Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2001-00074-de-julio-31-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_06a6cfb957830108e0530a0101510108&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-12-18 21:42:02
Document Index: 410804341

Matched Legal Cases: ['artículo 132', 'artículo 265', 'artículo 4', 'artículo 36', 'artículo 28', 'artículo 33', 'artículo 38', 'artículo 4', 'artículo 1', 'artículo 4', 'artículo 1', 'artículo 336', 'artículo 39', 'artículo 34', 'artículo 267', 'artículo 85', 'artículo 86', 'artículo 39', 'artículo 21', 'artículo 16', 'artículo 25', 'artículo 37', 'artículo 168', 'artículo 29', 'Artículo 29', 'artículo 161', 'artículo 135', 'artículo 83', 'Artículo 84']

﻿ Sentencia 2001-00074 de julio 31 de 2014
SENTENCIA 2001-00074 DE 31 DE JULIO DE 2014
CONTENIDO:RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS JUEGOS DE SUERTE Y AZAR. SE REALIZA UN RECUENTO SOBRE TODA LA NORMATIVIDAD QUE HA EXISTIDO EN COLOMBIA SOBRE EL MONOPOLIO DE LOS JUEGOS DE SUERTE Y AZAR. POR OTRO LADO, SE ACLARÓ QUE LA RELACIÓN CONTRACTUAL EXISTENTE ENTRE LAS LOTERÍAS Y SUS DISTRIBUIDORES, NO SE RIGE POR LA LEY 80 DE 1993. DE TAL FORMA, QUE LA VINCULACIÓN SE PRODUCE A PARTIR DE LA INSCRIPCIÓN DE LA PERSONA NATURAL O JURÍDICA INTERESADA EN ELLO Y QUE CUMPLE CON LOS REQUISITOS EXIGIDOS PARA REALIZAR LA ACTIVIDAD DE DISTRIBUCIÓN, EN EL RESPECTIVO REGISTRO DE DISTRIBUCIONES DE LA LOTERÍA Y POR LO QUE LOS DERECHOS, OBLIGACIONES, SANCIONES, ETC, QUE SE DERIVEN DE DICHA RELACIÓN ENTRE LA LOTERÍA Y SUS DISTRIBUIDORES, SERÁN LOS CONTENIDOS EN EL RESPECTIVO REGLAMENTO INTERNO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, LOTERÍA DE ENTIDAD TERRITORIAL, PÓLIZA DE SEGURO, LOTERÍA, REGULACIÓN DEL MONOPOLIO RENTÍSTICO
Sentencia 2001-00074 de julio 31 de 2014
Ref.: Expediente 27780
Rad.: 25000 2326000 200100074 01
Actor: Inverloterías del Estado Ltda.
7. El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto en virtud del recurso de apelación interpuesto por las partes en un proceso iniciado en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con vocación de segunda instancia ante esta corporación, dado que, conforme a lo dispuesto por el artículo 132 y el artículo 265 del Código Contencioso Administrativo —modificado por el artículo 4º del Decreto 597 de 1988— aplicables en el sub examine, la cuantía exigida en 2000 para que un asunto de esta naturaleza fuera conocido en primera instancia por los tribunales administrativos, era de $ 6 037 000 y en el presente caso, la parte actora estimó la cuantía de sus pretensiones en la suma de $ 58 408 651 (fl. 11, cdno. 1).
8.1. Mediante comunicación del 8 de abril de 1992, el gerente de la lotería La Nueve Millonaria de la Nueva Colombia Ltda., informó a la sociedad Inverloterías del Estado Ltda., que en los próximos días entraría al mercado la lotería y que se disponía a seleccionar el grupo de distribuidores, por lo cual le solicitó diligenciar el formulario adjunto y anexar la información requerida, para su inclusión en el mismo (fl. 17, cdno. 2).
8.2. El 22 de agosto de 2000, el gerente general de la lotería La Nueve Millonaria de la Nueva Colombia Ltda., expidió la Resolución 146, cuyas consideraciones dieron cuenta de los siguientes hechos (fl. 3, cdno. 2):
a) Que la lotería es una sociedad de capital público, sometida al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado, del orden departamental, cuyo objeto es el desarrollo, explotación y administración del monopolio de loterías y apuestas permanentes.
b) Que mediante Resolución 187 del 13 de noviembre de 1996, la entidad aprobó el reglamento para el registro de distribuidores de la lotería, el cual es de forzoso cumplimiento por parte de los inscritos y su inobservancia genera la aplicación de las sanciones allí previstas.
c) Que en virtud del reglamento, la entidad, previos los procedimientos legales, asignó a la sociedad Inverloterías del Estado Limitada, cupo para ejercer la actividad de distribuidor de la lotería en la ciudad de Bogotá.
d) Que de conformidad con el artículo 36 de la Resolución 187 de 1996, el 18 de marzo de 1999 el distribuidor Inverloterías del Estado Limitada constituyó a nombre de la lotería La Nueve Millonaria de la Nueva Colombia Ltda., la póliza única de cumplimiento en favor de entidades estatales Nº 7272404, expedida por la Compañía de Seguros Generales Cóndor S.A., con vigencia desde el 18 de marzo de 1999 hasta el 18 de marzo de 2000, para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de pago por el valor correspondiente a los sorteos que efectúe la lotería por el término de 12 meses contados a partir de la fecha de su expedición, hasta por el monto de $ 84 000 000.
e) Que el distribuidor Inverloterías del Estado Limitada “(...) incumplió el reglamento del registro de distribuidores de la Lotería, en lo que respecta al plazo otorgado para cancelar el valor de la billetería asignada como cupo para la distribución de conformidad con lo establecido en el artículo 28 del citado reglamento, constituyéndose en mora desde el 15 de julio de 1999 al no haber cancelado el valor correspondiente a los sorteos del Nº 174 al 181 y 184 suma que representa un monto de cuarenta y nueve millones novecientos cuarenta y un mil ciento noventa pesos ($ 49’941.190) m/cte., por concepto de capital y ocho millones cuatrocientos sesenta y siete mil cuatrocientos sesenta y un pesos ($ 8’467.461) m/cte., como consta en el memorando Nº 2-3623 de agosto 11 de 2000, suscrito por el jefe de la división de cartera de la entidad”.
f) Que la póliza única de cumplimiento en favor de entidades estatales Nº 7272404, expedida por la Compañía de Seguros Generales Cóndor S.A., se encontraba vigente a la fecha en que se produjo el incumplimiento por parte del distribuidor Inverloterías del Estado Limitada.
g) Que la entidad había adelantado gestiones de cobro directo con el fin de recaudar la obligación a cargo del distribuidor sin que a la fecha de la decisión se hubiera logrado su cancelación.
h) Que por tal incumplimiento, el distribuidor Inverloterías del Estado Limitada adeudaba a la lotería La Nueve Millonaria de la Nueva Colombia Ltda. la suma de $ 58 408 651, razón por la cual resolvió, en la Resolución 146 del 22 de agosto de 2000:
“ART. 1º—Declarar el incumplimiento y la consecuente cancelación de la inscripción en el Registro de distribuidores al distribuidor Inverloterías del Estado Limitada, identificada con NIT 800.133.073-0 (...), por las razones anotadas y dando aplicación a lo señalado en el artículo 33 numerales 4º y 6º del reglamento de distribuidores, por cuanto se han vencido los plazos legales concedidos para el pago y se ha constituido en mora desde el 15 de julio de 1999, adeudando a la lotería La Nueve Millonaria de la Nueva Colombia Limitada, la suma de cincuenta y ocho millones cuatrocientos ocho mil seiscientos cincuenta y un pesos ($ 58’408.651) m/cte., por concepto de capital e interés corriente.
ART. 2º—Proceder al cobro de la garantía constituida a favor de la lotería, mediante póliza única de seguro de cumplimiento en favor de entidades estatales Nº 7272404, expedida por la Compañía de Seguros Generales Cóndor S.A. por la suma de cuarenta y nueve millones novecientos cuarenta y un mil ciento noventa pesos ($ 49’941.190) m/cte., por concepto de capital adeudado.
ART. 3º—Notificar Personalmente el contenido de este acto administrativo al representante legal del distribuidor Inverloterías del Estado Limitada, (...) y al representante legal o apoderado de la Compañía de Seguros Generales Cóndor S.A., dentro de los cinco (5) días siguientes a su expedición y de no ser posible notificarle de esta manera, proceder a hacerlo por Edicto.
ART. 4º—Contra el presente acto administrativo procede el recurso de reposición ante el representante legal de la lotería La Nueve Millonaria de la Nueva Colombia Limitada, en los términos y condiciones previstos en el Código Contencioso Administrativo (...)”.
8.3. La sociedad Inverloterías del Estado Ltda., con argumentos similares a los expuestos en la demanda, interpuso recurso de reposición en contra de la anterior decisión, recurso que fue rechazado mediante Resolución 190 del 19 de octubre de 2000 (fl. 162, cdno. 2).
8.4. El distribuidor Inverloterías del Estado Ltda., pagó los sorteos 174 a 181 y 184, en los siguientes términos:
Sorteo 174:
8.4.1. El 6 de julio de 1999, la lotería La Nueve Millonaria remitió a Inverloterías del Estado Ltda., 2 cajas contentivas de 11 200 billetes correspondientes al sorteo 174, según guía 34222 de Thomas Gregs & Sons S.A. (fl. 32, cdno. 2).
8.4.2. Inverloterías del Estado Ltda. registró en comprobante de venta Nº 4972 del 28 de julio de 1999 —con la misma fecha de recibido—, respecto del sorteo 174 (fl. 33, cdno. 2):
Fracciones vendidas 4 166 y fracciones devueltas 7 034 15 622 500
Relación de premios del 8-27 de julio 4 905 000
Saldo a favor según estado de Cuenta sorteo 170 1 081 080
Lotería Nueve Millonaria 9 636 420
Sumas Iguales 15 622 500 15 622 500
8.4.3. En formulario de La Nueve Millonaria de liquidación de sorteo Nº 174 realizado por Inverloterías del Estado Ltda. del 28 de julio de 1999, se dio cuenta de la entrega de 11 200 billetes para el sorteo 0174, por valor de $ 42 000 000, de los cuales se devolvieron 7 034 por valor de $ 26 377 500; que el subtotal de premios del 8 al 27 de julio de 1999 fue de $ 4 905 000(3), que hubo un saldo a favor según estado de cuenta del sorteo 170 por valor de $ 1 081 080 y que el pago para este sorteo fue por valor de $ 9 636 420, que fue consignado el 28 de julio de 1999 en el Banco de Occidente, cuenta 200-116218 (fl. 34, cdno. 2).
8.4.4. La sociedad Inverloterías del Estado Ltda., el 28 de julio de 1999 efectuó consignación por valor de $ 9 636 420 a nombre de la lotería La Nueve Millonaria(recibo de consignación, fl. 35, cdno. 2).
Sorteo 175:
8.4.5. En julio de 1999 —no dice la fecha exacta— la lotería La Nueve Millonaria remitió a la demandante 2 cajas contentivas de 11 200 billetes correspondientes al sorteo 175, según guía 34653 de Thomas Gregs & Sons S.A. (fl. 39, cdno. 2).
