Court Opinion

ID: 9896823
Source: CourtListenerOpinion
Date Created: 2023-11-14 16:22:35.251507+00
Date Added: 2024-06-11T09:14:24.247724
License: Public Domain

Estado Libre Asociado de Puerto Rico
                     TRIBUNAL DE APELACIONES
                              PANEL VIII

Luis A. Cordero Mangual                    Apelación acogida
                                           como una REVISIÓN
        Recurrente                         ADMINISTRATIVA
                                           procedente del
                                           Departamento de
            vs.                            Desarrollo Económico
                             KLAN202300851 Comercio; Oficina de
                                           Gerencia de Permisos
Departamento de                            (OGPe)
Desarrollo Económico y                         Revisión Núm.:
Comercio; Oficina de                           2023-503217-SDR-
Gerencia de Permisos                           013090
(OGPe)                                         Caso Núm.: 2023-
                                               489386-LOT-014881
        Recurrida
                                               Sobre: Segregación
                                               (Variación en
                                               Lotificación)

Panel integrado por su presidente, el Juez Rivera Colón, el Juez
Monge Gómez y el Juez Cruz Hiraldo.

Rivera Colón, Juez Ponente

                             SENTENCIA

      En San Juan, Puerto Rico, a 30 de octubre de 2023.

      Comparece ante nos, el señor Luis A. Cordero Mangual (Sr.

Cordero Mangual o parte recurrente), quien presenta recurso de

revisión administrativa en el que solicita la revocación de la

“Resolución de Revisión Administrativa” emitida el 25 de agosto de

2023, por la División de Revisiones Administrativas de la Oficina

de Gerencia de Permisos (OGPe o parte recurrida). Mediante dicha

determinación, se declaró No Ha Lugar la “Reconsideración”

presentada por la parte recurrente.

      Tras examinar la naturaleza y procedencia del caso de autos,

el recurso de apelación presentado ante nuestra consideración será

acogida como una revisión administrativa, aunque conservará la

clasificación alfanumérica asignada por la Secretaría de este

Tribunal.

Número Identificador

SEN2023 ___________
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       Examinada la solicitud de autos, la totalidad del expediente

y el estado de derecho aplicable ante nuestra consideración,

confirmamos        el   dictamen   mediante   los   fundamentos   que

expondremos a continuación.

                                    I.

       El 5 de julio de 2023, el Sr. Cordero Mangual presentó ante

la OGPe una solicitud de lotificación mediante variación, con el

propósito de segregar unos solares dentro de un predio de terreno

con cabida de 126.60 cuerdas, ubicado en los barrios Benavente

de Hormigueros y Bajura de Cabo Rojo.

       Evaluada su petición, el 14 de julio de 2023,1 la OGPe

archivó la solicitud de variación a lotificación presentada por la

parte recurrente. Fundamentó su determinación en que, según la

Sección 5.1.2.3 del Reglamento Conjunto de 2023, infra, el caso no

podía presentarse como una lotificación mediante variación, sino a

través de una Consulta de Ubicación.           Lo anterior, pues, la

reglamentación aplicable exige que, cuando el terreno ubique en

un suelo rústico especialmente protegido, o en aquellos que sean

susceptibles de inundaciones, no se tramitará la propuesta como

lotificación, sino como una Consulta de Ubicación.        La agencia

recurrida determinó que la propiedad del Sr. Cordero Mangual se

encuentra dentro de un Distrito Agrícola en Reserva Uno (AR-1

95%), y también está ubicada en una zona susceptible a

inundaciones. En base a esto, razonó que, al haberse presentado

el caso como una lotificación mediante variación, y no a través de

una Consulta de Ubicación, procedía el archivo y la presentación

del proyecto a través del trámite correspondiente.

       Inconforme, el 2 de agosto de 2023, el Sr. Cordero Mangual

presentó una “Reconsideración” ante la División de Revisiones

Administrativas de la OGPe. Entre otras cosas, argumentó que se

1 Notificada en igual fecha.
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le estaba violentando su debido proceso de ley, y que la propiedad

en cuestión fue adquirida “el 23 de julio de 2003, o sea antes de

entrar en vigor cualquier ley de protección de terrenos o la Reserva

Agrícola que se pretende aplicar”.

