Court Opinion

ID: 2746355
Source: CourtListenerOpinion
Date Created: 2014-10-29 14:00:25.9347+00
Date Added: 2024-06-11T09:55:34.001866
License: Public Domain

13‐598
     Eric M. Berman, P.C., et al. v. City of New York, et al.

 1                        UNITED STATES COURT OF APPEALS
 2                            FOR THE SECOND CIRCUIT
 3                              ____________________
 4
 5                                    August Term, 2013
 6
 7   (Argued: December 13, 2013                           Decided: October 29, 2014)
 8
 9                                    Docket No. 13‐598
10
11                                  ____________________
12
13   ERIC M. BERMAN, P.C., LACY KATZEN, LLP,
14
15
16                             Plaintiffs‐Appellees,
17
18                      v.
19
20   CITY OF NEW YORK, NEW YORK 
21   CITY COUNCIL, NEW YORK CITY 
22   DEPARTMENT OF CONSUMER AFFAIRS, 
23   JONATHAN MINTZ, in his official capacity 
24   as the Commissioner of the New York City 
25   Department of Consumer Affairs,
26
27                             Defendants‐Appellants.*
28
29                                  ____________________
30
31   Before: POOLER, PARKER, and CHIN, Circuit Judges.

           *
             The Clerk of the Court is directed to amend the caption as above.
 1         Defendants–Appellants City of New York, New York City Council, New

 2   York City Department of Consumer Affairs, and Jonathan Mintz appeal from a

 3   judgment of the United States District Court for the Eastern District of New York

 4   (Eric N. Vitaliano, J.), entered on February 14, 2013, which granted in part

 5   Plaintiffs–Appellees Eric M. Berman, P.C. and Lacy Katzen, LLP’s motion for

 6   summary judgment. The district court judgment declared, in pertinent part, that

 7   New York City’s Local Law 15, which regulates the debt collection agencies, was

 8   void as applied to Plaintiffs, which are law firms that seek to collect debts.

 9   Because this case raises unresolved and significant issues concerning the scope of

10   New York State’s regulatory authority over attorneys, we certify two questions to

11   the New York Court of Appeals.

12                                  ____________________

13                             JANET L. ZALEON, Assistant Corporation Counsel
14                             (Michael A. Cardozo, Corporation Counsel of the City
15                             of New York, Kristin M. Helmers, Nicholas R.
16                             Ciappetta, on the brief), New York, NY, for Defendants–
17                             Appellants.
18
19                             MAX S. GERSHENOFF, Rivkin Radler, LLP (Evan H.
20                             Krinick, Cheryl F. Korman, Michael P. Versichelli, on the
21                             brief), Uniondale, NY, for Plaintiffs–Appellees.
22
23

                                               2
 1                             Carolyn E. Coffey, MFY Legal Services, Inc., New York,
 2                             NY; Theodora Galacatos, Feerick Center for Social
 3                             Justice, New York, NY; Claudia Wilner, New Economy
 4                             Project, Inc., New York, NY, counsel for amici curiae in
 5                             support of Defendants–Appellants.
 6
 7   POOLER, Circuit Judge:

 8         Defendants–Appellants City of New York, New York City Council, New

 9   York City Department of Consumer Affairs, and Jonathan Mintz (collectively,

10   “Defendants” or “New York City”) appeal from a judgment of the United States

11   District Court for the Eastern District of New York (Eric N. Vitaliano, J.), entered

12   on February 14, 2013, which granted in part the motion for summary judgment

13   filed by Plaintiffs–Appellees Eric M. Berman, P.C. and Lacy Katzen, LLP

14   (collectively, “Plaintiffs”). The district court declared, in pertinent part, that New

15   York City’s Local Law 15, which regulates debt collection agencies, was void as

16   applied to Plaintiffs, which are law firms that seek to collect debts. Because this

17   case raises unresolved and significant issues concerning the scope of New York

18   State’s regulatory authority over attorneys, we certify two questions to the New

19   York Court of Appeals.

                                               3
 1                                    BACKGROUND

 2   I.     A Brief History of New York City’s Regulation of Debt Collection

 3          In 1984, New York City passed Local Law 65, which regulated debt

 4   collection agencies. That law, among other things, required debt collection

 5   agencies to obtain a license prior to engaging in debt collection activities. The law

 6   excluded from its definition of debt collection agencies “any attorney‐at‐law

 7   collecting a debt as an attorney on behalf of and in the name of a client.” App’x at

 8   166.

