Court Opinion

ID: 4268785
Source: CourtListenerOpinion
Date Created: 2018-04-24 00:11:29.55969+00
Date Added: 2024-06-11T14:31:12.881173
License: Public Domain

STATE OF VERMONT

                              ENVIRONMENTAL COURT

Secretary, Vermont Agency of Natural Resources,          }
                                                         }
              v.                                         }     Docket No. 129‐8‐03 Vtec
                                                         }
Fern Hill Farm, Ltd. and Stephen Bromley,                }
      Respondents.                                       }

                                    Decision and Order

       On July 15, 2003, the Secretary of the Vermont Agency of Natural Resources (ANR)

issued an administrative order pursuant to 10 V.S.A. §8008 regarding Respondent Stephen

Bromley, who timely requested a hearing in Environmental Court.  On September 15, 2003,

the Secretary moved to amend the administrative order to add Fern Hill Farm, Ltd. as a

Respondent; the Court granted the motion.  At trial on April 6, 2005, the Court granted the

Secretary’s further motion to amend the administrative order to change the date of the fire

described in the administrative order from May 5, 2001 to May 4, 2001, to conform to the

evidence.  Respondents are represented by John D. Hansen, Esq.; and the Secretary of the

Agency of Natural Resources is represented by Gary S. Kessler, Esq.

       The Court extended the time for the hearing for good cause at the request of and by

agreement of the parties, to accommodate the schedules of the parties and to allow an

extended period of negotiation. 

       The statutes, rules and permits applicable to this matter are 4 V.S.A. Chapter 27; 10

V.S.A. Chapters 23, 159 and 201; Sections 6‐302(a) and 6‐302(d) of the Vermont Solid Waste

Management Rules; and Section 5‐201 of the Vermont Air Pollution Control Regulations.

10 V.S.A. §8012(c)(2).

                                             1
Findings

       Respondent Fern Hill Farm, Ltd. was incorporated in April of 1975; its principal

business is farming.  It owns approximately 350 acres of property located on Creek Road

in the towns of Wallingford and Clarendon, Vermont.  Respondent Stephen Bromley is the

president of and registered agent for Fern Hill Farm, Ltd. and as of the date of trial had

been farming there for 32 years.  He lives at the property with his wife and three children,

and  manages the property, including the farming operations and the maintenance of the

houses and other buildings on the property.  As of the date of trial some 50 to 85 dairy

cows  or  other  cattle  were  being  raised  on  the  property.    Between  1972  and  the

incorporation of Fern Hill Farm, Ltd.  in 1975, the farm was owned by Respondent’s father.

       In connection with  a civil  nuisance action  brought by Respondent Bromley  and

others, in about 1977 the Town of Wallingford had been allowed to bury a town dump that

had burned, constituting a much larger amount of waste than at issue in the present case.

The Town was not required to remove any of the waste or to dispose of it at a certified

waste disposal facility.  No evidence was presented as to the state solid waste statutes1 or

regulations,  if  any,  in  effect  at  the  time  of  the  burial  of  the  Town  dump  or  whether  it

constituted a violation of any state statutes or regulations in effect at the time, as well as

having been a civil nuisance. 

       Respondent Bromley resides in a house on the property.  Two other houses are also

located on the property which are rented to tenants.  As of May of 2001, and for many years

before that date, an old gravel pit was located on the Wallingford portion of the property,

behind one of the rental houses.  That house had been rented to a single tenant for the past

33 years.  The old gravel pit site was not visible from Creek Road as it was surrounded by

trees and was located at an elevation lower than that of Cliff Road, over a steep bank.

     1  The Vermont Solid Waste Management Act was adopted effective July 1, 1977.

                                                   2
Access to the old gravel pit site was through the private driveway of the rental house and

past a small outbuilding.

       The old gravel pit site had been used as a farm dump for approximately fifty years

prior to July 1, 1991, including the disposal of construction and demolition waste2 from the

renovation  of  one  of  the  houses  on  the  farm  property  in  1987.    For  the  purposes  of

discussion we will refer to the portion of the old gravel pit use for disposal of solid waste

as the ‘old Fern Hill farm dump site;’ the use of this phrase does not constitute any factual

finding as to whether all of the waste disposed at the site originated on the farm property.