      Evaluada su solicitud, el 16 de agosto de 2023, la División

de Revisiones Administrativas de la OGPe decidió acoger la

“Reconsideración” presentada ante sí. Con motivo de lo anterior, el

25 de agosto de 2023, la División de Revisiones Administrativas de

la OGPe emitió una “Resolución de Revisión Administrativa”, y

declaró No Ha Lugar la revisión solicitada por el Sr. Cordero

Mangual. Concluyó que la OGPe actuó correctamente, y de

conformidad con las disposiciones del Reglamento Núm. 9473-

2023. Reiteró que, como la propiedad ubica en un 95% en Suelo

Rústico Especialmente Protegido (SREP-A), el caso debía radicarse

a través de una Consulta de Ubicación.

      Aún insatisfecho, el Sr. Cordero Mangual recurre ante esta

segunda instancia judicial, y señala la comisión de los siguientes

errores, a saber:

     1. Erró la agencia administradora al no celebrar una
        vista, lo cual constituye una abierta violación al
        debido proceso de ley.

     2. Erró la agencia administradora en denegar la
        segregación de un solar que físicamente se había
        formado en el 1989.

     3. Erró la agencia administradora en no examinar que,
        al momento d de la formación del solar y la
        construcción de la estructura residencial, la ley que
        aplicaba era la del 1989.

                                 II.

                                -A-

      La Ley Núm. 161-2009, 23 LPRA sec. 9011 et seq., mejor

conocida como la Ley para la Reforma del Proceso de Permisos de

Puerto Rico, según enmendada, provee el marco jurídico para la

solicitud, evaluación, concesión y denegación de permisos en el
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Gobierno de Puerto Rico.   A esos fines, se ordenó a la Junta de

Planificación, con colaboración de la Oficina de Gerencia de

Permisos, a promulgar un Reglamento Conjunto para establecer y

aplicar, entre otros asuntos, “la evaluación y expedición de

determinaciones finales, permisos y recomendaciones relacionados

a obras de construcción y uso de terrenos”. Art. 15.1 de la Ley

Núm. 161-2009, 23 LPRA sec. 9025.

     En virtud de lo anterior, el 16 de junio de 2023, se adoptó el

Reglamento Núm. 9473, titulado “Reglamento Conjunto para la

Evaluación y Expedición de Permisos Relacionados al Desarrollo,

Uso de Terrenos y Operación de Negocios” (Reglamento Conjunto

de 2023). En lo concerniente, la Sección 5.1.2.3 del Reglamento

Conjunto de 2023, dispone que:

     a. No se tramitarán como lotificaciones aquellas
     propuestas en terrenos que:

         1. Ubique en Suelo      Rústico   Especialmente
         Protegido (SREP).

         2. Revistan de importancia para el patrimonio
         histórico o cultural.

         3. Requieran la preservación de su flora o fauna
         por su importancia económica, ecológica o
         científica.

         4. Sean      susceptibles    a   inundaciones,
         deslizamientos o marejadas, proyectos ubicados
         sobre depósitos de deslizamientos (QI), según
         los cuadrángulos geológicos de Puerto Rico
         preparados por el USGS o en terrenos con
         historial de deslizamientos.

         5. Sean áreas cuyos rasgos topográficos o su
         vegetación tengan un significado especial para
         la comunidad.

         6. Ubiquen dentro de la zona costanera según
         definida en el Plan de Manejo de la Zona
         Costanera.

         7. Cuando su acceso directo sea a través de las
         siguientes vías arteriales: PR-1, PR-2, PR-3, PR-
         10, PR-17, PR-18, PR-20, PR-22, PR-26, PR-30,
         PR-52, PR-53 y PR-66.

         8. Que formen parte de un Plan de Ordenación
         Territorial que no lo permita.
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          9. Que sean incompatibles con el uso de las
          zonas agrícolas y proyectos agropecuarios
          existentes.

      b. Los casos afectados por las disposiciones antes
      mencionadas deberán radicarse a través de una
      Consulta de Ubicación.

