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Timestamp: 2017-09-25 22:46:03+00:00
Document Index: 170098738

Matched Legal Cases: ['art. 3', 'art. 2', 'art. 4', 'art. 20', 'art. 16', 'sentenza ']

Deliberazione n.417/2013/gest. Nell adunanza del 18 dicembre 2013, composta dai seguenti magistrati: Consigliere Consigliere Referendario - PDF
Deliberazione n.417/2013/gest. Nell adunanza del 18 dicembre 2013, composta dai seguenti magistrati: Consigliere Consigliere Referendario
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1 Deliberazione n.417/2013/gest Repubblica Italiana La Corte dei conti Sezione di controllo per la Regione siciliana Nell adunanza del 18 dicembre 2013, composta dai seguenti magistrati: Maurizio Graffeo Tommaso Brancato Licia Centro Paolo Bertozzi Gioacchino Alessandro Presidente Consigliere Consigliere Referendario Referendario - relatore Visto il R.D. 12 luglio 1934, n e successive modificazioni; visto l art. 3, commi 4 e 6, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni; visto l'art. 2 del decreto legislativo 6 maggio 1948, n. 655, nel testo sostituito dal decreto legislativo 18 giugno 1999, n. 200; visto il Regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, adottato con deliberazione delle Sezioni riunite della Corte n. 14 del 16 giugno 2000 e successivamente modificato con deliberazione del 19 giugno 2008; vista la deliberazione di questa Sezione n. 105 del 1012, con la quale è stato approvato il programma di controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio della Regione siciliana per l anno 2012 nel quale è stata prevista l indagine sulle società partecipate della Regione siciliana; vista la deliberazione n. 25 del 2013, con la quale la predetta indagine è stata inserita anche nel programma di controllo del 2013, prevedendo l estensione della stessa alle risultanze dell esercizio 2012; vista la nota del Magistrato istruttore n del 4 dicembre 2013, con la quale, a conclusione dell anzidetta indagine, è stato trasmesso lo schema della relazione per gli adempimenti conseguenziali; vista l'ordinanza del Presidente della Sezione di controllo n. 515/2013/CONTR con la quale la Sezione medesima è stata convocata per il giorno 18 dicembre 2013 per l esame in pubblica adunanza; esaminati gli atti pervenuti; uditi il relatore Referendario Gioacchino Alessandro; 1
2 uditi l Assessore regionale dell Economia, dott. Luca Bianchi, il Ragioniere Generale della Regione, dott. Mariano Pisciotta, il Dirigente del Servizio Partecipazioni e Liquidazioni, dott.ssa Rossana Signorino; D E L I B E R A di approvare, con modifiche, l allegata relazione avente ad oggetto: Indagine sulle società partecipate della Regione siciliana O R D I N A che, a cura del Servizio di supporto della Sezione di controllo, copia della presente pronuncia sia comunicata al Presidente della Regione, alla Segreteria Generale della Regione siciliana, all Assessore regionale dell Economia e al Ragioniere Generale del Dipartimento Bilancio e Tesoro. D I S P O N E che la Regione trasmetta a questa Sezione di Controllo le misure correttive adottate entro il termine di novanta giorni dalla comunicazione della presente deliberazione. L ESTENSORE IL PRESIDENTE (Gioacchino Alessandro) (Maurizio Graffeo) Depositata in Segreteria il 24 DICEMBRE 2013 IL FUNZIONARIO RESPONSABILE (Boris Rasura) 2
3 CORTE DEI CONTI Sezione di controllo per la Regione Siciliana INDAGINE SULLE SOCIETA PARTECIPATE DELLA REGIONE SICILIANA ANNI
4 Magistrato istruttore: dott. Gioacchino Alessandro Personale amministrativo che ha collaborato all indagine: dott.ssa Enza Maltese dott.ssa Giovanna Noto dott.ssa Giuseppina Saccaro Depositata in segreteria
5 Indagine sulle società partecipate della Regione siciliana Anni Indice SINTESI DELL INDAGINE ED OSSERVAZIONI CONCLUSIVE 3 1. Il ricorso alle gestioni esterne da parte della Regione ed i riflessi sul consolidamento dei conti e sul sistema dei controlli. Oggetto dell indagine e note metodologiche Premessa: le istanze di trasparenza dei conti pubblici con particolare riferimento al monitoraggio delle gestioni esterne Lo strumento del bilancio consolidato ed il mancato adeguamento del sistema informativo contabile della Regione Oggetto dell indagine Note metodologiche Le partecipazioni societarie della Regione Siciliana. Natura e fonti Caratteri peculiari della partecipazione regionale ad organismi societari Le fonti normative della partecipazione societaria regionale e la funzionalizzazione degli scopi Il fondamento del piano di riordino nel quadro costituzionale e legislativo La permeabilità dell ordinamento regionale alla legislazione statale alla luce della recente giurisprudenza costituzionale. L incostituzionalità dell art. 4 comma 3 del d.l. 95/ Analisi del fenomeno. Lo stato di salute e le relazioni finanziarie con la Regione Censimento delle società e rilevanza dell intensità della partecipazione regionale La consistenza del fenomeno in Sicilia e nelle altre regioni. Dati comparativi Dimensione del fenomeno: il valore e la distribuzione della partecipazione regionale. Il Patrimonio netto regionale Analisi delle risultanze economico patrimoniale fondamentali Analisi delle risultanze economico patrimoniale fondamentali: la redditività Prime conclusioni in ordine allo stato di salute delle gestioni Gli interventi di ripiano delle perdite e le variazioni del patrimonio netto. Esame di alcuni casi societari Le costanti perdite d esercizio e gli interventi di soccorso finanziario della Regione. Il rispetto dei vincoli normativi e dei principi di razionalità economica I flussi finanziari di spesa della Regione a favore delle società partecipate La dipendenza degli organismi partecipati dalla committenza regionale. Gli affidamenti della Regione alle società partecipate I rapporti di debito/credito tra la Regione e le società partecipate Dimensione del fenomeno. Valore e costi di produzione. Costi della struttura 105 1