8.4.6. Inverloterías del Estado Ltda. registró en comprobante de egreso Nº 5044 del 12 de agosto de 1999 —con recibido en la misma fecha—, respecto del sorteo 175 (fl. 40, cdno. 2):
Fracciones vendidas 3 718 y fracciones devueltas 7 482 13 942 500
Relación de premios del 28 al 31 de julio de 1999 325 000
Relación de premios del 1 al 11 de agosto de 1999 2 830 000
Saldo a favor sorteo 174 1 201 640
Lotería Nueve Millonaria 9 585 860
Sumas Iguales 13 942 500 13 942 500
8.4.7. En formulario de La Nueve Millonaria de liquidación de sorteo Nº 0175 suscrito por Inverloterías del Estado Ltda. el 12 de agosto de 1999, se relacionó la entrega de 11 200 billetes para el sorteo 0175, por valor de $ 42 000 000, de los cuales se devolvieron 7 482 por valor de $ 28 057 500 y se anotó i) que el subtotal de premios del 28 de julio al 11 de agosto de 1999 fue de $ 3 155 000(4), ii) que hubo un saldo a favor según estado de cuenta del sorteo 174 por valor de $ 1 201 640 y iii) que el pago para este sorteo fue por valor de $ 9 585 860, iv) que fue consignado el 12 de agosto de 1999 en el Banco de Occidente, cuenta 200-116218 (fl. 41, cdno. 2).
8.4.8. La sociedad Inverloterías del Estado Ltda., el 12 de agosto de 1999 efectuó consignación por valor de $ 9 585 860 a nombre de la lotería La Nueve Millonaria(recibo de consignación, fl. 42, cdno. 2).
8.4.9. Mediante oficio del 28 de julio de 1999, el gerente de Inverloterías del Estado Ltda. le remitió al representante legal de la lotería La Nueve Millonaria “la relación de 1380 billetes de la lotería la Nueve Millonaria que fueron sustraídas de nuestras oficinas (...) el pasado 25 de julio del año en curso” y le solicita tener en cuenta esta situación “para los efectos del control de devoluciones, pago de premios, etc. en razón a que deberán tenerse como pérdidas por hurto de conformidad con lo previsto en los arts. 1294, 1378 del Código de Comercio”. A la comunicación, anexó memorial remitido a la Policía Nacional (Sijin), quien tenía conocimiento de los hechos desde el 25 de julio y que recibió información de las cantidades de billetes y fracciones que fueron objeto del hurto, entre ellos, 1380 billetes por valor de $ 5 175 000 de la lotería La Nueve Millonaria, que correspondían al sorteo 0175 a realizarse el 31 de julio de 1999 (fls. 23, 23 vto. y 24, cdno. 2).
8.4.10. El 31 de julio de 1999, Inverloterías del Estado entregó a T.G. Express S.A. 3151 billetes en 64 paquetes según reporte que tiene sello de recibido de La Nueve Millonaria con número 198889 y en el cual se anotó a mano: primer resumen = 3 151 billetes; segundo resumen = 2951 billetes, para un total de 6 102; billetes hurtados = 1380 y que el total de la devolución fue de 7 482 billetes (fl. 25, vto., cdno. 2).
8.4.11. El 2 de agosto de 1999, la demandante presentó al jefe del departamento de sistemas de La Nueve Millonaria un informe detallado de la forma como se realizó la devolución del sorteo 175, en el cual manifestó (fl. 25, cdno. 2):
“Como es de su conocimiento nuestra empresa fue víctima de un hurto colectivo el pasado 25 de julio del presente año, donde fue dañada nuestra línea telefónica, razón por la cual nos fue imposible enviar el módem.
En vista de lo anterior se entregó el físico a la transportadora T.G. Express como consta en la planilla resumen, inmediatamente se procedió a llevar las planillas donde se registra la devolución directamente a las oficinas de la lotería la Nueve Millonaria, como de igual forma consta en la planilla de resumen con radicación 198889 de fecha 31 de julio de 1999 las cuales fueron recibidas a las 9:42 p.m.”.
8.4.12. El 30 de julio de 1999 el gerente general de la lotería La Nueve Millonaria dirigió oficio Nº11716 a Inverloterías del Estado Ltda., sobre el hurto de billetería que esta le comunicó el 28 de julio pasado, manifestándole (fl. 27, cdno. 2):
“En lo que respecta a la lotería La Nueve Millonaria, es necesario reiterarle la responsabilidad que tienen nuestros distribuidores para con la empresa y desde luego con el mercado en general; disposiciones contenidas y aprobadas en el reglamento de distribuidores, el cual fija las políticas y procedimientos a seguir por los distribuidores en relación con la obligación que genera la relación comercial con la Lotería. Para el caso en comentario, el reglamento dispone en su artículo 38: Riesgos ‘Todos los riesgos sobre la guarda, custodia, tenencia y transporte de los billetes recibidos por el distribuidor, así como el envío de la devolución y billetes premiados, serán responsabilidad del distribuidor a partir del momento de su recibo. Dentro de esta responsabilidad se comprende la fuerza mayor y el caso fortuito’, de tal forma que la lotería lamenta tales hechos pero no puede compartir su criterio de registrar como pérdidas por hurto la billetería puesta a su custodia, por tanto su responsabilidad para el pago de la billetería no devuelta sigue intacta, al igual que la nuestra para con los premios que allí se puedan derivar”.
8.4.13. El 5 de agosto de 1999 Inverloterías del Estado Ltda., dio respuesta a la anterior mediante oficio INV 233/99, planteando las razones por las cuales considera que hay una causal que exime a la compañía de tener que responder con la carga económica generada por la sustracción de la billetería de la que fue objeto, alegando lo dispuesto por los artículos 1294 y 1378 del Código de Comercio que aluden a diversas circunstancias de caso fortuito y fuerza mayor(5) y aunque la copia aportada de dicha comunicación está incompleta, concluye solicitando que “(...) se acepte que la pérdida de la billetería de la nueve millonaria fue un evento anormal del cual no debe responder mi representada, por ende registrándola por nuestra parte a cargo de la nueve millonaria y teniendo en todo caso por cumplida la devolución de la billetería observando si, que no se deberá cubrir los premios que hayan podido caer o derivarse de la lotería hurtada” (fls. 26 y 26 vto., cdno. 2).
8.4.14. El 17 de enero de 2000, el gerente de la sociedad Inverloterías del Estado Ltda. concurrió a la notaría 54 de Bogotá a constituir escritura pública Nº0083, para protocolizar un silencio administrativo positivo de conformidad con lo dispuesto por los artículos 5º y 41 del Código Contencioso Administrativo y 25, numeral 6º de la Ley 80 de 1993, en virtud de que la lotería La Nueve Millonaria no dio respuesta oportuna a la petición INV 233/99 presentada el 5 de agosto de 1999 (fls. 21 a 30, cdno. 2).
8.4.15. El 18 de enero de 2000, el gerente de Inverloterías del Estado Ltda. envió oficio al gerente general de la lotería La Nueve Millonaria de la Nueva Colombia Ltda., con el cual le hace entrega de la segunda copia de la escritura pública 0083 del 17 de enero del mismo año, “en la cual consta la Protocolización del silencio administrativo positivo que operó al no resolver la petición en los términos previstos en la ley y que había sido presentada a la lotería (...)” (fl. 31, cdno. 2).
Sorteo 176:
8.4.16. El 2 de agosto de 1999 la lotería La Nueve Millonaria remitió a la demandante 2 cajas contentivas de 11 200 billetes correspondientes al sorteo 176, según guía 35178 de Thomas Gregs & Sons S.A. (fl. 46, cdno. 2).
8.4.17. Inverloterías del Estado Ltda. registró en comprobante de egreso Nº 5099 del 27 de agosto de 1999 —con sello de La Nueve Millonaria—, respecto del sorteo 176 (fl. 47, cdno. 2):
Fracciones vendidas 3 273 y fracciones devueltas 7 927 12 273 750
Relación de premios del 12 al 26 de agosto de 1999 2 070 000
Saldo acumulado a favor sorteo 172 1 375 520
Impuesto foráneas (venta 3 273 fracciones x $375) 1 227 375
Lotería Nueve Millonaria 7 600 855
SUMAS IGUALES 12 273 750 12 273 750
8.4.18. En formulario de La Nueve Millonaria de liquidación de sorteo Nº 0176 suscrito por Inverloterías del Estado Ltda. el 27 de agosto de 1999, se relacionó la entrega de 11 200 billetes para el sorteo 0176, por valor de $ 42 000 000, de los cuales se devolvieron 7 927 por valor de $ 29 726 250; que el subtotal de premios pagados por los sorteos 175, 173, 174 y 176 fue de $ 2 070 000(6), que el pago del impuesto por foráneas fue de $ 1 277 375, que hubo un saldo a favor según estado de cuenta del sorteo 172 por valor de $ 1 375 520 y que el pago para este sorteo fue por valor de $ 7 600 855 (fl. 49, cdno. 2).
8.4.19. La sociedad Inverloterías del Estado Ltda., el 27 de agosto de 1999 efectuó consignación por valor de $ 7 600 855 a nombre de la lotería La Nueve Millonaria(recibo de consignación, fl. 48, cdno. 2).
Sorteo 177:
8.4.20. El 19 de agosto de 1999 la lotería La Nueve Millonaria remitió a la demandante 2 cajas contentivas de 11 200 billetes correspondientes al sorteo 177, según guía 35830 de Thomas Gregs & Sons S.A. (fl. 53, cdno. 2).
8.4.21. Inverloterías del Estado Ltda. registró en comprobante de egreso Nº 5161 del 11 de septiembre de 1999, respecto del sorteo 177 (fl. 54, cdno. 2):
Fracciones vendidas 2380 y fracciones devueltas 8 820 8 925 000
Relación de premios del 27 al 31 de agosto de 1999 205 000
Relación de premios del 1 al 10 de septiembre de 1999 1 850 000
Impuesto foráneas (2 380 Fracciones x $ 375) 892 500
Saldo acumulado sorteo 173 543 100
Saldo acumulado sorteo 174 361 400
Lotería Nueve Millonaria 5 785 800
Sumas Iguales 9 286 400 9 286 400
8.4.22. En formulario de La Nueve Millonaria de liquidación de sorteo Nº 0177 suscrito por Inverloterías del Estado Ltda. el 11 de septiembre de 1999 —con fecha de recibido del 13 de septiembre del mismo año—, se relacionó la entrega de 11 200 billetes para el sorteo 0177, por valor de $ 42 000 000, de los cuales se devolvieron 8 820(7) por valor de $ 33 075 000; que el subtotal de premios pagados de los sorteos 0175, 0176 y 0177 fue de $ 2 055 000(8), que se efectuó un pago de impuesto foráneas por valor de $ 892 500, que hubo un saldo a favor según estado de cuenta del sorteo 173 por valor de $ 543 100, que hubo un saldo pendiente según estado de cuenta del sorteo 174 por valor de $ 361 400 y que el pago para este sorteo fue por valor de $ 5 795 800, que fue consignado el 11 de septiembre de 1999 en el Banco de Occidente, cuenta 200-116218 (fl. 56, cdno. 2).
8.4.23. La sociedad Inverloterías del Estado Ltda., el 11 de septiembre de 1999 efectuó consignación por valor de $ 5 795 800 a nombre de la lotería La Nueve Millonaria(recibo de consignación, fl. 55, cdno. 2).
Sorteo 178:
8.4.24. El 31 de agosto de 1999, el jefe de la división de distribución de La Nueve Millonaria le informó a la Beneficencia de Cundinamarca que para el sorteo 178 que se llevaría a cabo el 15 de septiembre de 1999, a la sociedad Inverloterías del Estado Ltda. se le asignó un cupo de 9 800 billetes con valor nominal de $ 3 750 cada uno (fl. 63, cdno. 2).