      Por otro lado, el Art. 6.006 del Código Municipal,2 21 LPRA

sec. 7856, autoriza a los municipios a adoptar los Planes de

Ordenación.    Según definido por el propio Código Municipal, un

Plan de Ordenación es aquél que crea el municipio “para disponer

el uso del suelo dentro de sus límites territoriales y promover el

bienestar social y económico de la población”. Véase, Art. 8.001

del Código Municipal, 21 LPRA sec. 8351.             Habrá tres tipos de

Planes de Ordenación, a saber: (1) Plan Territorial, (2) Plan de

Ensanche, y (3) Plan de Área. Art. 6.006 del Código Municipal,

supra.   El Plan Territorial es el primer Plan de Ordenación que

debe preparar el municipio y, una vez entre en vigor, “toda decisión

sobre el uso del suelo se hará de conformidad con el mismo”. Art.

6.007 del Código Municipal, Ley 107-2020, 21 LPRA sec. 7856.

      Una de sus funciones será dividir la totalidad del suelo

municipal    en   tres   categorías:   (1)   suelo   urbano,   (2)   suelo

urbanizable, y (3) suelo rústico. Íd.        A su vez, dentro del suelo

rústico el Plan Territorial establecerá dos categorías: (1) Suelo

Rústico Común y (2) Suelo Rústico Especialmente Protegido. Este

último “[e]s aquel no contemplado para uso urbano o urbanizable

en un Plan Territorial, y que por su especial ubicación, topografía,

valor estético, arqueológico o ecológico, recursos naturales únicos

u otros atributos, se identifica como un terreno que nunca deberá

utilizarse como suelo urbano”. Íd.

      Aquellos municipios que cuenten con un Plan Territorial

deberán armonizarlo conforme las disposiciones del Reglamento

2 Ley 107-2020, según enmendada.
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Conjunto de 2023. Véase, Regla 6.1.1 del Reglamento Conjunto de

2023. Según la Tabla de Equivalencias Distritos de Calificación,

un Distrito Agrícola en Reserva Uno (AR-1) es calificado como un

Distrito Agrícola Productivo (AP). Íd.

                                  -B-

      La Constitución de Puerto Rico establece que ninguna

persona será privada de su libertad o propiedad sin un debido

proceso de ley. Véase, Art. II, Sec. 7 Const. ELA, LPRA, Tomo 1;

Emdas. V y XIV, Const. EE. UU., LPRA, Tomo 1. Esa protección

constitucional se manifiesta en dos vertientes distintas, a saber: (1)

vertiente sustantiva, y (2) vertiente procesal. Meléndez de León et

al. v. Keleher et al., 200 DPR 740, 759 (2018). En lo pertinente,

esta última “impone al Estado la obligación de garantizar que la

interferencia con los intereses de libertad y propiedad del individuo

se haga a través de un procedimiento que sea justo y equitativo”.

Rivera Rodríguez & Co. v. Lee Stowell, etc., 133 DPR 881, 887-888

(1993).   Por lo que, cuando el Estado atenta contra el interés

libertario o propietario de una persona, deberá resguardar las

garantías siguientes: (1) notificación adecuada del proceso; (2)

proceso ante un juez imparcial; (3) oportunidad de ser oído; (4)

derecho a contrainterrogar a los testigos y examinar la evidencia

presentada en su contra; (5) tener asistencia de abogado, y (6) que

la decisión se base en el expediente. Vázquez González v. Mun. de

San Juan, 178 DPR 636, 643 (2010).        De esta forma, el Estado

cumple con garantizar el debido proceso de ley en su modalidad

procesal, y a su vez, asegura que sus actuaciones sean justas e

imparciales. Díaz Carrasquillo v. García Padilla, 191 DPR 97, 111

(2014). Por lo anterior, nuestro Alto Foro ha sido enfático en que,

para poder privar a un individuo de su libertad o propiedad, es

necesario que se le otorgue la oportunidad de ser oído antes de que

se adjudique el derecho involucrado, pues, de lo contrario, se
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laceraría el debido proceso. Rivera Rodríguez & Co. v. Lee Stowell,

etc., supra, a la pág. 889.

                                -C-

      Como regla general, en nuestra jurisdicción rige el principio

de la irretroactividad de las leyes. No obstante, este precepto no es

absoluto, pues, aun cuando se disponga expresamente que una ley

será de aplicación retroactiva, ello, de ordinario, no puede

menoscabar obligaciones contractuales o perjudicar derechos

adquiridos. Con. Tit. Acquamrina et al. v. Triple-S, 210 DPR 344,

365 (2022). Así surge del texto del Art. 9 del Código Civil de 2020,

31 LPRA sec. 5323, el cual establece que “[l]a ley no tiene efecto

retroactivo, excepto cuando se dispone expresamente lo contrario.

