Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-687-de-septiembre-11-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_0682fe523f7b0202e0530a0101510202&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-10-16 08:32:38
Document Index: 191168135

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 29', 'ARTÍCULO 29', 'ARTÍCULO 8', 'ARTÍCULO 243', 'artículo 29', 'artículo 241', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 243', 'artículo 29', 'artículo 313', 'artículo 29', 'artículo 243', 'artículo 243', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 243', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 313', 'artículo 243', 'artículo 243', 'artículo 243', 'artículo 243', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 135', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 135', 'artículo 6', 'artículo 313', 'artículo 313', 'artículo 313', 'artículo 313', 'artículo 313', 'artículo 29', 'artículo 243', 'artículo 8', 'artículo 29', 'artículo 8', 'artículo 313', 'artículo 121', 'artículo 313', 'artículo 313', 'artículo 313', 'artículo 29', 'artículo 8', 'artículo 243', 'artículo 313', 'artículo 243', 'artículo 29', 'Artículo 4']

﻿ Sentencia C-687 de septiembre 11 de 2014
SENTENCIA C-687 DE 11 DE SEPTIEMBRE DE 2014
CONTENIDO:FUNCIONARIOS DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL. DECLARAR INEXEQUIBLE LA EXPRESIÓN “UNA VEZ ELLO OCURRA, SI LA DECISIÓN CUESTIONADA ES UN ACTO ADMINISTRATIVO O POLICIVO QUE SE PUEDA REVOCAR DIRECTAMENTE SIN ACEPTACIÓN DE PARTICULARES, EL FUNCIONARIO ESTARÁ OBLIGADO A PROCEDER DE ESA MANERA. SI ELLO NO ES POSIBLE, EL FUNCIONARIO ESTARÁ OBLIGADO A INICIAR LOS TRÁMITES JUDICIALES TENDIENTES A LA REVOCATORIA”, CONTENIDA EN EL INCISO SEGUNDO (PARCIAL) DEL ARTÍCULO 29 DE LA LEY 1617 DE 2013, POR HABER OPERADO EL FENÓMENO DE LA COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIAL, PUES EL INCISO SEGUNDO (PARCIAL) DEL ARTÍCULO 29 DE LA LEY 1617 DE 2013, ES UNA REPRODUCCIÓN DEL CONTENIDO MATERIAL DEL ARTÍCULO 8º DEL PROYECTO DE LEY 22/99 SENADO Y 06/00 CÁMARA, DECLARADO CONTRARIO A LA CONSTITUCIÓN POR RAZONES DE FONDO EN LA SENTENCIA C-063 DE 2002, POR TANTO, DESCONOCE LO DISPUESTO EN EL INCISO SEGUNDO DEL ARTÍCULO 243 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.
TEMAS ESPECÍFICOS:SERVIDOR PÚBLICO DISTRITAL, ACTO ADMINISTRATIVO, COSA JUZGADA MATERIAL
Sentencia C-687 de septiembre 11 de 2014
Ref.: Exp. D-10119
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 2º (parcial) del artículo 29 de la Ley 1617 de 2013
Actores: Juan David Aguilera Esteban, Hailem Zulia Almanza Peraza y Juan Pablo Vallejo Molina
Bogotá D.C., once de septiembre de dos mil catorce.
Diario Oficial Nº 48.695
“ART. 29.—Moción de observaciones. En ejercicio de sus funciones de control político, los concejos distritales podrán formular moción de observaciones respecto de los actos de los funcionarios sobre quienes se ejerce este control, en aquellos eventos en que luego de examinadas las actuaciones o las medidas adoptadas por el funcionario citado se encuentra que, a juicio de la corporación, estas no satisfacen los fines de la función pública en general y en especial los intereses del distrito como tal o de su comunidad.
Concluido el debate, su promotor o los concejales que consideren procedente formular la moción de observaciones respecto de las actuaciones del funcionario citado deberán presentar la correspondiente solicitud para su aprobación o rechazo por la plenaria del concejo distrital en sesión que se realizará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del debate. Para ser aprobada la moción de observaciones se exige el voto favorable de las dos terceras partes (2/3) de sus miembros. Una vez ello ocurra, si la decisión cuestionada es un acto administrativo o policivo que se pueda revocar directamente sin aceptación de particulares, el funcionario estará obligado a proceder de esa manera. Si ello no es posible, el funcionario estará obligado a iniciar los trámites judiciales tendientes a la revocatoria”.
Conforme al artículo 241, ordinal 4º, de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del inciso segundo (parcial) del artículo 29 de la Ley 1617 de 2013.
2.2.2. Examen de la aptitud del cargo formulado.
2.2.2.1. El Ministerio del Interior sostuvo que la demanda de inconstitucionalidad no cumple con los presupuestos mínimos para adelantar un juicio de constitucionalidad, en razón a que los ciudadanos no desarrollaron lo atinente al concepto de la violación ni tampoco cumplieron con el requisito de pertinencia al exponer sus argumentos, en su lugar, afirma, se limitaron a presentar una interpretación subjetiva, vaga e indeterminada de la norma parcialmente acusada.
2.2.2.2. Los demandantes consideran que el inciso segundo (parcial) del artículo 29 de la Ley 1617 de 2013, desconoce el artículo 243 de la Constitución, en razón a que la Corte Constitucional mediante Sentencia C-063 de 2002 ya se pronunció acerca de la inconstitucionalidad del contenido normativo que ahora se reprodujo de manera exacta en el artículo 29 (parcial) objeto de reproche. A su parecer, en este caso acaeció la figura jurídica de la cosa juzgada constitucional, según el cual no puede adelantarse un nuevo análisis de conformidad con el Texto Superior, de una norma que ya fue objeto de dicho juicio y sobre todo que fue declarada inexequible, pues existe una prohibición expresa consagrada en la Carta en el sentido de que dichas disposiciones no pueden volver a introducirse en el ordenamiento jurídico, bajo la condición de que subsistan las razones que dieron origen a tal decisión.
Esta condición, explican, se encuentra acreditada en este caso porque aún se reconoce que la naturaleza jurídica de la categoría de la moción de observaciones es de carácter político no jurídico y que la facultad de revocar actos administrativos no le corresponde ejercerla a los concejos distritales sino que es una función adscrita por el Constituyente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta interpretación, aseguran, no sufrió variación alguna con la modificación introducida al artículo 313 superior mediante el Acto Legislativo 1 de 2007, pues en este tan solo se reiteró que los concejos pueden hacer uso de la figura de la moción de observaciones dentro de sus precisas facultades.
2.2.2.3. Contrario a lo expuesto por el Ministerio del Interior, la Sala considera que los ciudadanos no solo señalaron la norma constitucional que consideraban infringida (art. 243), sino que también explicaron las razones por las cuales estimaban que el inciso segundo de esta disposición estaba siendo desconocido por la norma cuestionada. En efecto, los ciudadanos cuestionan que el contenido normativo demandado fue declarado inconstitucional mediante Sentencia C-063 de 2002 y que los fundamentos normativos y argumentativos expuestos en ese entonces para declarar la inexequibilidad de la norma que ahora se reprodujo de manera idéntica en el inciso segundo del artículo 29 de la Ley 1617 de 2013, se encuentran vigentes en el ordenamiento jurídico, por lo cual, concluyen, se inobservó la prohibición contenida en el inciso segundo del artículo 243 de la Carta.