 9          In 2007, a member of the New York City Council introduced a bill to

10   amend Local Law 65. As one of its proposed changes, the amendment sought to

11   clarify which attorneys and law firms were exempt from the licensing

12   requirement and which would come within the definition of debt collectors. A

13   hearing was held on the bill, at which councilpersons and others testified. In

14   response to testimony at the hearing, the previously proposed bill was amended.

15   The City Council’s Committee on Consumer Affairs released a report that

16   discussed how the amended bill sought to address concerns regarding the effects

17   of consumer debt on the residents of New York City and the manner in which

18   such debt is collected. 

                                               4
 1         The amended bill was passed by the City Council, signed by the Mayor,

 2   and became Local Law 15. Among other things, Local Law 15 changed the

 3   definition of “debt collection agencies,” stating that the term does not include:

 4         any attorney‐at‐law or law firm collecting a debt [as an attorney] in
 5         such capacity on behalf of and in the name of a client solely through
 6         activities that may only be performed by a licensed attorney, but not any
 7         attorney‐at‐law or law firm or part thereof who regularly engages in
 8         activities traditionally performed by debt collectors, including, but not
 9         limited to, contacting a debtor through the mail or via telephone with the
10         purpose of collecting a debt or other activities as determined by rule of the
11         commissioner.
12
13   N.Y.C., N.Y., Code § 20‐489(a)(5) (newly added language in italics and omitted

14   language in brackets). Local Law 15 also brought within the definition of debt

15   collection agency:

16         a person engaged in business the principal purpose of which is to
17         regularly collect or attempt to collect debts owed or due or asserted
18         to be owed or due to another and shall also include a buyer of delinquent
19         debt who seeks to collect such debt either directly or through the services of
20         another by, including but not limited to, initiating or using legal processes
21         or other means to collect or attempt to collect such debt.
22
23   Id. § 20‐489(a) (newly added language in italics). 

24         Local Law 15 did not amend the licensing requirement for debt collection

25   agencies. However, it did create new mandatory debt collection practices for

26   those agencies, proscribe certain practices, and establish new penalties.

                                                  5
 1   II.   Procedural History1

 2         Plaintiffs are law firms that attempt to collect debts. They brought this

 3   action seeking, among other remedies, a declaratory judgment that Local Law 15

 4   violates Article IX of the New York Constitution, the New York Municipal Home

 5   Rule Law, the New York Judiciary Law, and the New York City Charter.

 6   Plaintiffs allege that “it is the New York State Judiciary, not municipal

 7   governments, that has the sole authority to regulate attorney admissions,

 8   practice, and conduct.” App’x at 22, ¶ 41.

 9         The parties cross‐moved for summary judgment, and the district court

10   granted each motion in part and denied each motion in part. Of particular

11   relevance to this opinion, the district court granted Plaintiffs’ motion for

12   summary judgment on their claim that Local Law 15 conflicted with the State’s

13   authority to regulate attorneys, and was without force and effect as to Plaintiffs.

14   The district court also granted summary judgment for Plaintiffs on their claim

15   that Local Law 15 violated a provision of the New York City Charter by

16   purporting to provide the City with the effective authority to grant or withhold

17   licenses to practice law, which is a function reserved to the State. Defendants

18   appeal that summary judgment decision.

           1
             For a more detailed review of this case’s procedural history see Berman v.
     City of New York, 895 F. Supp. 2d 453, 463–65 (E.D.N.Y. 2012). 

                                               6
 1                                       DISCUSSION

 2   I.    Applicable Legal Standards

 3         A.     Summary Judgment

 4         “We review the district court’s grant of summary judgment de novo,

 5   applying the same standards that govern the district court’s consideration of the

 6   motion.” Summa v. Hofstra Univ., 708 F.3d 115, 123 (2d Cir. 2013) (internal

 7   quotation marks omitted). 

 8         B.     Certification

 9         “The regulations of the New York Court of Appeals permit that Court, in

10   its discretion, to entertain dispositive questions certified to it for resolution.”