El efecto retroactivo de una ley, no puede perjudicar los derechos

adquiridos al amparo de una ley anterior”.

      Respecto a qué puede considerarse un derecho adquirido,

nuestro Tribunal Supremo expresó en Consejo Titulares v. Williams

Hospitality, 168 DPR 101, 109 (2006), lo siguiente:

      [E]l derecho adquirido no puede ser el conjunto de
      facultades que la ley anterior permitía que los
      ciudadanos ejercitaran, ya que esto sería el estado de
      derecho objetivo que la nueva ley intenta cambiar. El
      derecho adquirido, en cambio, es una situación
      consumada, en la que las partes afectadas
      descansaron en el estado de derecho que regía al
      amparo de la ley anterior. […]

                                -D-

      En nuestro ordenamiento jurídico, las decisiones de las

agencias administrativas están investidas de una presunción de

legalidad y corrección. Capó Cruz v. Jta. Planificación et al., 204

DPR 581, 591 (2020); García Reyes v. Cruz Auto Corp., 173 DPR

870, 893 (2008).    Lo anterior se fundamenta en el conocimiento

especializado y la experiencia (expertise) sobre la materia que su

ley habilitadora le confiere jurisdicción.    Assoc. Ins. Agencies,

Inc. v. Com. Seg. P.R., 144 DPR 425, 436 (1997); Misión Ind. P.R.
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v. J.P. y A.A.A., 142 DPR 656, 672-673 (1997).     En otras palabras,

el conocimiento especializado de la agencia justifica que se

sostengan sus determinaciones. Por lo que, en virtud de nuestro

ejercicio de revisión judicial, le debemos gran deferencia a las

decisiones emitidas por los foros administrativos. Pérez López v.

Dpto. Corrección, 208 DPR 656, 673-674 (2022); Super Asphalt v.

AFI y otros, 206 DPR 803, 819 (2021).

      Dentro de este contexto, la revisión judicial se limita a

determinar si la agencia actuó de forma arbitraria, ilegal, o tan

irrazonable que implique abuso de discreción. OCS v. Point Guard

Ins., 205 DPR 1005, 1026-1027 (2020); Rivera Concepción v. A. R.

Pe., 152 DPR 116, 122 (2000). Esto significa que el tribunal

respetará el dictamen de la agencia, salvo que no exista una base

racional     que   fundamente   la   actuación   administrativa.   ECP

Incorporated v. OCS, 205 DPR 268, 282 (2020); Misión Ind. P.R. v.

J.P., 146 DPR 64, 134-135 (1998). Así, la revisión judicial suele

limitarse a determinar si: (1) el remedio concedido por la agencia

fue el apropiado; (2) las determinaciones de hechos realizadas por

la agencia están sostenidas por evidencia sustancial en el

expediente administrativo; y (3) si las conclusiones de derecho

fueron correctas. Pacheco v. Estancias, 160 DPR 409, 431 (2003).

      Ahora bien, esa presunción de legalidad no constituye un

dogma inflexible que impide la revisión judicial si no existen las

condiciones que sostienen la deferencia. En el caso de Torres

Rivera v. Policía de PR, 196 DPR 606 (2016), el Tribunal Supremo

se expresó sobre el alcance de la revisión judicial y mencionó lo

siguiente:

      [L]os tribunales deben deferencia a las decisiones de
      una agencia administrativa, pero ésta cederá cuando:
      (1) la determinación administrativa no está basada en
      evidencia sustancial; (2) el ente administrativo erró en
      la aplicación o interpretación de las leyes o reglamentos
      que se le ha encomendado administrar; (3) el organismo
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       administrativo    actuó    arbitraria,    irrazonable o
       ilegalmente, realizando determinaciones carentes de
       una base racional, o (4) la actuación administrativa
       lesionó derechos constitucionales fundamentales. Es
       importante destacar que, si el tribunal no se encuentra
       frente a alguna de esas situaciones, aunque exista más
       de una interpretación razonable de los hechos procede
       que se valide la interpretación que realizó la agencia
       administrativa recurrida. Íd., a la pág. 628.