8.4.25. Inverloterías del Estado Ltda. registró en comprobante de egreso Nº 5225 del 29 de septiembre de 1999, respecto del sorteo 178 (fl. 64, cdno. 2):
Fracciones vendidas 3929 y fracciones devueltas 5 871 14 733 750
Relación de premios del 11 al 28 de septiembre de 1999 3 355 000
Impuesto foráneas (3 929 fracciones x $ 375) 1 473 (ilegible)
Lotería Nueve Millonaria 9 905 (ilegible)
Sumas iguales 14 733 750 14 733 750
8.4.26. En formulario de La Nueve Millonaria de liquidación de sorteo Nº 0178 suscrito por Inverloterías del Estado Ltda. en septiembre de 1999 —el día es ilegible— —la fecha de recibido tampoco se puede leer—, se relacionó la entrega de 9 800 billetes para el sorteo 0178, por valor de $ 36 750 000, de los cuales se devolvieron 5 871 por valor de $ 22 016 250; que el subtotal de premios pagados de los sorteos 0175, 0176, 0177 y 0178, fue de $ 3 355 000, que se efectuó un pago de impuesto foráneas por valor de $ 1 473 375(9) y que el pago para este sorteo fue por valor de $ 9 905 375, que fue consignado el 29 de septiembre de 1999 en el Banco de Occidente (fl. 66, cdno. 2).
8.4.27. La sociedad Inverloterías del Estado Ltda. efectuó una consignación por valor de $ 9 905 375 en el mes de septiembre —la fecha resulta ilegible— a favor, aparentemente, de la lotería La Nueve Millonaria (fl. 65, cdno. 2).
Sorteo 179:
8.4.28. El 16 de septiembre de 1999, la lotería La Nueve Millonaria remitió a la sociedad Inverloterías del Estado Ltda., 2 cajas, aparentemente con 11200 billetes de la lotería —a mano alzada se indicó que eran 9 800—, para el sorteo 179, según acta de entrega de Thomas Greg & Sons de Colombia S.A. (fl. 71, cdno. 2).
8.4.29. En formulario de La Nueve Millonaria de liquidación de sorteo Nº 0179 suscrito por Inverloterías del Estado Ltda. el 14 de octubre de 1999 —con firma de recibido sin fecha—, se relacionó la entrega de 9 800 billetes para el sorteo 0179, por valor de $ 36 750 000, de los cuales se devolvieron 8 050 por valor de $ 30 187 500; que el subtotal de premios pagados de los sorteos 0175, 0177, 0178 y 0179, fue de $ 2 380 000, que se efectuó un pago de impuesto foráneas por valor de $ 656 250(10) y que el pago para este sorteo fue por valor de $ 3 526 250, que fue consignado el 14 de octubre de 1999 en el Banco de Occidente (fl. 74, cdno. 2).
8.4.30. La sociedad Inverloterías del Estado Ltda. efectuó una consignación por valor de $ 3 526 250 el 14 de octubre de 1999 a favor de la lotería La Nueve Millonaria (fl. 73, cdno. 2).
Sorteo 180:
8.4.31. En septiembre de 1999 —no dice el día exacto— la lotería La Nueve Millonaria remitió a la demandante 2 cajas contentivas de 9 800 billetes correspondientes al sorteo 180, según acta de entrega de Thomas Gregs & Sons S.A. (fl. 80, cdno. 2).
8.4.32. Según comprobante de egreso Nº 5358 del 28 de octubre de 1999 —casi todo ilegible—, Inverloterías del Estado Ltda. registró una deuda a favor de La Nueve Millonaria por la suma de $ 8 626875 (fl. 81, cdno. 2).
8.4.33. En formulario de La Nueve Millonaria de liquidación de sorteo Nº 0180 suscrito por Inverloterías del Estado Ltda. el 28 de octubre de 1999, se relacionó la entrega de 9 800 billetes para el sorteo 0180, por valor de $ 36 750 000, de los cuales se devolvieron 6 435 por valor de $ 24 131 250; que el subtotal de premios pagados de los sorteos 0178, 0179 y 0180, fue de $ 3 730 000, que se efectuó un pago de impuesto foráneas por valor de $ 1 261 875 y que el pago para este sorteo fue por valor de $ 8 626 875, que fue consignado el 28 de octubre de 1999(11) (fl. 82, cdno. 2).
Sorteo 181:
8.4.34. Inverloterías del Estado Ltda. registró en comprobante de egreso Nº 5394 del 11 de noviembre de 1999, respecto del sorteo 181 (fl. 90, cdno. 2):
Fracciones vendidas 1 778 y fracciones devueltas 8 022 14 167 500
Relación de premios del 28 al 31 de octubre de 1999 305 000
Relación de premios del 1 al 10 de noviembre de 1999 1 995 000
Impuesto foráneas (3 778 fracciones) 1 416 750
Lotería Nueve Millonaria 10 450 750
Sumas Iguales 14 167 500 14 167 500
8.4.35. En formulario de La Nueve Millonaria de liquidación de sorteo Nº 0181 suscrito por Inverloterías del Estado Ltda. el 12 de noviembre de 1999 —con firma de recibido sin fecha—, se relacionó la entrega de 9 800 billetes para el sorteo 0180, por valor de $ 36 750 000, de los cuales se devolvieron 6 022 por valor de $ 22 582 500; que el subtotal de premios pagados de los sorteos 0179, 0180 y 0181, fue de $ 2 300 000, que se efectuó un pago de impuesto foráneas por valor de $ 1 416 750 y que el pago para este sorteo fue por valor de $ 10 450 750(12) (fl. 89, cdno. 2).
8.4.36. El 16 de noviembre de 1999 la sociedad Inverloterías del Estado Ltda. consignó en el Banco de Occidente y a favor de la lotería La Nueve Millonaria la suma de $ 10 450 750 (fl. 91, cdno. 2).
Sorteo 184:
8.4.37. Según comprobante de egreso 5617 del 28 de diciembre de 1999, la sociedad Inverloterías del Estado Ltda., registró —con firma de recibido el 30 de diciembre de 1999—, respecto del sorteo 184 (fl. 92, cdno. 2):
Fracciones vendidas 6 664 y fracciones devueltas 10 136 24 990 000
Relación de premios del 15 al 27 de diciembre de 1999 3 307 000
Impuesto foráneas (6 664 Fracciones x 375) 2 499 000
Lotería Nueve Millonaria cheque occidente 19 184 000
Sumas Iguales 24 990 000 24 990 000
8.4.38. En formulario de La Nueve Millonaria de liquidación de sorteo Nº 0184 suscrito por Inverloterías del Estado Ltda. el 28 de diciembre de 1999 —con firma de recibido el 30 de diciembre—, se relacionó la entrega de 16 800 billetes para el sorteo 0184, por valor de $ 63 000 000, de los cuales se devolvieron 10 136 por valor de $ 38 010 000; que el subtotal de premios pagados del 15 al 27 de diciembre fue de $ 3 307 000 y que el pago para este sorteo fue por valor de $ 19 184 000(13) (fl. 89, cdno. 2).
8.5. El 30 de septiembre de 1999, el gerente de La Nueve Millonaria envió a Inverloterías del Estado Ltda., una comunicación en la que le informó el nuevo plan de premios que fue aprobado por la junta directiva a partir del sorteo 181 a jugar el 30 de octubre de 1999 y le manifiesta (fl. 98, cdno. 2):
“Su excelente relación comercial con nuestra empresa y consultada la proyección de sus ventas se le ha asignado (sic) un ‘Cupo Inicial’ de 8.400 billetes para un total de 16.000 fracciones. Para ordenar el respectivo despacho de esta billetería debe presentar antes del día 7 de octubre el ajuste a la póliza por valor de $ 126.000.000 con vigencia de un (1) año (...).
Si estima conveniente aumentar el cupo inicialmente asignado, puede hacerlo ajustando la respectiva póliza. La información complementaria y el material publicitario correspondiente al nuevo plan de premios le estará llegando oportunamente.
Su apoyo y concurso son factores determinantes para el logro de nuestros objetivos, los que están encaminados a continuar siendo los líderes en el mercado”.
8.6. Mediante oficio Nº 1-0030 del 3 de enero de 2000, la lotería La Nueve Millonaria le comunicó a Inverloterías del Estado Ltda., en relación con el sorteo Nº184 del 15 de diciembre de 1999, que “(...) la devolución realizada por ustedes no fue reportada oportunamente de acuerdo a lo estipulado por el reglamento de distribuidores arts. 21 y 22, incumpliendo de esta manera lo acordado entre las partes” y por tal motivo, le solicitan “a la menor brevedad posible efectuar el respectivo pago y de esta manera evitar futuras sanciones contempladas en el reglamento de distribución”, manifestando que el valor a cancelar es el siguiente y advirtiendo que adjunta la certificación de la Transportadora T.G. Express S.A. sobre el no envío físico oportuno de la billetería en mención (fl. 104, cdno. 2):
Fracciones enviadas 16 800 valor $ 63 000 000
Fracciones devueltas 10 136* valor $ 38 010 000
Fracciones vendidas 6 664 valor $ 24 990 000
Foráneas sobre la venta 6 664 10% “ $ 2 499
* Fuera del tiempo límite estipulado en el reglamento.
Premios reportados por liquidación $3 307 000
Consignación efectuada $19 184 000
Valor pendiente de pago $38 010 000
8.7. El 14 de enero de 2000, la sociedad demandante envió el oficio Inv. 029/2000 a la lotería La Nueve Millonaria de la Nueva Colombia Ltda., en el cual le solicitó la remisión de copia de una serie de documentos debidamente autenticada: i) reglamento de distribuidores aprobado mediante Resolución 187 del 13 de noviembre de 1996, ii) certificación GNO-296-99 del 22 de diciembre de 1999, expedida por la transportadora T.G. Express, junto con sus 2 planillas que la soportan, iii) copia del memorando con el cual la entidad ordenó a la empresa Thomas Greg & Sons de Colombia S.A. no despachar a Inverloterías del Estado Ltda. la remisión correspondiente a 8 400 billetes del sorteo 186 a efectuarse el 15 de enero de 2000, iv) copia de cada una de las guías de entrega del físico realizado por cada uno de los distribuidores de Bogotá a la transportadora T.G. Express S.A. desde el sorteo 172 del 15 de junio de 1999 hasta el sorteo 186 del 15 de enero de 2000, v) copia de cada una de las guías de entrega del físico realizada por cada uno de los distribuidores de Bogotá a la transportadora Express S.A. desde el sorteo 172 hasta el sorteo 186, vi) copia de las planillas de la ruta de T.G. Express S.A. correspondientes a las devoluciones de la lotería La Nueve Millonaria de la Nueva Colombia Ltda. y que correspondan a los sorteos 172 a 186, donde consta el horario establecido para la entrega de la devolución de cada uno de los distribuidores de Bogotá y que corresponden al recorrido o recepción de devolución de la lotería por intermedio de la transportadora T.G. Express S.A. y vii) copia del acta de la devolución con la hora exacta registrada por cada uno de los distribuidores de Bogotá, que han entregado directamente el físico en las dependencias de la lotería La Nueve Millonaria y que corresponden a las devoluciones de cada uno de los sorteos del 172 al 186 (fl. 100, cdno. 2).
8.8. El 17 de enero de 2000, el jefe de la división de cartera de la lotería La Nueve Millonaria le respondió a Inverloterías del Estado su oficio Inv.019/2000, informándole lo dispuesto por el manual del distribuidor vigente, en relación con la devolución de los billetes no vendidos, para lo cual dicha norma remite a lo dispuesto por la Circular 45 de 1997 de la Superintendencia Nacional de Salud: Que la billetería no vendida debe devolverse perforada a la empresa de transporte especializada con anticipación al sorteo, que se deben tener en cuenta los horarios de recolección acordados con la lotería y el distribuidor, que para este caso, debe ser antes de las 9:00 p.m. del día en que se realice el sorteo, que en caso de enviarla con una transportadora diferente se tendrá como vendida, salvo que se haya reportado vía módem y por autorización expresa del subgerente comercial, lo que en el caso concreto no ocurrió. Y agregó (fl. 102, cdno. 2):
“Por otra parte, la entidad acoge la información suministrada por parte de la transportadora, en la cual consta que la primera visita se realizó a las 9:30 p.m., no obstante, de haberse efectuado con 30 minutos de prórroga la billetera no fue entregada, la segunda se realizó a las 9:50 p.m. como consta en los registros de T.G. Express S.A., transportadora autorizada, la cual se realizó por solicitud expresa de la lotería Nueve Millonaria.