6 3.6 I costi della struttura. Dati generali I costi del personale Gli altri costi della struttura: costi per consulenze e per gli organi sociali Il Piano di Riordino: contenuti e stato d attuazione La genesi del piano I contenuti del piano di riordino: La riduzione delle partecipazioni totalitarie e maggioritarie La salvaguardia dei livelli occupazionali. Dimensione del fenomeno e criticità. Divieti assunzionali I contenuti del piano: le disposizioni di contenimento e razionalizzazione della spesa Stato di attuazione del piano di riordino Il Riordino nell Area strategica dei Servizi Ausiliari: la nuova compagine Servizi Ausiliari Sicilia Società consortile per azioni (S.A.S.c.p.a.) Il Riordino nell Area strategica delle Attività informatiche e ICT: la sopravvenuta decisione di liquidare Sicilia e Servizi s.p.a Le altre azioni svolte nel periodo 2011/2012 in attuazione del piano di riordino Gli strumenti previsti per la governance delle partecipazioni: le diverse dimensioni del controllo I profili organizzativi: la struttura preposta al controllo delle partecipazioni Governance : gli strumenti per il controllo Considerazioni sul sistema di governance 172 Allegato 1 Riepilogo dati contabili per singola società 176 Allegato 2 Elenco commesse affidate dalla Regione Sicilia 255 2
7 SINTESI DELL INDAGINE ED OSSERVAZIONI CONCLUSIVE La Sezione ha evidenziato l importanza del principio di trasparenza e di diffusione delle informazioni, sia quale valore in sé, sia quale attività strumentale all attivazione del circuito di governance / responsabilizzazione degli amministratori, nonché ai fini del potenziamento del controllo diffuso esercitato dalla comunità sui propri amministratori; principio di trasparenza che nella più recente legislazione si arricchisce della finalità di prevenzione e contrasto della corruzione e della cattiva amministrazione (cfr. capitolo 1.1). Le istanze di trasparenza dei conti pubblici e di monitoraggio delle gestioni esterne, suffragate dalla novella costituzionale in tema di armonizzazione dei conti pubblici e dalle spinte dell ordinamento comunitario per la omogeneizzazione dei criteri tassonomici delle strutture comunque riconducibili all alveo pubblico, sono state frustrate dal mancato adeguamento del sistema informativo contabile della Regione e dalla decisione di abbandonare la sperimentazione in tema di armonizzazione e di introduzione del bilancio consolidato (cfr. capitolo 1.2). Con specifico riferimento al presente controllo si deve, poi, segnalare e stigmatizzare che in molti casi è mancata o è stata lacunosa la trasmissione da parte della Regione delle notizie richieste e si è, comunque, dimostrato difficoltoso il reperimento di notizie sui propri organismi. Ciò è indice di scarsa trasparenza e di contrarietà ai principi di piena diffusione dell informazione prima richiamati, e, non da ultimo, ha pregiudicato il pieno espletamento del presente controllo e delle funzioni demandate alla Corte. Si è, invece, evidenziato come sia ormai imprescindibile l esigenza che l attività delle società partecipate rientri pienamente nel perimetro del sistema dei conti e dei controlli dell Amministrazione pubblica. Da questo punto di vista, oltre al ruolo fondamentale dei controlli interni e della governance del socio pubblico, rivelatosi frequentemente inadeguato, occorrerebbe una riflessione, anche a livello legislativo, circa l adeguatezza dell attuale sistema dei controlli esterni affidati alla Corte dei conti, poiché è evidente che un sistema, come quello attuale, incentrato su controlli successivi ed eventuali in quanto subordinati ad una specifica programmazione - si rivela inevitabilmente meno efficace di un sistema strutturale e continuo, come può essere quello del controllo c.d. concomitante, che, indubbiamente, può favorire la più tempestiva correzione dagli scostamenti e la possibilità di circoscrivere il danno prima che sia deflagrato, rispondendo anche meglio, in termini di effettività, alle attese dei cittadini. 1. Il presente controllo (cfr. capitolo secondo) fa emergere quale caratteristica originaria del fenomeno delle partecipazioni regionali la connotazione spiccatamente pubblicistica delle stesse, determinata, sin dal momento genetico e costitutivo, dall asservimento per legge dei soggetti partecipati a finalità pubbliche e dalla loro preordinazione allo svolgimento di attività semi-amministrative ovvero 3
8 direttamente strumentali all esercizio di funzioni pubbliche proprie del socio - Regione. (cfr. capitoli 2.1. e 2.2.) L esame delle singole fonti normative che nel tempo hanno autorizzato partecipazioni societarie rivelano, in molti casi, la scarsa attenzione a effettive valutazioni ex ante in ordine alla strategicità della partecipazione (cfr. capitolo 2.2.): in più di una ipotesi (ad esempio Beni Culturali, Multiservizi, S.E.U.S.), il ricorso a tale forma organizzatoria da parte della Regione è dichiaratamente autorizzato ex lege per veicolare l assorbimento di personale appartenente a categorie di lavoratori svantaggiati o provenienti da percorsi di precariato. In questi casi, spesso, è rimasta sullo sfondo la reale missione affidata alla società, tanto che per la stessa fonte da cui origina la partecipazione è quasi irrilevante l individuazione del settore di intervento operativo affidato al soggetto societario e la competitività di quest ultimo. (cfr. capitolo 2.3.) A