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Le transfert de protection des réfugiés à l’ordre du jour de l’assemblée du contentieux du Conseil d’Etat (MAJ 13/11/2013) | XENODOQUES
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Le 25 octobre 2013 à 14 heures, a eu lieu l’audience de l’assemblée du contentieux, la formation la plus solennelle du Conseil d’Etat, qui examinait les pourvois de M. O et de la Cimade à l’encontre d’une décision de la Cour nationale du droit d’asile en date du 30 mars 2011 portant sur la question du transfert de protection des réfugiés. La décision du Conseil d’Etat en date du 13 novembre 2011 (cf.CE, Ass., 13 novembre 2013, n°349735 et 349736) apporte une nouvelle solution prétorienne à cette problématique qui pose autant de questions nouvelles.
En premier lieu,Le Conseil d’Etat a annulé la décision de la CNDA en tant qu’elle n’avait pas admis l’intervention de la Cimade et accepté les interventions d’Amnesty et de l’ACAT à l’appui de son pourvoi. C’est la confirmation de la décision de section du contentieux du 25 juillet 2013.
Sur le fond, le Conseil d’État tire des articles 31 (appelé communément la clause d’immunité des réfugiés) et 33 (principe de non refoulement de la convention de Genève) une solution inédite : la personne qui a été reconnue réfugiée par un État « ne peut plus « tant que la protection de cet Etat est effective » revendiquer d’un autre Etat, le bénéfice des droits prévus par la convention, sans avoir été admis au séjour selon les règles communes d’admission au séjour ou celles spécifiques pour les réfugiés reconnus dans l’Union (il s’agit de la directive 2011/51/UE du 11 mai 2011 qui a été transposée cavalièrement par la loi du 12 novembre 2013). Si elle ne peut être refoulée vers son pays de nationalité, elle ne peut en principe solliciter le statut de réfugié, ni se prévaloir d’aucun droit au séjour au titre de l’asile.
A partir des mêmes articles dont il avait dégagé en 1991 le principe de l’admission au séjour(arrêt d’’Assemblée Dakoury et NKODIA du 13 décembre 1991) et à l’inverse des arrêts Conté de 1981 et Rogers de 1996 , qui portaient sur des étrangers ayant transité par un autre pays sans demander ou obtenir le statut de réfugié, le Conseil d’État créé un cas d’irrecevabilité de la demande d’asile et l’exception de premier pays de refuge . En outre, le Conseil d’Etat limite le caractère international du statut de réfugié au seul principe de non refoulement indiquant que les autres droits prévus supposent une admission au séjour. Or la convention de Genève comporte des droits comme la propriété intellectuelle qui vont au delà du seul pays d’accueil. Ainsi, les droits d’auteur d’un écrivain réfugié ne peuvent se limiter au seul pays qui l’a accueilli.
Cette position de principe est immédiatement tempérée par une exception lorsque la protection de l’Etat n’est pas effective. Dans ce cas le Conseil d’Etat considère que la demande est une première demande de statut de réfugié et l’OFPRA et la CNDA doivent alors vérifier si la personne entre dans les critères de la convention au regard des persécutions dans le pays dont elle a la nationalité et au regard du défaut de protection du premier pays d’accueil. Il serait donc exigé plus de conditions pour le réfugié demandant son transfert à la suite du défaut de protection du premier pays de refuge que pour celui qui demanderait pour la première fois le statut de réfugié et le principe de non refoulement serait applicable non seulement pour le pays de nationalité mais également pour le pays où il a été précédemment accueilli.
Le Conseil d’Etat reprend à son compte la présomption de protection dans un pays de l’Union européenne dégagée par la CNDA et donc la présomption du caractère non fondée de la demande sauf à ce que l’intéressé apporte, par tout moyen, la preuve contraire ; cette présomption ne saurait valoir, « notamment, lorsque cet Etat membre a pris des mesures dérogeant à ses obligations prévues par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, sur le fondement de l’article 15 de cette convention, ou dans le cas où seraient mises en œuvre à l’encontre de cet Etat membre les procédures, prévues à l’article 7 du Traité sur l’Union européenne, soit de prévention, soit de sanction d’une violation des valeurs qui fondent l’Union européenne . »Le Conseil d’Etat envisage donc le pire dans certains Etats européens (état d’urgence ou politique ouvertement xénophobe) mais pas le cas d’une faille systémique du dispositif d’asile comme c’est le cas en Grèce.
Pour finir, le conseil d’État rappelle l’obligation pour le demandeur de fournir des éléments circonstanciés et si la sollicitation des autorités est un élément à prendre en compte, elle ne peut à elle seule justifier du rejet
Cette décision est donc une victoire à la Pyrrhus puisque le pourvoi voulait faire dire au Conseil d’Etat qu’il fallait passer par la législation pour interdire ou limiter l’accès à la protection de l’OFPRA. Cette législation viendra sans doute car le ministère a évoqué l’idée de transposer la directive procédures sur ce point. (Le pays tiers sûr a été un motif de refus de séjour et de procédure prioritaire entre 1993 et 1998.) Cependant dès lors qu’une personne invoquera un défaut de protection, la demande devra être examinée au regard de la convention de Genève et il sera difficile de lui interdire l’accès à l’OFPRA mais au prix d’un réexamen de ses craintes de persécution et le risque de perdre la qualité de réfugié.
Après les décisions sur l’excision en décembre 2012 , les juges du palais royal posent une nouvelle fois plus de questions qu’ils n’apportent de réponses.