11   Beardslee v. Inflection Energy, LLC, 761 F.3d. 221, 228 (2d Cir. 2014). There are three

12   inquiries we undertake before certifying a question:

13         (1) whether the New York Court of Appeals has addressed the issue
14         and, if not, whether the decisions of other New York courts permit
15         us to predict how the Court of Appeals would resolve it; (2) whether
16         the question is of importance to the state and may require value
17         judgments and public policy choices; and (3) whether the certified
18         question is determinative of a claim before us.
19
20   Id. (internal quotation marks omitted). Our Local Rules provide us with authority

21   to certify questions to the New York Court of Appeals. See Local Rule 27.2(a) of

22   the Local Rules of the United States Court of Appeals for the Second Circuit. 

                                                7
 1   II.   The Preemption Issues

 2         “Broadly speaking, State preemption occurs in one of two ways—first,

 3   when a local government adopts a law that directly conflicts with a State statute

 4   and second, when a local government legislates in a field for which the State

 5   Legislature has assumed full regulatory responsibility.” DJL Rest. Corp. v. City of

 6   New York, 749 N.E.2d 186, 190 (N.Y. 2001) (citations omitted). In this case, the

 7   district court concluded that Local Law 15 was “in direct conflict with New York

 8   Judiciary Law §§ 53 and 90.” Berman v. City of New York, 895 F. Supp. 2d 453, 469

 9   (E.D.N.Y. 2012). It did not consider whether those provisions of the State’s

10   Judiciary Law rendered Local Law 15 invalid under the doctrine of field

11   preemption. 

12                A.     State Law Related to Attorney Conduct

13         Section 53 of the New York Judiciary Law provides the New York Court of

14   Appeals with the authority to make rules concerning the admission of attorneys

15   to practice law. For example, it states: “The court of appeals may from time to

16   time adopt, amend, or rescind rules not inconsistent with the constitution or

17   statutes of the state, regulating the admission of attorneys and counsellors at law,

18   to practice in all the courts of record of the state.” N.Y. Judiciary Law § 53(1).

                                                8
 1         Section 90 of the New York Judiciary Law generally provides New York

 2   courts with the power to regulate the practice of law, stating:

 3         The supreme court shall have power and control over attorneys and
 4         counsellors‐at‐law and all persons practicing or assuming to practice
 5         law, and the appellate division of the supreme court in each
 6         department is authorized to censure, suspend from practice or
 7         remove from office any attorney and counsellor‐at‐law admitted to
 8         practice who is guilty of professional misconduct, malpractice,
 9         fraud, deceit, crime or misdemeanor, or any conduct prejudicial to
10         the administration of justice; and the appellate division of the
11         supreme court is hereby authorized to revoke such admission for
12         any misrepresentation or suppression of any information in
13         connection with the application for admission to practice.

14   Id. § 90(2). In addition, various provisions of Section 90 subject attorneys to

15   discipline for other conduct, such as failure to pay child support and the

16   commission of a felony or serious crime. See id. §§ 90(2‐a)(a)–(e), (4)(a)–(f).

17         Section 11(1)(e) of the New York Municipal Home Rule Law explains that 

18   “[n]otwithstanding any provision of this chapter, the legislative body shall not be

19   deemed authorized by this chapter to adopt a local law which supersedes a state

20   statute, if such local law: . . . Applies to or affects the courts as required or

21   provided by article six of the constitution.” N.Y. Mun. Home Rule Law § 11(1)(e).

22   Article six of the New York Constitution relates to the establishment, jurisdiction,

23   and procedures of the judiciary, among other things.

                                                 9
 1         B.     The Relationship Between State Law and Local Law 15

 2         At a high level of generality, this case requires a determination of what

 3   types of activities, when performed by an attorney who is subject to the State’s

 4   regulation of attorneys, can permissibly be regulated by a local government. A

 5   New York court has stated that “no local legislature has the power to define new

 6   limitations on the practice of the law” because “the boundaries of permissible

 7   practice for attorneys is a matter for the State Legislature and the Supreme

 8   Court” of New York, under Section 90(2) of the New York Judiciary Law. In re

 9   Roth v. Turoff, 487 N.Y.S.2d 710, 712 (Sup. Ct. 1985), aff’d, 507 N.Y.S.2d 822 (App.

10   Div. 1st Dep’t 1986). However, as the district court noted, there likely are many

11   activities that, even when performed by an attorney, are so unrelated to the

12   practice of law that a local government can permissibly regulate them, such as

13   “driving a taxi cab or operating a fruit stand.” Berman, 895 F. Supp. 2d at 472.