riprova della scarsa rilevanza attribuita al fattore competitività / sostenibilità della partecipazione sin dal momento genetico, depongono i risultati negativi diffusamente conseguiti dagli organismi partecipati, di cui si riferisce oltre: al termine di ciascuno degli esercizi considerati nell indagine emerge che due terzi delle società regionali presentano un conto economico in perdita; per una società su due le perdite si reiterano nel biennio; e, ancora, circa un terzo delle società presenta addirittura perdite reiterate per un triennio consecutivo. All interno del piano di riordino avviato dalla Regione, sono, poi, numerose (es. Multiservizi e Biosphera in Beni Culturali, Quarit in Sicilia Turismo e Cinema, Cape sgr in Irfis, Riscossione in Serit) le ipotesi in cui si prevede che le partecipazioni cessate vengono semplicemente incorporate in nuove compagini societarie, senza che muti lo scenario di mercato, ossia delle attività e della missione affidata, salvo che per aspetti accessori (come, ad esempio, la finalità consortile con l ingresso dei soci pubblici committenti, prevista per la Servizi Ausliari e già sperimentata per la S.E.U.S., più che altro mirante ad usufruire di vantaggi fiscali derivanti dall esenzione IVA per i servizi eseguiti); il rischio, pertanto, è che le gestioni sane vengano semplicemente inquinate da quelle in perdita che sono prevalenti e che confluiscono, con tutto il personale (cfr. capitolo ), nelle nuove compagini talvolta sotto forma di rami aziendali dotati di propria autonomi (cfr. capitoli 4.1 e 4.2. nonché il capitolo sull esame del riordino dell Area Servizi Ausiliari). Per quanto riguarda lo stato di attuazione del piano, deve segnalarsi che, limitatamente alle operazioni societarie previste e fermo restando il permanere delle preoccupanti criticità di fondo segnalate e di contingenti difficoltà riscontrate nei singoli casi, il percorso di riordino è segnato da ritardi, spesso significativi ancorché prevedibili, da andamenti incerti e contraddizioni (ad esempio, la decisione di porre in liquidazione la società Sicilia e Servizi nel corso del 2012, revocata nel medesimo anno, e poi nuovamente riproposta), e scelte non sempre coerenti con il piano di riordino, ancorché determinati dalla presa d atto di uno stato di crisi non superabile (ad esempio, le sopravvenute decisioni, dettate dalla denuncia di criticità non superabili, di liquidare le società Sicilia Turismo e Cinema s.p.a. e Lavoro Sicilia, nonostante la 4
9 legislazione di riordino ne preveda la continuità aziendale, sicché si determina un evidente distonia tra le determinazioni della Regione nella veste di legislatore e in quella di socio) (cfr. capitolo ). Le gestioni liquidatorie scontano lunghi tempi per il completamento delle relative procedure: la società SIACE s.p.a risulta in liquidazione dal 1985; delle altre, poste in liquidazione per lo più nel 2009, nel 2010 e nel 2011, nessuna è stata liquidata; ad oggi, è in chiusura solo la procedura di liquidazione della società Sicilia Hydro s.r.l., iniziata nel Ciò determina pesanti ricadute in termini finanziari e pure evidenti difficoltà gestionali in quei casi in cui si è disposta l autorizzazione a continuare le attività d impresa (come, ad esempio nel caso della Terme di Sciacca s.p.a.). Le società in liquidazione rappresentano, infatti, una fetta assai importante del complesso delle partecipazioni (numericamente oltre un terzo del totale, cfr. capitolo 3.1 e 3.2.) con un patrimonio netto regionale pari al 18% del totale, ed una incidenza del 45% sulle perdite complessive. Ciascuna di essa è costata mediamente nell ultimo quadriennio oltre euro solo in termini di emolumenti agli organi sociali. Sono stati rilevati numerosi interventi di mero soccorso finanziario disposti a loro favore da parte del socio Regione, giustificati per la mancanza di mezzi finanziari propri della società in liquidazione, in contrasto con elementari principi di razionalità economica che vietano la ricapitalizzazione delle società in liquidazione e l accollo dei debiti sociali oltre il limite legale della responsabilità patrimoniale del socio (cfr. capitolo ). 2. Passando dall esame degli aspetti genetici all analisi oggettiva del fenomeno, un primo dato che emerge e che assume immediato rilievo è il grado di intensità della partecipazione della Regione ad organismi societari (cfr. capitoli 3.1. e 3.2). Questo carattere emerge in maniera netta sia da un punto di vista quantitativo sia in chiave qualitativa, di talché può affermarsi che il fenomeno rappresenta, a tutti gli effetti, una componente tutt altro che trascurabile del sistema amministrativo facente capo alla Regione ed anzi una vera e propria amministrazione parallela. Si anticipano, a fini esemplificativi, taluni dati particolarmente significativi al fine di comprendere la dimensione quantitativa del fenomeno: - il complesso delle partecipazioni societarie dirette della Regione, alla data del , che rappresenta il principale riferimento temporale dell indagine, comprende 34 soggetti (di cui 11 risultavano in liquidazione, ed 1 posta in amministrazione controllata dalla Banca d Italia). 1 Si tratta, prevalentemente di società totalitarie (ad oggi, se ne annoverano, quattordici) 2 ovvero a partecipazione regionale maggioritaria 1 Ora sono scese a 33, a seguito della cessazione di Sicilia Hydro s.p.a. dopo una fase di liquidazione protrattasi per oltre cinque anni. Si deve precisare che pur rientrando nell arco temporale dell indagine, non sono state considerate le partecipazioni nelle società RAPHAEL Srl (istituita con la Legge Finanziaria nazionale 296/2006 e successivo accordo 29/11/2007 tra MISE, Regione Siciliana e Agenzia Nazionale) poiché è stata ceduta agli altri soci privati il 10/12/2009, e la società RISEM S.C.p.A., in quanto posta in liquidazione il 23/07/2008 e cancellata il 04/01/ Di queste, ad oggi, cinque sono attive (AST, Beni culturali - Servizi Ausiliari Sicilia, Irfis Finsicilia, Sicilia e Ricerca, Sviluppo Italia Sicilia) e nove in liquidazione (Lavoro Sicilia s.p.a., Sicilia Turismo e Cinema, Info Rac MAP, Multiservizi, Siace, Ciem, Sicilia e Innovazione, Terme di Sciacca e Terme di Acireale). Cfr. tabella 2 5