Además, esta corporación encuentra que el requisito de pertinencia también se encuentra acreditado, pues el reproche formulado por los demandantes surge de la confrontación objetiva que realizan entre el contenido del inciso 2º del artículo 243 superior y el precepto demandado.
Por otra parte, frente a la afirmación realizada por el Ministerio Público, en el sentido de que, a su parecer, debe realizarse la integración normativa del artículo 29 de la Ley 1617 de 2013 en su totalidad y no solamente reducir el análisis frente al inciso segundo (parcial) demandado, la Sala considera que en este caso puede pronunciarse respecto de la constitucionalidad de la norma parcialmente demandada sin que sea necesario integrar todo el contenido del artículo dentro de la cual se inserta esta disposición, porque el reproche formulado por los actores no guarda relación directa con la figura de la moción de observaciones sino de manera particular sobre las consecuencias que pueden derivarse de su ejercicio en materia de revocatoria de actos administrativos.
Para los actores, la hipótesis que contempla la norma desborda la naturaleza de esta figura jurídica cuya esencia es la de realizar un control eminentemente político, no la de un control jurídico, pues desconoce el principio de separación de poderes, específicamente, la función asignada a las autoridades administrativas y a los jueces contencioso administrativos para decidir sobre los efectos de los actos de la administración.
Por lo expuesto, esta corporación encuentra razonable abordar el análisis de la constitucionalidad de la norma parcialmente acusada.
2.3.1. Los ciudadanos consideran que el inciso segundo del artículo 29 de la Ley 1617 de 2012, vulnera el artículo 243 Superior, en razón a que se reprodujo de manera exacta un contenido normativo que ya había sido declarado contrario a la Constitución, con lo cual, se desconoce la prohibición de reproducir normas que fueron expulsadas del ordenamiento jurídico cuando subsisten los supuestos normativos y argumentativos que dieron origen a la declaratoria de inexequibilidad, supuestos que, a su parecer, se cumplen a cabalidad en el caso bajo análisis.
2.3.2. La Federación Colombiana de Municipios, las universidades Javeriana, de San Buenaventura de Bogotá, Libre de Bogotá, de Ibagué, y las ciudadanas intervinientes, solicitaron a esta corporación la declaratoria de inexequibilidad del aparte normativo acusado, exponiendo, entre otros, los siguientes argumentos: (i) en el presente caso puede predicarse la existencia de cosa juzgada constitucional, en razón a que esta corporación ya se pronunció sobre la inexequibilidad del mismo contenido normativo, en Sentencia C-063 de 2002; y (ii) aunque la Sentencia C-063 de 2002 se emitió antes de que fuera aprobada la reforma constitucional mediante el Acto Legislativo 1 de 2007 con respecto a las atribuciones asignadas a las corporaciones de representación de las entidades territoriales, los argumentos expuestos por la Corte Constitucional para declarar la inexequibilidad del contenido normativo que ahora se demanda se encuentran vigentes, esto es, por vía de la figura jurídica de la moción de observaciones no pueden revocarse o demandarse los actos de los funcionarios sujetos al control político.
2.3.3. De igual manera, el Ministerio Público pidió la declaratoria de inexequibilidad del inciso segundo del artículo 29 de la Ley 1617 de 2012, aduciendo que en la Sentencia C-063 de 2002, esta corporación concluyó que el legislador no podía atribuirle a los concejos distritales la competencia de revocar los actos administrativos proferidos por los funcionarios de la administración local, porque ello desconocía el principio de separación de poderes.
Refiere que con posterioridad a dicho pronunciamiento, la evolución constitucional sobre el control político que pueden realizar los concejos distritales a través de la figura de la moción de censura no ha variado, esto es, se encuentran vigentes los fundamentos con base en los cuales se declaró la inexequibilidad del aparte normativo que ahora se demanda, en particular, la interpretación bajo la cual consideró que introducir un control de tipo jurídico a través de la figura de la moción de observaciones desbordaba la competencia atribuida a los funcionarios administrativos y del poder judicial para controlar los actos administrativos y policivos. En definitiva, afirma, en el presente caso existe cosa juzgada constitucional material.
2.3.4. En virtud de lo expuesto, corresponde a la Sala determinar, si la consecuencia que establece el inciso segundo (parcial) del artículo 29 de la Ley 1617 de 2013, acerca de que los concejos distritales al formular moción de observaciones en ejercicio de sus funciones de control político, pueden obligar al funcionario a revocar los actos administrativos cuestionados —directamente cuando ello sea posible o mediante proceso judicial— reproduce un contenido normativo declarado inexequible por esta corporación mediante Sentencia C-063 de 2002 por razones de fondo y, en consecuencia, desconoce el principio de cosa juzgada constitucional (art. 243 superior).
2.3.5. Para resolver este cuestionamiento, la Sala analizará (i) el alcance del principio de cosa juzgada constitucional; (ii) el alcance del pronunciamiento emitido por esta corporación en Sentencia C-063 de 2002, con respecto a la facultad asignada a los concejos distritales en materia de revocatoria de actos administrativos cuando formulan una moción de observaciones en contra de los actos del funcionario citado y, luego, determinar el aparte normativo declarado inconstitucional y las razones que condujeron a dicha decisión; (iii) el alcance de la reforma constitucional introducida al artículo 313 mediante el Acto Legislativo 1 de 2007, para establecer si a través de esta se habilitó la revocatoria de actos administrativos en ejercicio de la función de control político por parte de los concejos distritales al formular una moción de censura y; con base en lo anterior, (iv) se realizará el juicio de constitucionalidad de la disposición parcialmente censurada.
2.4. El principio de cosa juzgada constitucional. Reiteración de jurisprudencia.
Desde sus primeros pronunciamientos, esta corporación ha señalado que la categoría de cosa juzgada constitucional es una figura jurídica procesal a través de la cual se define la fuerza vinculante de las decisiones adoptadas en sentencias de constitucionalidad como inmutables, vinculantes y definitivas(4).
Esta institución se fundamenta en el contenido del artículo 243 superior, según el cual (i) el juez constitucional no puede volver a conocer de un asunto que ya resolvió y decidió y, (ii) ninguna autoridad puede reproducir el contenido material de un acto declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan las disposiciones que originaron dicha decisión(5).
La categoría de la cosa juzgada constitucional tiene por finalidad asegurar la integridad y supremacía de la Constitución y además, la realización efectiva de los principios constitucionales de igualdad, seguridad jurídica, confianza legítima; en definitiva, evidenciar la consistencia de sus fallos con decisiones adoptadas anteriormente(6).
Ahondando acerca de la importancia de los propósitos antes referidos, es importante mencionar, en primer lugar, el de la realización del principio de supremacía del Texto Superior(7). Debe tenerse en cuenta que mediante el juicio abstracto de constitucionalidad se realiza un análisis acerca de la conformidad existente entre las normas legales acusadas o de las interpretaciones que de ellas puedan derivarse frente a las disposiciones superiores; proceso mediante el cual se garantiza que las normas legales no contraríen la Carta Superior.