       The  1989  Vermont  Solid  Waste  Management  Rules,  §301(b)(1),  exempted  from

regulation: 

       [s]ites existing on the effective date of these rules that are used exclusively
       for the disposal of normal residential solid waste generated by the owner of
       the site, unless the Secretary determines that the site poses a threat to public
       health and safety or the environment or cause[s] a nuisance; such exemption
       expires on July 1, 1991.

No evidence was presented as to whether “normal residential solid waste” or “residential

solid waste” was specifically defined in the 1989 Vermont Solid Waste Management Rules;

those terms are not defined in the statute.  Farm dumps were evaluated as residential solid

waste dumps with respect to the exemption.  Thus, assuming that the Fern Hill farm dump

site  had  existed  for  a  long  time  as  of  the  adoption  of  the  1989  Vermont  Solid  Waste

Management Rules, that it had not been determined to pose a threat to public health and

safety or the environment or to cause a nuisance, and that only normal residential waste

generated on the farm property was disposed there, it was allowed to continue to be used

     2  This term is defined in the 1999 Vermont Solid Waste Management Rules as “waste
derived  from  the  construction  or  demolition  of  buildings,  roadways  or  structures[,]
including  but  not  limited  to  clean  wood,  treated  or  painted  wood,  plaster,  sheetrock,
roofing paper and shingles, insulation, glass, stone, soil, flooring materials, brick, masonry,
mortar, incidental metal, furniture and mattresses.” §6‐201.

                                                3
 for that purpose and to be exempt from regulation through July 1, 1991.

       However, as that exemption expired by its own terms3 as of July 1, 1991, after that

date the use of the Fern Hill farm dump to dispose of other than exempt materials under

the Vermont Solid Waste Management Rules would have been a violation of those rules,

regardless of how long it had been used as a farm dump prior to that date.  That is, the

§301(b)(1) exemption in the 1989 Rules allowed farm dumps to continue for approximately

an additional two years, beyond the time that those rules would have required that practice

to cease.  It did not exempt farm dumps and residential household waste dumps beyond

July of 1991. 

       The Vermont Solid Waste Management Rules in effect as of May 2001 exempt “the

disposal of trees, stumps, yard waste, and wood chips generated from these materials,

when the origin and disposal of such waste occurs on property under the same ownership

or  control.”    §6‐301(b)(1).    Those  rules  also  provide  an  exemption  in  §6‐1103(a)  for

composting of certain farm‐generated materials, wood waste, organic waste, and yard

waste.    Those  rules  also  provide  a  mechanism  for  applying  for  approval  of  so‐called

“insignificant waste management events” that are of limited duration and will not result

in a threat to the public health and safety or to the environment, and will not create a

nuisance.  §6‐301(c).  Those rules also provide for “categorical disposal certifications” under

§6‐309 for a number of categories of wastes, including “stumps, brush or untreated wood,”

§6‐309(b)(1), and “concrete, masonry, mortar, or other inert materials,” §6‐309(b)(4).

       After July 1, 1991, Respondents allowed the dumping of solid waste to continue at

      3  An internal agency memorandum issued on February 25, 1997, clarified the Solid
Waste Management Program’s position that farm dumps had been evaluated as residential
dumps under this exemption.  This document, in evidence as Exhibit 17, did not have any
independent regulatory effect.  Moreover, the farm dump in the present case was used to
dispose of non‐residential solid waste, such as construction and demolition waste, which
was not in any event covered by the exemption.

                                               4
the old Fern Hill farm dump site, at least including construction and demolition debris

from remodeling work done on one of the rental houses in approximately 1993, and at least

including construction and demolition debris resulting from other work being done on the

farm property (including the houses, barns  and outbuildings) in early 2001, and some

household solid waste generated by Respondent Bromley and the tenants’ households in

2001.    Respondents  did  not  take  steps  to  limit  access  to  the  area  after  existing  “No

Trespassing” signs were removed, other than the fact that the access roadway was not

obvious.  Nor did they report to any state officials if solid waste generated off the property

was being disposed at the old Fern Hill farm dump site by others.  Solid waste was placed

at the dump site without being covered over with soil.  Neither Respondent Bromley nor