10 (nove). 3 In controtendenza rispetto all evidente disfavore normativo e alla logica del medesimo piano di riordino, si segnala, poi, un complessivo rafforzamento delle partecipazioni regionali, sia pure in settori peculiari o quale conseguenza di cogenti interventi normativi, attraverso l aumento della quota di partecipazione in Riscossione Sicilia (dal 60 al 90%), analogamente a quanto in sede statale avvenuto con Equitalia, in Irfis Finsicilia (dal 21 al 100%) 4 e nelle due società in liquidazione Terme di Sciacca e Terme di Acireale (fino ad acquisirne la totale detenzione); di contro, le operazioni di trasformazione della Beni Culturali s.p.a. in Servizi Ausiliari S.c.p.a. solo apparentemente riduce la partecipazione regionale dal 100% all 83 %, atteso che le rimanenti quote sono comunque riconducibili all alveo regionale, essendo detenute da aziende sanitarie ed enti parco. - il valore della partecipazione regionale ai soggetti societari, in termini di patrimonio netto regionale (ottenuto moltiplicando per ciascuna società direttamente partecipata il patrimonio netto sociale per la percentuale di partecipazione della Regione), supera complessivamente la cifra di 530 milioni di euro, nonostante il dato debba scontare diverse ipotesi di società con patrimonio netto negativo e l incidenza deflattiva di costanti perdite d esercizio che, nel tempo, hanno ridotto il patrimonio netto delle singole società e portano ad una costante contrazione del dato aggregato; - i costi del personale aggregati hanno pesato sui bilanci sociali nell ultimo quadriennio per oltre milioni di euro; solo nel 2011 i costi ammontano a quasi 312 milioni di euro; in una prospettiva di consolidamento dei conti possono imputarsi in capo al socio Regione per oltre il 70%, pari, nel 2011, a 223 milioni di euro 5, ciò che corrisponderebbe a quasi un quarto delle spese del personale di ruolo della Regione 6 (cfr. capitolo 3.6). - i flussi finanziari erogati nell arco del quadriennio dalla Regione a favore delle 34 società censite supera la cifra di un miliardo di euro (1.091 milioni di euro) (cfr. capitolo 3.4). 3 Sicilia Hydro s.r.l. in liquidazione, 51%, Biosphera in liquidazione, 53,13%, Quarit S.c.p.a. in liquidazione, 96%, Italkali, 51%, Sicilia Emergenza Urgenza Sanitaria s.c.p.a, 53,25%, Riscossione Sicilia s.p.a., 60%, Sicilia Patrimonio Immobiliare s.p.a. 75%, Parco Scientifico e Tecnologico della Sicilia S.c.p.a., 87,90%, Mercati Agro Alimentari Sicilia S.c.p.a., 95,32%, Sicilia e Servizi, 51%, 4 Solo dal 2012 la società è nell orbita pubblica, mentre in precedenza operava in regime privatistico. 5 Dato, peraltro, parziale e con eccezione dei contratti atipici, dei rapporti parasubordinati e degli incarichi di consulenza. 6 La spesa per le retribuzioni del personale della Regione (considerando solo quello in servizio presso l amministrazione centrale o enti regionali con retribuzione a carico diretto della stessa) ammonta nel 2011 complessivamente a migliaia di euro cui vanno aggiunti i relativi oneri sociali pari a migliaia di euro (dati rilevati nel giudizio di parificazione sul rendiconto della Regione del 2011). 6
11 Flussi Finanziari a favore delle Società partecipate FLUSSI FINANZIARI TOTALE 1 2 Flussi finanziari erogati dalla Regione a titolo di committente (contratto di servizio) di cui: prestazione di servizi incarichi realizzazione di progetti commissionati Flussi finanziari erogati dalla Regione a titolo di ente finaziatore di cui: per trasferimenti in conto esercizio per trasferimenti in conto impianti per concessione crediti/finaziamneti/contributi Flussi finanziari erogati dalla Regione quale socio di cui: per copertura disavanzi o perdite per ricapitalizzazione per aumento di capitale non per perdite (acquisto azioni/quote o nuovi conferimenti) Altro (Specificare ) Totale Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dalla Regione siciliana Ragioneria generale- Servizio Partecipazioni Le dimensioni del fenomeno appaiono, pertanto, imponenti. In un ottica comparativa, la Regione siciliana è quella che, oltre a detenere il maggior numero di partecipazioni societarie ed in particolare di partecipazioni con capitale totalmente pubblico, sostiene, di gran lunga, i maggiori costi in termini di personale (cfr. capitolo ). La disamina comparativa evidenzia che il fenomeno societario della Regione siciliana non spicca tanto quantitativamente, ossia per l entità del patrimonio netto o del capitale complessivamente detenuto, ma piuttosto per la qualità della partecipazione, caratterizzandosi per consistenza, ossia in generale per l intensa concentrazione del capitale in capo al socio Regione (partecipazioni totalitarie e maggioritarie), oltre che per il primato in termini di numero di addetti e costi del personale. 3. I dati suesposti danno contezza, come detto, di una vera e propria amministrazione parallela. L analisi di questo fenomeno fa emergere un quadro di forti criticità sotto diversi profili. Per quanto riguarda un primo fondamentale aspetto contabile - gestionale, l indagine consente di affermare, sulla scorta dell evidenza empirica riferita a una serie storica significativa (ultimi quattro esercizi), che la ridotta redditività, rectius la areddittività, delle società partecipate dalla Regione è un carattere a tal punto comune, reiterato nel tempo e trasversale rispetto al grado di partecipazione e agli ambiti di attività, da connotare in negativo l intero sistema-partecipazioni, essendo difficile isolare casi di perdite episodiche, non eccessive e riconducibili a fattori fisiologici (ad esempio giustificabili per la fase di start-up dell impresa). L esame dei dati di bilancio relativi agli esercizi evidenzia, infatti, che ben 14 società, ossia il 41% del totale, registrano nell arco del quadriennio perdite d esercizio per tre esercizi consecutivi. 7