       Por ende, como norma general, el tribunal revisor le debe

respeto y deferencia al dictamen administrativo. No obstante, si el

foro revisor entiende que uno de estos factores está presente,

podrá entonces modificar la decisión. De lo contrario, se abstendrá

a ello.   Es pertinente enfatizar que la doctrina no exige que la

agencia tome la mejor decisión posible, sino que el criterio a

evaluar es si la misma, dentro de las circunstancias particulares

del caso, es razonable. De Jesús v. Depto. Servicios Sociales, 123

DPR 407, 417-418 (1989). Por ende, si existe más de una

interpretación razonable de los hechos, ordinariamente se avalará

la decisión del foro administrativo. Super Asphalt v. AFI y otros,

supra, a la pág. 819; Torres Rivera v. Policía de PR, supra, a la pág.

628.

       En lo concerniente al alcance de la revisión judicial, la

sección 4.5 de la Ley Núm. 38-2017, 3 LPRA sec. 9675, mejor

conocida como la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme

del Gobierno de Puerto Rico, según enmendada, limita la

discreción del tribunal revisor sobre las determinaciones de hecho

que realiza la agencia administrativa. Como consecuencia, la

revisión judicial de los tribunales para determinar si un hecho se

considera probado o no se limita conforme la siguiente norma:

       El tribunal podrá conceder el remedio apropiado si
       determina que el recurrente tiene derecho a un remedio.

       Las determinaciones de hechos de las decisiones de las
       agencias serán sostenidas por el tribunal, si se basan
       en evidencia sustancial que obra en el expediente
       administrativo.
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       Las conclusiones de derecho serán revisables en todos
       sus aspectos por el tribunal. Íd.

       El Tribunal Supremo de Puerto Rico define el concepto de

evidencia sustancial como “aquella evidencia relevante que una

mente razonable podría aceptar como adecuada para sostener una

conclusión”. Otero v. Toyota, 163 DPR 716, 728 (2005); Misión Ind.

P.R. v. J.P., supra, a la pág. 131. Además, dicho Foro ha reiterado

que:

       Para que un tribunal pueda decidir que la evidencia en
       el expediente administrativo no es sustancial es
       necesario que la parte afectada demuestre que existe
       otra prueba en el récord que razonablemente reduzca o
       menoscabe el peso de tal evidencia, hasta el punto de
       que un tribunal no pueda, concienzudamente, concluir
       que la evidencia sea sustancial, en vista de la prueba
       presentada y hasta el punto que se demuestre
       claramente    que    la   decisión    [del  organismo
       administrativo] no está justificada por una evaluación
       justa del peso de la prueba que tuvo ante su
       consideración. Domínguez v. Caguas Expressway
       Motors, 148 DPR 387, 397-398 (1999); Hilton Hotels v.
       Junta Salario Mínimo, 74 DPR 670, 686 (1953).

       Por tal razón, es la parte que impugna la decisión

administrativa la que tiene que producir evidencia de tal magnitud

que conmueva la conciencia y tranquilidad del juzgador, de forma

que éste no pueda concluir que la decisión de la agencia fue justa,

porque simple y sencillamente la prueba que consta en el

expediente no la justifica. Ello implica que, “[s]i en la solicitud de

revisión la parte afectada no demuestra la existencia de esa otra

prueba, las determinaciones de hecho de la agencia deben ser

sostenidas   por   el   tribunal   revisor”.   Domínguez   v.   Caguas

Expressway Motors, supra, a la pág. 398; Ramírez v. Depto. de

Salud, 147 DPR 901, 905 (1999).

                                   III.

       Según se desprende del trámite procesal ya discutido, el Sr.

Cordero Mangual presentó ante la OGPe una solicitud de

lotificación mediante variación, con el propósito de segregar una
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propiedad. Sin embargo, la OGPe archivó su solicitud, por

entender   que,   de   conformidad   con   la   Sección   5.1.2.3   del

Reglamento Conjunto de 2023, supra, el caso debía presentarse

mediante una Consulta de Ubicación.