Respondent Fern Hill Farm, Ltd. was in the business of operating a trash hauling enterprise

or a waste disposal site.  No evidence was presented to suggest that either Respondent had

authorized  the  disposal  of  waste  at  the  old  Fern  Hill  farm  dump  site  that  had  been

generated off the property, nor that either Respondent received any compensation for any

such disposal.  To the extent that construction and demolition debris from work being done

on buildings on the Fern Hill Farm property was placed at the old Fern Hill farm dump site

after July 1, 1991, Respondent Fern Hill Farm, Ltd. did avoid incurring the costs of proper

disposal of such material.  To the extent that household solid waste generated on the Fern

Hill  Farm  property  was  placed  at  the  old  Fern  Hill  farm  dump  site  after  July  1,  1991,

Respondents  did  avoid  incurring  the  costs  of  proper  disposal  of  such  material.    No

evidence was presented as to those avoided costs.

       A “burn permit” is required by the Town of Wallingford to be obtained from the fire

warden prior to any fires; the fire warden inspects the site prior to the fire and registers the

burn  permit  with  the  police.    See  Vermont  Air  Pollution  Control  Regulations  §5‐202.

Natural or untreated wood is allowed to be burned; neither the painted wood boards nor

any of the construction and demolition debris or other solid waste would have qualified

                                                 5
for  a  burn  permit.    The  then‐Deputy  municipal  Fire  Warden  Dave  Gilman  required  a

written permit for fires within his jurisdiction, which included Respondents’ property.  The

Fire Warden, who covered East Wallingford, but not Respondents’ property, may have

allowed burn permits to be telephoned in within his jurisdiction, but Respondent Bromley

did not claim to have telephoned a request for a burn permit for the May 4, 2001 fire.  The

Deputy Fire Warden had warned Respondent Bromley on two previous occasions (on May

22, 2000, and on June 5, 2000) regarding burning without a burn permit, and had issued a

municipal ticket to him regarding a burn in late April 2001, during which a nearby field

caught on fire.  In connection with those warnings, the Deputy Fire Warden did not have

occasion to see the old Fern Hill farm dump site or any materials located at the old Fern

Hill  farm  dump  site  before  May  4,  2001.    Respondents  did  not  apply  for  or  obtain  a

municipal burn permit for a fire at the old Fern Hill farm dump site on May 4, 2001.  Due

to Respondent Bromley’s knowledge of the burn permit requirement, we find that he also

knew that the burning of anything but untreated wood was not permitted, separate and

apart from the municipal requirement to have a burn permit to burn untreated wood.  In

any event, the present Administrative Order case is not a municipal enforcement case and

does not charge failure to obtain a burn permit.

       On May 4, 2001, at about 6:00 p.m., Deputy Fire Warden Dave Gilman arrived at the

scene of a fire at the old Fern Hill farm dump site.  From the appliances, tires, asphalt

shingles,  construction  and  demolition  debris,  and  metal  waste  that  he  observed,  he

determined that the fire was beyond the scope of the municipal burn permit requirement,

and that some dumping of solid waste had occurred which would need to be investigated

by the state Agency of Natural Resources.  He called state Environmental Investigator Don

Gallus to come to the site.  The fire emitted odors of burning garbage (household solid

waste) and burning rubber.

       Both the Deputy Fire Warden and the state Environmental Investigator were at the

                                                6
site on May 4 and May 5, 2001, and took photographs which were admitted in evidence.

The old Fern Hill farm dump site contained tires, asphalt shingles, a fertilizer chemical or

soap  container  and  other  plastic  containers,  roofing  tar  paper,  plastic,  painted  wood,

household trash, upholstered furniture, mattresses, appliances (white goods) and metal

wastes, both at the lower elevation of the site and as piles on the top of the bank that had

not  yet  been  pushed  down  the  bank.    Some  of  the  waste  had  been  placed  at  the  site

relatively recently, that is, within the previous few months, as the lumber, shingles, and

roofing metal was not weathered, the piles were not flattened, and no foliage had grown

up through or among the piles, and some of the mail and prescription bottles found in the

household  garbage  bore  dates  from  April  of  2001,  and  were  addressed  to  Respondent

Bromley and his tenants.  No evidence was presented that the material had not come from

the property of Fern Hill Farm, Ltd.

