicio en el que la Administración obtiene un beneficio económico puede ser considerado un servicio público y a la vez una actividad económica – cuando hemos visto que en caso de que el servicio público sea de recepción no obligatoria por los ciudadanos o sea susceptible de ser prestado por el sector privado, la Administración exigirá el pago de una precio público, que como mínimo cubrirá el coste del servicio -; y, como valoración global de la Sentencia, mi criterio está basado en la estimación del recurso en base a los argumentos expuestos y, sobretodo, al hecho de que si la primera formación realizada por las autoescuelas para habilitar a los ciudadanos que paguen por ello a obtener la licencia de conducción está sometida al régimen de autorización en base a un interés público y general, la formación posterior, dónde se trata de abrir la posibilidad a la recuperación del permiso de conducir en caso de que la persona que requiera la formación haya perdido o algunos puntos del mismo, no puede someterse a un régimen distinto (la concesión), ya que se está restringiendo la competencia de los operadores económicos sin razón aparente alguna, puesto que la finalidad de interés público sigue existiendo, los destinatarios siguen siendo los ciudadanos y además, no se trata de un servicio público como tal, sino de un servicio público impropio o virtual, cuya naturaleza - al contrario de lo que ocurre en el caso de los servicios públicos, que pueden ser prestados de forma indirecta mediante contratos públicos de servicios o de concesión de servicios - no permite que sean prestados a través de un contrato público, sino que para ellos el régimen reservado por la legislación vigente es el régimen de autorización.
Por último, procede señalar que el empleo de autorizaciones, como modo clásico de intervención administrativa en el que se comprueba ex ante si una determinada actividad se adapta o respeta los intereses generales, está perdiendo en la actualidad significación a favor de otros modos menos intervencionistas y que introduzcan menos rigideces a las actividades económicas, tales como la “declaración responsable” y la “comunicación”, a las que se hace referencia en el artículo 69 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas.
[i] Entrena Cuesta, Rafael. El servicio de taxis. <<Revista de Administración Pública>>, núm. 27. 1994. Págs. 31 y siguientes.
[ii] Garrido Falla. El concepto de servicio público en derecho español. << Revista de Administración Pública >>, núm. 135. Septiembre-diciembre 1994. Págs. 27 y siguientes.
[iii] Cassagne, Juan Carlos. El resurgimiento del servicio público y su adaptación en los sistemas de economía de mercado (hacia una nueva concepción). << Revista de Administración Pública >>, núm. 140. Mayo-agosto 1996. Págs. 95 y siguientes.
[iv] Rivero Ortega, Ricardo. Derecho administrativo económico. Marcial Pons. 8ª edición. 2018. Págs. 129 y siguientes.
[v]https://guiasjuridicas.wolterskluwer.es/Content/Documento.aspx?params=H4sIAAAAAAAEAMtMSbF1jTAAAUMTQ3MTtbLUouLM_DxbIwMDCwNzAwuQQGZapUt-ckhlQaptWmJOcSoAXqUo0DUAAAA=WKE
[vi]http://guiasjuridicas.wolterskluwer.es/Content/Documento.aspx?params=H4sIAAAAAAAEAMtMSbF1jTAAASMzI3NjtbLUouLM_DxbIwMDS0NDIwOQQGZapUt-ckhlQaptWmJOcSoALwNvHTUAAAA=WKE
[1] Artículo Primero de la Orden INT/2596/2005, de 28 de julio, por la que se regulan los cursos de sensibilización y reeducación vial para los titulares de un permiso o licencia de conducción.
[2] Artículo Décimo de la referida Orden INT/2596/2005.
[3] La “publicatio” indica la asunción por parte de una Administración de un servicio público que pasaba a ser de iure de su titularidad y quedaba por tanto bajo su responsabilidad. Este requisito tenía su amparo en el artículo 197 del Reglamento de Contratos del Estado de 1975 cuando exigía antes de proceder a la gestión de un servicio público que “se declare expresamente que la actividad de que se trata sea asumida por el Estado como propia del mismo”. Algunos autores exigían además que la “publicatio” conllevase la exclusión de la actividad de los particulares sin previa concesión y que se hiciese por ley formal. Ejemplos de publicatio legal encontramos en el artículo 69.1 de la Ley 16/1987 de 30 de julio de ordenación de los transportes terrestres, que fue suprimido por Ley 9/2013, de 4 de julio, o en el artículo 1 de la ya derogada Ley 10/1988, de 3 de mayo.
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