Teniendo en cuenta lo anterior les estamos enviando las 10.136 fracciones en las mismas condiciones que fue recepcionada para que se sirvan hacer la lectura correspondiente de los premios obtenidos y se descuenten (sic) el valor correspondiente quedando la liquidación de acuerdo a lo manifestado en nuestra comunicación de enero 3 del 2000 con número de radicación 1-0030 del 4 de enero del presente año.
Posteriormente una vez sea devuelta la billetera procederemos a realizar la lectura correspondiente, en nuestras instalaciones para cotejar el valor de los premios correspondientes”.
8.9. El sorteo 184 de la lotería La Nueve Millonaria se emitió por el canal Caracol el día 15 de diciembre de 1999 a las 11:23 p.m. según certificación del director de la emisión (fl. 113, cdno. 2).
8.10. El 15 de diciembre de 1999, la ruta 4 de T.G. Express S.A., que tenía que pasar por Inverloterías del Estado Ltda. a las 21:05 —según el formato pre impreso— a recoger el envío, anotó que pasó a esa hora, a las 21:30 y a las 21:40 y no hubo envío; a solicitud de la lotería La Nueve Millonaria, volvió a las 21:50, recibiendo un paquete con devolución, que fue entregado momentos después en las instalaciones de la lotería (formulario de la ruta 4 de devolución de la lotería La Nueve Millonaria de T.G. Express S.A., correspondiente al 15 de diciembre de 1999 y comunicación del gerente nacional de operaciones de la referida firma, fls. 115 y 116, cdno. 2).
8.11. Mediante memorando Nº2-3623 del 11 de agosto de 2000, el jefe de la división de cartera de La Nueve Millonaria remitió al subgerente jurídico de la entidad un estado de cuentas, informándole que según movimiento contable a julio 17 de 2000, la sociedad Inverloterías del Estado Ltda., en esta fecha dejó de cancelar el pago de la billetería, arrojando un saldo de $ 49 941 190 como capital, con 2899 días de interés de mora, lo que equivale a $ 8 467 461, con un interés del 2% mensual. De acuerdo con el estado de cuenta adjunto, la deuda cobrada a la referida sociedad, corresponde a saldos de los sorteos 174 a 181 y el 184 (fls. 128 y 129, cdno. 2):
Sorteo número Fecha del sorteo Deuda del sorteo Días de mora Valor 2% interés Total deuda Total deuda
174 15/07/99 361 400 427 102 776 464 176 464 176
175 31/07/99 6 268 240 367 1 532 096 7 800 336 8 264 511
176 15/08/99 2253 195 353 593 198 3 116 393 11 380 905
177 31/08/99 391 815 337 87 940 479 755 11 860 659
178 15/09/99 454 915 322 97 557 552 472 12 413 132
179 30/09/99 3 690 945 307 754 658 4 445 603 16 858 735
180 15/10/99 134 205 292 26 099 160 304 17 019 039
181 31/10/99 1 339 130 277 247 045 1 586 175 18 605 214
184 31/12/99 34 777 345 217 5 026 091 34 777 345 (sic) 58 408 651
Total 49 941 190 2899 8 467 461 58 408 651
8.12. El reglamento de distribuidores de la lotería La Nueve Millonaria de la Nueva Colombia Ltda., fue aprobado por Resolución 187 del 18 de noviembre de 1996, cuyo artículo segundo dispuso que era de forzoso cumplimiento por parte de los distribuidores inscritos en la lotería y su inobservancia daría lugar a la aplicación de las medidas allí establecidas (copia autenticada remitida por la entidad, fls. 121 y 130 a 145, cdno. 2).
9. Teniendo en cuenta los hechos probados y los motivos de la apelación, deberá la Sala establecer si el acto administrativo demandado es nulo por violación del debido proceso, como lo estableció el a-quo o por cualquiera otro de los cargos de la demanda en caso contrario y en consecuencia, si resultan procedentes las determinaciones consecuenciales a dicha declaratoria efectuadas en la sentencia de primera instancia.
El monopolio de los juegos de suerte y azar
10. El monopolio de los juegos de suerte y azar por parte del Estado y como arbitrio rentístico, existe de vieja data, pues en vigencia de la Constitución Política de 1886, el Acto Legislativo 3 de 1910 ya había contemplado la posibilidad de su existencia, al establecer en el artículo 4º que “Ninguna ley que establezca un monopolio podrá aplicarse antes de que hayan sido plenamente indemnizados los individuos que en virtud de ella deban quedar privados del ejercicio de una industria lícita. Ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico y en virtud de ley”.
11. La Ley 64 de 1923, dispuso en su artículo 1º que solamente los departamentos podrían establecer una lotería con premios en dinero y con el único fin de destinar su producto a la asistencia pública y que en aquellos en los que se hubiera destinado al servicio de la instrucción o de las obras públicas, se respetaría esa destinación; en su artículo 4º, facultó a los departamentos “(...) para prohibir y reglamentar las loterías en su territorio”, aunque la Ley 133 de 1936, eliminó la facultad de prohibir la circulación de loterías de otros departamentos o municipios y facultó a las asambleas departamentales para gravar hasta en un 10% del valor nominal de cada billete la venta de loterías foráneas.
12. El Código de Régimen Departamental, contenido en el Decreto Ley 1222 de 1986, reiteró estas competencias de los departamentos y sus asambleas en los artículos 193 —“Solamente los departamentos podrán establecer una lotería con premios en dinero, y con el único fin de destinar su producto a la asistencia pública”— y 164, inciso 2º, que faculta a las asambleas departamentales para establecer el impuesto de las loterías foráneas. El Decreto Reglamentario 1977 del 31 de agosto de 1989, “por el cual se dictan normas para la exacta recaudación y administración del impuesto de loterías foráneas de que trata la Ley 133 de 1936 y la Ley 64 de 1923”, estableció el procedimiento para el cobro de este gravamen y le atribuyó al agente o distribuidor de las loterías la cancelación directa de dicho impuesto a la lotería o beneficencia recaudadora y que ese valor le será abonado en cuenta por la lotería o beneficencia de origen, previa presentación del correspondiente comprobante de pago.
13. La Ley 4 de 1963, por su parte, facultó a las intendencias y comisarías “para establecer, individual o conjuntamente, según lo estime más conveniente el Gobierno Nacional, y con arreglo a las normas legales y reglamentarias, loterías de un solo sorteo anual, con premios en dinero, cuyo producto se destinará a la asistencia pública en los territorios nacionales”, autorización en virtud de la cual, el gobierno expidió el Decreto 766 de 1964, que dispuso en su artículo 1º la creación de loterías para cada una de las intendencias y comisarías, que tendrían un solo sorteo anual, con premios en dinero y cuyo producto se destinaría exclusivamente para los servicios de asistencia pública en aquellas, estableciendo que las loterías funcionarían conjuntamente bajo el nombre de “Lotería de los territorios nacionales”.
14. La Constitución Política de 1991 en su artículo 336(14) conservó la posibilidad de existencia de los monopolios, al disponer que:
Las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios de salud (...)”
15. Las antiguas intendencias y comisarías fueron erigidas por la Constitución de 1991 en departamentos —art. 309— y conservaron sus bienes y derechos; el presidente de la República, en ejercicio de lo dispuesto por el artículo 39 transitorio de la Carta(15), expidió el Decreto 2274 de 1991, contentivo del régimen legal para la organización y funcionamiento de los antiguos territorios nacionales y en relación con la lotería que estos poseían, dispuso en su artículo 34 que los nuevos departamentos se subrogaban en los derechos que aquellos tenían en la referida lotería, “entidad que seguirá funcionando como una sociedad entre entidades públicas del orden departamental” y que los gobernadores, como representantes legales de los departamentos, en asamblea de accionistas, procederían a reformar los respectivos estatutos, para adecuarlos a las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias vigentes, con la posibilidad de disponer en ellos lo referente a la realización de sorteos ordinarios, que en tal caso realizarían conjuntamente, disponiendo que los ingresos provenientes de la lotería, se destinarían exclusivamente a los servicios de salud. Finalmente, la norma estableció que con base en lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 267 de la Constitución Política, esa entidad estará sujeta al control fiscal de la Contraloría General de la República, así como al régimen de control y vigilancia previsto en relación con las demás loterías del país y en especial al ejercido por la Superintendencia Nacional de Salud.
16. Mediante escritura pública Nº 8583 del 12 de diciembre de 1991, de la notaría 21 de Santafé de Bogotá, la lotería de los territorios nacionales, con base en lo dispuesto por el Decreto 2274 del mismo año, adecuó sus estatutos a los de las empresas industriales y comerciales del Estado, bajo la forma de sociedad de responsabilidad limitada con el nombre de lotería La Nueve Millonaria de la Nueva Colombia Ltda. (fl. 27, cdno. 1).
Régimen jurídico de la lotería
17. En cuanto al régimen jurídico de la lotería, ha dicho la jurisprudencia de la corporación:
“El artículo 85 de la Ley 489 de 1998, define así las empresas industriales y comerciales del Estado:
‘ART. 93.—Régimen de los actos y contratos. Los actos que expidan las empresas industriales y comerciales del Estado para el desarrollo de su actividad propia, industrial o comercial o de gestión económica se sujetaran a las disposiciones del derecho privado. Los contratos que celebren para el cumplimiento de su objeto se sujetarán a las disposiciones del estatuto general de contratación de las entidades estatales’.
‘ART. 5º—Objeto social y administración del derecho al monopolio de loterías de cada uno de los departamentos socios. La sociedad tendrá por objeto explotar, administrar y gestionar todo lo concerniente al ejercicio del monopolio de loterías y apuestas permanentes que, de acuerdo con las disposiciones constitucionales y legales vigentes, les corresponde a cada uno de los departamentos que la constituyen como socios, destinando las rentas que se obtengan por tales conceptos a servicios de salud. (....)
En desarrollo de lo anterior podrá ejecutar todos los actos y contratos que fueren necesarios y convenientes para el cabal cumplimiento de su objeto social, entre otros los siguientes: a) Formar parte de otras sociedades o adquirirlas, siempre que el objeto de estas se asimile al de la sociedad; b) adquirir, enajenar o gravar bienes muebles o inmuebles y tomarlos o darlos en administración o en arriendo, con sujeción a las normas que para tales efectos se encuentren vigentes. c) En general celebrar y ejecutar todas las operaciones que tengan relación directa con el desarrollo de su objeto social, sujetándose a las normas vigentes sobre el particular’.
De esta forma, es claro que la sociedad de capital público departamental denominada lotería la Nueve Millonaria de la Nueva Colombia Ltda., está sometida, en cuanto sea compatible con su propia naturaleza, al régimen jurídico propio de las empresas industriales y comerciales del estado establecido en la Ley 489 de 1.998; por ello sus actos, en cuanto desarrollan actividades de naturaleza comercial y de gestión económica, se rigen por el derecho privado (art. 85); además, de conformidad con la prescripción del artículo 86 ibídem,
‘La autonomía administrativa y financiera de las empresas industriales y comerciales del estado se ejercerá conforme a los actos que las rigen; en el cumplimiento de sus actividades, se ceñirán a la ley o norma que las creó o autorizó y a sus estatutos internos; no podrán destinar parte de sus bienes y recursos para fines diferentes de los contemplados en la ley o en sus estatutos internos; además de las actividades o actos allí previstos, podrán desarrollar y ejecutar todos aquellos que sean necesarios para el cumplimiento del objeto asignado’
(...) Por ello, es importante distinguir las diferentes funciones a cargo de la lotería ya que, por ejemplo, la expedición del reglamento de distribuidores, la inscripción el registro de distribuidores, entre otros, son actos expedidos por la lotería como empresa industrial y comercial del Estado en desarrollo de su objeto que, por lo mismo se sujetarían al derecho privado. No puede afirmarse lo mismo respecto de la resolución que ordena la cancelación de la inscripción en el registro de distribuidores al imponer una sanción por incumplimiento, como ocurre en los actos demandados, decisión que constituye un verdadero acto administrativo bajo el control de esta jurisdicción, por tratarse del ejercicio de una potestad sancionatoria que deviene en función administrativa, prevista, entre otros, en el artículo 39 de los estatutos”(16).