CE, Assemblée 13 novembre 2013, Cimade et M.O
7. Considérant qu’aux termes du 2 du A de l’article 1er de la convention de Genève du 28 juillet 1951 et du protocole signé à New York le 31 janvier 1967, doit être considérée comme réfugiée toute personne « qui, craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut, ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ; ou qui, si elle n’a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle à la suite de tels événements, ne peut ou, en raison de ladite crainte, ne veut y retourner. » ; qu’aux termes du 1 de l’article 31 de cette même convention : « Les Etats contractants n’appliqueront pas de sanctions pénales, du fait de leur entrée ou de leur séjour irréguliers, aux réfugiés qui, arrivant directement du territoire où leur vie ou leur liberté était menacée au sens prévu par l’article premier, entrent ou se trouvent sur leur territoire sans autorisation, sous la réserve qu’ils se présentent sans délai aux autorités et leur exposent des raisons reconnues valables de leur entrée ou présence irrégulières. » ; qu’aux termes du 1 de l’article 33 de cette même convention : « Aucun des Etats contractants n’expulsera ou ne refoulera, de quelque manière que ce soit, un réfugié sur les frontières des territoires où sa vie ou sa liberté serait menacée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques. » ;
10. Considérant, enfin, qu’eu égard au niveau de protection des libertés et des droits fondamentaux dans les Etats membres de l’Union européenne, lorsque le demandeur s’est vu en premier lieu reconnaître le statut de réfugié par un Etat membre de l’Union européenne, les craintes dont il fait état quant au défaut de protection dans cet Etat membre doivent en principe être présumées non fondées, sauf à ce que l’intéressé apporte, par tout moyen, la preuve contraire ; que cette présomption ne saurait toutefois valoir, notamment, lorsque cet Etat membre a pris des mesures dérogeant à ses obligations prévues par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, sur le fondement de l’article 15 de cette convention, ou dans le cas où seraient mises en œuvre à l’encontre de cet Etat membre les procédures, prévues à l’article 7 du Traité sur l’Union européenne, soit de prévention, soit de sanction d’une violation des valeurs qui fondent l’Union européenne ;
A l’origine de cette affaire, il y a la situation de M.O. , arrivé en France en provenance de Pologne où il a été reconnu réfugié et où il a été menacé par des janissaires du président pro russede la Tchétchénie. Il demande son admission au séjour au titre de l’asile à la préfecture de Moselle en février 2009 qui lui refuse le séjour en considérant que provenant de Pologne, il pouvait lui appliquer la clause du pays d’origine sûr (article L.741-4 2° du CESEDA)–décision qui sera annulée par le TA. L’OFPRA examine la demande en procédure prioritaire et rejette en considérant qu’il n’établit pas de craintes de persécution en Pologne et que le transfert de protection ne peut pas être effectué, à défaut de la délivrance d’un titre de séjour d’au moins un an par le préfet. M.O formule un recours contre cette décision qui est examiné par la formation la plus solennelle de la Cour nationale du droit d’asile les sections réunies (rebaptisées depuis« grande formation » par le décret du 16 août 2013). En effet , en 2009-2010, des informations d’arrivée en Europe d’agents du gouvernement tchétchène pro-russe chargés d’exécuter des opposants indépendantistes ont poussé des réfugiés reconnus en Pologne à venir en France pour y solliciter l’asile. Même si leur nombre est resté limité, certaines préfectures –à commencer par la préfecture de police de Paris- y ont vu un afflux et ont d’abord refusé d’enregistrer ces demandes puis ont décrété qu’elles devaient être examinées en procédure prioritaire par l’OFPRA. Les sections normales de la CNDA ont rendu des décisions contrastées en reconnaissant dans certains cas le statut de réfugié, dans d’autres rejetant les recours, justifiant que les sections réunies fixent une jurisprudence.
La Cour rejette le recours en considérant que la Pologne étant un pays de l’Union européenne et donc liée par le traité de l’Union européenne, les conventions de Genève et européenne des droits de l’Homme a des normes très élevées de protection des droits humains et des réfugiés et que « la demande présentée par un ressortissant d’un Etat tiers reconnu réfugié en Pologne qui soutient être exposé dans ce pays à des craintes de persécutions et de mauvais traitements ne peut être examinée que sur la base d’une présomption du caractère non fondé de cette demande ; que, pour renverser cette présomption, il appartient au demandeur d’apporter des éléments circonstanciés de nature, d’une part, à étayer la crédibilité de ses craintes de persécutions et, d’autre part à établir qu’il a sollicité ou tenté de solliciter la protection des autorités polonaises et que celles-ci ont refusé ou n’ont pas été en mesure de lui assurer dans ce pays un niveau de protection conforme à celui auquel elles sont tenues en vertu de leurs engagements européens et internationaux précités; ». En outre, la Cour considérait que « ni l’effet extraterritorial du statut de réfugié ni les dispositions combinées des stipulations de la convention de Genève relatives à la liberté de circulation des réfugiés au sein ou en dehors de l’Etat de protection, ne prévoient un droit d’établissement du réfugié dans un pays contractant autre que celui qui lui a reconnu cette protection ; que. par suite, une personne reconnue réfugiée dans un Etat contractant doit, pour obtenir la reconnaissance en France du droit de s’y établir et d’y transférer les droits attachés au statut avoir été admise à y séjourner régulièrement; ». Elle a également rejeté l’intervention de la Cimade en considérant que « dans un litige de plein contentieux, seules sont recevables les interventions de personnes qui se prévalent d’un droit distinct auquel la décision à rendre est susceptible de préjudicier ».
