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Timestamp: 2016-10-25 19:18:38
Document Index: 293709731

Matched Legal Cases: ['Art. 6', 'BGE', 'Art. 1', 'Art. 44', 'Art. 72', 'Art. 47', 'Art. 47', 'Art. 37', 'Art. 47', 'Art. 47', 'Art. 47', 'Art. 128', 'Art. 97', 'Art. 129', 'Art. 98', 'Art. 47', 'BGE', 'Art. 1', 'Art. 6', 'Art. 48', 'Art. 103', 'Art. 48', 'Art. 103', 'BGE', 'Art. 103', 'Art. 132', 'Art. 103', 'BGE', 'BGE', 'Art. 48', 'Art. 103', 'Art. 11', 'Art. 103', 'BGE', 'BGE', 'Art. 48', 'Art. 103', 'BGE', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 11', 'Art. 12', 'Art. 13', 'Art. 6', 'BGE', 'Art. 110', 'Art. 132', 'Art. 6', 'Art. 47', 'Art. 97', 'Art. 129', 'Art. 13']

124 V 39368. Urteil vom 2. Dezember 1998 i.S. CSS Versicherung, SWICA Gesundheitsorganisation, Helsana Versicherungen AG gegen Bundesamt f�r Sozialversicherung, betreffend Visana
Art. 6 et art. 48 let. a PA; art. 103 let. a OJ: Qualit� de partie. - Ont qualit� de partie non seulement les destinataires d'une d�cision, mais �galement celui qui peut faire valoir un moyen juridictionnel contre cet acte administratif. Aussi, les dispositions r�gissant la qualit� pour former un recours administratif (art. 48 PA) et un recours de droit administratif (art. 103 OJ) sont-elles, dans cette mesure, �galement d�terminantes pour d�finir la qualit� de partie. - Les organes de l'administration para-�tatique ont qualit� pour recourir s'ils sont atteints par l'activit� de l'Etat de la m�me mani�re qu'un priv� (confirmation de la jurisprudence). - Pour juger de la qualit� pour recourir au sens des art. 48 let. a PA et 103 let. a OJ et, partant, de la qualit� de partie d'organes de l'administration para-�tatique, il est d�terminant de trancher le point de savoir si la loi leur conf�re ou non une autonomie dans le domaine de r�glementation en cause. - En qualit� d'organes d'ex�cution de l'assurance-maladie sociale, les caisses-maladie ne jouissent pas d'une autonomie financi�re et d'une libert� d'organisation comparables � celles des personnes priv�es. Aussi faut-il nier la qualit� de partie aux caisses-maladie qui n'�taient pas destinataires de la d�cision par laquelle le D�partement f�d�ral de l'int�rieur a retir� � la Visana, dans huit cantons, l'autorisation de pratiquer l'assurance-maladie sociale au sens de l'art. 1er al. 1 LAMal. Faits � partir de page 394
A.- Nach Kontakten mit dem Bundesamt f�r Sozialversicherung (BSV) im Fr�hsommer 1998 fasste der Stiftungsrat der Krankenkasse Visana (nachfolgend: Visana) an seiner Sitzung vom 30. Juli 1998 den Beschluss, sich in den acht Kantonen Appenzell I.Rh., Appenzell A.Rh., Genf, Glarus, Graub�nden, Jura, Neuenburg und Thurgau aus der obligatorischen Krankenpflegeversicherung zur�ckzuziehen. Am 26. August 1998 reichte die Visana zusammen mit den Pr�mientarifen f�r 1999 dem BSV das schriftliche "Gesuch um Bewilligung der Sistierung der Durchf�hrung der obligatorischen Krankenpflegeversicherung" in den erw�hnten Kantonen ein.
Nachdem der R�ckzug der Visana aus den acht Kantonen in der �ffentlichkeit thematisiert worden war, wandten sich die CSS Versicherung, die SWICA Gesundheitsorganisation und die Helsana Versicherungen AG (nachfolgend: die drei Versicherer) am 9. September 1998 mit einem Gesuch um Gew�hrung der Akteneinsicht und des rechtlichen Geh�rs an das Eidg. Departement des Innern (EDI) und das BSV. Das am 16. September 1998 mit dem Begehren um vorg�ngige Gew�hrung dieser Verfahrensrechte verdeutlichte Gesuch beschied das BSV mit Schreiben vom gleichen Tag abschl�gig. Mit Verf�gung vom 16. BGE 124 V 393 S. 395September 1998 entzog das EDI der Visana die Bewilligung "f�r die Durchf�hrung der sozialen Krankenversicherung nach Art. 1 Abs. 1 KVG" in den acht Kantonen "per 31. Dezember 1998". Dieser Verwaltungsakt war mit zahlreichen Auflagen verbunden.