En segundo lugar, la realización del principio de seguridad jurídica, ya que las decisiones adoptadas por la Corte tienen efectos erga omnes y son definitivas. Esto es, solo pueden ser modificadas por pronunciamientos posteriores si las disposiciones que sirvieron de sustento para adoptar la respectiva decisión de exequibilidad, inexequibilidad y/o exequibilidad condicionada, fueron sometidas a una reforma constitucional(8).
De igual manera, la Corte ha señalado varias clasificaciones respecto de esta institución jurídica procesal, de las cuales se recordaran, en esta oportunidad, la de la cosa juzgada constitucional formal y material, y la de la cosa juzgada constitucional absoluta y relativa.
2.4.1. De la cosa juzgada formal y material.
La cosa juzgada constitucional formal puede configurarse, en aquellos eventos en los que existe un pronunciamiento previo de la Corte Constitucional frente a la misma norma que de nuevo pretende someterse al análisis de la corporación, lo cual impide que vuelva a ser objeto de estudio:
“La cosa juzgada formal se presenta ‘(...) cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio (...)’(9), o, cuando se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual(10). Este evento hace que ‘(...) no se pueda volver a revisar la decisión adoptada mediante fallo ejecutoriado (...)’(11)”(12).
Por su parte, la cosa juzgada material se configura cuando existe un contenido normativo idéntico —lo cual no solo involucra aspectos gramaticales—, sobre el cual la Corte Constitucional ha realizado el respectivo juicio de constitucionalidad:
“(...) Por su parte, la cosa juzgada material, ‘(...) se [presenta] cuando no se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino de una disposición cuyos contenidos normativos son idénticos. El fenómeno de la cosa juzgada opera así respecto de los contenidos de una norma jurídica (...)’(13).
Esta restricción tiene sustento en el artículo 243 de la Constitución Política, según el cual ‘ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto declarado inexequible por razones de fondo (...)’. De este modo la reproducción integral de la norma, e incluso, la simple variación del giro gramatical o la mera inclusión de un elemento normativo accesorio por parte de legislador, no afecta el sentido esencial de la disposición, y entonces se concluye que sobre la misma opera el fenómeno de la cosa juzgada”(14).
La jurisprudencia de la Corte ha señalado que el efecto de la declaratoria de la cosa juzgada material presenta variaciones. En este respecto, la Sentencia C-073 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez), señaló que “(...) Ante la reproducción de un contenido normativo declarado inconstitucional por razones de fondo, debe declararse la inconstitucionalidad de la norma objeto de análisis, mientras que si la decisión previa fue de exequibilidad, la Corte debe estarse a lo resuelto en la sentencia previa ‘a menos que se presenten circunstancias excepcionales que enerven los efectos de la cosa juzgada, como ocurre, por ejemplo, (i) cuando se presentan reformas constitucionales que varían los parámetros de comparación; (ii) cuando así lo demanda el carácter dinámico del Texto Superior; (iii) o cuando se presenta la necesidad de realizar una nueva ponderación de valores o principios constitucionales a partir del cambio de contexto en que se inscribe la disposición acusada’(15) (...)” (negritas fuera de texto).
Retomando, si el examen de la Corte se circunscribe a analizar una disposición que reproduce el contenido de una norma que con anterioridad fue declarada inexequible por razones de fondo, la consecuencia es que debe declararse inexequible la nueva norma sometida a estudio. Cabe recordar que el inciso 2º del artículo 243 de la Constitución Política consagra la prohibición de reproducir el contenido material del acto jurídico declarado contrario a la Carta por razones de fondo, cuando las disposiciones constitucionales que sustentaron dicha decisión se encuentran vigentes(16).
Esta corporación ha afirmado que se estructura este tipo de cosa juzgada material si se hallan acreditados los siguientes requisitos: (i) que el contenido de la norma haya sido declarado inexequible de manera previa; (ii) que, en efecto, exista reproducción de dicho contenido normativo, esto es, que el contenido material del texto acusado sea igual al que fue declarado inconstitucional. Esta reproducción no necesariamente se refiere a una identidad gramatical de textos, pues, aunque esta varíe, si el contenido material es el mismo entendido dentro del contexto, no hay duda de que ello ha ocurrido. Al contrario, si la redacción de la disposición es idéntica pero el contexto en el que se reproduce es diferente, no podría afirmarse que el legislador desconoció la prohibición consagrada en el inciso segundo del artículo 243 superior a la que se hizo referencia en el párrafo precedente; (iii) que el contenido normativo frente al cual se realiza la respectiva comparación, haya sido declarado inconstitucional por razones de fondo, no de forma y; (iv) que sigan vigentes en el ordenamiento jurídico las disposiciones constitucionales que fundamentaron la declaratoria de inexequibilidad(17).
De otro lado, si se trata de una norma que fue declarada exequible, el efecto de la cosa juzgada constitucional limita a la Corte Constitucional para pronunciarse de nuevo sobre el asunto sometido a su consideración, pues, de no ser así, puede conducir a la adopción de una decisión contradictoria, poner en riesgo la seguridad del ordenamiento jurídico, desconocer el principio de confianza legítima de los ciudadanos o vulnerar el derecho a la igualdad(18).
Sin embargo, es importante advertir que existen eventos excepcionales en donde es posible que la Corte se pronuncie de nuevo sobre casos que ya habían sido objeto de control constitucional, por ejemplo, cuando a pesar de no existir modificaciones a la Constitución, es necesario interpretar sus principios y reglas de conformidad con los cambios sociales, políticos, económicos, culturales e ideológicos de la comunidad, bajo la teoría del derecho viviente.
Además de la anterior clasificación, la jurisprudencia constitucional también se ha referido a los conceptos de cosa juzgada constitucional absoluta y relativa. Así, cuando esta corporación al realizar un juicio abstracto de constitucionalidad, decide acerca de la conformidad o no de la norma frente al Texto Superior, sin establecer ningún límite en la sentencia, se entiende que ha adoptado dicha decisión frente a toda la Constitución y, por tanto, se estará ante el fenómeno de la cosa juzgada absoluta.
Por el contrario, si el juez constitucional limita la decisión de manera expresa, en el sentido de dejar abierta la posibilidad de que en un futuro los ciudadanos, puedan propiciar nuevos juicios de constitucionalidad con respecto a cargos diferentes a los que ya fueron analizados por la Corte, se estará ante la cosa juzgada relativa.
Sobre los anteriores conceptos, la jurisprudencia constitucional ha señalado lo siguiente:
“Se presenta cosa juzgada absoluta cuando el pronunciamiento de constitucionalidad de una disposición, a través del control abstracto, no se encuentra limitado por la propia sentencia, es decir, se entiende que la norma es exequible o inexequible en su totalidad y frente a todo el Texto Constitucional.
— Explícita, cuando ‘(...) la disposición es declarada exequible pero, por diversas razones, la Corte ha limitado su escrutinio a los cargos del actor, y autoriza entonces que la constitucionalidad de esa misma norma puede ser nuevamente reexaminada en el futuro (...)’(19), es decir, es la propia Corte quien en la parte resolutiva de la sentencia limita el alcance de la cosa juzgada ‘(...) mientras la Corte Constitucional no señale que los efectos de una determinada providencia son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que profiera hacen tránsito a cosa juzgada absoluta (...)’(20).