Le rejet visant M. O et l’irrecevabilité de l’intervention de la Cimade ont fait l’objet de deux pourvois par Me Patrice Spinosi. Amnesty international France et l’ACAT France sont intervenus volontairement à l’appui du pourvoi de la Cimade. Prévues pour une audience de section du contentieux le 12 juillet 2013, les affaires ont été renvoyées à l’Assemblée qui doit répondre à une question
1°) Une personne s’étant vu reconnaître la qualité de réfugié par un État tiers, membre en l’espèce de l’Union européenne, peut-elle, et si oui dans quelles conditions, demander l’asile en France en se prévalant, le cas échéant, de craintes de persécutions dans cet État ?
Cette question n’a jamais été posée au Conseil d’Etat. Cela est assez étonnant car les transferts de protection existent depuis la création de l’OFPRA et de la CNDA en 1952. Si leur nombre est très limité (60 des 9 976 protections accordées par l’OFPRA et la CNDA en 2012), la jurisprudence de la Commission des recours des réfugiés puis de la CNDA était relativement constante et la décision litigieuse s’inscrivait dans cette lignée.
Qu’est-ce que le transfert de protection ?
La convention de Genève de 1951 et le protocole de New York de 1967 relatifs aux statuts de réfugiés ont été ratifiés de façon quasi universelle par les Etats membres des Nations unies et il est donc théoriquement possible pour une personne qui craint d’être persécutée de se voir reconnaître le statut de réfugiée dans de nombreux pays. Mais il subsiste des modalités très différentes selon qu’un Etat a mis en place une procédure d’asile en droit interne ou non et surtout les deux instruments, qui prévoient que le statut de réfugié soit reconnu par tous les Etats parties, ne règlent pas la question du droit de demander asile et de séjour, question qui est renvoyée à la législation nationale. La seule réserve est le respect absolu du principe de non-refoulement vers le pays où il craint d’être persécuté (article 33 de la convention de Genève).
En France, quand un réfugié qui a été reconnu dans un autre pays veut demander à être placé sous la protection de l’OFPRA afin que celui-ci lui délivre les actes tenant lieu d’actes d’état-civil par exemple, il doit de toute manière saisir l’OFPRA d’une demande d’asile au moyen du formulaire qui lui est délivré par les préfets. Sauf s’il a déjà un titre de séjour, le CESEDA prévoit également que ces derniers statuent sur sa demande d’admission au séjour au titre de l’asile et en principe lui remettent un titre provisoire de séjour pour saisir l’office et par exception, lui refusent le séjour sur le fondement de l’article L.741-4 du CESEDA qui ne prévoit pas l’hypothèse de déclarer irrecevable une telle demande, ni de la considérer comme manifestement dénué de tout fondement (ce qui serait un paradoxe pour une personne qui est déjà reconnue réfugiée). Pourtant, la circulaire du 1er avril 2011 (contestée par la Cimade devant le Conseil d’Etat) prévoit cette hypothèse pour les réfugiés reconnus dans un Etat de l’Union européenne !
Une fois la demande enregistrée à l’OFPRA, l’instruction de la demande ne porte pas, comme c’est les cas des autres demandes, sur l’éligibilité du demandeur d’asile à la qualité de réfugié puisque celle-ci a été déjà été reconnue et ne peut être remise en cause, mais sur le droit au séjour du réfugié puisqu’il est exigé de produire un titre de séjour permettant de séjourner durablement en France pour effectuer le transfert Si tel n’est pas le cas, l’OFPRA vérifie si le réfugié peut craindre d’être persécuté dans le pays où il a été reconnu. Dans la négative, il rejette la demande d’asile.
Cette pratique a pour origine une circulaire très ancienne du 8 juin 1982 , qui à une époque où la loi ne prévoyait aucune modalité sur l’admission au séjour des demandeurs d’asile, a estimé que les réfugiés reconnus dans un autre pays sont soumis aux règles d’admission au séjour de droit commun car ils ne craignent pas d’être persécutés dans ce pays et ne doivent pas être traités comme des demandeurs d’asile. La circulaire posait la condition que le réfugié ayant déjà une protection dans un autre pays devait être muni d’un visa d’établissement ou d’un titre de séjour de résident permanent. Dans ces cas, ils devaient s’adresser à l’OFPRA pour qu’il prenne le relais du pays ayant reconnu la qualité de réfugié. Pour les autres, la circulaire indiquait qu’il ne fallait pas leur délivrer un document de séjour pour déposer une demande d’asile, « réservé aux demandeurs d’un premier asile »,
Cette circulaire ne portait que sur l’admission au séjour mais elle a eu une influence notoire sur la jurisprudence de la Commission des recours des réfugiés (CRR). Alors qu’en 1979, la CRR reconnaissait la qualité de réfugié en France à un réfugié reconnu par un autre Etat en vertu du principe du caractère international du statut de réfugié, elle a effectué un revirement de jurisprudence en 1987 en considérant que pour effectuer le transfert en France,le réfugié devait préalablement être admis à y résider. Petit amendement à cette solution prétorienne, en 1994, elle a admis que si cette condition n’était pas remplie, elle devait rechercher des craintes de persécution dans le pays d’accueil et en cas d’existence, reconnaître la qualité de réfugié.
Depuis presque vingt ans, c’est cette jurisprudence que l’OFPRA applique pour toutes les demandes de transfert de protection quel que soit le premier pays d’asile.Sans doute parce qu’elle ne concernait que quelques dizaines de demandes par an, ce type de décisions n’a jamais fait l’objet d’un pourvoi en cassation au Conseil d’Etat et la jurisprudence semblait clairement établie. A mesure que la construction européenne avançait et que les Etats-membres ou postulants ont mis en place des systèmes d’asile et transposé avec plus ou moins d’application les directives européennes en la matière, la CRR puis la CNDA ont fait un sort particulier aux réfugiés reconnus en Europe et ont considéré que ces Etats leur assuraient une protection de haut niveau et qu’il n’y existait pas en général de craintes de persécution dans ces pays.