18. De acuerdo con lo anterior, lo primero que resulta necesario aclarar es que la relación comercial suscitada entre La Nueve Millonaria y sus distribuidores, no se rige por la Ley 80 de 1993 sino por las normas especiales contenidas en el reglamento expedido por la misma entidad. Es por esta razón que las partes no suscriben un contrato y la vinculación se produce a partir de la inscripción de la persona natural o jurídica interesada en ello y que cumple con los requisitos exigidos para realizar la actividad de distribución, en el respectivo registro de distribuidores de la lotería y por lo que los derechos, obligaciones, sanciones, etc. que se derivan de dicha relación entre la lotería y sus distribuidores, serán los contenidos en el respectivo reglamento vigente.
19. En el presente caso, la parte demandada adujo que la sanción impuesta a la sociedad demandante se produjo en aplicación del reglamento de distribuidores contenido en la Resolución 187 de 1996 y de las instrucciones impartidas por la Superintendencia Nacional de Salud, específicamente, en la Circular Externa 45 de 1997, a pesar de que esta última, al ser posterior, no hacía parte del reglamento contenido en la mencionada resolución, como sí lo hizo de la que lo reformó, es decir, la 215 del 17 de diciembre de 1999, tal y como lo advirtió el Consejo de Estado(17):
“Mediante la Resolución 215 de 1999 expedida por el gerente general de la lotería La Nueve Millonaria de La Nueva Colombia Ltda. que aprobó el nuevo reglamento actualizado para los distribuidores de la lotería La Nueve Millonaria, se establece en el artículo 21:
‘ART. 21.—Distribuidores con domicilio en Santa Fe de Bogotá. Perforar en el centro la billetería devuelta, en señal de anulación y empacarla en paquetes de cincuenta (50) billetes.
Entregar en las oficinas de la lotería, el día del sorteo, antes de las nueve y quince (9:15 p.m.) el físico de la devolución de billetería, con una carta remisoria, anotando en ella la cantidad de billetes devueltos’.
La Circular Externa 45 de 1997, expedida por el Superintendente Nacional de Salud, dirigida a los representantes legales de loterías ordinarias, beneficencias que administran loterías, sorteos extraordinarios, empresas asociadas de loterías y distribuidores de loterías, señala el procedimiento para la devolución de la billetería en el juego de lotería y establece:
‘(...) Por lo tanto, será requisito indispensable que las empresas o entidades que explotan o administran el juego de loterías en el territorio nacional adopten e identifiquen la anterior estructura de código de barras en cada uno de los billetes, boletos, tiquetes y/o fracciones que conforman la emisión de cada sorteo de loterías con destino a su posterior circulación y expendio; razón por la cual es necesario que las empresas de Loterías como los distribuidores asuman directamente el montaje técnico y de sistemas necesarios en la operación relacionada con la devolución de billetería.
El no envío de la información conforme a la presente circular, acarreará las sanciones respectivas, sin perjuicio de las acciones que puedan corresponder a otras autoridades’. (Subrayado fuera de texto).
Esta circular forma parte integrante del reglamento de distribuidores y, por lo tanto, su desconocimiento infringe este último”.
20. No obstante, se trató de una circular dirigida a las loterías y a los distribuidores, tal y como ella misma lo indica y allí se estableció su aplicación para los sorteos que se realizaran a partir del día 30 de enero de 1998, razón por la cual resultaba aplicable de esta fecha en adelante.
21. A su turno, el reglamento de distribuidores aplicable al presente caso, esto es, el contenido en la Resolución 187 de 1996 dispuso, como parte de las responsabilidades del distribuidor, que debía procurar la venta de la totalidad de la billetería recibida de acuerdo con las fechas establecidas para la realización de los sorteos a precios de venta al público, establecidos o autorizados por la lotería —art. 12—; que le correspondía pagar a su presentación, por cuenta de la lotería, todos los premios y estímulos en cuantía inferior a $ 6 000 001 —art. 13—; que debía cancelar el impuesto de loterías foráneas en la beneficencia o lotería de los departamentos no asociados a la Nueve Millonaria, 8 días calendario después de haber jugado el sorteo —art. 15—; que debía comunicar por escrito a la lotería su inconformidad sobre los estados de cuenta, dentro de los 15 días calendario siguientes a la fecha de su recibo, de lo contrario se entenderían aceptados —art. 16—; entre las causales de cancelación del registro, se incluyó el incumplimiento reiterado de las responsabilidades del distribuidor, que a juicio de la lotería ameriten la cancelación del registro y cuando en más de una oportunidad, la lotería requiera el pago de la billetería a través de cobro prejurídico —art. 33—.
22. Sobre los riesgos de la actividad, se estableció que “todos los riesgos sobre la guarda, custodia, tenencia y transporte de los billetes recibidos por el distribuidor, así como el envío de la devolución y billetes premiados, serán responsabilidad del distribuidor a partir del momento de su recibo. Dentro de esta responsabilidad se comprende la fuerza mayor y el caso fortuito” —art. 37—; en cuanto al pago de la billetería, la devolución de la no vendida y la mora del distribuidor, se estableció:
“El distribuidor pagará a la lotería el valor de los billetes a más tardar ocho (8) días calendario después de jugado cada sorteo. Al efectuar el pago, el distribuidor descontará de la remisión los valores por concepto de: impuesto de foráneas, devolución aceptada por la lotería, premios pagados, estímulos por ventas de los premios reconocidos al distribuidor y sus loteros y los saldos a favor que le comunique la lotería.
El distribuidor con el pago de la billetería, enviará el formato de liquidación del sorteo, el cual vendrá acompañado de los siguientes anexos: copias de la consignación, original del recibo de pago de foráneas, relación y físico de los premios que se están descontando en la liquidación y comprobante tributario por concepto de pago de premios y estímulos. La lotería no considerará la liquidación que no incluya la totalidad de los anexos antes mencionados.
PAR. 1º—La lotería solo reconocerá el valor de los premios o estímulos pagados, cuando estos se encuentren anexos al formato de liquidación de cada sorteo.
PAR. 2º—El envío de la liquidación y sus anexos será por cuenta y riesgo del distribuidor.
ART. 18.—Forma de pago
El distribuidor consignará el valor neto de la billetería vendida a favor de la lotería, en la cuenta bancaria o de corporación que esta designe, la cual dará a conocer mediante circular informativa. En dicha consignación se anotará el número del sorteo a que corresponde, el nombre del distribuidor, su domicilio, el código y demás datos que exija la lotería en el formato de consignación.
La lotería aceptará la devolución de los billetes no vendidos por el distribuidor bajo las condiciones que se detallan en los artículos siguientes:
ART. 21.—Distribuidores con domicilio en Santafé de Bogotá
Perforar en el centro la billetería devuelta, en señal de anulación y empacarla en paquetes de cincuenta (50) billetes.
Entregar en las oficinas de la lotería, el día del sorteo, antes de las nueve y quince (9:15 p.m.) el físico de la devolución de billetería, con una carta remisoria, anotando en ella la cantidad de billetes devueltos.
ART. 22.—Incumplimiento de los requisitos para devolución
La lotería no aceptará la devolución de billetería si se incumple alguna de las condiciones estipuladas en los artículos anteriores. En caso de incumplimiento la lotería quedará libre de toda responsabilidad y con el derecho a exigir al distribuidor el pago total de los billetes enviados para el sorteo. La lotería sin requerimiento previo hará exigible el pago de la billetería enviada y no devuelta oportunamente.
ART. 28.—Mora del distribuidor
El distribuidor se constituirá en mora por concepto del pago de la billetería, al día siguiente de vencido el plazo de ocho (8) días calendario después de realizado el sorteo. En tal caso, la lotería debitará de su cuenta el interés de mora establecido para el efecto.
ART. 29.—Tasa de interés
El distribuidor reconocerá y pagará un interés moratorio a la tasa permitida por la ley. Sin perjuicio de lo anterior el distribuidor también reconocerá las sanciones que estipula el Código de Comercio (art. 731) en caso de que se presente por cualquier motivo una devolución de cheque consignado, sin que esto signifique para la lotería que no pueda iniciar las demás acciones establecidas por la ley para estos casos.
ART. 30.—Suspensión de la billetería
Sin perjuicio de que el distribuidor esté reconociendo intereses moratorios, la lotería se reserva el derecho a suspender el envío de billetería al distribuidor que persista en la mora.
La lotería comunicará por escrito al distribuidor su situación de mora y le anunciará la consecuente suspensión de la billetería si persiste en el incumplimiento.
Una vez recibida la comunicación por el distribuidor, procederá a cancelar su obligación so pena de que la lotería le suspenda el envío de billetería e inicie el cobro prejurídico.
Agotados los trámites prejurídicos para obtener el pago de las obligaciones por parte del distribuidor, la lotería procederá a hacer efectivas las garantías que haya constituido e iniciar las acciones judiciales a que haya lugar”.
23. El anterior es pues, el régimen jurídico que se debe tener en cuenta para efectos de establecer la legalidad de la decisión administrativa impugnada en el sub-lite, a la luz de las causales aducidas en la demanda.
24. Al respecto, se observa que en el acto sancionatorio demandado la entidad dice que el distribuidor se constituyó en mora desde el 15 de julio de 1999, al no haber cancelado los sorteos 174 a 181 y el 184 y que a pesar de haber adelantado gestiones de cobro directo, a la fecha de la resolución no se había logrado su cancelación —ver párrafo 8.2, literales e) y g)—. Como soporte del cobro por valor de $ 58 408 651, correspondiente a capital más intereses, adujo el memorando 2-3623 enviado por el jefe de la división de cartera de la lotería al subgerente jurídico de la entidad, en el cual dicho funcionario hizo la relación de la deuda de cada uno de los referidos sorteos —ver párrafo 8.11—.
25. Una de las causales de nulidad aducidas en contra del acto administrativo demandado consiste en la vulneración del debido proceso, aspecto respecto del cual resulta necesario recordar que se trata de un derecho fundamental de consagración constitucional y de aplicación inmediata —art. 29(18)—, que se predica tanto de los procesos judiciales como de las actuaciones administrativas, debiendo garantizarse por lo tanto, en todas aquellas ocasiones en las que se pretende tomar decisiones que afecten la situación jurídica de sus destinatarios, como cuando van a ser objeto de una sanción. El debido proceso implica ante todo, que la persona envuelta en la actuación debe tener la posibilidad de ejercer su derecho de audiencia y de defensa, en tal forma que pueda aportar pruebas y controvertir las aducidas en su contra, antes de que la respectiva decisión sea expedida y por la trascendencia de este derecho, como defensa de los administrados ante el aparato judicial, reviste una especial protección por parte de los jueces, tal y como de manera reiterada lo ha sostenido la jurisprudencia de la corporación, que al respecto, ha manifestado(19):
Con otras palabras, es derecho de las partes o interesados explicar al juez o funcionario en la oportunidad que se le conceda su opinión sobre la situación fáctica y jurídica en la que se encuentra, para que estos conozcan todos los aspectos significativos del asunto sometido a su consideración, de manera que se les facilite dictar una sentencia o decisión justa o acertada en el derecho positivo o un acto con iguales predicados, de acuerdo con el evento. La audiencia, así concebida, es un imperativo de respeto al procesado, a la parte o al administrado, según el caso, a quienes les interesa que en una situación que les concierne no se tome una decisión en la que pueda resultar sancionada o perjudicada sin que se les dé la ocasión de manifestarse y defenderse(20).