— Implícita, se presenta cuando la Corte restringe en la parte motiva el alcance de la cosa juzgada, aunque en la parte resolutiva no se indique dicha limitación, ‘(...) en tal evento, no existe en realidad una contradicción entre la parte resolutiva y la argumentación sino una cosa juzgada relativa implícita, pues la Corte declara exequible la norma, pero bajo el entendido que solo se ha analizado determinados cargos (...)’(21). Así mismo, se configura esta modalidad de cosa juzgada relativa, cuando la corte al examinar la norma constitucional se ha limitado a cotejarla frente a una o algunas normas constitucionales, sin extender el examen a la totalidad de la Constitución o de las normas que integran parámetros de constitucionalidad, igualmente opera cuando la Corte evalúa un único aspecto de constitucionalidad; así sostuvo que se presenta cuando: ‘el análisis de la Corte está claramente referido solo a una norma de la Constitución o a un solo aspecto de constitucionalidad, sin ninguna referencia a otros que pueden ser relevantes para definir si la Carta Política fue respetada o vulnerada (...)(22)’(23)”(24).
Ahora, pasa la Sala a examinar el alcance de la Sentencia C-063 de 2002(25), en lo atinente al análisis efectuado sobre la consecuencia del ejercicio de la figura de la moción de observaciones por los concejos, puesto que el actor, los intervinientes —con excepción del Ministerio del Interior—, y la Procuraduría General de la Nación, sostienen que en el presente caso se estructura la modalidad de cosa juzgada material al reproducirse el contenido material de una norma que fue declarada inexequible por esta corporación.
2.5. Alcance de la Sentencia C-063 de 2002 frente al análisis de las consecuencias derivadas de la formulación de una moción de observación por los concejos distritales.
Mediante Sentencia C-063 de 2002(26),la Corte Constitucional abordó el análisis de las objeciones formuladas por el Presidente de la República al Proyecto de Ley 22/99 Senado y 06/00 Cámara “Por la cual se adopta el régimen político, administrativo y fiscal de los distritos portuario e industrial de Barranquilla, turístico y cultural de Cartagena de Indias y turístico, cultural e histórico de Santa Marta”.
En esta oportunidad, el ejecutivo objetó por inconstitucional dicho proyecto de ley por considerar que sus artículos 8º, 9º, 13, 14, 18, 19, 26, 30-A-4º, 32, 33, 36 num. 2º y 4º, 40, 45, 47 y 48 vulneraban los artículos 136, 140, 150 num. 19, 154, 189 num. 11 y 25, 287, 294, 312, 313 y 314 de la Constitución Política.
En particular, la Corte se centrará en la objeción presidencial formulada contra el artículo 8º por tratarse de la norma que, al parecer, contiene la reproducción material del enunciado que fue declarado inexequible, con respecto a la consecuencia que se derivaba del ejercicio de la moción de observaciones por los concejos distritales. Este era su contenido original:
“ART. 8º—Moción de observaciones y de censura. En ejercicio de sus poderes de control político, los concejos distritales podrán formular mociones de observaciones respecto de los actos de los secretarios, directores de departamento administrativo y gerentes o directores de entidades descentralizadas del orden exclusivamente distrital, en aquellos eventos en que luego de examinadas las actuaciones o las medidas adoptadas por el funcionario se encuentra que, a juicio de la corporación, estas no satisfacen los fines de la función pública en general y en especial los intereses del distrito como tal o de su comunidad.
Concluido el debate, su promotor o los concejales que consideren procedente formular la moción de observaciones respecto de las actuaciones del funcionario citado, deberán presentar la correspondiente solicitud para su aprobación o rechazo por la plenaria del concejo distrital en sesión que se realizará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del debate. Para ser aprobada la moción de observaciones se exige el voto favorable de las dos terceras partes (2/3) de sus miembros. Una vez ello ocurra, si la decisión cuestionada es un acto administrativo o policivo que se pueda revocar directamente sin aceptación de particulares, el funcionario estará obligado a proceder de esa manera. Si ello no es posible, el funcionario estará obligado a iniciar los trámites judiciales tendientes a la revocatoria.
Cuando pasado tres meses de la moción de observaciones, por motivos diferentes a los que la originaron, se hiciere al mismo funcionario nuevo cuestionamiento, a través del mismo trámite anterior, podrá el concejo proponer moción de censura, que en caso de ser aprobada, implica la desvinculación inmediata del funcionario del respectivo cargo”.
Esta disposición consagraba varias facultades adscritas a los concejos distritales, cuyo fin, en el marco del objeto del proyecto de ley, era contribuir al cumplimiento de sus funciones y a la buena prestación del servicio a su cargo.
Específicamente, el artículo 8º, inciso primero, consagró como una función de los concejos distritales, derivada del poder de control político que ejercen estos organismos, la potestad de formular mociones de observaciones a los funcionarios señalados en la norma, cuando a juicio de la corporación los actos o las medidas adoptadas por aquellos no satisfacían los fines de la función pública en general y los del distrito o los de la comunidad, en particular.
Por su parte, el inciso segundo guarda relación con el trámite que debe seguirse por quienes formulen la moción de observaciones y las reglas aplicables para su aprobación. Además, en caso de que la decisión cuestionada se tratara de un acto administrativo, habilitaba al concejo para exigirle al funcionario la revocatoria directa del acto, si ello era posible, o en caso contrario, estaría obligado a promover dicha revocatoria ante los jueces competentes.
Para finalizar, el artículo tercero consagraba como facultad de los concejos distritales, la posibilidad de promover una moción de censura en contra de dichos funcionarios si, luego de transcurridos tres meses después de formulada la moción de observaciones, se les formulaba un nuevo cuestionamiento, la cual en caso de prosperar conllevaba la desvinculación del cargo del funcionario.
El Presidente objetó esta disposición por considerar que vulneraba los artículos 312 y 314 superiores. Señaló que de acuerdo con las disposiciones constitucionales citadas, a cada autoridad le corresponde el ejercicio de determinado tipo de funciones. Agregó, que en el marco legal y constitucional existía una división de poderes a nivel local que debía ser observada de manera rigurosa por la administración municipal. Por esta razón, fue enfático en afirmar que el ejercicio del control político por parte del concejo no podía ir más allá de formular un reproche público frente a los actos de la administración local, evento que, en ningún caso, podía conducir a que los concejos distritales formularan una moción de censura (facultad exclusiva del Congreso de la República) ni tampoco a que ordenaran a los funcionarios de la administración local a revocar sus propios actos, pues estaría excediendo la órbita de sus competencias.
Teniendo en cuenta lo expuesto, la Corte Constitucional abordó el análisis de las siguientes cuestiones: determinar (i) si la consecuencia de la moción de observaciones acerca de la potestad atribuida a los concejos distritales, una vez concluido el debate, de ordenarle al funcionario la revocatoria de los actos administrativos que emitió, como también (ii) si la consagración del ejercicio de la moción de censura a cargo de estas corporaciones, luego de tres meses de haberse promovido la moción de observaciones ante un nuevo cuestionamiento, se ajustaba a la Constitución.
A continuación, se transcriben en extenso los argumentos expuestos por esta corporación frente a las consecuencias referidas en precedencia, luego de la formulación de una moción de observaciones:
“Corresponde a la Corte determinar si la regulación de la moción de observaciones, de la revocatoria de las decisiones de funcionarios distritales y de la moción de censura en el artículo 8º del proyecto de ley de la referencia vulnera o no los artículos 312 y 314 de la Constitución Política. Para tales efectos se hará referencia tanto a la naturaleza del control político del concejo sobre la administración, como a los alcances de las figuras de la moción de observaciones y de la moción de censura.