C’est cette solution prétorienne que les pourvois de M. O et de la Cimade remettent en cause. En effet, en regardant de plus près, elle repose sur une interprétation erronée de la convention de Genève et de la réglementation nationale.
En premier lieu, et la décision de la CNDA l’admet, le statut de réfugié est internationalement reconnu et reste valable dans les Etats parties à la convention. A moins de considérer de façon absurde que la protection reconnue par un pays équivaut à l’acquisition de la nationalité ou qu’il s’agit d’un changement de circonstances permettant de retirer le statut, il n’y a pas de motifs pour une cessation du statut.
Si le droit européen a prévu la possibilité pour les Etats membres de déclarer irrecevable la demande d’un réfugié reconnu dans un autre État-membre (article 25 de la directive procédures), cette disposition facultative n’a pas fait l’objet d’une transposition en droit interne et ne peut donc être invoquée par l’État en raison du principe de l’ininvocabilité directe descendante fixé par la Cour de Luxembourg (CJCE, 5 avril 1979, Ratti) .La juridiction ne peut pas non plus appliquer les notions de premier pays d’asile ou de pays tiers sûrs mentionnées à l’article 26 de la même directive pour la même raison. De toute façon le Conseil d’Etat a fait un sort à ces notions par deux décisions d’assemblée : l’arrêt Conté de 1981 qui a censuré le rejet d’une demande sur la seule circonstance que le demandeur a séjourné dans un autre pays et l’arrêt Rogers de 1996 qui écartait l’utilisation du concept de pays tiers sûrs en zone d’attente, à défaut d’introduction dans la loi.
Regarder les craintes de persécution dans le pays d’accueil est faire une fausse application de la convention puisqu’elle précise que la personne ne peut ou ne veut [en raison de la crainte d’être persécutée] se réclamer de la protection du pays dont elle a la nationalité et non qui a accordé une protection. Le Conseil d’Etat a censuré la CNDA quand elle le faisait (cf. CE, 18 janvier 2006, N° 255687).
A supposer que l’on puisse le faire pour les réfugiés, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme demande tous les cas aux Etats de vérifier si un renvoi dans un pays, même européen, ne peut pas conduire à exposer la personne à la torture ou à un traitement inhumain et dégradant. C’est l’enseignement principal de son arrêt MSS contre Belgique et Grèce du 21 janvier 2011, en partie corroboré par l’arrêt NS de la CJUE du 21 décembre 2011 sur l’application du règlement Dublin en cas de défaillances systémiques d’un régime d’asile.
Les clauses d’exclusion (1er D et E) sont-elles applicables ?
L’Assemblée du contentieux s’inspirera-t-elle de l’application des clauses d’exclusion de la convention a déjà donné lieu à des décisions du Conseil d’Etat et de la CJUE.
En effet, l’article 1er D stipule que « Cette convention ne sera pas applicable aux personnes qui bénéficient actuellement d’une protection ou d’une assistance de la part d’un organisme ou d’une institution des Nations Unies autre que le Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés; ». Le deuxième alinéa précise toutefois que « Lorsque cette protection ou cette assistance aura cessé pour une raison quelconque, sans que le sort de ces personnes ait été définitivement réglé, conformément aux résolutions y relatives adoptées par l’Assemblée générale des Nations Unies, ces personnes bénéficieront de plein droit du régime de cette convention. »
Historiquement, cette stipulation vise une catégorie particulière de réfugiés qui depuis 1948 ne sont pas placés sous la protection du HCR mais d’un organisme spécifique : les Palestiniens. L’UNRWA a été créée en 1949 pour assurer une assistance humanitaire aux réfugiés ayant eu leur résidence en Palestine mandataire entre 1946 et 1948 et leur descendance dans les pays limitrophes (Liban, Syrie, Jordanie, Egypte) mais non dans d’autres pays arabes comme l’Irak et le Koweït. En 60 ans, le nombre de réfugiés sous mandat de l’UNRWA est passé de 700 000 à 4,8 millions. Or le mandat de l’UNRWA est limité à la seule région du proche orient. Une personne qui se trouve à l’extérieur de cette zone n’est plus sous l’assistance de l’agence, peut-elle se voir reconnaître de plein droit le statut de réfugié?
Le Conseil d’Etat dans une décision du 22 novembre 2006 a considéré à propos d’un Palestinien demandant l’apatridie que « qu’une personne se trouvant en dehors de la zone où l’UNRWA exerce son activité ne peut plus bénéficier de l’assistance ou de la protection de ce dernier et est, par suite, susceptible de bénéficier du régime de la convention de 1954 [sur le statut des apatrides]. En suivant ce raisonnement, la CNDA dans une décision des sections réunies avait considéré que l’on pouvait reconnaître de plein droit la qualité de réfugié à des réfugiés sous mandat UNRWA se trouvant en France (cf. CNDA, Sections Réunies, 14 mai 2008, M et Mme A, N°493412).