12 Inoltre la totalità delle società a totale partecipazione pubblica evidenziano costanti e rilevanti perdite d esercizio 7. Risultato d esercizio delle Società a totale partecipazione pubblica SOCIETA' AST Spa Beni Culturali Spa (S.A.S. S.c.p.a.) Sicilia Turismo e Cinema Spa (ex Cinesicilia srl) Sicilia e Ricerca Spa Sviluppo Italia Sicilia Spa LAVORO - SICILIA Spa IRFIS FinSicilia spa Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati di bilancio (Irfis Finsicilia è stata censita tra le società totalitarie, atteso che dal 2012 la Regione ne ha acquisito la partecipazione integrale, ma nei precedenti anni era comunque una società privata) La condizione di costante perdita di esercizio che i conti economici delle società registrano è inequivocabile sintomo di una patologia da inefficienza che assurge a fenomeno sistemico e genetico. In altri termini, si attaglia bene all esperienza delle partecipate della Regione siciliana l affermazione secondo cui queste società a matrice pubblica nascono e si sviluppano in condizioni di intrinseca insolvenza e non profittabilità (cfr. capitolo 3.3). Né appare sostenibile che tale condizione sia riconducibile alla scelta di intervenire in settori peculiari in cui la massimizzazione del profitto è secondaria, poiché è ovvio che, pur non dovendo necessariamente perseguire tale obiettivo e la distribuzione di utili, tutte le società devono comunque per definizione perseguire quanto meno l equilibrio minimo tra costi e ricavi, indispensabile per giustificarne l esistenza e garantirne la sopravvivenza. Il dato aggregato indica un preoccupante quadro generale di perdite d esercizio delle società partecipate atteso che nel triennio (ultimo esercizio di riferimento, stante l incompletezza e la conseguente non raffrontabilità dei dati relativi al 2012) i risultati d esercizio aggregati di tutte le società partecipate registrano un saldo nettamente negativo, oscillante tra i 27,8 (esercizio 2009) ed i 23,9 milioni di euro (esercizio 2011); 7 Come si vedrà nel capitolo dedicato, anche per la società Beni Culturali, ora Servizi Ausiliari Sicilia S.c.p.a., l esiguo saldo positivo sin qui registrato, deve essere letto insieme alle ben più pesanti perdite della società Multiservizi in liquidazione, ad essa accorpata. 8
13 Saldo complessivo dei risultati di esercizio delle società partecipate dalla Regione siciliana. Totale dei risultati d'esercizio delle Società partecipate , , Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dalla Regione siciliana - Ragioneria Generale - Servizio Partecipazioni Nota: il dato 2012 non è significativo poiché non sono pervenuti i bilanci sociali di diverse società (si rinvia al relativo paragrafo per il dettaglio) A rendere ancor più significativo e preoccupante il quadro è la circostanza che le perdite sono distribuite soprattutto tra le società in cui la Regione è socio unico o comunque a totale partecipazione pubblica: oltre 10 milioni di euro di perdite derivano dalle società a partecipazione totalitaria ed altri 10 milioni da quelle in liquidazione, anch esse in gran parte a partecipazione totalitaria. Di talché, proporzionando i risultati d esercizio delle società alla quota di partecipazione detenuta dalla Regione si ottiene un pesante saldo negativo che oscilla tra i 21,2 milioni di euro (esercizio 2009) ed i 22,5 milioni di euro (esercizio 2011). Saldo complessivo ponderato dei risultati di esercizio delle società partecipate dalla Regione siciliana. Risultato d'esercizio in proporzione alla quota di partecipazione della Regione 0, , , , , ,00 Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dalla Regione siciliana - Ragioneria Generale - Servizio Partecipazioni Nota: il dato 2012 non è significativo poiché mancano i risultati di diverse società (si rinvia al relativo paragrafo per il dettaglio) Confrontando le due tabelle sopra rappresentate, si evidenzia come la gran parte delle perdite sociali siano direttamente patite dalla Regione; ciò significa certamente una pesante ricaduta negativa sull ente 9
14 regionale che ne detiene la partecipazione e, in una logica di consolidamento dei conti, comporterebbe il rilevamento di tale situazione negativa nei documenti di bilancio dell ente detentore della partecipazione. La situazione è ancora più pesante ove si consideri che tali risultati economici negativi scontano: a) una consistente (se non totalitaria) parte di fatturato derivante dalle commesse del socio pubblico: i flussi finanziari dalla Regione verso le società quale corrispettivi dei servizi affidati ammontano a 211 milioni di euro nel 2011 e 219 milioni di euro nel 2012; cui corrisponde sul piano patrimoniale la presenza, nell attivo delle società, di notevoli crediti verso il medesimo socio pubblico (complessivamente 129 milioni di euro nel 2011 e 179 milioni nel 2012); b) interventi sostanziali di contribuzione pubblica (contributi in conto esercizio, in conto impianti, concessioni di