De un lado, el control político como modalidad de control interórganos tiene como presupuesto fundamental buscar el equilibrio de poderes, requisito necesario en los regímenes democráticos como el colombiano.
Por mandato del Constituyente el control político sobre la administración es una atribución propia del Congreso de la República (C.P., arts. 114 y 138), no establecida, en principio, para otros organismos. Luego, las funciones que tienen las corporaciones administrativas de elección popular (asambleas departamentales, concejos municipales y distritales) en materia de control político respecto de los funcionarios de la administración seccional o local, difieren en su alcance respecto del que ejerce el legislativo sobre el Gobierno Nacional.
Sobre este particular la Corte ha resaltado el carácter administrativo de las corporaciones públicas del nivel territorial y la naturaleza del control político que les asiste. Así por ejemplo, en la Sentencia C-405 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero (...).
De otro lado, la Corte Constitucional también tuvo la oportunidad de analizar el tema de la moción de observaciones y de la moción de censura en el ámbito municipal, consideraciones que son perfectamente aplicables en este proceso especial de constitucionalidad.
En la sentencia antes referida, la Corte señaló que ‘la moción de observaciones regulada (...) se inspira en la moción de censura, en virtud de la cual el Congreso puede citar a los ministros para debatir sus actuaciones y, con el voto de la mayoría de los integrantes de cada cámara, hacerlo cesar en sus funciones (C.P., art. 135). La moción de censura es entonces una institución eminentemente política, propia del control político que el Congreso ejerce sobre el gobierno y sobre la administración (C.P., art. 114), mientras que la moción de observaciones parece ser, como acertadamente lo señalan los actores, una transposición a nivel local de la moción de censura a los ministros, aun cuando existan diferencias importantes entre las dos figuras. Así, la moción de censura es de rango constitucional e implica la cesación en sus funciones del ministro cuestionado (C.P., art. 135, ord. 9º), mientras que la moción de observaciones, que es una figura de creación legal, no implica automáticamente la separación del cargo del servidor cuestionado’.
De acuerdo con lo expuesto, la Corte concluyó que la moción de observaciones, al representar una modalidad de control político sobre la administración local, es compatible con la naturaleza administrativa de los concejos. Sobre el particular indicó:
Dentro de tal esquema institucional, es natural que la labor de control político sobre la administración se encuentre radicada también en los cuerpos plurales. En efecto, la Presidencia y la alcaldía, por ser cuerpos dirigidos por un único jefe electo popularmente, tienden a ser una expresión institucional de las fuerzas mayoritarias, por lo cual es natural que sus actuaciones sean controladas por un cuerpo representativo plural en donde tengan también cabida las minorías, como son el Congreso y los concejos. Por ende, si bien los concejos son corporaciones administrativas, no por ello se debe concluir que es extraño a estas corporaciones que ejerzan funciones de control en el ámbito local sobre la gestión gubernamental municipal. Y ese control tiene un cierto sentido político ya que es una expresión del derecho de los ciudadanos de ejercer, ya sea de manera directa o por medio de sus representantes, un control sobre el ejercicio del poder político (C.P., art. 40). Por ello, en anterior ocasión, la Corte había señalado que a nivel local ‘el Constituyente separó estrictamente las funciones del control político y de administración o gestión pública (C.P., art. 292)’ de suerte que las ‘asambleas departamentales y los concejos municipales tienen a su cargo, entre otras funciones, el control político sobre la gestión gubernamental’(27).
Entonces, si bien se ajusta a la Constitución que los concejos ejerzan un control político sobre la administración local, esa labor no brinda a las corporaciones administrativas de elección popular idénticas connotaciones del control atribuido al Congreso, pues a pesar que la moción de observaciones no suscita en sí misma ningún problema constitucional, existen ciertos criterios que debe respetar el legislador al regularla como atribución de los concejos.
Esta condición ya fue precisada en la Sentencia C-405 de 1998, en donde se señalaron dos características de la moción de observaciones: 1) Es una competencia que la ley puede adscribir a los concejos, puesto que es perfectamente compatible con la naturaleza de estas corporaciones administrativas y con las labores de control que la Carta les confiere, y 2) ella simplemente permite al concejo formular un cuestionario a un funcionario local a fin de debatir sobre la manera como ejerce sus funciones, y eventualmente formular una observación crítica que es remitida al alcalde, con lo cual esa corporación manifiesta una crítica pública y un reproche político a ese servidor público.
En el caso objeto de estudio, se advierte que el artículo 8º del proyecto cumple a cabalidad con estos parámetros, salvo en lo que tiene que ver con la consecuencia de la moción de observaciones, es decir, la obligatoriedad de revocación de actos administrativos o la interposición de acciones judiciales por parte del funcionario cuyas actuaciones sean objeto de observación, puesto que se supera el ámbito de la crítica pública y del reproche político y se materializa una injerencia desproporcionada que atenta contra los principios de separación de funciones administrativas y de reparto de competencias (C.P., arts. 1º, 2º, 4º, 6º, 121, 312, 313 y 314).
En efecto, no resulta razonable a la luz de los principios constitucionales mencionados sostener, como lo hace el artículo en estudio, que de la moción de observaciones derive indefectiblemente la ilegalidad de la actuación cuestionada, pues no deslinda entre la gestión a cargo del funcionario distrital y la constitucionalidad o legalidad de sus decisiones; por el contrario transforma y desnaturaliza el control eminentemente político a uno de carácter jurídico no previsto en la Carta como atribución de las corporaciones administrativas de elección popular.
En el mismo sentido, la consagración de una moción de censura para los funcionarios del orden distrital no resulta compatible con el diseño que el Constituyente hizo de esta figura, estatuida en los numerales 8º y 9º del artículo 135 de la Carta Política como atribución propia del Congreso de la República y respecto de los ministros del despacho. De esta forma, al tener una estructura eminentemente constitucional, la regulación que el legislador propone en el último inciso del artículo 8º objetado por el gobierno resulta inconstitucional.
Sin embargo, debe precisar esta corporación que sin trasladar la figura de la moción de censura, el Congreso puede acudir a otros mecanismos de control político eventualmente más rigurosos que la moción de observaciones, puesto que en el presente caso la inconstitucionalidad del aparte sub examine del artículo 8º no está configurada por la denominación ‘moción de censura’ sino por la consecuencia que ella tiene para los funcionarios de la administración distrital, es decir, la desvinculación del cargo, la cual, se reitera, está instituida exclusivamente para autoridades del orden nacional.
Así entonces, ‘el Congreso sí puede entrar a regular materias que no le han sido específicamente atribuidas por la Constitución. Ello no significa, sin embargo, que el legislador carezca de restricciones: los límites a esa competencia se derivan de la decisión constitucional de asignarle a otra rama u órgano independiente la regulación de un asunto determinado (C.P., art. 121), de las cláusulas constitucionales que imponen barreras a la libertad de configuración normativa del legislador sobre determinados temas y de la obligación de respetar, en el marco de la regulación legislativa de una materia, las normas constitucionales y los derechos y principios establecidos en la Carta’(28).