Le Conseil d’État, saisi d’un pourvoi de l’OFPRA contre la décision du 14 mai 2008, l’a annulé dans une décision du 23 juillet 2010 en considérant que la Cour a commis une erreur de droit en ne vérifiant pas avant de reconnaître la qualité de réfugié « si la personne craignait avec raison en cas de retour en Jordanie d’être persécuté du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques au sens du 2 du A de cet article, ou à défaut s’il ne remplissait pas l’un des critères mentionnés à l’article L. 712-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile pour bénéficier de la protection subsidiaire. ». Ainsi le Conseil validait l’idée de vérifier, comme pour un primo-demandeur d’asile, l’éligibilité au statut mais au regard du pays d’accueil. Depuis, saisi d’une question préjudicielle, la CJUE a dans un arrêt de Grande Chambre du 19 décembre 2012 considéré que les dispositions du droit européen reprenant le deuxième alinéa de l’article 1er D visent également la situation d’une personne qui, après avoir eu effectivement recours à cette protection ou à cette assistance, cesse d’en bénéficier pour une raison échappant à son propre contrôle et indépendante de sa volonté et que « sur la base d’une évaluation individuelle de la demande, que cette personne a été contrainte de quitter la zone d’opération de cet organisme ou de cette institution, ce qui est le cas lorsqu’elle se trouvait dans un état personnel d’insécurité grave et que l’organisme ou l’institution concerné était dans l’impossibilité de lui assurer, dans cette zone, des conditions de vie conformes à la mission incombant audit organisme ou à ladite institution.. Dans ce cas, la qualité de réfugié doit être reconnue de plein droit (CJUE, 19 décembre 2012, C‑364/11). La Cour de justice prévoit donc une procédure d’éligibilité concernant la situation sécurité mais également la protection juridique et matérielle de l’UNRWA.
Un tel raisonnement peut-il être transposé pour les transferts de protection ? Cela serait une erreur de droit puisque les réfugiés reconnus par un autre Etat le sont déjà au titre de la convention et non d’un mandat d’un autre organisme des Nations Unies.
Qu’en est-il de la deuxième exclusion prévue par l’article 1er E qui stipule que « Cette Convention ne sera pas applicable à une personne considérée par les autorités compétentes du pays dans lequel cette personne a établi sa résidence comme ayant les droits et les obligations attachés à la possession de la nationalité de ce pays. ». A l’origine prévue pour les réfugiés « allemands » en Allemagne fédérale, l’OFPRA et la CNDA l’ont mis en œuvre dans les années 1970 pour exclure des réfugiés ayant séjourné dans un autre pays avant que le Conseil d’Etat censure cette pratique notamment par l’arrêt d’assemblée Conté du 16 janvier 1981. Plus récemment elle a été utilisée à l’encontre de réfugiés tibétains qui bénéficient d’un statut spécifique en Inde. Le Conseil d’Etat a remis en cause cette automaticité par une décision du 3 novembre 2004 qui exige que les organes de détermination vérifient l’effectivité des droits et obligations attachés à la possession d’une nationalité.
Or si la convention de Genève stipule que les Etats accordent aux réfugiés résidant régulièrement sur leur territoire le régime le plus favorable accordé à des étrangers, ils n’ont pas les mêmes droits qu’un national à commencer par le droit de vote (en revanche, ils ont les mêmes obligations notamment en cas de mobilisation générale comme c’est le cas en France depuis 1939).
Il ne reste donc plus que les clauses d’exclusion en raison du comportement criminel du réfugié, qui ne peuvent à l’évidence s’appliquer qu’au cas par cas et avec précaution et certainement pas à tous les réfugiés demandant le transfert de protection.
Pas de règles spécifiques dans le CESEDA
Si rien dans la convention de Genève ne permet de rejeter la demande, il en est de même dans la réglementation nationale.
D’une part, le critère imposé par la circulaire du 8 juin 1982 d’être admis à résider en France ne figure pas dans la législation française qui a pourtant été de nombreuses fois modifiée les trente dernières années. Non seulement obsolète, la circulaire a été mise en ligne trop tardivement sur le site dédié aux circulaires et en application du décret du 8 décembre 2008, est réputé abrogée (cf. CE, 24 février 2011, Cimade, FNARS et Gisti, n°334022) et n’est donc plus opposable.
Dès lors seules les dispositions législatives et réglementaires sont applicables. On cherchera en vain une disposition législative qui prévoit des dispositions particulières sur le séjour des réfugiés reconnus dans un autre pays y compris européen., mis à part les prescriptions contestées de la circulaire du 1er avril 2011 .
Si aucune disposition réglementaire spécifique n’existe , la solution est peut être dans les dispositions relatives aux réfugiés contenus dans le CESEDA : L’article L.314-11-8° du code prévoit qu’est délivrée de plein droit une carte de résident à l’étranger qui a obtenu le statut de réfugié en application du livre VII du présent code. L’article L.711-1 du CESEDA précise que « La qualité de réfugié est reconnue à toute personne persécutée en raison de son action en faveur de la liberté ainsi qu’à toute personne sur laquelle le haut-commissariat des Nations unies pour les réfugiés exerce son mandat aux termes des articles 6 et 7 de son statut tel qu’adopté par l’Assemblée générale des Nations unies le 14 décembre 1950 ou qui répond aux définitions de l’article 1er de la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés » . Puisque le réfugié a été reconnu dans un autre pays il répond à ces définitions de l’article 1er. Il doit donc se voir reconnaître la qualité de réfugié de plein droit et en conséquence une carte de résident !