Am 17. September 1998 ersuchten die drei Versicherer formell um Gew�hrung der Akteneinsicht und des rechtlichen Geh�rs, sowie, f�r den Fall der Weigerung, um Erlass einer anfechtbaren Verf�gung. Mit Verf�gung vom 24. September 1998, somit acht Tage nach Erlass der Departementsverf�gung vom 16. September 1998, schrieb das BSV auf Weisung des EDI das Gesuch der drei Versicherer um vorg�ngige Gew�hrung der Akteneinsicht sowie des rechtlichen Geh�rs als gegenstandslos geworden ab und wies im �brigen die Begehren um Gew�hrung der Akteneinsicht und des rechtlichen Geh�rs mitsamt dem Ersuchen um Zustellung der Departementsverf�gung ab. Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 16. Oktober 1998 focht die Visana die Verf�gung des EDI vom 16. September 1998 beim Eidg. Versicherungsgericht an.
B.- Die drei Versicherer lassen Verwaltungsgerichtsbeschwerde f�hren, einerseits mit den "materiellen Antr�gen" auf Aufhebung oder �nderung der Departementsverf�gung vom 16. September 1998 durch Anordnung versch�rfter kumulativ zu erf�llender Auflagen, auf Aufhebung der bundesamtlichen Verf�gung, verbunden mit der Anweisung an BSV oder EDI auf Zustellung der Departementsverf�gung, andererseits mit den "prozessualen Antr�gen" auf Vereinigung der Beschwerdeverfahren betreffend Departements- und Bundesamtsverf�gung, allenfalls mit dem seitens der Visana eingeleiteten Beschwerdeverfahren gegen die Departementsverf�gung, eventualiter auf Beiladung der drei anderen Krankenversicherer in das Beschwerdeverfahren der Visana; ferner sei ihnen nach erfolgter Akteneinsicht eine Frist anzusetzen, um weitere prozessuale Antr�ge zu stellen und die materiellen Antr�ge sowie die Begr�ndung zu erg�nzen, zu �ndern oder zur�ckzuziehen.
C.- Mit Verf�gung vom 22. Oktober 1998 forderte der Pr�sident des Eidg. Versicherungsgerichts BSV und Visana auf, sich zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde der drei Krankenversicherer vernehmen zu lassen, soweit sich diese auf die bundesamtliche Verf�gung und die prozessualen Antr�ge und Vorbringen bezieht. Dem kamen die Visana und das BSV je mit Eingaben vom 6. November 1998 nach, wobei die Antr�ge auf Abweisung, im Falle des BSV, soweit darauf einzutreten sei, lauten.
D.- Auf die bundesamtliche Verf�gung, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde und die Vernehmlassungen wird, soweit f�r die Beurteilung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde in bezug auf die bundesamtliche Verf�gung und die gestellten prozessualen Antr�ge erforderlich, in den Erw�gungen eingegangen.
1. Die Verf�gung des BSV vom 24. September 1998 unterliegt der Beschwerde (Art. 44 VwVG). Beschwerdeinstanz ist, sofern nicht der Bundesrat nach den Art. 72 ff. VwVG zust�ndig ist oder das Bundesrecht eine andere Instanz als Beschwerdeinstanz bezeichnet (Art. 47 Abs. 1 lit. a und b VwVG), die Aufsichtsbeh�rde (Art. 47 Abs. 1 lit. c VwVG). Aufsichtsbeh�rde �ber das BSV ist das EDI (Art. 37 f. in Verbindung mit Art. 47 Abs. 4 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes [RVOG]).