14         The more specific issue here is whether Local Law 15’s regulation of debt

15   collection agencies impermissibly intrudes on the State’s authority to regulate the

16   practice of law. Local Law 15’s definition of a debt collection agency expressly

17   excludes “any attorney‐at‐law or law firm [1] collecting a debt in such capacity

18   [2] on behalf of and in the name of a client [3] solely through activities that may

                                              10
 1   only be performed by a licensed attorney.” N.Y.C., N.Y., Code § 20‐489(a)(5).

 2   Thus, Local Law 15 does not, on its face, appear to regulate an attorney who is

 3   collecting a debt in her representative capacity as a licensed attorney, in the name

 4   of a client, and through activities that only a licensed attorney can perform. 

 5         However, the law does apply to certain attorney conduct. Local Law 15’s

 6   definition of a debt collection agency includes “any attorney‐at‐law or law firm

 7   or part thereof who regularly engages in activities traditionally performed by

 8   debt collectors, including, but not limited to, contacting a debtor through the mail

 9   or via telephone with the purpose of collecting a debt or other activities as

10   determined by rule of the commissioner.” Id. This portion of the definition of a

11   debt collection agency appears to cover attorney conduct, such as calling a debtor

12   on the telephone, when it is not performed in the name of a client and in a

13   manner reserved solely for licensed attorneys.

14         We need not address in any detail how these two definitional provisions

15   may operate together, and leave the construction of the law to the New York

16   Court of Appeals in the first instance, if it decides to accept this case.2 It is
           2
              We also note our concern that Local Law 15 could be read as not
     providing a clear basis for differentiating between attorneys who attempt to
     collect debts “solely through activities that may only be performed by a licensed
     attorney” and those who attempt to collect debts by “regularly engag[ing] in

                                                11
 1   sufficient for the purposes of this opinion to note that there is certain attorney

 2   conduct—conduct traditionally performed by debt collectors—which, if regularly

 3   performed by an attorney, is subject to Local Law 15. The question is whether

 4   Local Law 15’s regulation of this attorney conduct that is not particular to

 5   licensed attorneys is preempted by the State’s authority to regulate the practice of

 6   law.

 7          The New York Court of Appeals has yet to address the preemption

 8   question presented here. And while decisions of other New York courts provide

 9   some guidance on this question, see Aponte v. Raychuk, 531 N.Y.S.2d 689 (Sup. Ct.

10   1988), aff’d, 559 N.Y.S.2d 255 (App. Div. 1st Dep’t 1990); In re Roth, 487 N.Y.S.2d

11   710, we cannot predict how the State’s highest court would resolve the

12   preemption issue in this case. 

13          In In re Roth, New York City passed an ordinance requiring “taxicab

14   brokers” to obtain a license and pay certain fees. See 487 N.Y.S.2d at 711 (internal

15   quotation marks omitted). The local ordinance defined a “‘taxicab broker’ as one

16   ‘who, for another . . . acts as an agent or intermediary in negotiating the purchase

     activities traditionally performed by debt collectors.” Similarly, it is not clear
     what standard to apply to an attorney who does both; nor is it entirely clear what
     are the debt collection “activities that may only be performed by a licensed
     attorney.” N.Y.C., N.Y., Code § 20‐489. 

                                               12
 1   or sale of a taxicab.’” Id. at 712 (alteration in original) (quoting N.Y.C., N.Y., Code

 2   § 2325(a)). “Taking this definition at face value it is clear that no attorney could

 3   possibly represent either the buyer or seller of a taxicab without first obtaining a

 4   license from the Commission and complying with the requirements of such

 5   licensing.” Id. 