Ce raisonnement est utilisé sans difficulté pour les réfugiés reconnus sur le mandat strict du HCR. Le Haut-commissariat aux Réfugiés (HCR) a été créé par une résolution de l’Assemblée générale de Nations Unies en 1950. L’article 6 des statuts du HCR stipule qu’il exerce son mandat « Sur toute personne qui, […]craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité, et qui ne peut ou, du fait de cette crainte ou pour des raisons autres que de convenance personnelle, ne veut se réclamer de la protection de ce pays; ou qui, si elle n’a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle, ne peut ou, en raison de ladite crainte ou pour des raisons autres que de convenance personnelle, ne veut y retourner ».
La loi française prévoit qu’est reconnue de plein droit la qualité de réfugié sous ce mandat qui se trouve en France après confirmation du HCR (cf. CRR, SR, 5 juin 2000, 345064, M. ).
Cette lecture des dispositions du code est assez audacieuse car elle signifie que tout réfugié, qu’il soit sous mandat du HCR ou reconnu par un autre Etat, doit se voir reconnaître la qualité de réfugié en France et a donc droit à une carte de résident! En réalité, elle montre que la solution prétorienne de la CNDA est très fragile et que si l’Etat veut conditionner les transferts de protection à une admission préalable au séjour, il faut nécessaire passer par des modifications législatives ou réglementaires qui devront tenir compte des critères de la nouvelle directive procédures.
En ce qui concerne les réfugiés reconnus dans l’Union européenne, ces dispositions pourraient être prises avec la transposition de la directive 2011/51/UE du 11 mai 2011 qui étend le bénéfice du statut de résident longue durée aux bénéficiaires de la protection internationale (dont ils étaient exclus jusqu’alors). Selon cette directive, après 5 ans de résidence régulière dans l’Etat qu’il l’a reconnu, le réfugié peut demander cette carte qui lui permet de s’installer temporairement dans un autre Etat de l’Union, avec des conditions moins exigeantes que s’il formulait une demande de titre de séjour comme primo-arrivant, voire de s’installer durablement en demandant le même statut à l’Etat en question.Cette directive devait être transposée avant le 20 mai 2013 et ne l’a pas été par la France. Menacée d’une procédure d’infraction, le gouvernement a fait un cavalier législatif dans le projet de loi autorisant le gouvernement à simplifier les relations Etat citoyens.
Décision qui fait l’objet du pourvoi
CNDA, SR, 30 mars 2011, n°09009538
Sur l’intervention de la CIMADE:
Considérant que, dans un litige de plein contentieux, seules sont recevables les interventions de personnes qui se prévalent d’un droit distinct auquel la décision à rendre est susceptible de préjudicier; que la CIMADE ne se prévaut d’aucun droit auquel la décision de la Cour est susceptible de préjudicier; que dés lors, son intervention au soutien de M. Issa O. n’est pas recevable;
Sur le bénéfice de l’asile en raison de risques de persécutions ou de mauvais traitements
Considérant que, M. Issa O., ressortissant russe d’origine tchétchène, s’est vu reconnaître le 10 juillet 2008 par les autorités polonaises la qualité de réfugié sur le fondement des stipulations du paragraphe A, 2 de L’article 1er de la convention de Genève du 28 juillet 1951 et du protocole signé à New York le 31janvier 1967, en raison des risques de persécutions auxquels il est exposé en Fédération de Russie ; que M. Issa O., ancien combattant de la 1ère guerre ayant notamment participé à la prise de Grozny en été arrêté en 2001 par des autorités militaires russes, détenu puis emprisonné durant un an à Voronej, en dehors du territoire tchétchène; qu’après sa libération, le 23 Octobre 2002, il est retourné en Tchétchénie, à Novy-Atagui, où il a été interpellé à nouveau par des hommes de Kadyrov; qu’il a été conduit à Khossi-Yourt, et placé en détention; qu’il a subi des tortures et des interrogatoires au sujet de chefs de la rébellion, notamment de son cousin D. O.; que, pour échapper à ces sévices, il s’est engagé à collaborer avec le régime, mais, qu’à la suite de sa libération, il s’est caché pour ne pas avoir à le faire; qu’après quatre années de clandestinité, craignant toujours pour sa sécurité, il a fui vers la Pologne en 2006 où il a, été reconnu réfugié; que, le 11 février 2008, il s’y est marié religieusement, avec une compatriote dont il a eu un enfant né le 7 août 2008; qu’il fait toutefois valoir que, le 11février 2009, soit postérieurement à la reconnaissance du statut de réfugié, un groupe de tchétchènes l’a questionné de manière menaçante en Pologne et qu’il a reconnu parmi eux l’auteur des tortures qu’il avait subies en 2002; qu’après cet incident, il dit avoir reçu des appels téléphoniques menaçants lui enjoignant de rentrer en Tchétchénie; qu’estimant que sa sécurité et celle de sa famille n’étaient plus suffisamment assurées en Pologne, il a quitté ce pays pour la France le 19 février 2009, Où il a de nouveau demandé la reconnaissance du statut de réfugié, invoquant désormais des craintes de persécutions en Pologne;
Considérant qu’aux termes des stipulations du paragraphe A, 2 de l’article 1er de la convention de Genève du 28 juillet1951 et du protocole signé à New York le 31janvier 1967, doit être considérée comme réfugiée toute personne qui « craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle e La nationalité et qui ne peut, ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays » ; qu’aux termes des stipulations de l’article 33 de la même convention: « 1 Aucun des Etats contractants n’expulsera ou ne refoulera, de quelque manière que ce soit, un réfugié sur les frontières des territoires où sa vie ou sa liberté serait menacée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques.»; qu’il résulte de la combinaison de ces stipulations, d’une part, qu’il est inhérent aux buts mêmes de la convention de Genève que le statut de réfugié reconnu par un Etat contractant soit reconnu par les autres Etats contractants et que le bien-fondé des craintes ainsi admis ne soit pas réexaminé par ces derniers; que, d’autre part, le principe de non-refoulement du réfugié impose, le cas échéant, aux Etats contractants d’examiner les craintes de persécutions exprimées par le réfugié dans le pays qui lui a accordé ce statut, mais cet examen doit en ce cas tenir compte, notamment en matière d’établissement des faits par le demandeur, des conditions dans lesquelles ce pays garantit et respecte lui-même les droits et libertés reconnus par la convention de Genève;