Hat eine nicht endg�ltig entscheidende Beschwerdeinstanz im Einzelfall eine Weisung erteilt, dass oder wie eine Vorinstanz verf�gen soll, so ist die Verf�gung unmittelbar an die n�chsth�here Beschwerdeinstanz weiterzuziehen; in der Rechtsmittelbelehrung ist darauf aufmerksam zu machen (Art. 47 Abs. 2 VwVG). Als n�chsth�here Beschwerdeinstanzen im Sinne dieses Absatzes 2 gelten auch das Bundesgericht und das Eidg. Versicherungsgericht; sie �berpr�fen die R�ge der Unangemessenheit, wenn die �bersprungene Vorinstanz sie h�tte �berpr�fen k�nnen (Art. 47 Abs. 3 VwVG). Auf dem Gebiet der Sozialversicherung ist das EDI eine Vorinstanz, deren Verf�gungen (insbesondere Beschwerdeentscheide) nach Massgabe der Art. 128 in Verbindung mit Art. 97 ff. und Art. 129 ff. OG mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Eidg. Versicherungsgericht weitergezogen werden k�nnen (Art. 98 lit. b OG; RKUV 1997 Nr. K 981 S. 85 Erw. 1a).
Im vorliegenden Fall handelt es sich um eine in Art. 47 Abs. 2 und 3 VwVG geregelte Situation des Sprungrekurses. Das BSV hat auf Weisung des EDI verf�gt. Ein Weiterzug an das Departement mittels der ordentlicherweise gegebenen Verwaltungsbeschwerde w�re sinn- und zwecklos, weil zum voraus feststeht, wie die Aufsichtsbeh�rde entscheiden w�rde. Demzufolge ist direkt die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die bundesamtliche Verf�gung gegeben.
2. a) Zu pr�fen ist, ob den drei Versicherern im Verfahren, in welchem das EDI der Visana die Bewilligung zur Durchf�hrung der sozialen BGE 124 V 393 S. 397Krankenversicherung nach Art. 1 Abs. 1 KVG in acht Kantonen am 16. September 1998 verf�gungsweise entzogen und verschiedene Auflagen angeordnet hat, Parteistellung zukommt und ihnen aus diesem Grund die geltend gemachten Geh�rs- und Verfahrensrechte zustehen. In diesem Zusammenhang ist festzuhalten, dass die drei Versicherer den Entzug der Bewilligung der Visana zur Durchf�hrung der obligatorischen Krankenversicherung in den acht Kantonen (ebenfalls) nicht beschwerdeweise angefochten haben; die Frage, ob ihnen Parteistellung zukommt, ist daher f�r die Beurteilung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Visana betreffend die Verf�gung des EDI nur insoweit von Belang, als CSS, SWICA und Helsana in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde bez�glich der vom EDI verf�gten Auflagen Antr�ge stellen, welche zum Nachteil der Visana �ber deren Rechtsbegehren hinausgehen.
Als Parteien gelten laut Art. 6 VwVG Personen, deren Rechte oder Pflichten die Verf�gung ber�hren soll, und andere Personen, Organisationen oder Beh�rden, denen ein Rechtsmittel gegen die Verf�gung zusteht. Parteieigenschaft besitzen somit vorab die Verf�gungsadressaten. Partei ist aber auch, wer ein Rechtsmittel gegen die Verf�gung ergreifen kann. Insofern sind die Legitimationsvorschriften zur Verwaltungsbeschwerde (Art. 48 VwVG) und zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Art. 103 OG) auch f�r die Parteistellung massgebend (Saladin, Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, S. 85 ff.; RHINOW/KOLLER/KISS, �ffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel 1996, S. 215 N. 1113). Art. 48 lit. a VwVG und Art. 103 lit. a OG umschreiben die Befugnis zur Einreichung des jeweiligen Rechtsmittels identisch und sind rechtsprechungsgem�ss gleich auszulegen (BGE 123 II 378 Erw. 2 mit Hinweisen).