finanziamenti a vario titolo) per oltre 95 milioni di euro nel 2011 e 60 milioni nel 2012; c) l impiego di ingenti interventi di ripiano (anche mediante aumenti di capitale) o di utilizzo di riserve di capitale (sempre provenienti dal socio pubblico) a copertura delle perdite o comunque finalizzati a ricostituire il capitale sociale eroso dalle costanti perdite. Fra tutti si sono, ad esempio, analizzati i casi di Sicilia e ricerca, che ha mostrato come l erosione del capitale sociale sia stata costante ed inevitabile, riducendosi del 73% in cinque anni ( euro nel 2011 a fronte dell originario importo di euro nel 2006) nonostante, fra aumenti di capitale e ripiano di perdite, la Regione è finanziariamente intervenuta per circa 2 milioni di euro senza che, tuttavia, tale continuo apporto di capitali sia servito a rilanciare l attività e la redditività della società; nel caso di Sviluppo Italia Sicilia si è, invece, assistito alla completa erosione di tutte le riserve disponibili, per un totale di dal 2008 al 2011, a fronte di gestioni costantemente in perdita. Ma i casi di crisi aziendale di cui si è data contezza sono assai numerosi (cfr. cap e nonché i cap e 4.3.2). Come, infatti, è già stato rilevato i flussi finanziari erogati dalla Regione alle proprie partecipate nell ultimo quadriennio superano l ammontare di 1 miliardo di euro (1.091 milioni di euro) ma nonostante tali apporti, ora finalizzati a incrementare i ricavi (corrispettivi dei servizi), ora a tenere indenni le società da taluni costi (contributi in c. esercizio, in conto impianti, o altri finanziamenti), ora ad aumentare il capitale sociale o ripianarne le perdite, non si è riusciti a garantire gli equilibri economici, finanziari e patrimoniali delle gestioni societarie. 10
15 FLUSSI FINANZIARI EROGATI DALLA REGIONE NEL QUADRIENNIO TIPOLOGIA Flussi erogati a titolo di ente finaziatore; mgl/e ur ; 32% Flus si erogati come socio mgl/eur 2% Altro (non specificato); mgl/eur 0% Flussi erogati a titolo di committente; m gl/eur; 66% Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dalla Regione siciliana Ragioneria generale- Servizio Partecipazioni 4. Da quest ultimo punto di vista, andrebbero attentamente vagliate le erogazioni finanziarie poste in essere dalla Regione nei confronti delle società in costante perdita, poiché appare evidente che molti trasferimenti straordinari erogati nell ultimo quadriennio alle società partecipate sono state, di fatto, finalizzate a tamponare perdite ed inefficienze gestionali in una perversa logica di salvataggio a tutti i costi di soggetti in evidente stato di crisi, a prescindere da valutazioni sulle prospettive di risanamento o di riequilibrio dei conti. Si tratta di comportamenti contrastanti con i principi di razionalità economica e di sana gestione finanziaria: anche a prescindere dalle recenti disposizioni legislative di divieto, non sono, infatti, consentiti interventi tampone con dispendio di disponibilità finanziarie a fondo perduto, erogate senza un programma industriale o una prospettiva che realizzi l economicità e l efficienza della gestione nel medio e lungo periodo, e va censurata e sanzionata la prassi di procedere a ricapitalizzazioni e ad altri trasferimenti straordinari per coprire perdite strutturali. La Regione dovrà, pertanto, valutare ciascuna fattispecie onde verificare se ed in che misura siano stati posti in essere comportamenti che possono integrare gli estremi del danno erariale. Ciò vale, come anticipato, anche, in riferimento alle erogazioni disposte, a vario titolo, a favore di società già poste in liquidazione o in prossimità della deliberazione di tale decisione (cfr. capitolo 3.3.4). Dovrà, a tal ultimo riguardo, verificare puntualmente se le numerose erogazioni a favore di tali società, ora effettuate a titolo di anticipazione saldi di liquidazione, ora chiaramente a titolo di ripiano perdite o addirittura di ricapitalizzazione, siano state, invece, tese ad accollarsi i debiti delle società oltre il limite del regime di responsabilità patrimoniale del socio, e se, in siffatti casi, si sia dato conto in maniera adeguatamente motivata delle ragioni di vantaggio ed utilità che abbiano potuto giustificare una tale scelta discrezionale e della sussistenza di condizioni finanziarie che abbiano potuto permettere al socio Regione la scelta medesima. 11
16 5. Il presente controllo si è anche proposto di ricostruire, sia pure sommariamente, la stima dei costi complessivi di struttura, comprensivi di quelli del personale in senso stretto, per servizi di consulenza ed incarichi (che i bilanci sociali riportano tra i costi per servizi) e per gli organi di amministrazione e controllo (cfr. capitolo 3.6., par e ). Il dato è rilevante poiché descrive, con un sufficiente grado di approssimazione, quanta parte del valore prodotto dalle società è assorbito dalle strutture relative. Il risultato ammonta nell esercizio 2011 a oltre 349 milioni di euro, pari al 64% dei costi di produzione aggregati (59% rispetto al valore della produzione). Si tratta comunque di una rappresentazione sottostimata, soprattutto per i costi del personale, atteso che i dati forniti dalla Regione non appaiono esaustivi. Per una maggiore completezza si rinvia alle tabelle che la Sezione ha ricostruito sulla base anche dei dati di bilancio (cfr. capitolo 3.6. e ; per la sintesi dei dati aggregati cfr. la tabella riepilogativa infra riportata) Ciò significa, comunque, che oltre la metà del valore prodotto (a sua volta, determinato da una significativa contribuzione pubblica) è assorbito dalle spese occorrenti per sostenere la struttura (personale, consulenti esterni, organi di amministrazione