Considérant qu’aux termes de l’article 2 du traité sur l’Union européenne « L’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’Etat de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux Etats membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les femmes et les hommes. »; Qu’aux termes de l’article 3 du même traité « 1. L’Union a pour but de promouvoir la paix, ses valeurs et le bien-être de ses peuples. 2. L’Union offre à ses citoyens un espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures, au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes en liaison avec des mesures appropriées en matière de contrôle des frontières extérieures, d’asile, d’immigration ainsi que de prévention de la criminalité et de lutte contre ce phénomène.» que la Pologne garantit, en sa qualité de membre de l’Union européenne, l’exercice effectif des droits et libertés prévus par les stipulations précitées du traité de l’Union, a ratifié la convention de Genève et ses protocoles additionnels, ainsi que la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; qu’elle assure, par conséquent, aux droits fondamentaux des réfugiés qu’elle a reconnus sur son sol une protection adéquate et équivalente à celle généralement assurée par l’ensemble des Etats membres de L’Union européenne peur prévenir et sanctionner les actes qualifiables de persécutions ou de mauvais traitements; qu’ainsi, la demande présentée par un ressortissant d’un Etat tiers reconnu réfugié en Pologne qui soutient être exposé dans ce pays à des craintes de persécutions et de mauvais traitements ne peut être examinée que sur la base d’une présomption du caractère non fondé de cette demande ; que, pour renverser cette présomption, il appartient au demandeur d’apporter des éléments circonstanciés de nature, d’une part, à étayer la crédibilité de ses craintes de persécutions et, d’autre part à établir qu’il a sollicité ou tenté de solliciter la protection des autorités polonaises et que celles-ci ont refusé ou n’ont pas été en mesure de lui assurer dans ce pays un niveau de protection conforme à celui auquel elles sont tenues en vertu de leurs engagements européens et internationaux précités; -.
Considérant qu’à supposer établis les menaces et agissements de compatriotes tchétchènes en Pologne allégués par M. Issa O., celui-ci n’a pas sollicité ou tenté de solliciter la protection des autorités publiques polonaises ; que, dans ces conditions, le défaut de protection à L’égard de M. Issa O. n’est pas établi; que, dès lors, la demande de M. Issa O. tendant en raison des risques encourus en Pologne, à la reconnaissance du statut de réfugié ou, défaut, au bénéfice de la protection subsidiaire, doit être écartée;
Sur le transfert en France de la protection internationale obtenue en Pologne
Considérant, d’une part, ainsi qu’il a été dit ci-dessus, qu’il est inhérent aux buts mêmes de la convention de Genève que le statut de réfugié reconnu par un Etat contractant soit reconnu par les autres Etats contractants; que, d’autre part, aux termes de l’article 26 de la convention de Genève relatif à la liberté de circulation « tout Etat contractant accordera aux réfugiés se trouvant régulièrement sur son territoire le droit d’y choisir leur lieu de résidence et d’y circuler librement… »; qu’aux termes de l’article 28 de la même convention relatif aux titres de voyage; « 1. Les Etats contractants délivreront aux réfugiés résidant régulièrement sur leur territoire, des titres de voyage destinés à leur permettre de voyager hors de ce territoire.. – »; que selon le paragraphe 14 de l’annexe à cette convention qui traite des conditions de délivrance et de validité des titres de voyage des réfugiés: « les dispositions de la présente annexe n’affectent en rien les lois et règlements régissant, dans les territoires des Etats contractants, les conditions d’admission, de transit, de séjour, d’établissement et de sortie »; qu’ainsi, ni l’effet extraterritorial du statut de réfugié ni les dispositions combinées des stipulations de la convention de Genève relatives à la liberté de circulation des réfugiés au sein ou en dehors de l ‘Etat de protection, ne prévoient un droit d’établissement du réfugié dans un pays contractant autre que celui qui lui a reconnu cette protection ; que. par suite, une personne reconnue réfugiée dans un Etat contractantdoit, pour obtenir la reconnaissance en France du droit de s’y établir et d’y transférer les droits attachés au statut avoir été admise à y séjourner régulièrement;
Considérant que M Issa O., qui ne dispose pas d’un titre de séjour antre qu’une autorisation provisoire de Séjour pour la durée nécessaire à l’examen de sa demande d’asile, ne peut se prévaloir du bénéfice du transfert en France de la qualité de réfugié qui lui a été reconnue par ;
Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que le recours doit être rejeté;
CRR, Sections Réunies, 26 octobre 1994, 259247, Mme R. épouse Y. :
« Considérant, en premier lieu, qu’une personne qui a été reconnue réfugiée dans un pays tiers, doit, pour obtenir le transfert de son statut en France, y avoir été préalablement admise à résider ; que, s’il ressort de l’instruction que par une décision du 6 août 1992, les autorités polonaises ont reconnu la qualité de réfugiée à Mme Roman Elena, qui se trouve ainsi placée sous la protection desdites autorités, il ne ressort, toutefois, d’aucune des pièces du dossier que l’intéressée a été admise à résider sur le territoire français ; que, dès lors, c’est à bon droit que le directeur de l’OFPRA a rejeté la demande présentée par Mme R.;
Considérant, en second lieu, que, si l’intéressée fait valoir qu’elle a été victime d’actes de xénophobie et de violence en Pologne de la part d’éléments de la population, ces faits, à les supposer établis, ne sauraient être analysés comme ayant été encouragés ou même seulement tolérés de manière volontaire par les autorités publiques polonaises et ne sont pas, dès lors, de nature à permettre de regarder la requérante comme ne bénéficiant plus de la protection desdites autorités.