      En su escrito, el Sr. Cordero Mangual solicita la revocación

de esta determinación bajo dos fundamentos principales: (1) la

OGPe denegó la segregación amparándose en la reglamentación

vigente, a pesar de que los derechos de la parte recurrente

surgieron en el 1989, año en que se formó el solar objeto de la

segregación; y (2) no se le concedió oportunidad de presentar

prueba a su favor en una vista.

      En cuanto al primer argumento, el Sr. Cordero Mangual

alega poseer un derecho adquirido sobre la reglamentación vigente

en el año 1989, la cual, según él, no prohibía la segregación

solicitada. No obstante, aquí no nos encontramos ante una

situación consumada (un contrato, por ejemplo) para propósitos

de un derecho adquirido en vigencia de la ley anterior. Como

ha expresado nuestro Máximo Foro:

      En este sentido, el derecho adquirido no puede ser
      el conjunto de facultades que la ley anterior
      permitía que los ciudadanos ejercitaran, ya que
      esto sería el estado de derecho objetivo que la
      nueva ley intenta cambiar. El derecho adquirido,
      en cambio, es una situación consumada, en la que
      las partes afectadas descansaron en el estado de
      derecho que regía al amparo de la ley anterior.
      Consejo Titulares v. Williams Hospitality, supra, a la
      pág. 109. (Énfasis nuestro).

      Por entender que la parte recurrente no posee un derecho

adquirido al amparo de la reglamentación de 1989, y que la

reglamentación y legislación vigente fue aprobada con el propósito

de cambiar el estado de derecho, concluimos que la pretensión

del Sr. Cordero Mangual es perpetuar el estado de derecho

objetivo de la ley anterior, el cual ya no es vinculante.           Por

ende, actuó correctamente la OGPe al archivar la solicitud de
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lotificación mediante variación presentada por el Sr. Cordero

Mangual, amparándose en el Reglamento Conjunto de 2023.

      Según las determinaciones de hecho efectuadas por la

agencia recurrida, a las cuales le debemos deferencia, la propiedad

del Sr. Cordero Mangual se encuentra dentro de un Distrito

Agrícola en Reserva Uno (AR-1 95%), y está ubicada en una zona

susceptible a inundaciones. Conforme el derecho antes esbozado,

la Sección 5.1.2.3 del Reglamento Conjunto de 2023, supra,

claramente dispone que no se tramitarán como lotificaciones

aquellas propuestas en terrenos que ubiquen en Suelo Rústico

Especialmente Protegido (SREP), sino que, éstas deberán radicarse

a través de una Consulta de Ubicación.        Por ende, tal y como

determinó la OGPe, el trámite adecuado es la Consulta de

Ubicación.

      Por otro lado, el Sr. Cordero Mangual aduce que se le

violentó su debido proceso de ley, ya que no se le garantizó el

derecho a ser oído. Tampoco le asiste la razón.

      La aplicabilidad del debido proceso de ley en su vertiente

procesal requiere la existencia de un interés propietario o libertario

que pueda verse afectado.       Identificado dicho interés, procede

entonces determinar cuál es el procedimiento exigido, el cual debe

caracterizarse por ser justo e imparcial.

      Resolvemos que, en este caso, el Sr. Cordero Mangual no

tiene un interés de propiedad o libertad que pueda afectarse.

Evidentemente, en la causa de epígrafe no se alude a ningún

interés de libertad. Aún asumiendo que la parte recurrente posee

un interés propietario, tal interés nunca fue indebidamente

afectado.    Aquí, la determinación de la OGPe fue conforme a

derecho, y se explicaron las razones para el archivo, consignándose

además las determinaciones de hecho y los fundamentos para ello.

En palabras sencillas, no se le violentó el debido proceso al Sr.
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Cordero Mangual, puesto que el procedimiento fue uno justo e

imparcial. Por consiguiente, el error no fue cometido.

                                 IV.

      Por los fundamentos antes expuestos, los que hacemos

formar parte de este dictamen, se confirma la “Resolución de

Revisión Administrativa”, emitida por la División de Revisiones

Administrativas de la Oficina de Gerencia de Permisos.

      Lo acordó y manda el Tribunal, y lo certifica la Secretaria del

Tribunal de Apelaciones.

                                Lcda. Lilia M. Oquendo Solís
                            Secretaria del Tribunal de Apelaciones