En definitiva, el derecho al debido proceso rige con carácter obligatorio en las actuaciones judiciales y administrativas, como un bloque de principios y reglas aplicables por los jueces y las autoridades públicas en la relación procesal con el propósito de obtener una sentencia justa y acorde con el derecho material y el respeto de los derechos fundamentales de los individuos(21), en todas aquellas actuaciones tendientes a producir la constitución, modificación o extinción de un derecho o una obligación o la imposición de una sanción que puedan afectar sus intereses de libertad, vida o patrimonio.
Es decir, procura a las personas, en condiciones de igualdad, participación y respeto, que el asunto que les interesa será decidido por el juez o autoridad administrativa imparcialmente y sin arbitrariedades, mediante un proceso leal y justo. Por eso, bien se pregona en nuestro medio que tiene la función de defender y preservar el valor de la justicia reconocido en el preámbulo de la Carta Política, como una garantía de convivencia social de los integrantes de la comunidad nacional, en el entendido de que tutela la intervención plena y eficaz del sujeto procesal y lo protege de la eventual conducta abusiva que pueda asumir la autoridad judicial o administrativa que conoce y resuelve su situación jurídica(22), de manera que también se constituye en una condición para la validez de sus actuaciones y, por esa vía, en un mecanismo para la racionalización del poder(23) y de preservación de la seguridad jurídica(24).
En síntesis, el debido proceso elevado en nuestro ordenamiento jurídico a la categoría de derecho constitucional fundamental, en sus manifestaciones de principio de legalidad, juez natural, presunción de inocencia, derechos de contradicción, audiencia y defensa, aplicación de la ley preexistente, observancia de las formas de cada juicio, valoración razonable de la prueba, inocencia(25) —entre otros—, es una garantía para los sujetos e intervinientes en cualquier actuación judicial o administrativa que, a su vez, obliga a los funcionarios judiciales y a las autoridades administrativas a respetarlos y asegurar su plena vigencia en la solución de cualquier conflicto o asunto judicial o administrativo”.
26. En resumen, todas las autoridades estatales o personas privadas autorizadas para el ejercicio de la función administrativa, en virtud de la cual se disponen a tomar una decisión de la misma naturaleza respecto de un tercero, están en el deber de garantizar el debido proceso en los términos expuestos, mediante la aplicación del procedimiento especial dispuesto para ello por el ordenamiento jurídico o en su defecto, observando las normas que regulan la actuación administrativa en general, consagradas en la primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
27. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala procederá al análisis del caso concreto, observando para ello el reglamento de distribuidores expedido por la entidad demandada, por ser esa la normatividad aplicable a la relación comercial surgida entre las partes y en especial, el procedimiento sancionatorio allí consagrado, de acuerdo con el cual:
1) En primer lugar, era necesario que la lotería presentara al distribuidor el respectivo estado de cuenta, para que este, tal y como lo establece el artículo 16 del reglamento, pudiera manifestar por escrito su inconformidad sobre el mismo dentro de los 15 días calendario siguientes a la fecha de su recibo o de lo contrario se entendería aceptado —art. 16—.
2) Para la procedencia de la cancelación del registro, se requería que el incumplimiento del distribuidor respecto de sus responsabilidades, fuera reiterado y cuando en más de una oportunidad la lotería requiriera el pago de la billetería a través de cobro prejurídico —art. 33—.
3) Solo después de agotados los trámites prejurídicos para obtener el pago de las obligaciones por parte del distribuidor, podía la lotería proceder a hacer efectivas las garantías que aquel hubiera constituido e iniciar las acciones judiciales a que hubiera lugar.
28. De acuerdo con el acervo probatorio allegado al plenario, se advierte que son 3 las situaciones presentadas, aunque no fueron discriminadas en la misma forma en la Resolución 146 del 22 de agosto de 2000:
a) El hurto de billetería correspondiente al sorteo 175.
b) La entrega tardía de la billetería correspondiente al sorteo 184
c) La mora que se alega respecto de deudas provenientes de los restantes sorteos: 174 y 176 al 181.
La billetería hurtada
29. En relación con la primera circunstancia, se observa que La Nueve Millonaria entregó al distribuidor 11 200 billetes —cuyo valor total era de $ 42 000 000— para el sorteo Nº175, que se llevaría a cabo el 31 de julio de 1999, de los cuales este reportó como hurtados 1 380; en el comprobante de egreso, relacionó 3 718 fracciones vendidas y 7 482 fracciones devueltas, estas últimas por valor de $ 28 057 500 —ver párrafos 8.4.6 y 8.4.9—, es decir que incluyó en estas últimas las que le fueron sustraídas y las devolvió a la lotería sin reconocer su valor.
30. Por este sorteo, la entidad demandada asegura que el distribuidor quedó adeudando la suma de $ 6 268 240 e incurrió en mora de 367 días, para un total de la deuda de $ 7 800 000 —ver párrafo 8.11—.
31. En el plenario se probó que el 28 de julio de 1999, es decir con anterioridad a la fecha del sorteo, que era el 31 de julio siguiente, el distribuidor dio aviso a La Nueve Millonaria de la sustracción de parte de la billetería, cuyo valor consideró que no le correspondía asumir. Y que la entidad le respondió que según el reglamento, el pago de la misma era su responsabilidad —ver párrafos 8.4.9 y 8.4.12—.
32. Ahora bien, Inverloterías del Estado Ltda., ante esta posición de la entidad insistió con una nueva petición, frente a cuya no respuesta por parte de La Nueve Millonaria, pretendió la configuración de un silencio administrativo positivo, con fundamento en lo establecido en el artículo 25, numeral 16 de la Ley 80 de 1993, estatuto de contratación estatal, que dispone que “En las solicitudes que se presenten en el curso de la ejecución del contrato, si la entidad estatal no se pronuncia dentro del término de tres (3) meses siguientes, se entenderá que la decisión es favorable a las pretensiones del solicitante en virtud del silencio administrativo positivo”.
33. No obstante, para la Sala es claro, como ya se explicó, que las normas de la Ley 80 de 1993 no son las llamadas a regular la relación comercial surgida entre la lotería y su distribuidor, no son por lo tanto aplicables en el presente caso y en consecuencia no resulta procedente la pretendida configuración del silencio administrativo positivo regulado en el estatuto contractual para los contratos que se rigen por sus disposiciones.
34. El silencio administrativo, como es bien sabido, corresponde a un mecanismo implementado por el legislador para garantizar al administrado la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, frente a la omisión de la administración de su deber de resolver las peticiones o recursos interpuestos ante ella por el administrado, toda vez que un requisito de procedibilidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es el del anteriormente denominado agotamiento de la vía gubernativa mediante la interposición de los respectivos recursos en sede administrativa(26), el cual implica la existencia de una decisión de la autoridad estatal en ejercicio de función administrativa respecto de la cual se puedan interponer tales recursos, lo cual no podría suceder si de hecho aquella guarda silencio y lo mismo sucedería cuando interpuesto el recurso, no lo resuelve oportunamente y de esta manera, impediría el acceso a la administración de justicia. Con la solución creada en la ley se permite la creación de una ficción, pues a pesar de ser inexistente el pronunciamiento expreso de la administración, se presume que lo hubo y que fue adverso a lo pretendido por el administrado, permitiéndole de este modo la presentación de la respectiva demanda en contra de ese acto ficto o presunto.
35. Es decir que el silencio negativo es la regla general y se traduce en tener por denegada la petición o el recurso, según el caso, cuando la administración no da respuesta en el término dispuesto en la norma para ello —dos meses, para la primera y 3 para el segundo, según lo dispuesto por los artículos 40 y 60 del Código Contencioso Administrativo vigente para la época de los hechos(27)—, lo que le brinda la oportunidad al administrado de acudir directamente al juez contencioso administrativo mediante la presentación de una demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto ficto o presunto que surgió, de tal manera que pueda resolver sobre la procedencia de la petición o recurso del demandante.
36. En cambio, para que se configure el silencio administrativo positivo, que es la excepción, se requiere de norma expresa que así lo contemple, otorgándole efectos favorables a la petición del interesado frente al silencio de la administración. De no existir tal disposición que atribuya dichos efectos a la actitud silenciosa de la administración, no habrá lugar a la configuración del silencio administrativo positivo(28), que es precisamente lo sucedido en el sub-lite, en donde el trámite adelantado por la sociedad demandante resulta inocuo, por carecer de sustento legal y en consecuencia, no se puede predicar que hubiere surgido a su favor una decisión ficta favorable en relación con su no responsabilidad por la billetería sustraída de sus instalaciones.
37. En relación con las normas que sí son aplicables al caso, se observa que de acuerdo con lo establecido en el artículo 37 del reglamento de distribuidores de la lotería La Nueve Millonaria, específicamente se establece que el distribuidor asume “todos los riesgos sobre la guarda, custodia, tenencia y transporte de los billetes recibidos” y la responsabilidad por el envío de la devolución y billetes premiados, dentro de la cual quedan comprendidos los eventos de fuerza mayor y caso fortuito —ver párrafo 22—, circunstancia esta que alegó en su descargo la sociedad Inverloterías del Estado Ltda., cuando pretendió que la lotería reconsiderara su posición —ver párrafo 8.4.13—.
38. No obstante lo anterior, para la Sala resulta inadmisible la declaratoria de incumplimiento del contrato que efectuó la Nueve Millonaria en el acto administrativo demandado, respecto de la obligación de su distribuidor de pagar el valor de la billetería correspondiente al sorteo 175 que le fuera hurtada y el cobro al mismo de dicha suma, ya que tal actitud desconoce el principio de la buena fe y la lealtad que deben presidir las relaciones negociales.
39. La buena fe es un principio general del derecho, que se encuentra consagrado constitucionalmente —art. 83(29)— y que resulta exigible en todo acto jurídico, en el ejercicio de los derechos, en el cumplimiento de las obligaciones y es una regla de conducta a la que deben ajustarse todas las personas en sus respectivas relaciones, adoptando un comportamiento leal, tanto en la etapa de formación de los vínculos jurídicos, como en la de su desenvolvimiento. La aplicación de este principio, por otra parte, impide el abuso del derecho, en la medida en que se prohíbe el ejercicio de una prerrogativa, contra las exigencias de la buena fe. Es decir que este principio, “en una de sus concretas aplicaciones constituye un límite al ejercicio de los derechos”(30).
40. Actuar con buena fe, implica llevar a cabo un conducta normal, recta y honesta, dentro de lo que cabe esperar desde el punto de vista de las exigencias éticas del comportamiento con relevancia jurídica, buscando por este medio que las actuaciones, además de legales y ajustadas a derecho, sean acordes con la moralidad que las debe impregnar, valores que resultan igualmente exigibles en el ámbito de las actuaciones administrativas.
41. Como una manifestación del principio de la buena fe, se encuentra el valor ético de la confianza, en virtud del cual cabe esperar una determinada actuación a partir de un comportamiento previo, bajo la premisa del venire contra factum proprium non valet, principio que indica que no les es lícito a las personas venir contra sus propios actos, es decir la inadmisibilidad de ir en contra de una propia conducta previa y el deber de mantener la palabra dada y observar constancia en la conducta. Sobre este principio de la buena fe, ha dicho la jurisprudencia:
“La Buena fe —o bona fides— es un principio general del derecho que irradia todas las relaciones jurídicas, y significa fundamentalmente rectitud y honradez en el trato entre las personas en una determinada situación social y jurídica. Dicho de otro modo, es la ética media de comportamiento entre los particulares y entre estos y el Estado con incidencia en el mundo del derecho, descansa en la confianza respecto de la conducta justa, recta, honesta y leal del otro, y se constituye en un comportamiento que resulta exigible a todos como un deber moral y jurídico propio de las relaciones humanas y negociales(31).