b) Nach Art. 103 lit. a in Verbindung mit Art. 132 OG ist zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Eidg. Versicherungsgericht berechtigt, wer durch die angefochtene Verf�gung ber�hrt ist und ein schutzw�rdiges Interesse an deren Aufhebung oder �nderung hat. Die Rechtsprechung betrachtet als schutzw�rdiges Interesse im Sinne von Art. 103 lit. a OG jedes praktische oder rechtliche Interesse, welches eine von einer Verf�gung betroffene Person an deren �nderung oder Aufhebung geltend machen kann. Das schutzw�rdige Interesse besteht somit im praktischen Nutzen, den die Gutheissung der Beschwerde dem Verf�gungsadressaten verschaffen w�rde, oder - anders ausgedr�ckt - im Umstand, einen Nachteil wirtschaftlicher, ideeller, materieller oder anderweitiger Natur zu vermeiden, welchen die BGE 124 V 393 S. 398angefochtene Verf�gung mit sich bringen w�rde. Das rechtliche oder auch bloss tats�chliche Interesse braucht somit mit dem Interesse, das durch die vom Beschwerdef�hrer als verletzt bezeichnete Norm gesch�tzt wird, nicht �bereinzustimmen. Immerhin wird verlangt, dass der Beschwerdef�hrer durch die angefochtene Verf�gung st�rker als jedermann betroffen sei und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehe (BGE 123 V 115 f. Erw. 5a, 315 f. Erw. 3b, je mit Hinweisen).
Art. 48 lit. a VwVG (und Art. 103 lit. a OG) umschreiben den Regelfall der Beschwerdeberechtigung privater, nat�rlicher oder juristischer Personen, die von einem staatlichen Hoheitsakt betroffen sind und eine Verf�gung anfechten wollen (Individualbeschwerde). Aus der allgemeinen Staatsverwaltung ausgegliederte K�rperschaften oder Anstalten (Organe der mittelbaren Staatsverwaltung), wozu als Durchf�hrungsorgane auch Krankenversicherer z�hlen, welche die obligatorische Krankenpflegeversicherung betreiben (Art. 11 KVG), k�nnen die Individualbeschwerde gem�ss Art. 103 lit. a OG nach Rechtsprechung und Lehre (BGE 124 II 304 Erw. 3b, BGE 123 V 115 f. Erw. 5a ; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., 1983, S. 167 ff.; RHINOW/KOLLER/KISS, a.a.O., Rz. 1267 ff. und 1508) insbesondere dort in Anspruch nehmen, wo sie von staatlichem Handeln wie ein Privater betroffen sind. Positiv formuliert liegt das Rechtsschutzinteresse im Sinne von Art. 48 lit. a VwVG und Art. 103 lit. a OG darin, dass eine erfolgreiche Beschwerde geeignet w�re, vom Durchf�hrungsorgan wesentliche Nachteile abzuwenden oder ihm konkrete Vorteile zu verschaffen. Dabei fallen namentlich finanzielle Interessen in Betracht (vgl. BGE 114 V 95 f. Erw. 2; GYGI, a.a.O., S. 172). F�r die Beurteilung der Beschwerdelegitimation und damit der Parteistellung von entscheidender Bedeutung ist, ob das Gesetz den Durchf�hrungsorganen im fraglichen Regelungsbereich eine Autonomie einr�umt oder nicht.
c) Im Einklang mit den Beschwerdef�hrerinnen kann angenommen werden, dass ihre Gesch�ftst�tigkeit, d.h. die Art und Weise, wie sie organisatorisch, finanziell, personell, usw. die obligatorische Krankenversicherung betreiben, kraft der gesetzlichen Aufnahmepflicht (Art. 4 Abs. 2 KVG) von aus der Visana aus- und bei ihnen eintretenden Versicherten beeinflusst wird. Dass diese Betroffenheit aktuell, besonders und unmittelbar sei, kann nicht in Abrede gestellt werden, selbst wenn nicht zu verkennen ist, dass BGE 124 V 393 S. 399der durch den Teilr�ckzug der Visana erzwungene Wechsel von rund 100'000 Versicherten im Vergleich zur normalen Fluktuation, die sich laut Angaben des BSV auf j�hrlich bis zu 700'000 Z�gerinnen und Z�ger bel�uft, nicht von besonders schwerwiegender Bedeutung ist. Indessen ist die Frage, ob die Betroffenheit der drei Versicherer als individualrechtliches Ber�hrtsein zu verstehen und