e controllo). Per quanto riguarda la composizione di questi costi, la maggior parte è imputabile a oneri per il personale (92%). I costi per consulenze e incarichi, nel 2011, ammontano, invece, a oltre 12,8 milioni di euro, (27 milioni quelli censiti nel 2012, sia pure in presenza di dati incompleti) ed incidono su quelli complessivi della struttura per il 6,5%. Anche i costi degli organi sociali si attestano su livelli significativi (2,9 milioni di euro nel 2011 e 2,8 nel 2012) sebbene rappresentano una percentuale minima (1% circa) dei costi complessivi della struttura, in ragione dell assai più elevato ammontare del complesso degli oneri per il personale e per le consulenze. in media ogni società nel quadriennio oggetto di rilevamento ha assorbito risorse per euro solo per la corresponsione di emolumenti agli organi sociali; si segnalano, inoltre, significativi scostamenti per talune di esse (AST s.p.a. e MAAS S.c.p.a. costate oltre il doppio della media). Complessivamente negli ultimi quattro esercizi, le società partecipate hanno speso - oltre milioni di euro per il personale; - oltre 73,4 milioni di euro per incarichi e consulenze; - 13,9 milioni di euro per gli organi societari. Il totale dei costi necessari a mantenere le strutture ammontano nel quadriennio a milioni, pur in presenza di dati incompleti per il
17 Costi della struttura COSTI DELLA STRUTTURA ANNO Costi del Personale Costi per incarichi e consulenze Costi per gli organi societari TOTALE Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dalla Regione siciliana Ragioneria generale- Servizio Partecipazioni Costi della struttura nel quadriennio costi per in carichi e consulenze ; costi per gli organi societari; costi del personale; Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dalla Regione siciliana Ragioneria generale- Servizio Partecipazioni L analisi del quadro normativo ed applicativo del piano di riordino societario della Regione con riferimento alla materia del personale ha mostrato che il fenomeno delle spese per il personale degli organismi in questione ha un consistente impatto sul bilancio regionale senza alcuna prospettiva deflattiva. A fronte di un dato di circa dipendenti, costante negli ultimi esercizi analizzati, emerge nel 2011 un costo complessivo di 323 milioni di euro, 8 senza, peraltro, che in questo computo siano considerati i contratti a tempo determinato, le collaborazioni e le altre tipologie di lavoro atipico, né, come si è riferito, gli affidamenti di incarichi e consulenza, il cui rilevamento non è facile atteso che essi, nella struttura civilistica dei bilanci sociali, sono inseriti in una voce del conto economico che comprende tutti i costi per servizi. 8 Il dato si riferisce alla chiusura dell esercizio 2011, che rappresenta l anno di riferimento della presente indagine. Il dato parziale per il 2012 è di 282 milioni di euro, ma non tiene conto dei costi del personale di Multiservizi s.p.a. e Biosphera s.p.a., per i quali il trasferimento del personale alla società S.A.S. S.c.p.a. è avvenuto solo a far data dall
18 È emerso, poi, che i costi del personale sono in costante crescita: con riferimento ai dati di bilancio 2011, siano significativamente in crescita, di circa il 12 per cento, rispetto all esercizio precedente. Vero è, come è stato già notato dalle Sezioni Riunite 9, che il dato deve essere ragionevolmente ponderato, tenendo conto, per ciascuna società, del criterio della partecipazione o del patrimonio netto, ovvero di quello dei ricavi (percentuale di fatturato derivante dal corrispettivo versato dalla Regione, per i servizi strumentali, o dagli utenti, per i servizi pubblici); ma, a tal riguardo, si consideri che i costi rilevati afferiscono, in gran parte (250 milioni di euro), a società partecipate in misura totale o maggioritaria: in particolare i costi del personale delle società totalitarie ammontano a 90 milioni di euro (89 nel 2012), quelli relativi alle partecipazioni maggioritarie a 164 milioni di euro (171 nel 2012); a questi si devono, ancora, aggiungere quelli delle società in liquidazione (41 milioni di euro nel 2011, ultimo dato completo disponibile 10 ), molte delle quali sono a capitale interamente regionale; mentre quelle delle partecipate di minoranza incidono in misura decisamente minore (16 milioni di euro sia per l esercizio 2011 sia per il 2012). Distribuzione costi del personale sulla base dell intensità della partecipazione (dati in euro, anno 2011) COSTI DEL PERSONALE TOTALE SOCIETA MINORITARIE; TOTALE SOCIETA IN LIQUIDAZIONE; TOTALE SOCIETA TOTALITARIE; TOTALE SOCIETA MAGGIORIITARIE; Fonte: elaborazione della Corte dei conti per la Regione siciliana su dati rilevati dai bilanci sociali dell esercizio N.B.: I dati precedenti sono al netto della partecipazione in Unicredit, di cui la Regione detiene una quota minima. In mancanza di un sistema di consolidamento dei conti da parte della Regione o, comunque, di un sistema ponderato di raccolta dei flussi informativi, si è calcolato che la quota di pertinenza della Regione, alla stregua del criterio più semplice ed approssimativo che fa leva sulla percentuale di detenzione delle quote, ammonta a circa il 70% dei costi sostenuti dalle società; prendendo a riferimento il 2011, su 312 milioni di euro quelli da consolidare in capo alla Regione risulterebbero 223 milioni. 9 Cfr. Giudizio di parificazione del rendiconto della Regione esercizio 2012 (deliberazione Corte dei conti - SS.RR. per la Regione Siciliana n. 2/2013/SS.RR./PARI, Capitolo spesa per il personale ). 10 Per il 2012 il dato non è confrontabile atteso che non sono stati forniti i costi del personale di Multiservizi e Biosphera. 14