 6          Given the scope of that local law, the court concluded that it would not be

 7   possible for “an attorney, not licensed by the Commission, but requested by a

 8   client to prepare a bill of sale and a security agreement in connection with the

 9   sale of a taxicab, [to] do so without subjecting himself or herself to both civil and

10   criminal penalties.” Id. Because the State, not local government, has the authority

11   to “impose requirements upon attorneys in limitation of their usual and normal

12   privileges,” the local law in that case could not be enforced against licensed

13   attorneys. Id.3

14           As described earlier, in this case, attorney debt collection activities that are

15   performed in the name of a client and “that may only be performed by a licensed
            3
             We note that the court in In re Roth did not expressly state whether its
     decision was based on the doctrine of conflict or field preemption. However, the
     court did note that the petitioner‐attorney challenging that local law argued that
     it was invalid based on a theory of field preemption. See 487 N.Y.S.2d at 712. We
     do not endeavor to decide whether the reasoning in that case should be limited to
     only a certain type of preemption.

                                                13
 1   attorney” are not subject to Local Law 15. N.Y.C., N.Y., Code § 20‐489(a)(5).

 2   Because it appears possible for an attorney to perform the debt collection

 3   functions particular to a licensed attorney without being subject to the local

 4   regulation, Local Law 15 is different from the local law at issue in In re Roth,

 5   which limited the “usual and normal privileges” of attorneys. 487 N.Y.S.2d at

 6   712.

 7          However, under Local Law 15, an attorney’s regular activities that

 8   resemble those “traditionally performed by debt collectors” are subject to

 9   regulation. N.Y.C., N.Y., Code § 20‐489(a)(5). The issue is whether the regulation

10   of that attorney conduct constitutes the regulation of the practice of law, or

11   whether it is more like subjecting an attorney who runs a fruit stand to

12   regulations governing fruit stands. The court in In re Roth did not address a

13   question similar to the one here: “[T]he Court is not passing upon the

14   applicability of the [local] law as to persons who, while they may be attorneys are

15   in no way functioning as such but are merely acting as brokers in the literal sense

16   of that word.” 487 N.Y.S.2d at 712. 

17          Thus, we do not believe that In re Roth permits us to predict how the New

18   York Court of Appeals would answer the question of whether New York City

                                               14
 1   may permissibly regulate the conduct of an attorney who is functioning as a

 2   traditional debt collector and not in a manner reserved exclusively for attorneys.

 3   In this regard, the district court concluded that the State has the authority to

 4   regulate attorney conduct even when that conduct is not legal in nature. See

 5   Berman, 895 F. Supp. 2d at 470. We, however, are unsure about the breadth of the

 6   State’s authority to regulate attorney conduct that is not reserved for licensed

 7   attorneys alone. 

 8         There appears to be at least some authority for the proposition that a local

 9   government can, in some circumstances, regulate certain attorney conduct even

10   when the State has regulated that very conduct. For example, in Aponte, the issue

11   was whether the New York City Department of Consumer Affairs could

12   permissibly obtain an injunction limiting an attorney’s newspaper

13   advertisements because they were allegedly deceptive and misleading, or

14   whether such municipal action was preempted by the New York Judiciary Law.

15   531 N.Y.S.2d at 690–91. The State regime governing attorney advertising did not

16   contain the “power to enjoin publication of any advertising in violation of the

17   rules or fine an attorney who has had published deceptive advertising,” while the

18

                                              15
 1   local law “authorize[d] the plaintiffs to seek civil penalties and injunctions

 2   restraining deceptive or misleading advertisements.” Id. at 692. 

 3         The court in Aponte concluded that “although the State has a

 4   comprehensive scheme to regulate attorneys’ conduct, it does not appear to

 5   preempt the City’s attempt to protect its consumers.” Id. “Rather than being

 6   inconsistent with the scheme, the City’s law supplements it, providing additional

 7   protection to the consuming public.” Id.

 8         An attorney’s conduct with respect to advertising, however, appears more

 9   readily distinguishable from the “usual and normal privileges” of being a

10   attorney, In re Roth, 487 N.Y.S.2d at 712, than the traditional debt collection

11   activities at issue here, which can have substantial overlap with “activities that

12   may only be performed by a licensed attorney,” N.Y.C., N.Y., Code § 20‐489(a)(5).

13   Thus, we do not believe that Aponte allows us to predict how the New York Court

14   of Appeals would answer the question here of the State’s authority to regulate an

15   attorney’s debt collection activities when those activities are not reserved for

16   licensed attorneys.