MANDAT UNRWA
CNDA, Sections Réunies, 14 mai 2008, M et Mme A., N°493412
Considérant qu’aux termes de l’article 1er D de la convention de Genève,
« Cette Convention ne sera pas applicable aux personnes qui bénéficient actuellement d’une protection ou d’une assistance de la part d’un organisme ou d’une institution des Nations Unies autre que le Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés./Lorsque cette protection ou cette assistance aura cessé pour une raison quelconque, sans que le sort de ces personnes ait été définitivement réglé, conformément aux résolutions y relatives adoptées par l’Assemblée générale des Nations Unies, ces personnes bénéficieront de plein droit du régime de cette Convention » ;
Considérant, ainsi qu’il ressort des travaux préparatoires à l’adoption de la convention de Genève, que les Etats parties à ladite convention ont entendu instituer pour les Palestiniens enregistrés auprès de l’Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA) une protection particulière aux fins de laquelle a été créé un régime spécial de prise en charge ; que les stipulations du deuxième alinéa de l’article 1D précité doivent être interprétées comme devant assurer la continuité de cette protection ; que, dès lors qu’elle aura cessé, la protection équivalente prévue par les stipulations de la convention de Genève doit s’y substituer, sous réserve de l’application des stipulations des articles 1E et 1F de cette même convention et de l’existence d’une protection offerte par un Etat ou une autre organisation internationale ou régionale ;
Considérant, en l’espèce, que M. A. était enregistré auprès de l’UNRWA ; que l’assistance dont il bénéficiait de la part de l’UNRWA doit être regardée comme ayant cessé dès lors qu’il se trouve en dehors de la zone d’activité de cet organisme ; qu’il ne ressort pas des pièces du dossier qu’il possède la nationalité jordanienne ou jouisse des droits et obligations attachés à la possession de cette nationalité ; que la seule production de la copie d’un passeport est insuffisante pour infirmer cette analyse ; qu’enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier ni n’est même allégué, que le requérant ait pu commettre des actions susceptibles de l’exclure du bénéfice des dispositions protectrices de la convention de Genève ;
Considérant qu’il résulte de ce qui précède que M. Mohammad A. est fondé à se prévaloir de la qualité de réfugié ;
Mandat HCR
CRR, SR, 5 juin 2000, 345064, M
Considérant qu’aux termes des deuxième et troisième alinéas de l’article 2 de la loi du 25 juillet 1952 modifiée relative au droit d’asile : « La qualité de réfugié est reconnue par l’Office à toute personne persécutée en raison de son action en faveur de la liberté ainsi qu’à toute personne sur laquelle le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés exerce son mandat aux termes des articles 6 et 7 de son statut tel qu’adopté par l’Assemblée générale des Nations unies le 14 décembre 1950, ou qui répond aux définitions de l’article 1er de la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés. Toutes les personnes visées à l’alinéa précédent sont régies par les dispositions applicables aux réfugiés en vertu de la convention de Genève du 28 juillet 1951 précitée » ;
Considérant que pour refuser de reconnaître la qualité de réfugié à M. M., le directeur de l’OFPRA s’est fondé sur les stipulations de l’article 1er, F, c de la convention de Genève, estimant qu’il y avait des raisons sérieuses de penser que l’intéressé, du fait de son appartenance à l’ancienne Garde civile zaïroise, s’était rendu coupable d’agissements contraires aux buts et aux principes des Nations unies l’excluant du bénéfice de cette convention ;
Considérant, toutefois, qu’il résulte de l’instruction que M. M., qui est ressortissant de la République démocratique du Congo et appartient à l’ethnie ngbandi, a été placé sous le mandat du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés en application des articles 6 et 7 du statut de cette organisation internationale au mois de mai 1998 alors qu’il se trouvait à Brazzaville ; qu’aux termes de l’article 7 de ce statut « Il est entendu que le mandat du Haut Commissaire, tel qu’il est défini au paragraphe 6 ci-dessus, ne s’exerce pas : … d) Sur les personnes dont on a des raisons sérieuses de penser qu’elles ont commis … un crime défini … par les dispositions de l’alinéa 2 de l’article 14 de la déclaration universelle des droits de l’homme » ; que ces dispositions visent les agissements contraires aux buts et aux principes des Nations unies ; que le HCR, après avoir réexaminé la situation de l’intéressé au regard de l’ensemble de ces stipulations, a décidé de maintenir M. M. sous son mandat ainsi qu’il ressort d’un courrier de sa délégation pour la France en date du 4 mai 2000 ; que le requérant est dès lors fondé à soutenir que les dispositions précitées de l’article 2 de la loi du 25 juillet 1952 relatives aux personnes sur lesquelles le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés exerce son mandat imposent que la qualité de réfugié lui soit reconnue et à demander par ce motif l’annulation de la décision par laquelle le directeur de l’OFPRA a refusé de lui reconnaître ladite qualité ; …(Annulation de la décision du directeur de l’OFPRA et reconnaissance de la qualité de réfugié).
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