19 Consolidamento dei costi del personale delle società partecipate (dati in milioni di euro, anno 2011) COSTI DEL PERSONALE DA CONSOLIDARE (anno 2011) Milioni % COSTI TOTALI COSTI DA CONSOLIDARE ALLA REGIONE Fonte: elaborazione della Corte dei conti per la Regione siciliana su dati rilevati dai bilanci sociali dell esercizio 2011 Ma oltre al preoccupante dato quantitativo appena illustrato e di per sé idoneo, in un prospettiva di consolidamento dei conti, ad innalzare (rectius: rilevare) tale fondamentale aggregato di spesa su livelli insostenibili, è da sottolineare come già in occasione dei giudizi di parificazione relativi al rendiconto 2011 e 2012 le Sezioni Riunite, anticipando talune risultanze emerse nel corso dell istruttoria per la presente indagine, ha avuto modo di segnalare forti perplessità con riferimento alle forme di reclutamento utilizzate e alla corrispondenza delle assunzioni stesse agli effettivi fabbisogni delle società, senza considerare che, a tali costi, spesso ingiustificati e poco trasparenti, è corrisposto in molti casi anche il fallimento della realizzazione della mission affidata alle società. Sono state, in particolare, sollevate preoccupazioni per le ricadute derivanti dall attuazione del processo di riordino delle società partecipate e, segnatamene, alle modalità applicative della previsione legislativa di cui all art. 20, comma 6, della legge regionale 12 maggio 2010, n. 11, a mente del quale il personale in servizio al sarà trasferito alle società risultanti alla fine del processo di riordino: il problema segnalato è quello di un reclutamento generalizzato e pressoché automatico del personale dalle società regionali dismesse nelle nuove compagini previste dal piano di riordino, prescindendo, da una parte, da puntuali valutazioni del fabbisogno rispetto all assetto organizzativo e finanziario delle società destinatarie dei nuovi dipendenti, e, dall altra, da una selezione delle professionalità e delle tipologie contrattuali dei lavoratori interessati al trasferimento. È stato pure rilevato come ulteriori oneri sono destinati a gravare sui bilanci delle società partecipate e, per tale via, su quello consolidato della Regione che ne detiene le partecipazioni, a seguito dei contenziosi derivanti dall abuso del ricorso al lavoro atipico presso talune di esse e della conseguente affermazione, 15
20 in via giudiziale o transattiva, della contrattualizzazione a tempo indeterminato dei lavoratori interessati: si è riscontrata che tratta di un fenomeno piuttosto diffuso presso le società partecipate e preoccupante che si pone in termini elusivi dei divieti di assunzione 11 e del divieto imperativo di trasformazione dei rapporti di lavoro a tempo determinato. Ciò che denota diffuse irregolarità in ordine al ricorso a forme di lavoro flessibile ed alla gestione dei relativi rapporti. 12 Al riguardo, non è stata fornita dalla Regione la risposta alla richiesta istruttoria di far conoscere gli esiti delle verifiche effettuate dai competenti Dipartimenti regionali sul rispetto da parte delle società partecipate del divieto di assunzioni, degli obblighi di riduzione della spesa del personale ex art. 16 della legge regionale n.11/2010 e dei principi in tema di reclutamento del personale e di conferimento degli incarichi esterni. 13 Ciononostante sono state direttamente rilevate diverse ipotesi di mancato rispetto delle norme di contenimento dei costi del personale e la segnalazione di talune criticità (cfr. capitolo 4.3.2). Nel caso di S.E.U.S. S.c.p.a., alla luce della recente sentenza n. 62/A/2013 emessa dalla Corte dei Conti - Sezione giurisdizionale d Appello per la Regione Siciliana si ritiene non più rinviabile l adozione di adeguate misure correttive al fine di adeguare il dimensionamento organizzativo, sia in termini numerici che di professionalità, al reale fabbisogno anche attraverso il ricorso appropriato a forme contrattuali flessibili. Più in generale, va ribadito che l adeguamento delle strutture organizzative e delle dotazioni organiche ai reali fabbisogni rappresenta un principio cardine cui devono attenersi tutte le società partecipate. Infine, i dati comparativi con le altre Regioni, evidenziano una sproporzione non giustificabile tra i costi del personale sostenuti dalla partecipate della Regione Siciliana da quelle delle altre regioni. 11 Si rammenterà che la direttiva del Presidente della Regione n. prot del aveva, invece, previsto che nelle more della definizione del piano di riordino fosse sospesa per tutte le società l assunzione di personale. 12 Solo per la Multiservizi s.p.a in liquidazione, nella relazione sulla gestione del liquidatore per il 2011, si riferisce di 141 ricorsi per la declaratoria di nullità del termine apposto ai contratti a tempo determinato o per l'illiceità dei contratti di somministrazione; altri 76 unità lavorative hanno contestato la liceità del contratto di somministrazione e così anche 4 co.co.pro. 13 Si tratta di informazioni che non possono sfuggire alla Ragioneria generale, cui la richiesta era stata inoltrata, atteso il ruolo centrale nel governo delle partecipazioni e di raccordo con i vari dipartimenti. La circolare n. 5 del 6 maggio 2011 in tema di governance delle partecipazioni prevede, segnatamente anche l invio alla Ragioneria generale di tutti gli atti e/o la documentazione riguardante il personale a vario titolo contrattualizzato, quali il passaggio di livello, la variazione del contratto di riferimento e la corresponsione di emolumenti accessori (assegni ad personam, superminimi, etc.), entro i 15 gg. precedenti l adozione dei provvedimenti. (cfr. infra il capitolo relativo alla governance). 16