Por lo anterior, la Corte declarará fundada las objeción respecto de la expresión ‘Una vez ello ocurra, si la decisión cuestionada es un acto administrativo o policivo que se pueda revocar directamente sin aceptación de particulares, el funcionario estará obligado a proceder de esa manera. Si ello no es posible, el funcionario estará obligado a iniciar los trámites judiciales tendientes a la revocatoria’, contenida en el inciso segundo del artículo 8º del proyecto de ley de la referencia. Igualmente declarará fundada la objeción contra el inciso tercero del artículo en mención. En lo demás es infundada (...)”.
Retomando, la Corte señaló que el control político es un presupuesto fundamental en regímenes democráticos. En Colombia, dicho control es una facultad propia del Congreso y, aunque las corporaciones administrativas de elección popular también ejercen control político sobre los actos de funcionarios locales, lo realizan a través de la categoría de la moción de observaciones.
También expuso que la moción de observaciones atribuida por el legislador a las corporaciones públicas a nivel local, se inspira en la moción de censura atribuida en la Constitución al Congreso, las cuales presentan diferencias sustanciales. Una de ellas, es que la moción de censura está expresamente consagrada en la Constitución y conlleva la separación del funcionario de su cargo, mientras que la moción de observaciones tiene un origen legal que no implica la desvinculación inmediata del funcionario. Enfatizó que esta última figura, está encaminada a formular un reproche público sobre los actos de ciertos funcionarios a nivel local; categoría que esta Corporación ha encontrado conforme con los postulados constitucionales, en especial, con la naturaleza administrativa de los concejos(29).
En concreto, frente a los dos planteamientos que le correspondió abordar a la Corte frente a la objeción gubernamental formulada en contra del artículo 8º del proyecto de ley expuestos en precedencia, concluyó:
En primer lugar, la figura de la moción de observaciones se ajusta a los postulados constitucionales, en especial, con las funciones atribuidas por la Carta a estas corporaciones administrativas. Sin embargo, la Corte consideró que la facultad atribuida a los concejos, luego de ejercer la competencia de formular una moción de observaciones, en el sentido de exigirle al funcionario la revocatoria de los actos administrativos emitidos no es compatible con la Constitución. En particular, consideró que superaba el campo de la crítica pública y el reproche político, y los principios de separación de funciones administrativas y reparto de competencias, a la luz de los artículos 1º, 2º, 4º, 6º, 121, 312, 313 y 314 superiores. Enfatizó que de conformidad con el contenido de estas disposiciones constitucionales no era posible concluir, como lo establece la norma la ilegalidad de la actuación cuestionada.
Cabe anotar, que aunque la Corte anunció que su análisis se centraría en analizar la presunta vulneración de los artículos 312 y 314 de la Carta, en desarrollo del estudio del caso lo amplió a otras disposiciones superiores como las señaladas.
En segundo lugar, con respecto a la consecuencia atribuida por el legislador, referente a que si transcurridos tres meses después de formulada la moción de observaciones y ante un nuevo cuestionamiento, el concejo pueda promover una moción de censura, esta corporación consideró que el control político que ejercían los concejos sobre la administración local a través de la figura de la moción de observaciones, como se anotó, es diferente al que ejerce el Congreso sobre el gobierno y la administración a través de la categoría de la moción de censura, el cual implica la desvinculación del funcionario de su cargo.
2.6. El Acto Legislativo 1 de 2007.
2.6.1. El Acto Legislativo 1 de 2007 modificó los numerales 8º y 9º del artículo 135, los artículos 299 y 312, y adicionó dos numerales a los artículos 300 y 313 de la Constitución Política.
Específicamente, el artículo 6º de este acto legislativo, adicionó el artículo 313 con los siguientes numerales:
El numeral 11 establece la facultad a los concejos que se encuentren en las capitales de los departamentos y los municipios con población mayor a veinticinco mil habitantes para citar y requerir a los secretarios del despacho del alcalde y, lo más importante, les otorga competencia para que, en caso de que estos funcionarios no concurran sin excusa aceptada por el concejo distrital o municipal, puedan formular una moción de censura. Es importante anotar que el asunto objeto de debate debe ser formulado en cuestionario escrito y no puede extenderse más allá de lo consignado en este.
A continuación, en este mismo numeral, establece que los municipios que no superen los veinticinco mil habitantes, también tienen la facultad de citar y requerir a los secretarios del despacho del alcalde para que concurran a las sesiones y, en caso de que no se presenten, cuando no existe excusa aceptada por el concejo distrital o municipal, cualquiera de sus miembros puede proponer una moción de observaciones que no implica apartar al funcionario de su cargo.
De otro lado, el numeral 12, consagra expresamente la competencia a los concejos para proponer una moción de censura respecto de los secretarios del despacho del alcalde por asuntos relacionados con funciones propias del cargo o por desatención a los requerimientos y citaciones del concejo distrital y municipal, la cual, en caso de prosperar, implica apartar al funcionario de su cargo.
De lo anterior, se concluye que el Acto Legislativo 1 de 2007, respecto a las adiciones introducidas al artículo 313 de la Constitución, no modificó el parámetro de interpretación con base en el cual esta corporación adelantó el juicio de constitucionalidad sobre el contenido normativo que ahora se demanda. Al contrario, lo que hizo el Acto Legislativo en este caso específico fue (i) otorgar la facultad a los concejos municipales y distritales ubicados en capitales o municipios con una población mayor de veinticinco mil habitantes, para formular una moción de censura contra los secretarios del despacho del alcalde, como una consecuencia de su inasistencia a la sesión para la cual fueron convocados sin excusa aceptada; (ii) establecer que en los municipios donde la población no supere los veinticinco mil habitantes, los concejos distritales o municipales pueden promover una moción de observaciones, que no implica la separación del cargo del funcionario, en aquellos eventos en que los secretarios del despacho del alcalde no atienden los requerimientos de esta corporación y; (iii) finalmente, otorgar, de forma expresa, a los concejos distritales o municipales, la competencia para formular una moción de censura frente a los secretarios del alcalde, por asuntos relacionados con las funciones propias del cargo o por desatención a los requerimientos y citaciones del concejo distrital o municipal.
2.6.2. En este sentido, es importante hacer referencia a la exposición de motivos que dio origen al Acto Legislativo 1 de 2007, con respecto a las adiciones introducidas al artículo 313 superior. Cabe destacar que una de las razones que dio origen al proyecto de reforma constitucional, fue la necesidad de extender el ejercicio de la moción de censura, antes concebida como una facultad adscrita de manera exclusiva al Congreso de la República (art. 135), a las asambleas departamentales y concejos distritales y municipales:
“(...) Como tales, esto es, como corporaciones administrativas con la competencia detallada, y destinadas a velar por la eficiencia en la prestación de los servicios públicos, tienen también la función de control respecto de los actos de las administraciones departamental, distrital y municipal. En este orden de ideas, la moción de censura conlleva un procedimiento de análisis de la gestión de los funcionarios, de la efectividad de la misma y consecuencialmente de su separación en el evento de no haber otra alternativa.
Entendemos que ese es un verdadero control político, destinado a combatir la corrupción y a hacer que las corporaciones regionales readquieran la importancia que les corresponde como depositarias de la confianza y del poder popular (...)”(30).