       The open burning of materials such as tires, asphalt shingles, plastics and metals

creates the potential for harm to the environment and to human health, due to the release

of air pollutants such as formaldehyde, dioxins and other hydrocarbons, fine particulates

and heavy metals, which can have health effects, especially on vulnerable populations such

as  children  and  the  elderly,  and  which  may  accumulate  in  meat  and  milk  from  farm

animals.  The presence of smoke in a fire indicates incomplete combustion, in which the fire

gives off fumes and gases that constitute hazardous air pollutants.  The burial of such

materials in the ground without a liner, if in contact with rainwater or groundwater, may

result in the leaching of harmful substances from the buried materials into the groundwater

and to nearby streams.

       The May 2001 fire started because Respondent Bromley, tenants on the Fern Hill

Farm property, or contractors working on demolition of or improvements to buildings on

the  property, were  burning old boards  from the Fern Hill Farm  property,  and the  fire

spread to the other solid waste already placed at the dump site.  Respondent Bromley did

                                                7
not start the fire for the purpose of burning the garbage or the other materials already

placed  at  the  dump  site,  but  that  was  the  result  of  the  fire.    Three  fire  departments

responded to the fire and worked to put it out.  In addition, Respondent Bromley operated

a small bulldozer to help put out the fire by pushing sand over the burning materials.

       The fire continued to burn underground for at least four days.  Respondents hired

a construction company with an excavator to dig up the materials so that they could be

soaked  with  water  by  the  Wallingford  Fire  Department,  finally  extinguishing  the  fire.

Respondents did not place in evidence their costs of hiring the excavator or operator.  The

then‐Deputy  Fire  Warden  returned  to  the  site  every  day  until  the  fire  was  out.    He

observed in the southern part of the old Fern Hill farm dump site, away from where the

fire had started, that there were bags of household garbage containing items having the

names of Respondent Bromley and his current tenants on them, as well as fresh (non‐

weathered)  lumber,  and  that  no  grass  or  other  vegetation  had  grown  up  around  it,

suggesting  that  the  garbage  and  discarded  materials  had  been  placed  there  relatively

recently.  He observed paint cans and buckets of plaster whose contents were still wet,

suggesting  that  the  garbage  and  discarded  materials  had  been  placed  there  relatively

recently.  The  fire  warden  also  observed  piles  of  burned  debris  from  previous  fires.

       An undetermined amount of the waste depicted in the photographs taken during

the fire may have been burned up in the fire.

       When Environmental Investigator Don Gallus saw the dump being covered by sand

on May 4 or May 5, 2001, and spoke with the Fire Chief Warren Allen, he suggested that

it was not a good idea to completely bury the dump, as some of the materials or items

would probably have to be removed.  He also instructed Respondent Bromley to refrain

from burying any more of the dump; Respondent Bromley  stopped shortly thereafter.

       The area of the old Fern Hill farm dump site used for solid waste disposal was

approximately fifty yards in length by twenty‐five yards in width, or approximately 1,250

                                                 8
square yards in area.  However, no evidence was presented as to the depth of material from

which the Court could make findings as to the estimated volume of material or what had

been placed in the ten years since July 1991, as contrasted with that placed at the site prior

to that date.  No evidence was presented as to the cost of investigation of such an area.

While  Respondent  Bromley  presented  evidence  of  a  conversation  he  had  had  with  a

consultant, suggesting that the cost‐per‐ton of proper disposal was $50 per ton in 2001, no

evidence was presented from which the Court could make findings as to the number of

tons that might have had to have been removed, and therefore to support his estimate that

compliance in this case would cost from $60,000 to $70,000.  No evidence was presented

from which the Court could determine whether any of the solid waste at the site could then

have qualified to have been buried on site, either under an insignificant waste management

event approval,  §6‐301(c), or under a categorical disposal certification, §6‐309, rather than

having to have been removed for disposal off site.

       Environmental Investigator Gallus told Respondent Bromley that the case would be

sent to the Agency of Natural Resources for further review, and that Respondent Bromley

would  be  hearing  from  the  Agency  regarding  “the  clean  up  or  burial  of  the  dump.”

Environmental Investigator Gallus also consulted with Agency personnel as to whether

any hazardous materials were implicated in this site and determined in mid‐May of 2001

that  the  site  was  not  of  concern  to  the  hazardous  materials  program  of  the  Agency. 