Por lo demás, la buena fe, en su carácter de principio, incorpora el valor ético de la confianza y lo protege, fundamenta el ordenamiento jurídico, sirve de cauce para la integración del mismo e informa la labor interpretativa del derecho(32).
(...) En el derecho público, la Corte Constitucional destacó la importancia de la aplicación de la buena fe en los siguientes términos:
‘La circunstancia de que el principio de la buena fe tenga un claro fundamento constitucional, es de gran trascendencia en el área del derecho público (...) permite su aplicación directa y no subsidiaria en el espectro de las actuaciones administrativas y, del otro, por cuanto contribuye a establecer límites claros al poder del Estado, buscando impedir el ejercicio arbitrario de las competencias públicas, y a humanizar las relaciones que surgen entre la administración y los administrados’(33).
(...) Así mismo, la jurisprudencia ha indicado que no se puede desconocer los actos y conductas expresadas válidamente por la administración o los proponentes, por incurrir en la prohibición de venire contra factum proprium nom valet, en cuya virtud no le es lícito a las personas venir contra sus propios actos, desconocimiento que no se compadece con el principio de buena fe(34).
La violación de la buena fe entraña la no obtención de los derechos en los que ella es requisito, o la invalidez del acto y, por supuesto, la obligación de reparar los daños ocasionados con una conducta así calificada, con la consiguiente indemnización de perjuicios”(35).
42. En el presente caso, se advierte que después de sucedidos los hechos en los que fue hurtada la billetería de las instalaciones de la demandante, la lotería La Nueve Millonaria, mediante comunicación del 30 de septiembre de 1999, invitó a Inverloterías Ltda. a mantener la relación de distribución en el nuevo plan de premios que se había aprobado a partir del sorteo 181, que se jugaría el 30 de octubre de ese año, la invitó a ordenar el despacho de la billetería por la cantidad que le había sido autorizada, que fue de un cupo inicial de 8 400 billetes, que le fue otorgado, según allí se dijo, en virtud de la excelente relación comercial que aquella firma tenía con la lotería, cupo que podía ser aumentado, si Inverloterías así lo deseaba, con el solo requisito de que ajustara la respectiva póliza, manifestándole, finalmente, la importancia que representaba para el cumplimiento de los objetivos de la lotería, el apoyo y concurso de Inverloterías —ver párrafo 8.5—.
43. Es decir que mediante la referida comunicación, la entidad hace un manifiesto reconocimiento de la cumplida ejecución de las obligaciones a cargo del distribuidor, que lo hace acreedor a la extensión de una invitación para que siga cumpliendo esta labor a favor de la lotería e incluso a la posibilidad de aumentar el cupo de la billetería a distribuir, si así lo deseaba.
44. Es por esta razón, que no es de recibo la actuación posterior de la lotería, al predicar el incumplimiento de Inverloterías del Estado Ltda. respecto de la presunta obligación de pagar el valor de la billetería sustraída de sus instalaciones y el cobro que efectuó por valor de $ 6 268 240 por dicho concepto, cuando su pronunciamiento previo fue indicativo de que para ella, el desempeño de su distribuidor había sido más que aceptable. No se compadece con esta demostración de confianza y reconocimiento de la buena labor del distribuidor, la decisión posterior de declarar su incumplimiento por hechos acaecidos con anterioridad a tal manifestación de la entidad. No resulta razonable que, si su distribuidor en verdad había incurrido en el incumplimiento pregonado en el acto administrativo demandado, proceda la lotería a extenderle la invitación de continuar distribuyendo su producto, fijándole un cupo en razón de su buen desempeño e instándolo a aumentarlo, por cuanto surge sin lugar a dudas, una contradicción entre sus actuaciones, que resulta inadmisible por atentar contra el principio de la buena fe y de la legítima confianza. En consecuencia, a juicio de la Sala la decisión administrativa demandada merece ser anulada respecto de este extremo y así se decidirá.
La entrega tardía de la billetería correspondiente al sorteo 184
45. En relación con el sorteo 184, el distribuidor reportó que le fueron entregados 16 800, de los cuales 6 664 fracciones se vendieron y 10 136 fueron devueltas, por valor estas últimas de $ 24 990 000 —ver párrafos 8.4.37 y 8.4.38—, pero la entidad consideró que la devolución fue tardía, que el valor de las fracciones devueltas fue de $ 38 010 000 y con fundamento en el reglamento, le exigió su pago —ver párrafo 8.6—, el cual registró como deuda a su cargo por $ 34 777 345, con 217 días de mora, lo que se tradujo en intereses por $ 5 026 091 —ver párrafo 8.11—.
46. El distribuidor, ante dicha reclamación, solicitó una serie de pruebas consistentes en documentación relacionada con certificaciones de la transportadora, guías de entrega de físico de los distintos distribuidores de Bogotá, etc. —ver párrafo 8.7—, petición respecto de la cual no consta que se le hubiera dado respuesta a Inverloterías del Estado Ltda.
47. No obstante, consta que según el reglamento de distribuidores, estos tenían el deber de pagar el valor de los billetes a más tardar dentro de los 8 días calendario siguientes al sorteo, descontando del valor, entre otros, de la devolución aceptada por la lotería —ver párrafo 22—; el sorteo 184 se llevó a cabo el día 15 de diciembre de 1999 a las 11:23 p.m. —ver párrafo 8.9—; la billetería devuelta fue entregada por Inverloterías del Estado Ltda. a la transportadora que debía llevarla a la lotería La Nueve Millonaria, a las 9:50 p.m. —ver párrafo 8.10—, cuando según los artículos 21 y 22 del reglamento de distribuidores, dicha entrega física de la billetería devuelta debía producirse en las oficinas de la lotería, con una carta remisoria en la que se anotara la cantidad de billetes devueltos —los cuales debían ir perforados en el centro en señal de anulación y empacados en paquetes de 50 billetes—, el día del sorteo antes de las 9:15 p.m. —o de las 9:00 p.m., según la Circular 45 de 1997—, pues de lo contrario no sería aceptada tal devolución y el distribuidor debía asumir el valor de la billetería —ver párrafo 21—.
48. Y lo cierto es que la lotería La Nueve Millonaria de la Nueva Colombia Ltda., con posterioridad a la fecha del sorteo, el 17 de enero de 2000, informó al distribuidor, expresamente, la no aceptación de la billetería devuelta, por haber sido extemporánea dicha devolución y ni siquiera haber sido reportada vía modem —ver párrafo 8.8—, razón por la cual procedió a cobrar su valor.
49. De acuerdo con lo anterior, es claro para la Sala que también respecto de esta obligación, la entidad demandada cumplió con el deber de llevar a cabo un cobro prejurídico, dentro del cual el distribuidor tuvo oportunidad de brindar explicaciones, las cuales, no obstante, fueron insatisfactorias para la lotería y por ello procedió a incluir el cobro de la misma dentro del acto administrativo demandado, de modo que no se advierte en este trámite, el desconocimiento del debido proceso alegado en la demanda.
La mora que se alega respecto de deudas provenientes de los restantes sorteos: 174 y 176 al 181
50. No ocurre lo mismo en relación con el cobro correspondiente a las supuestas acreencias derivadas de los sorteos 174 y 176 a 181, por cuanto tal y como se comprobó, en el plenario se acreditaron los pagos efectuados por el distribuidor por concepto de los referidos sorteos —ver párrafos 8.4.1 a 8.4.4 y párrafos 8.4.16 al 8.4.36— y que respecto de ellos, envió la documentación requerida para soportar tales pagos, sin que por otra parte, conste que la entidad, en relación con estos sorteos, hubiera presentado objeciones o adelantado cobros prejurídicos en contra del Inverloterías del Estado Ltda.; es decir que respecto de este contenido del acto administrativo sancionatorio, sin lugar a dudas se vulneró el debido proceso que en toda situación le debió ser garantizado al distribuidor, quien no debió ser sorprendido, como en efecto lo fue, con una resolución de cobro carente de antecedentes de reclamación, que no obran en el plenario.
51. Al contrario, consta como ya se advirtió, que la lotería, el 30 de septiembre de 1999 —época en la que se debió realizar el sorteo 179, ver párrafo 8.4.28—, le informó a su distribuidor el nuevo plan de premios que se realizaría a partir del sorteo 181, a jugar el 30 de octubre de 1999, manifestándole que en virtud de la excelente relación comercial existente y la proyección de sus ventas, se le asignó un cupo inicial de 8 400 billetes y se le solicitó presentar la nueva póliza de seguro, por valor de $ 126 000 000 y vigencia de 1 año —ver párrafo 8.5—.
52. Esta invitación a seguir trabajando como distribuidor de la lotería La Nueve Millonaria, desvirtúa la afirmación de la existencia de un incumplimiento grave y reiterado respecto de sus obligaciones que, de acuerdo con lo dispuesto por el reglamento de distribuidores, ameritara el cobro de las sumas derivadas de los mencionados sorteos, tal y como esta lo decidió en el acto administrativo acusado.
53. De lo expuesto concluye la Sala que la decisión sancionatoria contenida en las resoluciones 146 del 22 de agosto de 2000 y 190 del 19 de octubre de 2000, resultaba procedente únicamente en relación con las obligaciones incumplidas por concepto de la devolución tardía de la billetería no vendida en el sorteo 184 y por lo tanto, en esta parte la decisión conservará su vigencia.
54. En consecuencia, se declarará la nulidad parcial del acto administrativo demandado, en cuanto incorporó el cobro correspondiente a obligaciones derivadas i) del no pago de la billetería que le fue hurtada al distribuidor así como ii) de los sorteos 174 y 176 a 181, lo que significa que la obligación que subsistirá a cargo del demandante y por cuenta de la decisión administrativa parcialmente anulada, correspondiente al sorteo 184, de acuerdo con la liquidación efectuada por la misma entidad —párrafo 8.11—, asciende a la suma de $ 39 803 436, derivada de las siguientes cantidades:
Deuda: $ 34 777 345
Intereses: $ 5 026 091
Total: $ 39 803 436
55. La anterior suma será deducida del monto de la deuda incluida en el acto administrativo demandado que se declarará parcialmente nulo, la cual es de $ 58 408 651 y por lo tanto, se resolverá que el demandante solo está obligado a pagar a favor de la entidad demandada, la suma de $ 39 803 436, cantidad que será debidamente actualizada con base en la fórmula usualmente utilizada para ello por la corporación: VA = VH x índice final / índice inicial, en donde: VA es el valor actualizado a determinar, VH el valor histórico, que corresponde al monto a actualizar, el índice final es el IPC vigente para la fecha de la presente providencia y el índice inicial, el vigente para la fecha del acto administrativo demandado —22 de agosto de 2000—:
VA = $ 76 110 888
56. En cuanto al cobro de la garantía de cumplimiento que se ordenó en el acto administrativo parcialmente nulo, se advierte que el monto allí incluido correspondió al capital debido por el contratista, que correspondía a $ 49 941 190; toda vez que, según lo resuelto en la presente providencia, dicha acreencia solo asciende, por concepto de capital, a la suma de $ 34 777 345, este será el valor, debidamente actualizado, que le corresponderá reconocer a la aseguradora en virtud de la póliza única de cumplimiento en favor de entidades estatales Nº 7272404, en caso de que no lo haya hecho:
VA = $ 66 500 153,81
MODIFÍCASE la sentencia de primera instancia, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 31 de marzo de 2004, la cual quedará así:
1. DECLÁRANSE parcialmente nulas las resoluciones 146 del 22 de agosto de 2000 y 190 del 19 de octubre de 2000, expedidas por el gerente general de la lotería La Nueve Millonaria de la Nueva Colombia Ltda.