17         In addition, Local Law 15 implicates policy questions of significant

18   importance to New York City and the State. As noted earlier, New York City

                                                16
 1   sought to address through Local Law 15 substantial concerns about the effects of

 2   consumer debt on its residents and the manner in which that debt is collected.

 3   The legislative declaration concerning New York City’s law governing debt

 4   collection states that “there is a minority of unscrupulous collection agencies in

 5   operation that practice abusive tactics such as threatening delinquent debtors, or

 6   calling such people at outrageous times of the night.” N.Y.C., N.Y., Code § 20‐

 7   488. That declaration goes on to provide that “it is incumbent upon this council to

 8   protect the interests, reputations and fiscal well‐being of the citizens of this city

 9   against those agencies who would abuse their privilege of operation.” Id. 

10         Given those policy considerations, as well as the policy judgments that are

11   involved in determining the scope of attorney regulation by the State, we believe

12   that the New York Court of Appeals should have the opportunity to address in

13   the first instance whether Local Law 15 is preempted insofar as it regulates

14   attorney conduct. Finally, the preemption question is determinative in this case.4

           4
            We note that we have reviewed Plaintiffs’ May 6, 2014 submission
     concerning the State’s proposed reforms relating to consumer credit collection
     cases but need not address that submission further at this stage.

                                               17
 1   III.   Local Law 15 and the New York City Charter 

 2          Plaintiffs also allege that Section 2203(c) of the New York City Charter

 3   impermissibly gives New York City the authority to grant and withhold licenses

 4   to practice law, which is a power vested solely with the State. 

 5          The New York City Charter provides that the Commissioner of the

 6   Department of Consumer Affairs:

 7          shall have cognizance and control of the granting, issuing,
 8          transferring, renewing, revoking, suspending and cancelling of all
 9          licenses and permits, except in the cases with respect to which and to the
10          extent to which any of said powers are conferred on other persons or agency
11          by laws, and shall collect all fees for licenses and permits the
12          collection of which by some other person or agency is not authorized
13          by law.

14   N.Y.C., N.Y., Charter § 2203(c) (emphasis added). 

15          The district court granted Plaintiffs’ summary judgment motion on this

16   claim, but did not address the issue in detail in its memorandum and order. The

17   district court simply stated that it was “not within the [Department of Consumer

18   Affairs’] power to license attorneys or regulate their professional conduct.”

19   Berman, 895 F. Supp. 2d at 470 (citing N.Y. Mun. Home Rule Law § 11 and N.Y.C.,

20   N.Y., Charter § 2203(c)). This issue is substantially intertwined with the issues

21   discussed above concerning the scope of the State’s authority to regulate

22   attorneys.

                                                18
 1         Accordingly, we will certify a question to the New York Court of Appeals

 2   concerning whether Local Law 15 violates Section 2203(c) of the New York City

 3   Charter. The New York Court of Appeals may only need to address this question

 4   if it determines that Local Law 15 is not preempted by the State law provisions

 5   discussed above. 

 6                                    CONCLUSION

 7         Based on the foregoing and pursuant to Local Rule 27.2, we certify the

 8   following questions to the New York Court of Appeals: 

 9         1. Does Local Law 15, insofar as it regulates attorney conduct,
10         constitute an unlawful encroachment on the State’s authority to
11         regulate attorneys, and is there a conflict between Local Law 15 and
12         Sections 53 and 90 of the New York Judiciary Law?
13
14         2. If Local Law 15’s regulation of attorney conduct is not preempted,
15         does Local Law 15, as applied to attorneys, violate Section 2203(c) of
16         the New York City Charter?
17
18         If the New York Court of Appeals accepts this case, we understand that it

19   may reformulate or expand these certified questions as it deems appropriate. We

20   do not intend to limit the scope of that Court’s analysis by the manner in which

21   we have formulated the foregoing questions for certification.

22         It is hereby ORDERED that the Clerk of the Court transmit to the Clerk of

23   the New York Court of Appeals this opinion as our certificate, along with a

                                             19
1   complete set of all materials filed by the parties in this Court. This panel will

2   resume consideration of this case after the New York Court of Appeals has

3   disposed of the certified questions or declined to accept certification.

                                              20