daraus auf deren Parteistellung zu schliessen ist, im Lichte der vorstehenden Darlegungen (Erw. 2b hievor) zu verneinen. Die anerkannten Krankenkassen stehen als gesetzliche Durchf�hrungsorgane der obligatorischen Krankenversicherung (Art. 11 KVG; RKUV 1997 KV Nr. 7 S. 218 Erw. 2a) einander in Rechten und Pflichten gleich. Sie sind einer Reihe von Vorschriften unterworfen, welche ihre T�tigkeit als Durchf�hrungsorgane der sozialen Krankenversicherung als eine staatliche Aufgabe normieren. Gem�ss Art. 12 Abs. 1 KVG verfolgen die Krankenkassen keinen Erwerbszweck und betreiben haupts�chlich die soziale Krankenversicherung. Die Versicherer, welche mit einer departementalen Bewilligung die soziale Krankenversicherung betreiben, m�ssen diese nach dem Grundsatz der Gegenseitigkeit durchf�hren und die Gleichbehandlung der Versicherten gew�hrleisten; ferner d�rfen sie die Mittel der sozialen Krankenversicherung nur zu deren Zwecken (Gewinnaussch�ttungsverbot) verwenden (Art. 13 Abs. 1 und 2 lit. a KVG; vgl. MAURER, Das neue Krankenversicherungsrecht, S. 15 ff.). Angesichts dieser einschr�nkenden gesetzlichen Ordnung verf�gen die Krankenkassen in finanzieller Hinsicht nicht �ber eine �hnliche Autonomie und Gestaltungsfreiheit, wie sie Privaten zusteht. Dementsprechend sind sie von der Verf�gung des EDI zwar faktisch hinsichtlich ihrer Gesch�ftst�tigkeit, nicht aber - wie ein Privater - in einem autonomer Regelung zug�nglichen Bereich betroffen. Es kann deshalb nicht gesagt werden, dass sie unmittelbar eigene pekuni�re Interessen verfolgen. Anders als bei der Frage, ob sich die Visana in ihrem Autonomiebereich des Teilr�ckzuges von der Durchf�hrung der obligatorischen Krankenversicherung die vom EDI angeordneten Einschr�nkungen und Auflagen gefallen lassen muss, ist bez�glich der drei Versicherer nach dem Gesagten in keiner Weise ersichtlich, inwiefern ihr Autonomiebereich durch die vom EDI erlassene Verf�gung beeintr�chtigt w�re.
d) Art. 6 VwVG stellt der individualrechtlichen die beh�rdliche Parteistellung nur dort gleich, wo eine entsprechende gesetzliche Grundlage besteht. Eine solche ist im gesamten Krankenversicherungsrecht nicht vorhanden. Im Verfahrensrecht des Bundes, sei es im VwVG, sei es im OG, BGE 124 V 393 S. 400findet sich ebenfalls keine Grundlage, gest�tzt auf welche den vom Teilr�ckzug der Visana faktisch betroffenen an deren Durchf�hrungsstellen der sozialen Krankenversicherung das Beschwerderecht und die daraus abgeleitete Parteistellung zuzuerkennen w�ren.
e) Nach dem Gesagten hat das BSV die Parteistellung der drei Versicherer zu Recht verneint. Die in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gestellten "prozessualen" Antr�ge auf Gew�hrung von Akteneinsicht, auf rechtliches Geh�r, Er�ffnung der Verf�gung des EDI vom 16. September 1998 und Verfahrensvereinigung sind daher mangels Parteistellung der Beschwerdef�hrerinnen abzuweisen.
Die materiellen Antr�ge (Aufhebung oder �nderung der Verf�gung des EDI, Aufhebung der Verf�gung des BSV) werden demzufolge gegenstandslos. Soweit die drei Versicherer eventualiter die Beiladung zu dem von der Visana gegen die Departementsverf�gung vom 16. September 1998 eingeleiteten verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren beantragen, wird das Gericht in jenem Hauptprozess von Amtes wegen pr�fen, ob die Voraussetzungen f�r einen Einbezug von CSS, SWICA und Helsana als Mitbeteiligte in den Schriftenwechsel gem�ss Art. 110 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 132 OG erf�llt sind.
3. (Kosten und Parteientsch�digung)
124 II 304,
Art. 6 et art. 48 let. a PA,
Art. 47 Abs. 1 lit. a und b VwVG,
Art. 97 ff. und Art. 129 ff. OG,
Art. 13 Abs. 1 und 2 lit. a KVG