2. DECLÁRASE que la sociedad Inverloterías del Estado Ltda., solo está obligada a pagar a favor de la lotería La Nueve Millonaria de la Nueva Colombia Ltda., la suma de $ 76 110 888.
3. DECLÁRASE que la Compañía de Seguros Generales Cóndor S.A., está obligada a pagar a favor de la lotería La Nueve Millonaria de la Nueva Colombia Ltda., la suma de $ 66 500 153,81, en virtud de la póliza única de cumplimiento en favor de entidades estatales Nº 7272404.
(2) De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 168 del Decreto 1 de 1984, en los procesos contencioso administrativos son aplicables las normas del Código de Procedimiento Civil sobre la admisibilidad de los medios de prueba, la forma de practicarlas y los criterios de valoración. Dado que algunos documentos fueron aportados en copia simple, los mismos serán valorados, toda vez que no fueron tachados por las partes, de acuerdo con lo establecido por la jurisprudencia de la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación, en sentencia del 28 de agosto de 2013, expediente 25022, C.P. Enrique Gil Botero, en la cual se estableció: “Por consiguiente, el criterio jurisprudencial que se prohíja en esta providencia, está relacionado específicamente con los procesos ordinarios contencioso administrativos (objetivos o subjetivos) en los cuales las partes a lo largo de la actuación han aportado documentos en copia simple, sin que en ningún momento se haya llegado a su objeción en virtud de la tacha de falsedad (v.gr. contractuales, reparación directa, nulidad simple, nulidad y restablecimiento del derecho), salvo, se itera, que exista una disposición en contrario que haga exigible el requisito de las copias auténticas”.
(3) Obra en el plenario i) el consolidado de pago de premios de Inverloterías del Estado Ltda., desde el 8 hasta el 27 de julio de 1999 por valor de $ 4 905 000, recibido por La Nueve Millonaria, el 28 de julio del mismo año; ii) el estado de cuenta del sorteo 170 enviado por La Nueve Millonaria a Inverloterías del Estado Ltda., el 7 de julio de 1999, el cual arrojó un saldo acumulado a su favor de $ 1 081 080 (fl. 36 a 38, cdno. 2).
(4) Obra en el plenario i) el consolidado de pago de premios de Inverloterías del Estado Ltda., desde el 28 hasta el 31 de julio y desde el 1º hasta el 11 de agosto de 1999 por valor de $ 325 000 y $ 2 830 000 respectivamente, recibido por La Nueve Millonaria, el 12 de agosto del mismo año; ii) el estado de cuenta del sorteo 171 enviado por La Nueve Millonaria a Inverloterías del Estado Ltda., el 4 de agosto de 1999, el cual arrojó un saldo a su favor acumulado de $ 1 201 640 (fls. 43, 44 y 45, cdno. 2).
(5) Manifiesta el oficio que “El art. 1294 del Código de Comercio reza ‘No responderá el comisionista del deterioro o la pérdida de las mercaderías existentes en su poder, si ocurriere por caso fortuito (negrilla fuera del texto) o por vicio inherente a las mismas mercaderías’. // De la misma manera, el art. 1378 del Código de Comercio reza: ‘salvo estipulación distinta, el consignatario es responsable de culpa leve en la custodia de las mercancías y en el cumplimiento del contrato, pero no responde por el deterioro o pérdida de ellas provenientes de naturaleza, de vicio propio o de fuerza mayor (negrilla fuera del texto)’”.
(6) Obra en el plenario i) el consolidado de pago de premios de Inverloterías del Estado Ltda., desde el 12 hasta el 26 de agosto de 1999 por valor de $ 2 070 000 con sello de La Nueve Millonaria, carente de fecha legible y ii) la liquidación del impuesto de loterías foráneas, lotería Nueve Millonaria, sorteo 176, del 15 de agosto de 1999, efectuada por la Beneficencia de Cundinamarca a Inverloterías del Estado Ltda., por valor de $ 1 227 375 (fls. 50 y 52, cdno. 2).
(7) Obra en el plenario un documento de Inverloterías del Estado Ltda. del 15 de agosto de 1999, en el que se hace constar: “Devolución lotería Nueve Millonaria total: 7.927 fracciones sorteo 0177” (fl. 62, cdno. 2).
(8) Obra en el plenario i) un consolidado de pago de premios de Inverloterías del Estado Ltda., de fecha 11 de septiembre de 1999, que resulta ilegible; ii) un recibo de caja de la Beneficencia de Cundinamarca por valor de $ 892 500, pagados por Inverloterías del Estado Ltda. el 17 de septiembre de 1999, por concepto de loterías foráneas, Nueve Millonaria, sorteo 177 del 31 de agosto de 1999 (fls. 58 y 59, cdno. 2).
(9) Obra en el plenario i) un consolidado de pago de premios de Inverloterías del Estado Ltda., de fecha 11 a 28 de septiembre de 1999 por valor de $ 3 355 000 con sello de recibido cuya fecha resulta ilegible; ii) un recibo de caja de la Beneficencia de Cundinamarca por valor de $ 1 473 375, pagados por Inverloterías del Estado Ltda. el 14 de octubre de 1999, por concepto de loterías foráneas, Nueve Millonaria, sorteo 178 del 15 de septiembre de 1999 (fls. 58 y 59, cdno. 2).
(10) Obra en el plenario i) un consolidado de pago de premios de Inverloterías del Estado Ltda., de fecha 1º a 13 de octubre de 1999 por valor de $ 2 230 000; ii) un recibo de caja de la Beneficencia de Cundinamarca por valor de $ 656 250, pagados por Inverloterías del Estado Ltda. el 14 de octubre de 1999, por concepto de loterías foráneas, Nueve Millonaria, sorteo 179 del 30 de septiembre de 1999 (fls. 76 y 78, cdno. 2).
(11) Obra en el plenario i) un consolidado de pago de premios de Inverloterías del Estado Ltda., desde —ilegible— hasta el 27 de octubre de 1999 por valor de —ilegible—; ii) un recibo de caja de la Beneficencia de Cundinamarca por valor de $ 1 261 875, pagados por Inverloterías del Estado Ltda. el 28 de octubre de 1999, por concepto de loterías foráneas, Nueve Millonaria, sorteo 180 del 15 de octubre de 1999 y iii) copia del estado de cuenta de Inverloterías del Estado Ltda. en el Banco de Occidente del 29 de octubre de 1999, en el que aparece en esta fecha un cheque pagado propio por valor de $ 8 626 875 (fls. 84, 85 y 86, cdno. 2).
(12) Obra en el plenario un recibo de caja de la Beneficencia de Cundinamarca por valor de $ 1 416 750, pagados por Inverloterías del Estado Ltda. el 12 de noviembre de 1999, por concepto de loterías foráneas, Nueve Millonaria, sorteo 181 del 30 de octubre de 1999 (fl. 90, cdno. 2).
(13) Obra en el plenario i) un recibo de caja de la Beneficencia de Cundinamarca por valor de $ 2 499 000, pagados por Inverloterías del Estado Ltda. el 28 de diciembre de 1999, por concepto de loterías foráneas, Nueve Millonaria, sorteo 184 del 15 de diciembre de 1999; ii) aunque figura un recibo de consignación en el Banco de Occidente por la referida suma, el mismo no aparece recibido en el banco; iii) El 28 de diciembre de 1999, Inverloterías del Estado Ltda., envió a la lotería La Nueve Millonaria —que lo recibió el 30 del mismo mes— una relación de premios para abonar al sorteo 184, por valor total de $ 3 307 000 (fls. 90, 93 y 97, cdno. 2).
(14) Esta disposición constitucional fue desarrollada por la Ley 643 de 2001, que fijó el régimen propio del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar, normatividad que, sin embargo, no resulta aplicable en el presente asunto, por ser anterior a la expedición del acto administrativo demandado.
(15) “ART. 39 TRANS.—Ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público o social y en virtud de la ley. // La ley que establezca un monopolio no podrá aplicarse antes de que hayan sido plenamente indemnizados los individuos que en virtud de ella deban quedar privados del ejercicio de una actividad económica lícita. La organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental. // Las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios de salud (...)”.
(16) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 20 de mayo de 2004, expediente 6997, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero.
(17) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 20 de mayo de 2004, expediente 6997, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero.
(18) El artículo 29 de la Constitución Política, dispone: “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. // Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. // En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. // Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. // Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. // Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso...”.
(19) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 17 de marzo de 2010, expediente 18394, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
(20) [4] “Cfr. Larenz, Karl, Derecho Justo, Ed. Civitas, 2001, Págs. 186 a 189”.
(21) [5] “En fin, se trata de una suma no taxativa de elementos que (...) buscan en su interrelación obtener una actuación administrativa coherente con las necesidades públicas sin lesionar los intereses individuales en juego, proporcionando garantías que sean necesarias para la protección de derechos fundamentales dentro de la relación procesal, en procura de decisiones verdaderamente justas y materiales. En otras palabras, se busca equilibrio permanente en las relaciones surgidas del proceso y procedimiento administrativo, frente al derecho sustancial y a los derechos fundamentales de las personas y la comunidad en general”. Cfr. Santofimio, Gamboa, Jaime Orlando, Estudios sobre la reforma del estatuto contractual, Ley 1150 de 2007, Ed. Universidad Externado de Colombia 2009, págs. 80 a 82”.
(22) [6] “Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-214 de 28 de abril de 1994”.
(23) [7] “Corte Constitucional, Sentencia T-945 de 4 de septiembre de 2001”.
(24) [8] “Corte Constitucional, Sentencia T-195 de 6 de abril de 1999”.
(25) Artículo 29 Constitución Política y arts. 3º y 9º de la Ley 270 de 2006, Estatutaria de la Administración de Justicia.
(26) Actualmente, el artículo 161 del CPACA establece: “Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: // (...) 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto (...)”. El Código Contencioso Administrativo vigente para la época de los hechos, Decreto-Ley 1 de 1984, también contemplaba este requisito, que denominó como agotamiento de la vía gubernativa, en su artículo 135: “La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo”.
(27) El artículo 83 del CPACA establece: “Silencio negativo. Transcurridos tres (3) meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa. // En los casos en que la ley señale un plazo superior a los tres (3) meses para resolver la petición sin que esta se hubiere decidido, el silencio administrativo se producirá al cabo de un (1) mes contado a partir de la fecha en que debió adoptarse la decisión. // La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades. Tampoco las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que habiendo acudido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo se haya notificado auto admisorio de la demanda”.
(28) Artículo 84 del CPACA: “Silencio administrativo positivo. Solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones legales especiales, el silencio de la Administración equivale a decisión positiva. // Los términos para que se entienda producida la decisión positiva presunta comienzan a contarse a partir del día en que se presentó la petición o recurso. // El acto positivo presunto podrá ser objeto de revocación directa en los términos de este código”.
(29) “ART. 83.—Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas”.
(30) González Pérez, Jesús, El principio general de la buena fe en el derecho administrativo”, Ed. Civitas S.A., pág. 26.
(31) [66] “Ver a este respecto. González, Pérez Jesús, El Principio General de la Buena Fe en el Derecho Administrativo, Ed. Civitas, págs. 44 y ss.”.
(32) [67] “Cfr. González, Pérez Jesús, Ob. Cit. págs. 45 y 46”.
(33) [70] “Corte Constitucional, Sentencia C-892 de 2001”.
(34) [75] “Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 16 de abril de 2006, Exp. 16.041”.
(35) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 3 de diciembre de 2007, expediente 24715 y acumulados, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.