       Environmental Investigator  Gallus  sent a Complaint Investigation Report to his

supervisor at the Agency, reporting on his observations regarding the old Fern Hill farm

dump site, and stating that he had told Respondent Bromley that he “would be sending the

case to headquarters and he would be hearing from us as to the disposition of the case and

the clean up or burial of the dump.”  Environmental Investigator Don Gallus closed his file

on the investigation on June 28, 2001, with the filing of a Supplemental Complaint Report

describing his interview with then‐Deputy Fire Warden Dave Gilman, as Mr. Gilman had

                                                9
not provided him with a written statement by that time and was not expected to do so.

       Neither Respondent Bromley nor Respondent Fern Hill Farm, Ltd. received any

contact  from  the  Agency  during  the  remainder  of  2001.    As  of  December  of  2001,

Respondent  Bromley  assumed  that  the  matter  as  closed  and  that  no  further  directives

would be coming from the Agency; indeed, he hoped that the Agency had “forgotten about

it.”  He did not telephone or write to anyone in the Agency to substantiate this assumption.

       Respondent Bromley wished to convert the area of the old Fern Hill farm dump site

to productive crop land for use in the farming operations of Fern Hill Farm, Ltd., and to

eliminate  the  potential  for  unauthorized  dumping  of  solid  waste  or  construction  and

demolition waste in this unobserved location.  In December of 2001 Respondents hired a

contractor  to  cut  down  the  trees  around  the  old  Fern  Hill  farm  dump  site,  strip  and

stockpile the topsoil, bury the stumps and logging debris and the underlying old Fern Hill

farm dump site, and spread the topsoil.  The work cost Respondents approximately $10,000

and was finished by some time in January of 2002.  Respondents have used the area as a

farm field to grow alfalfa and corn since the growing season of 2002; the area has not been

used for dumping of solid waste since that time.

       In April of 2002, after this work had been completed, Respondents received a letter

from the Agency’s Environmental Enforcement Division regarding the violations. 

Conclusions as to Violation (10 V.S.A. §8012(c)(1)):

       The Uniform Environmental Enforcement statute requires this Court to determine

whether a violation has occurred, 10 V.S.A. §8012(b)(1), independently of addressing any

remedial  provisions  of  the  emergency  order,  10  V.S.A.  §8012(b)(2)  and  (3),  and

independently  of  reviewing  and  determining  anew  a  penalty  amount.    10  V.S.A.

§8012(b)(4).

       By disposing of or allowing the disposal of solid waste (discarded materials) in the

                                               10
old Fern Hill farm dump site after July of 1991 without qualifying for an exemption under

§6‐301(b) or (c), Respondent Fern Hill Farm, Ltd.4 has violated §6‐302(d) of the Solid Waste

Management Regulations, as it held no permit or other approval for disposal of any type

of solid waste at the site. 

       By allowing the open burning of solid waste at the old Fern Hill farm dump site in

May of 2001, not in accordance with the Air Pollution Control Regulations, Respondent

Bromley5  violated  §6‐302(a)  of  the  Solid  Waste  Management  Regulations.    By  causing,

suffering, allowing or permitting the open burning of garbage, tires, rubber, plastic, asphalt

materials and treated wood at the old Fern Hill farm dump site in May of 2001, Respondent

Bromley6 violated §5‐201 of the Air Pollution Control Regulations.

Determination of Order and Penalty (10 V.S.A. §8012(c)(3)):

       The  Administrative  Order  contained  remedial  provisions  as  well  as  a  penalty;

therefore, the Court must review and determine anew an appropriate penalty amount for

the violations (by applying the eight criteria set forth in 10 V.S.A. §8010(b)); must review

the remedial portions of the order; and must determine whether the remedial portion of

the order was issued under 10 V.S.A. §8008(b)(5), and, if so, whether it is reasonably likely

to achieve the intended result.  10 V.S.A. §8012(b)(2), (3)  and (4).

       Remedial Order

       The remedial portion of the Administrative Order operates only against Respondent

     4  The Amended Administrative Order, ¶4, alleges this violation only with respect to
Respondent Fern Hill Farm, Ltd., and not with respect to Respondent Bromley.

     5  The Amended Administrative Order, ¶6, alleges this violation only with respect to
Respondent Bromley, and not with respect to Respondent Fern Hill Farm, Ltd.

     6  The Amended Administrative Order, ¶7, alleges this violation only with respect to
Respondent Bromley, and not with respect to Respondent Fern Hill Farm, Ltd.

                                             11
Fern Hill Farm, Ltd. and only addresses the solid waste disposal violation.  Paragraph B

requires  Respondent  Fern  Hill  Farm,  Ltd.  to  “engage  the  services  of  a  consultant

experienced  in  the  investigation  and  remediation  of  solid  waste  sites.”    Paragraph  C

requires Respondent Fern Hill Farm, Ltd. to require the consultant “to submit a work plan

for clean up of the site to the Solid Waste Management Program (SWMP) [of the Agency]

for approval;” and requires that the work plan “should provide for proper disposal of all

solid waste at a Vermont‐certified disposal or treatment facility, or an out‐of‐state disposal

[or] treatment facility approved by the SWMP, and for the inspection and documentation

of the clean up by the consultant.”  Paragraph D requires Respondent Fern Hill Farm, Ltd.

to “complete all work in conformance with the corrective action plan and to the satisfaction

of the SWMP” within sixty days of written approval of the plan; to notify the SWMP of the

date the removal is to begin; and to allow inspection of the site during the removal and for

a period of ninety days after the removal.  Paragraph E requires Respondent Fern Hill

Farm, Ltd. to submit all investigative reports, analytical results and receipts for disposal

fees  related  to  the  remedial  work  to  the  SWMP,  as  those  reports,  results  and  receipts

become available.

       None  of  the  remedial  provisions  of  the  order  were  issued  under  10  V.S.A.

§8008(b)(5); therefore we do not analyze them as to whether they are reasonably likely to

achieve the intended result.  On the other hand, the remedial provisions of the order must

allow the consultant to distinguish between household waste disposed legally at the site

during the period in which farm dumps were exempt, prior to July 1, 1991, and other waste

that may be required to be removed.  See Agency of Natural Resources v. Towns, 173 Vt.

552,  555‐57  (2001).    Similarly,  the  remedial  provisions  of  the  order  should  allow  the

consultant to analyze whether any of the waste in the site may qualify to be left in place or

buried,  with  or  without  any  provision  for  test  holes  or  monitoring  wells  to  determine

whether leachate is being produced by the site.  10 V.S.A. §8012(b)(2).

                                                12
       Because we have amended the order to allow the consultant to determine whether

any of the waste in the site may qualify to be left in place or buried, we need not address

whether the costs of digging up the entire site would be excessive.

       Penalty

       In  addition  to  addressing  the  remedial  provisions,  the  Court  must  review  and

determine anew an appropriate penalty amount for the violations by applying the eight

criteria set forth in 10 V.S.A. §8010(b).  10 V.S.A. §8012(b)(4).  In the Administrative Order

the Secretary imposed a penalty of $5,250 for the violations; in this proceeding the Secretary

continues to request the same amount.

       First we must note that for a civil penalty to withstand constitutional scrutiny it

must be basically remedial in effect, rather than punitive.  The methodology inherent in the

statute  and  applied  by  this  Court  is  to  remove  the  economic  benefit  gained  from  the

violation, in order to carry out the statutory purpose of preventing the unfair economic

advantage obtained by persons who operate in violation of environmental laws, 10 V.S.A.

§8001(2) and §8010(b)(5), and then to apply the remaining statutory factors to determine

what  additional  penalty  is  needed,  or  whether  mitigating  factors  should  reduce  any

element of the penalty.  That is, the entire economic benefit first must be removed to carry

out a primary purpose of the Uniform Environmental Enforcement Act: to make it less

expensive to comply with the law than to violate it.

       No evidence was presented from which the Court could determine the economic

benefit either Respondent may have obtained from any of the violations.  There was no

evidence that anyone paid Respondents to burn or bury any of the solid waste at that

location.  Respondents did receive the economic benefit of disposing of construction and

demolition waste from work done on the property in 1987, in approximately 1993, and in

2001.  The economic benefit could be assessed at the avoided cost of removing the all the

solid waste placed at the location since July 1, 1991, other than natural wood (for which a

                                               13
burn  permit  could  have  been  obtained),  and  other  than  any  inert  construction  and

demolition waste for which Respondents are able to obtain either an insignificant waste

management event approval, §6‐301(c), or a categorical inert waste disposal certification,

§6‐309(b) and (c).  However, there was no estimate of the volume or weight of the waste,

only of its area; so that even Respondent’s own estimate of $50 per ton cannot be applied

to any specific number. Moreover, there was no estimate of the amount of waste disposed

of since July 1, 1991, or even of the amount of waste seen to be in current piles as of the date

of the fire.  