De lo anterior, puede concluirse que el Acto Legislativo 1 de 2007 consagró de forma expresa la facultad de los concejos distritales y municipales para ejercer control político a través de la figura de la moción de observaciones, especificando entre otros aspectos que esta deberá formularse en cuestionario escrito y que no implica la separación del funcionario de su cargo.
Por otra parte, estableció como una facultad adicional para estas corporaciones públicas de elección popular, la competencia de formular moción de censura, una vez se cumplan las condiciones señaladas en los numerales 11 y 12 del artículo 313 superior.
Volviendo sobre el contenido de la reforma constitucional en punto a la categoría de la moción de observaciones y, sobre todo, respecto a si a través de ella se introdujo una variación en el parámetro de control constitucional frente a la consecuencia jurídica que deviene de su ejercicio, esto es, la orden que puede emitir el concejo al funcionario para que proceda a la revocatoria de los actos administrativos emitidos, esta Corte encuentra que con esta reforma no se habilitó a estas corporaciones para ordenar la revocatoria de los actos jurídicos de la administración.
Si bien, cuando esta corporación realizó el análisis de constitucionalidad del Proyecto de Ley 22/99 Senado y 06/00 Cámara, luego Ley 768 de 2002, la moción de observaciones no estaba consagrada directamente en la Constitución, también lo es que el artículo 313-10 establece que las funciones de los concejos no solo se circunscriben a las referidas expresamente en el texto constitucional sino también a aquellas que asigne el legislador. En este orden de ideas, el legislador estaba autorizado, como en efecto lo hizo, para atribuir como una facultad de estos, la relacionada con el control político que les corresponde efectuar a través de la moción de observaciones.
Es decir, aunque con el texto de la reforma constitucional se introdujo el concepto de la moción de observaciones de forma expresa, de ello no puede concluirse que el parámetro constitucional haya variado. Por el contrario, puede verificarse que, como en ese entonces, el Constituyente no autorizó a los concejos, para que en ejercicio de la categoría de la moción de observaciones, pudiesen exigirle a los funcionarios sometidos a dicho control, la revocatoria de actos administrativos.
3.1. El inciso segundo parcialmente acusado del artículo 29 de la Ley 1617 de 2013 desconoce la cosa juzgada constitucional material.
3.1.1. A juicio de esta corporación, en el presente caso se encuentran acreditados todos los requisitos que llevan a la conclusión de que ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional ante el desconocimiento de la prohibición constitucional contenida en el inciso segundo del artículo 243 superior, esto es, por haber reproducido el contenido material de un acto jurídico que fue declarado inexequible por razones de fondo:
3.1.1.1. Para iniciar, esta corporación encuentra que mediante Sentencia C-063 de 2002, se declaró fundada la objeción presidencial formulada en contra del artículo 8º del Proyecto de Ley 22/99 Senado y 06/00 Cámara, “Por el cual se adopta el régimen político, administrativo y fiscal de los distritos portuario e industrial de Barranquilla, turístico y cultural de Cartagena de Indias y turístico, cultural e histórico de Santa Marta”, con respecto a la siguiente expresión contenida en el inciso segundo: “Una vez ello ocurra, si la decisión cuestionada es un acto administrativo o policivo que se pueda revocar directamente sin aceptación de particulares, el funcionario estará obligado a proceder de esa manera. Si ello no es posible, el funcionario estará obligado a iniciar los trámites judiciales tendientes a la revocatoria”.
3.1.1.2. En segundo lugar, aunque la configuración de este tipo de cosa juzgada material no exige, necesariamente, que la reproducción del contenido material del acto jurídico declarado inexequible sea idéntico al que posteriormente se demanda desde el punto de vista gramatical, en este caso los dos contenidos normativos se encuentran redactados de igual forma:
C-063 de 2002
Proyecto de Ley 22/99 Senado y 06/00 Cámara, “Por el cual se adopta el régimen político, administrativo y fiscal de los distritos portuario e industrial de Barranquilla, turístico y cultural de Cartagena de Indias y turístico, cultural e Histórico de Santa Marta”. Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso segundo parcial del artículo 29 de la Ley 1617 de 2013 “Por la cual se expide el régimen para los distritos especiales”.
Cuando pasado tres meses de la moción de observaciones, por motivos diferentes a los que la originaron, se hiciere al mismo funcionario nuevo cuestionamiento, a través del mismo trámite anterior, podrá el concejo proponer moción de censura, que en caso de ser aprobada, implica la desvinculación inmediata del funcionario del respectivo cargo”. “ART. 29.—Moción de observaciones.
En ejercicio de sus funciones de control político, los concejos distritales podrán formular moción de observaciones respecto de los actos de los funcionarios sobre quienes se ejerce este control, en aquellos eventos en que luego de examinadas las actuaciones o las medidas adoptadas por el funcionario citado se encuentra que, a juicio de la corporación, estas no satisfacen los fines de la función pública en general y en especial los intereses del distrito como talo de su comunidad.
3.1.1.3. En tercer lugar, el contenido normativo frente al cual se está realizando la comparación, fue declarado inexequible por razones de fondo. Esto es, en la Sentencia C-063 de 2002, esta corporación explicó que el artículo 8º del proyecto de ley se encontraba conforme con la Constitución en lo atinente al ejercicio del control político adscrito a los concejos mediante la figura jurídica de la moción de observaciones, la cual le permitía a estas corporaciones formular un cuestionario a un funcionario local para debatir cuestiones propias del desempeño de sus funciones y, eventualmente, presentar una observación al alcalde como manifestación de una crítica y reproche político de estos servidores públicos.
No obstante, advirtió que aunque el artículo demandado cumplía a cabalidad con estos propósitos, la consecuencia que se derivaba del ejercicio de la moción de observaciones, esto es, la obligatoriedad de la revocatoria de los actos administrativos, ya sea por vía directa o mediante demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, impuesta al funcionario respecto del cual se inició la moción de observación, excedía el ámbito de sus competencias —el reproche o crítica pública—, que desconocía el principio constitucional de separación de funciones administrativas y reparto de competencias, de conformidad con los artículos 1º, 2º, 4º, 6º, 121, 312, 313 y 314 de la Constitución Política.
Agregó que a la luz de las anteriores disposiciones constitucionales no era posible concluir que los concejos en ejercicio de un control político pueden adelantar un juicio de legalidad:
“(...) En efecto, no resulta razonable a la luz de los principios constitucionales mencionados sostener, como lo hace el artículo en estudio, que de la moción de observaciones derive indefectiblemente la ilegalidad de la actuación cuestionada, pues no deslinda entre la gestión a cargo del funcionario distrital y la constitucionalidad o legalidad de sus decisiones; por el contrario transforma y desnaturaliza el control eminentemente político a uno de carácter jurídico no previsto en la Carta como atribución de las corporaciones administrativas de elección popular (...)”(31).
3.1.1.4. En cuarto lugar, esta Sala observa que siguen vigentes en el ordenamiento jurídico las disposiciones constitucionales con base en las cuales se realizó el juicio de constitucionalidad anterior —aún con la reforma constitucional introducida al artículo 313 de la Carta— y que condujo a la declaratoria de inexequibilidad del contenido normativo que ahora se trasladó de manera exacta en una nueva ley.