        We take each of the penalty factors in turn.  The economic benefit to Respondent for

the  violations  would  have  been  the  avoided  cost  of  the  permit  applications  plus  the

avoided cost of proper disposal of the post‐July 1, 1991 waste, and any waste for which

certifications or approvals could not be obtained to allow the waste to be left in place.  As

discussed above, without that evidence we cannot calculate any economic benefit in this

case.

        Both the burning and the burial have created the potential for environmental harm

and harm to human health, due to the release of harmful contaminants into the air and

potentially through leaching into the groundwater or nearby surface waters.  The open

burning violations existed for several days.  The solid waste violation existed for years: at

least  since  the  disposal  of  construction  and  demolition  waste  in  approximately  1993.

§8010(b)(1) and (b)(8).  

        We  consider  as  a  mitigating  circumstance  that  the  Agency  failed  to  contact

Respondent Bromley between May of 2001 and January of 2002, when he had the old Fern

Hill farm dump site filled in and converted to crop land.   However, it is important to

recognize that, by telling him at the fire to cease burial of the materials because some of

them may have had to have been removed, the Agency did put Respondent Bromley on

notice that the burial of waste at the site might be a violation.  Prior to the fire, however,

                                              14
we cannot determine that Respondent Bromley should have known that burial of waste

generated on the Fern Hill Farm property was a violation, as no evidence was presented

relating to the Agency’s practices of notifying farmers from 1989 (when the Solid Waste

Management Regulations went into effect with the farm dump exemption), to 1991 (when

that  exemption  expired),  nor  of  the  Agency’s  practices  since  that  date.    Respondent

Bromley knew or should have known that open burning of other than untreated wood was

a  violation,  based  on  his  experiences  with  earlier  open  burning  municipal  violations.

§§8010(b)(2) and (3).

       Respondent has no prior record of non‐compliance regarding solid waste disposal

violations  or  regarding  burning  of  impermissible  waste.    Respondent  has  previously

violated the requirement to obtain a local permit prior to any open burning.  §8010(b)(4).

       The Secretary did not present evidence to support any finding as to the Agency’s

actual costs of enforcement, including the amount or cost of the time spent by Mr. Gallus

in the 2001 investigation, and the time of the witnesses and attorney at trial.   §8010(b)(7).

       With regard to considerations of deterrence, Respondents’ expenditure of funds and

time  in  fighting  the  fire,  including  hiring  the  excavator  equipment  and  operator,  and

Respondents’ expenditure of approximately $10,000 in converting the old Fern Hill farm

dump site to crop land, taken together with the funds that will have to be expended on a

consultant  to  determine  whether  and  how  much  of  the  buried  site  will  have  to  be

excavated, combined with the cost of the present litigation, will have a sufficient deterrent

effect so that no additional penalty is required beyond the components already discussed.

§8010(b)(6). 

       Accordingly, taking all these factors into account, the Court will impose a penalty

for  the  open  burning  violations  of  $750,  which  accounts  for  the  actual  and  potential

environmental harm of burning but also for the work and funds expended by Respondents

on fighting the fire, and the fact that it was not intentionally started by Respondents for the

                                               15
purpose  of  burning  solid  waste.    Taking  all  these  factors  into  account,  the  Court  will

impose a penalty for the solid waste violations of $4500, to be placed in escrow and used

towards the investigative work ordered in Paragraph C of the Amended Administrative

Order as amended by this decision and order and, if any remains after that investigative

work is done, to be used for any remedial work that may be required by the plan required

in Paragraph C of the Amended Administrative Order as amended by this decision and

order.    Placing  the  penalty  in  escrow  and  allowing  Respondents  to  use  it  towards  the

investigative and remedial work recognizes that the burial and consequent increased cost

of investigation and potential for increased cost of remediation was in large part due to the

lapse  of  time  between  the  May  2001  referral  of  the  matter  from  the  Environmental

Investigator to the Agency and the January 2002 date of the burial and recognizes that

Respondents spent $10,000 on the burial and conversion of the site to farmland.  On the

other hand, this penalty also recognizes that Respondent Fern Hill Farm, Ltd. was and is

responsible for the proper disposal of the waste improperly disposed at the old Fern Hill

farm dump site since July 1, 1991, and in particular for the construction and demolition

waste generated as a result of maintenance of and improvements to the houses and other

buildings on the farm property, and any household solid waste generated on the farm

property, even if that remedial work exceeds the amount of the penalty placed in escrow.

       Accordingly,  taking  all  these  factors  into  account,  and  based  on  the  findings,

conclusions, and reasoning of this decision, it is hereby ORDERED and ADJUDGED that:

       Paragraph A of the Amended Administrative Order is vacated and replaced by the

following:.  On or before March 17, 2006, Respondent Bromley shall pay a penalty of $750

for the open burning violations to the State of Vermont, to be deposited in the general fund

pursuant to 10 V.S.A. §8010(e); and on or before March 17, 2006, Respondent Fern Hill

Farm, Ltd., shall pay a penalty of $4,500 for the solid waste violation, to be placed in escrow

                                                16
until the work plan required by Paragraph C has been prepared, at which time Respondent

may apply for it to be released to pay for the preparation of that work plan, including any

necessary investigatory work.  Any portion of this penalty remaining in escrow after the

preparation of the work plan may be released to pay for any remedial work required under

the Amended Administrative Order as modified by this decision and order.  Respondents

may discuss with the Agency of Natural Resources an alternate payment schedule; if any

such schedule is agreed to, the parties may submit it to the Court as an agreed amendment

to this order. 

       Paragraph B of the Amended Administrative Order is modified to add the following

sentence,  and  as  modified  is  affirmed:  Reasons  shall  be  stated  for  disapproval  of  any

proposed consultant, and Respondents may apply to the Secretary for review of any such

decision under the Agency’s internal administrative procedures. 

       The first sentence of Paragraph C of the Amended Administrative Order is modified

to add the following phrase after the word “site,” and as modified is affirmed: “including

proposals for any appropriate removal of material placed in the site after July 1, 1991, and

including proposals for approval of burial of any of the material in the site.”  The second

sentence of Paragraph C of the Amended Administrative Order is modified to change the

phrase “all solid waste” to “all solid waste removed from the site,” and as modified is

affirmed.    Paragraph  C  of  the  Amended  Administrative  Order  is  modified  to  add  the

following sentence, and as modified is affirmed: Reasons shall be stated for disapproval

of any element of the proposed plan, and Respondents may apply to the Secretary for

review of any such decision under the Agency’s internal administrative procedures.

       Paragraphs D and E of the Amended Administrative Order are affirmed. 

       Any party wishing a separate V.R.C.P. 58 judgment order may propose one for the

Court’s signature so that it is received by the Court on or before January 27, 2006; otherwise

                                               17
it  will  be  deemed  to  have  been  provided  by  the  above  paragraphs  modifying  the

Administrative Order, as required by 10 V.S.A. §8012(b).

Rights of Appeal (10 V.S.A. §8012(c)(4) and (5)):

       WARNING: this decision will become final if no appeal is requested within 10 days

of receipt of this decision (or subsequent judgment order if one is issued).  Respondent and

the Secretary of the Agency of Natural Resources have a right to appeal this decision.  The

procedures  for  requesting  an  appeal  are  found  in  the  Vermont  Rules  of  Appellate

Procedure  (V.R.A.P.)  subject  to  Vermont  Rule  for  Environmental  Court  Proceedings

(V.R.E.C.P.) 4(d)(6)(A).  Within 10 days of receipt of this Order, any party seeking to file an

appeal  must  file  the  notice  of  appeal  with  the  Clerk  of  this  Court,  together  with  the

applicable filing fee.  Questions may be addressed to the Clerk of the Vermont Supreme

Court,  111  State  Street,  Montpelier,  VT  05609‐0801,  (802)  828‐3276.      An  appeal  to  the

Supreme Court operates as a stay of payment of a penalty, but does not stay any other

aspect of an order issued by this Court.  10 V.S.A. §8013(d).  A party may petition the

Supreme Court for a stay under the provisions of V.R.E.C.P. 4(d)(6)(B) and V.R.A.P. 8.

       Done at Berlin, Vermont, this 20th day of January, 2006.

                                                     ____________________________
                                                     Merideth Wright 
                                                     Environmental Judge

                                                18