Es importante recordar que el artículo 121 de la Constitución Política establece que ninguna autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. Así, las funciones de los concejos están consagradas expresamente en el artículo 313 superior, dentro de las cuales no se encuentra la de revocar actos administrativos como consecuencia del ejercicio de la moción de observaciones frente a los secretarios del despacho del alcalde.
La misma conclusión se impone luego de revisar esta misma disposición a la luz de la reforma constitucional introducida mediante Acto Legislativo 1 de 2007. Este acto legislativo no consagra dentro de las competencias de los concejos la potestad, luego de la formulación de una moción de observación y realizados los correspondientes debates, de obligar al funcionario a revocar sus propios actos o, en caso de que ello no sea posible, de acudir a la jurisdicción contenciosa para demandar la legalidad de estos actos administrativos.
En la actualidad, como en ese entonces, el juicio se centra en analizar no la figura de la moción de observaciones sino la consecuencia que pretende otorgarse a través de esta categoría sobre los actos de la administración, análisis que como lo expuso la Corte Constitucional en la Sentencia C-063 de 2002, traspasa la naturaleza de control político y supone una injerencia indebida en las competencias atribuidas a las autoridades administrativas y a los jueces contencioso administrativos, quienes son los encargados de realizar dicho control de legalidad.
3.1.1.5. En definitiva, el concejo municipal o distrital ejerce funciones de carácter político sobre la administración, por ejemplo, a través de la figura de la moción de observaciones. En este respecto, es importante enfatizar que la reforma constitucional introducida al artículo 313 mediante Acto Legislativo 1 de 2007, establece que (i) en el caso de los municipios que no superen los veinticinco mil habitantes, los concejos pueden ejercer control político mediante la formulación de una moción de observaciones, lo cual no implica la separación del cargo de los funcionarios del despacho del alcalde, (ii) amplió el ejercicio del control político a los concejos que se encuentren en las capitales de los departamentos y en los municipios con más de veinticinco mil habitantes, para que realicen control político a través de la figura jurídica de la moción de censura, respecto de los secretarios de despacho del alcalde, bien porque no acuden a las citaciones o requerimientos de la corporación o por asuntos relacionados con funciones propias de su cargo, competencia que con anterioridad a esta reforma constitucional, solo se encontraba adscrita al Congreso de la República.
De acuerdo con lo expuesto, las razones que originaron la declaratoria de inexequibilidad del contenido normativo que de nuevo se demanda, no guarda relación con la moción de observaciones sino con la consecuencia jurídica que pretende otorgársele, cuando en primer lugar, no es una facultad que se encuentre consagrada en el artículo 313 superior, ni aún con la reforma introducida mediante Acto Legislativo 1 de 2007 y, en segundo lugar, la revocatoria de los actos administrativos, tal y como se expuso en Sentencia C-063 de 2002, no guarda relación con una figura de control político como la moción de observaciones, sino que se trata del estudio de un examen de legalidad que, en el marco del principio constitucional de separación de poderes, corresponde realizarlo a las autoridades administrativas en sede gubernativa y a los jueces contencioso administrativos.
En consecuencia, la Sala observa que las disposiciones que sirvieron de parámetro para realizar el juicio de constitucionalidad sobre el contenido normativo que ahora se demanda, siguen vigentes; por tanto, la razón de la decisión conserva el mismo valor y fuerza jurídica, en el sentido de que es desproporcionado derivar de la moción de observaciones la ilegalidad de la actuación cuestionada. Es decir, la consecuencia atribuida a la norma que regula la moción de observaciones no diferencia entre la gestión del funcionario y la constitucionalidad o ilegalidad de sus decisiones y, con ello, le otorga carácter jurídico a una figura mediante la cual se realiza un control de naturaleza eminentemente política que desconoce el principio constitucional de separación de poderes.
En resumen, en el presente caso hay lugar a declarar la existencia de cosa juzgada constitucional material, pues el inciso segundo (parcial) del artículo 29 de la Ley 1617 de 2013, es una reproducción del contenido material del artículo 8º del Proyecto de Ley 22/99 Senado y 06/00 Cámara, declarado contrario a la Constitución por razones de fondo en la Sentencia C-063 de 2002, por tanto, desconoce lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 243 de la Constitución Política.
En efecto, los elementos señalados por la jurisprudencia constitucional para que esta se configure se encuentran acreditados: (i) el contenido normativo que ahora se demanda ya había sido objeto de control constitucional, luego del cual, se determinó su no conformidad con los artículos 1º, 2º, 4º, 6º, 121, 312, 313 y 314 superiores; (ii) el aparte normativo objeto de reproche está redactado de forma idéntica a aquel que ya fue analizado por esta corporación y declarado contrario a la Constitución; (iii) las razones que fundamentaron dicha decisión son de fondo como ya quedó anotado; y (iv) finalmente, el parámetro de control constitucional no varió. Aunque el artículo 313 de la Carta fue objeto de reforma mediante Acto Legislativo 1 de 2007, este no atribuyó como una de las facultades específicas de los concejos, la posibilidad de imponer a los funcionarios sujetos a dicho control político, la obligación de revocar sus propios actos o de promover dicha revocatoria ante la jurisdicción contenciosa administrativa. En consecuencia, para la Sala, el legislador inobservó la prohibición contenida en el inciso segundo del artículo 243 del Texto Superior y, al tratarse de la reproducción de un contenido normativo declarado inconstitucional por razones de fondo, la Sala debe proceder a la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma objeto de análisis.
1. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “Una vez ello ocurra, si la decisión cuestionada es un acto administrativo o policivo que se pueda revocar directamente sin aceptación de particulares, el funcionario estará obligado a proceder de esa manera. Si ello no es posible, el funcionario estará obligado a iniciar los trámites judiciales tendientes a la revocatoria”, contenida en el inciso segundo (parcial) del artículo 29 de la Ley 1617 de 2013, por haber operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional material.
(4) Corte Constitucional, Sentencia C-030 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(6) Corte Constitucional, Sentencia C-400 de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
(7) Artículo 4º de la Constitución Política: “[L]a Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales (...)”.
(8) Corte Constitucional, Sentencia C-178 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
(9) Sentencia C-489 de 2000.
(10) Sentencia C-565 de 2000.
(11) Sentencia C-543 de 1992.
(12) Corte Constitucional, Sentencia C-030 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(14) Corte Constitucional, Sentencia C-030 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(15) Ver, en relación con cada una de estas posibilidades, las sentencias C-460 de 2008 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla. SV Jaime Araujo Rentería), C-774 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil. AV Manuel José Cepeda Espinosa), y C-228 de 2002 (MMPP Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett. AV Jaime Araujo Rentería).
(16) Corte Constitucional, Sentencia C-178 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
(17) Corte Constitucional, Sentencia C-030 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(19) Sentencia C-492 de 2000.
(21) Sentencia C-478 de 1998.
(22) Auto 131 de 2000.
(23) Sentencia C-774/01, M.P. Rodrigo Escobar Gil, A.V. Manuel José Cepeda Espinosa.
(24) Corte Constitucional, Sentencia C-030 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(28) Sentencia T-473 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(29) Corte Constitucional, Sentencia T-425 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón.
(30) Gaceta del Congreso Nº 370 del 15 de septiembre de 2006.
(31) Corte Constitucional, Sentencia C-063 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño.