Court Opinion

ID: 9953343
Source: CourtListenerOpinion
Date Created: 2024-03-21 20:17:03.301132+00
Date Added: 2024-06-11T14:45:58.149860
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

             R&B Power, Inc.

                Peticionaria                      Certiorari
                      v.
                                                 2024 TSPR 24
        Junta de Subastas de la
 Administración de Servicios Generales           213 DPR ___
            de Puerto Rico

                   Recurrida

Número del Caso:    CC-2023-0200

Fecha:   13 de marzo de 2024

Tribunal de Apelaciones:

     Panel IX

Abogados de la parte peticionaria:

     Lcda. Yesenia Medina Torres
     Lcdo. Tomás E. Correa Acevedo

Abogados de la parte recurrida:

     Lcdo. José L. Marrero Hernández
     Lcdo. Raúl Madera Toro

Materia:    Derecho administrativo - La adopción de una regla
legislativa por parte de una agencia administrativa debe cumplir con
el procedimiento de reglamentación dispuesto en la Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme; jurisdicción de la Junta
Revisora sobre las revisiones administrativas que se presentan ante
sí.

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Supremo. Su distribución electrónica se hace como un servicio público
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                  EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

R&B Power, Inc.

   Peticionaria

                                   CC-2023-0200        Certiorari
        v.

Junta de Subastas de la
Administración de Servicios
Generales de Puerto Rico
   Recurrida

La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez emitió la Opinión del Tribunal.

               En San Juan, Puerto Rico, a 13 de marzo de 2024.

                      ¿Puede una agencia administrativa aplicar una

               disposición ─contenida en una carta circular─ que es,

               a todas luces, una regla legislativa, pero que, para

               su    adopción,   no   atravesó    el   procedimiento   de

               reglamentación dispuesto en la Ley de Procedimiento

               Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico

               (LPAU), infra? La respuesta forzosa es que no.

                      Por otro lado, debemos resolver también si la

               Junta Revisora de Subastas de la Administración de

               Servicios Generales del Gobierno de Puerto Rico (Junta

               Revisora) actúa con jurisdicción sobre una revisión

               administrativa que se insta ante sí, aun cuando la

               resuelve fuera del término original con el que contaba
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para ello. Resolvemos en la afirmativa, siempre y cuando

emita su determinación antes de que transcurra el término

para acudir en revisión al Tribunal de Apelaciones y de que

se presente un recurso ante ese foro.

        Este caso nos brinda la oportunidad de reiterar la

doctrina     firmemente      establecida      en     nuestro    Derecho

Administrativo       de    que,     siempre        que   una    agencia

administrativa pretenda adoptar una norma que constituya una

regla     legislativa,    debe    cumplir     estrictamente     con   el

procedimiento de reglamentación dispuesto en la LPAU. A su

vez, extendemos la doctrina de Flores Concepción v. Taíno

Motors, infra, a los procesos de la Junta Revisora sobre las

revisiones administrativas que se presentan ante sí.

        Veamos el trasfondo fáctico de la controversia que nos

ocupa.

                                   I

        El 19 de julio de 2022 la Junta de Subastas de la

Administración de Servicios Generales del Gobierno de Puerto

Rico (Junta de Subastas) publicó una invitación y emitió el

pliego para participar de la Subasta Formal 23J-00121,1 para

la adquisición de excavadoras compactas para el Departamento

de Transportación y Obras Públicas (DTOP) y otras entidades

gubernamentales.2 El Pliego de Subasta Formal Núm. 23J-00121

(Pliego de Subasta) contenía las instrucciones, formularios,

1 Apéndice de la Petición de certiorari, págs. 26-27.
2 Previamente se había celebrado la Subasta Núm. 22J-01768-R1, para la
adquisición de estos mismos equipos, pero dicha adjudicación fue revocada
por la Junta Revisora y se determinó devolver el caso a la Junta de
Subastas para la celebración de una subasta nueva.
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requisitos, especificaciones, términos y condiciones con los

cuales tenían que cumplir los licitadores al presentar sus

propuestas.3 La reunión pre-subasta se celebró el 1 de agosto

de 2022, donde se discutieron las especificaciones de los

equipos, según detallados en la Especificación Núm. UEA-22-

205,4 del Pliego de Subasta.

      Aunque la Junta de Subastas estableció la fecha de 2 de

agosto de 2022 como fecha límite para que los licitadores

sometieran preguntas, el 5 de agosto de 2022 notificó la

Enmienda Núm. 1, la cual contenía una Especificación nueva,

la Núm. UEA-23-018.5 Mediante esta, la Junta de Subastas

modificó las especificaciones del equipo solicitado a los

efectos de aumentar los caballos de fuerza de las excavadoras

compactas de treinta nueve caballos de fuerza (39hp) a

cuarenta y ocho caballos de fuerza (48hp).6

      Así las cosas, el 15 de agosto de 2022 se celebró el

acto de apertura de la subasta y solo se recibieron ofertas

por parte de R&B Power, Inc. (R&B Power) y González Trading.

Luego, el 31 de agosto de 2022 la Junta de Subastas notificó

una Resolución de rechazo global, en la que determinó que

R&B   Power    y   González     Trading    incumplieron      con   la

Especificación Núm. UEA-23-018.7 La Junta de Subastas indicó

que R&B Power no cumplió con los requisitos de caballos de

3 Apéndice de la Petición de certiorari, págs. 28-62.
4 En esta especificación, se consignó que la excavadora compacta debía
tener un motor no menor de treinta y nueve caballos de fuerza (39hp).
Apéndice de la Petición de certiorari, pág. 59.
5 Íd., págs. 100-101.
6 Íd.
7 Íd., págs. 266-271.
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fuerza, ya que el equipo ofrecido contaba con cuarenta y

siete punto seis (47.6hp) y el mínimo solicitado era de

cuarenta y ocho (48hp). En cuanto a González Trading, la

Junta de Subastas precisó que no satisfizo el requisito de

garantía que se especificó. De este modo, determinó no

adjudicar la subasta. Además, y en lo pertinente, la Sección

IV de la Resolución de rechazo global, sobre Disponibilidad

y Plazo para Solicitar Revisión, consignó lo siguiente:

        De conformidad con la Ley [Núm.] 73-2019, según
        enmendada,   conocida   como   [la]   Ley  de   la
        Administración de Servicios Generales para la
        Centralización de las Compras del Gobierno de
        Puerto Rico de 2019, así como con lo dispuesto en
        la Ley [Núm.] 38-2017, según enmendada, conocida
        como [la] Ley de Procedimiento Administrativo
        Uniforme del Gobierno de Puerto Rico, una parte
        adversamente afectada por esta adjudicación
        podrá[,] dentro del término de veinte (20) días
        calendario, contados a partir del depósito en el
        correo federal o envío por correo electrónico de
        la notificación de esta adjudicación[,] presentar
        una solicitud de revisión ante la Junta Revisora
        de la Administración de Servicios Generales. La
        parte afectada deberá cubrir los costos dispuestos
        en la Carta Circular ASG Núm. 2021-06. (Negrilla
        suplida).8

        En desacuerdo, el 20 de septiembre de 2022 R&B Power

presentó una Solicitud de revisión de la Subasta Formal Núm.

23J-00121 ante la Junta Revisora.9 Alegó que la Junta de

Subastas actuó de forma irrazonable y arbitraria al enmendar

las especificaciones del equipo solicitado con posterioridad

a la reunión pre-subasta y luego de transcurrida la fecha

límite     para    que   los   licitadores   sometieran   preguntas.

8   Íd., pág. 269.
9   Íd., págs. 1-14.
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Sostuvo que la Junta de Subastas no justificó la enmienda ni

acreditó      que   el   DTOP     solicitara      el   cambio        en    las

especificaciones. Añadió que la diferencia mínima de la

oferta en términos de caballos de fuerza debía considerarse

como   una    “desviación    permisible”     de   conformidad        con    la

Sección 7.3.17, inciso 11, del Reglamento de Subastas y que,

además, el DTOP expresó que la propuesta de R&B Power cumplía

con las especificaciones solicitadas, era la más económica

y con mayor garantía.

       El término de treinta (30) días para que la Junta

Revisora considerara la Solicitud de revisión de la Subasta

Formal Núm. 23J-00121 o que notificara una extensión del

plazo a tales fines venció el 20 de octubre de 2022, sin que

emitiera     determinación      alguna.10   Sin   embargo,      el    24    de

octubre de 2022, ya vencido dicho término, la Junta Revisora

notificó una Resolución en la que extendió el término para

resolver.11

       Así pues, el 8 de noviembre de 2022 la Junta Revisora

notificó una Resolución en la que desestimó la Solicitud de

revisión de la Subasta Formal Núm. 23J-00121.12 Determinó que

R&B Power no perfeccionó su solicitud, pues no pagó el

arancel correspondiente a la presentación de una solicitud

10  Conforme con el Artículo 66 de la Ley Núm. 73-2019, Ley de la
Administración de Servicios Generales para la Centralización de las
Compras del Gobierno de Puerto Rico de 2019, 3 LPRA sec. 9831 et seq.,
“[l]a Junta Revisora deberá considerar la revisión administrativa,
dentro de los treinta (30) días de haberse presentado. La Junta Revisora
podrá extender dicho término una sola vez, por un término adicional de
quince (15) días calendario”.
11 Apéndice de la Petición de certiorari, págs. 284-285. En particular,

extendió el término a quince (15) días adicionales.
12 Apéndice de la Petición de certiorari, págs. 286-290.
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de revisión, según establece la Carta Circular ASG Núm. 2021-

06 (Carta Circular).13

      Inconforme, el 9 de noviembre de 2022 R&B Power instó

un Recurso de revisión de rechazo global de subasta ante el

Tribunal       de     Apelaciones.14       En     este,    además      de    repetir

esencialmente los argumentos que esbozó en el escrito de

revisión       ante    la    Junta       Revisora,    arguyó     que        la    Carta

Circular, en la que se dispuso la tarifa para la presentación

de   impugnaciones          ante    la    Junta    Revisora,      era       nula       por

incumplir con los requisitos establecidos en la Ley Núm. 38-

2017,    Ley    de     Procedimiento        Administrativo          Uniforme           del

Gobierno de Puerto Rico (LPAU), 3 LPRA sec. 9601 et seq.,

para la adopción de reglamentos legislativos. Sostuvo que la

mencionada Carta Circular contenía reglas que creaban y

afectaban derechos, imponían obligaciones y establecían un

patrón   de     conducta       que      tenía     fuerza   de    ley    y        era    de

aplicación general a todos los que solicitaran servicios a

la Administración de Servicios Generales del Gobierno de

Puerto Rico (ASG).

      Por      su     parte,       la     ASG   presentó        una     Moción          de

desestimación y escrito en cumplimiento de orden.15 Expuso

que el recurso de revisión de R&B Power se debía desestimar

por falta de jurisdicción por no haberse perfeccionado la

13 Véase: Carta Circular ASG Núm. 2021-06, Apéndice de la Petición de
certiorari, págs. 291-295.
14 Apéndice de la Petición de certiorari, págs. 296-316.
15 Íd., págs. 321-333.
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solicitud      de    revisión      ante   la   Junta   Revisora,   al   no

sufragarse los aranceles dispuestos en la Carta Circular.

        En respuesta, R&B Power instó una Oposición a moción de

desestimación.16         Sostuvo    que   la   Carta    Circular   estaba

dirigida a las agencias a las que la ASG prestaba servicios;

que la ASG incumplió con el procedimiento de reglamentación

que establece la LPAU, y que la alegada falta de jurisdicción

se notificó después de transcurrido el término que tenía la

Junta Revisora para adjudicar la solicitud de revisión.

        Ulteriormente, el 8 de febrero de 2023 el Tribunal de

Apelaciones emitió una Sentencia mediante la cual desestimó

el     recurso      de   R&B   Power.17   Concluyó     que   procedía   la

desestimación debido a que la solicitud de revisión que se

instó ante la Junta Revisora no se perfeccionó ante el impago

de los aranceles. Señaló que R&B Power no podía asumir que

la advertencia contenida en la Resolución de rechazo global

sobre los costos establecidos en la Carta Circular no le era

de aplicación. Oportunamente, el 23 de febrero de 2023 R&B

Power solicitó reconsideración, pero esta se declaró no ha

lugar mediante una Resolución que se notificó el 28 de

febrero de 2023.

        Aún en desacuerdo, el 30 de marzo de 2023 R&B Power

presentó un recurso de certiorari ante este Tribunal en el

que señaló los errores siguientes:

        PRIMER ERROR: ERRÓ EL TRIBUNAL DE APELACIONES AL
        NO DETERMINAR QUE LA JUNTA REVISORA DE ASG CARECÍA

16   Íd., págs. 335-339.
17   Íd., págs. 347-367.
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        DE JURISDICCIÓN PARA DESESTIMAR EL RECURSO DE
        REVISIÓN DE R&B [POWER] POR HABER TRANSCURRIDO EL
        TÉRMINO FATAL PARA QUE ESTA [LO] ADJUDICARA […] O
        NOTIFICARA EXTENSIÓN DE DICHO TÉRMINO.

        SEGUNDO ERROR: ERRÓ EL TRIBUNAL DE APELACIONES AL
        NO DETERMINAR QUE LA ASG NO PUEDE IMPONER EL CARGO
        DE ARANCELES A ESCRITOS DE REVISIÓN MEDIANTE UNA
        CARTA CIRCULAR PORQUE LA LEY REQUIERE QUE SEA A
        TRAVÉS DE UN REGLAMENTO.

        En su comparecencia ─la cual solicitó que acogiéramos

como su alegato y así lo concedimos─, R&B Power enuncia, al

elaborar sobre su primer señalamiento de error, que la

agencia       administrativa       concernida      “no   solo    carecía    de

jurisdicción para desestimar […] [la solicitud de revisión]

ya que notificó su resolución luego del término fatal y

jurisdiccional que tiene para decidir, sino que también

estaba impedida de imponer un cargo de aranceles a escritos

de revisión mediante la Carta Circular porque la ley requiere

que     sea   a   través    de     un   reglamento”.18    En    apoyo   a   su

planteamiento,        alude      tanto    a   los    estatutos     como     al

reglamento que rigen las operaciones de la Junta Revisora,

los cuales disponen un término máximo para que esta considere

una solicitud de revisión.

        En cuanto a su segundo señalamiento de error, expone

que, al examinar la Carta Circular en cuestión, surge que

“solo va dirigida y afecta a las entidades gubernamentales,

entidades exentas y municipios que soliciten los servicios

de     la   ASG”.19   “De   esta    forma,    no    constituye    una   regla

18   Petición de certiorari, pág. 1.
19   Íd., pág. 11.
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legislativa porque ni aplica al público en general ni altera

los derechos ni las obligaciones de los individuos”.20 En

consecuencia, R&B Power razona que “la imposición de[l] pago

de aranceles dispuesto en dicha Carta Circular no le sería

aplicable […]”.21

      En   la    alternativa,      R&B   Power     plantea    que,    de

considerarse que la Carta Circular es una regla legislativa,

porque ─en lo atinente a la imposición de aranceles para la

presentación de recursos de revisión ante la Junta Revisora─

afecta y obliga al público en general, “inexorablemente

[este Tribunal] tiene que resolver que […] [esta] es ultra

vires porque no se promulgó conforme a la LPAU”.22 Así, “no

es suficiente que la ASG tenga facultad en ley para imponer

el cobro de tarifas por los servicios que presta ─lo que no

está en controversia─[,] [sino] que para poder reconocerle

fuerza de ley a la Carta Circular y que aplicara al público

en general, la ASG tenía que cumplir con los requisitos

ineludibles [del proceso de reglamentación]”.23 Por tanto,

R&B Power nos solicita que revoquemos la Sentencia del

20 Íd.
21 Íd.
22 Íd.
23 Íd. R&B Power finaliza su argumentación de la forma siguiente:

            En vista de los fundamentos anteriores, ASG estaba
      impedida de exigir el pago de aranceles al público en general
      por la presentación de un recurso de revisión, mucho menos
      desestimar un recurso de revisión alegando falta de
      jurisdicción por la falta de pago de dicho arancel. ASG
      pretende implementar una regla legislativa que afecta
      derechos de terceros a través de la Carta Circular [Núm.]
      2021-06 sin haber cumplido con los requisitos de la LPAU.
      De esta forma dicha carta circular es nula de su faz.
      (Negrilla suplida). Íd., pág. 12.
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Tribunal de Apelaciones, que se amparó en su falta de

jurisdicción sobre el asunto, y devolvamos el caso para que

se atienda en los méritos.

     Por su parte, la ASG argumenta en su alegato que, en

cuanto al primer error que R&B Power señala, “es un principio

reiterado    por   [este   Tribunal]    que   una   agencia    tiene

jurisdicción aún después del término establecido[,] siempre

y cuando no hubiese transcurrido el término para revisión

ante el Tribunal de Apelaciones ni se hubiese presentado un

recurso ante dicho foro”.24 A tal efecto, cimienta su postura

en lo que se resolvió en Flores Concepción v. Taíno Motors,

infra.

     En lo que respecta al segundo error que se consignó en

la petición de certiorari ante nos, la ASG asevera que R&B

Power debió impugnar de su faz la Carta Circular al amparo

de la Sección 2.7 de la LPAU, supra, a los 30 días de esta

haberse publicado,25 por medio de un recurso de revisión

judicial ante el Tribunal de Apelaciones. No obstante, añade

que, como el referido término venció, R&B Power perdió la

oportunidad para ello.

     En la alternativa, apuntala que, si R&B Power hubiese

deseado impugnar en su aplicación la Carta Circular, pudo

haberlo hecho ante la ASG o recurrir al Tribunal de Primera

24Alegato de la Administración de Servicios Generales, págs. 5-6.
25Según la ASG, la Carta Circular se promulgó el 16 de marzo de 2021.
Íd., pág. 8. Véase también: Carta Circular ASG Núm. 2021-06, Apéndice
de la Petición de certiorari, págs. 291-295.
CC-2023-0200                                                              11

Instancia, pero no lo hizo, toda vez que reprodujo este

argumento por primera vez ante el Tribunal de Apelaciones.

        Asimismo, la ASG reitera el argumento jurisdiccional en

el que se basó el foro apelativo intermedio para resolver.

Expone      que    la    Junta     Revisora   desestimó    por    falta   de

jurisdicción la solicitud de revisión de R&B Power por no

haberse perfeccionado y que, dado esto, “no existe una

determinación que pueda ser revisada de conformidad con la

normativa aplicable […]”.26 Según la ASG, esto priva de

jurisdicción a este Tribunal, habida cuenta de que el recurso

que serviría de embocadura a la revisión judicial se instó

de manera defectuosa ante el impago de los aranceles.

        Contando        con   la    comparecencia     de    las    partes,

resolvemos.

                                       II

     A. La jurisdicción

        Como es conocido, la jurisdicción es el poder o la

autoridad que tiene un tribunal para considerar y decidir

casos o controversias que tiene ante sí. Pueblo v. Torres

Medina, 211 DPR 950 (2023); Cobra Acquisitions, LLC v. Mun.

de Yabucoa, 210 DPR 384, 394 (2022); Pueblo v. Rivera Ortiz,

209 DPR 402, 414 (2022). “Para adjudicar un caso, el tribunal

debe tener tanto jurisdicción sobre la materia como sobre

las       partes        litigiosas”.        (Citas   omitidas).       Cobra

Acquisitions, LLC v. Mun. de Yabucoa, supra, pág. 394. Por

26   Alegato de la Administración de Servicios Generales, págs. 5-6.
CC-2023-0200                                                                          12

tanto, “el primer factor a considerar en toda situación

jurídica que se presente ante un foro adjudicativo es el

aspecto jurisdiccional”. Torres Alvarado v. Maderas Atiles,

202 DPR 495, 500 (2019).

     En    ese    sentido, los         tribunales             debemos    ser   celosos

guardianes de nuestra jurisdicción, por lo que los asuntos

concernientes a la jurisdicción son privilegiados y deben

ser atendidos de forma preferente. Ruiz Camilo v. Trafon

Group, Inc., 200 DPR 254, 268 (2018). Si un tribunal carece

de jurisdicción, solo resta así declararlo y desestimar la

reclamación           sin     entrar            en      los     méritos        de    la

controversia. Mun. de San Sebastián v. QMC Telecom, 190 DPR

652, 660 (2014).

  B. El Derecho Administrativo y la delegación de poderes a
     las agencias administrativas

     “Como es conocido, el Derecho Administrativo regula los

trámites,    los       poderes     y    las          responsabilidades         de   las

agencias     administrativas,               las      exigencias         legales     para

efectuar     tales          acciones        y     los     remedios       que      tienen

disponibles las partes afectadas por la actuación de una

agencia”. Autoridad de Carretera v. Programa de Solidaridad

UTIER, 210 DPR 897, 907 (2022) (citando a J. Echevarría

Vargas, Derecho administrativo puertorriqueño, 4ta ed. rev.,

San Juan, Ed. Situm, 2017, pág. 17). Como muy bien sugiere

esta definición, la médula de esta materia jurídica se basa

en el proceder de las agencias que están adscritas al Poder

Ejecutivo.       La    creación        de       estas    entidades        denominadas
CC-2023-0200                                                             13

‘agencias     administrativas’        surgió    de    la     necesidad   de

“generar un conocimiento especializado para establecer la

forma y manera de atender las necesidades de una sociedad

cada día más amplia y más compleja”. J. Echevarría Vargas,

op. cit., pág. 3.

      En   consonancia,       el    entendido    es   que     la   Asamblea

Legislativa prescribe una norma de carácter general y esta

es   complementada      por    la     intervención      de    la   agencia

administrativa,      que,      con    su   expertise,         detalla    la

legislación    aprobada.27     Íd.,    pág.     23.   Este    Tribunal   ha

aludido a la idoneidad de este diseño de modo que se propenda

a formular política pública de manera más efectiva:

            [E]l mundo moderno se caracteriza por la gran
      complejidad en las relaciones sociales y económicas de las
      personas, conjuntamente con la progresiva supervisión
      gubernativa sobre la conducta individual, y ello implica que
      la   legislatura    está    imposibilitada    de   anticipar
      legislativamente,   en   forma    detallada,   minuciosa   o
      específica, la multiplicidad de situaciones que puedan
      surgir de esas relaciones complejas, siendo suficiente el
      que la ley en cuestión señale o establezca normas amplias y
      generales que sirvan de guía o dirección a entidades
      administrativas expertas, para que        [e]stas, con su
      experiencia y conocimientos especiales, apliquen esas normas
      concretamente a los hechos que puedan surgir y ultimen los
      detalles que implementen la política general legislativa.
      Hilton Hotels Int'l, Inc. v. Junta de Salario Mínimo, 74 DPR
      670, 692–93 (1953).

27 Nuestro Derecho Administrativo se nutre, en gran medida, del
desarrollo de esa materia en Estados Unidos. Véase D. Fernández
Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme, Sec. 1.2, 3ra ed., Forum, 2013, pág. 11 (“El [D]erecho
[A]dministrativo puertorriqueño […] está moldeado a imagen y semejanza
del norteamericano”.). En cuanto al esquema que se deriva de aquí, véanse
diversos pronunciamientos que la Corte Suprema de Estados Unidos ha
realizado: United States v. Mead Corp., 533 U.S. 218, 226-227
(2001)(“Congress delegate[s] authority to the agency generally to make
rules carrying the force of law.”); Bowen v. Georgetown Univ. Hosp., 488
U.S. 204, 208 (1988) (“It is axiomatic that an administrative agency's
power to promulgate legislative regulations is limited to the authority
delegated by Congress.”); Morton v. Ruiz, 415 U.S. 199, 231 (1974) (“The
power of an administrative agency to administer a congressionally created
and funded program necessarily requires the formulation of policy and
the making of rules to fill any gap left, implicitly or explicitly, by
Congress.”).
CC-2023-0200                                                                        14

       A tono con esto, es la Asamblea Legislativa el Poder

Constitucional llamado a darle vitalidad a este andamiaje.

En   ese   sentido,    la    Sección       16    del    Artículo         III   de   la

Constitución     de     Puerto      Rico         concede      a     la     Asamblea

Legislativa la facultad de crear, consolidar o reorganizar

departamentos ejecutivos y definir sus funciones. Art. III,

Sec.    16,   Const.    ELA,       LPRA,        Tomo    I.    De    esta       forma,

tradicionalmente, la Asamblea Legislativa ha delegado a las

agencias administrativas adscritas al Poder Ejecutivo una

serie de facultades, ya sea a través de la ley orgánica de

la agencia o a través de leyes especiales.                         Fideicomiso de

Conservación de Puerto Rico y Para la Naturaleza, Inc. v.

Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 211 DPR 521 (2023).

Véase, también, Sánchez v. Depto. Vivienda, 184 DPR 95, 120-

123 (2011).

       “Dentro   de    ese   marco       de     delegación,         las    agencias

administrativas gozan de dos poderes esenciales: el poder de

reglamentar al ejercer funciones cuasi-legislativas y el

poder de adjudicar controversias al ejercer funciones cuasi-

judiciales    dentro    de    la    pericia        de   la    agencia”. Caribe

Comms., Inc. v. PRTC, 157 DPR 203, 211 (2002). Véase D.

Fernández     Quiñones, Derecho            Administrativo            y     Ley      de

Procedimiento Administrativo Uniforme, Sec. 2.1, 3ra ed.,

Forum, 2013, págs. 35-36.

       “En este contexto, la Asamblea Legislativa tiene un rol

neurálgico, pues tiene la labor ingente de delinear los

contornos     del      ámbito       de        acción     de        las     agencias
CC-2023-0200                                                                   15

administrativas,        tanto    en    la     delegación       de    poder     de

reglamentar como de adjudicar”. Fideicomiso de Conservación

de Puerto Rico y Para la Naturaleza, Inc. v. Estado Libre

Asociado de Puerto Rico, supra. A tal efecto, les corresponde

a los organismos administrativos adherirse estrictamente a

los    poderes   que    les    han    sido    delegados. Íd. Por         tanto,

cuando se delega una función específica a una agencia, esta

no puede excederse de los límites establecidos expresa o

implícitamente en la ley o por clara implicación de ésta.

       Igualmente,      los    tribunales      no    podemos      expandir     el

ámbito de acción que estableció el legislador. Yiyi Motors,

Inc.    v.   ELA, 177    DPR    230,    247    (2009).      Las     actuaciones

administrativas        deben    ajustarse     al    poder    delegado      y   en

ausencia de un mandato legislativo expreso o implícito,

aquella actuación administrativa que no obedezca el poder

conferido sería una actuación ultra vires de la agencia y,

por ende, nula.        Fideicomiso de Conservación de Puerto Rico

y Para la Naturaleza, Inc. v. Estado Libre Asociado de Puerto

Rico, supra. Véase, también, Raimundi v. Productora, 162 DPR

215, 228 (2004).

  C. Procedimiento de reglamentación

       En lo que atañe al poder de reglamentación conferido a

las agencias administrativas, según discute el tratadista

Demetrio     Fernández    Quiñones,      ello       se   refiere     a   que   la

Asamblea Legislativa les encomienda a estas la aprobación de

reglas y reglamentos. D. Fernández Quiñones, op. cit., pág.
CC-2023-0200                                                               16

121. Véase: Sierra Club v. Junta De Planificación, 203 DPR

596, 605 (2019).

         De este modo, la acción que estas llevan a cabo es de

carácter legislativo. “El procedimiento es un medio para

formular política pública. La finalidad primordial de la

aprobación de reglas y reglamentos es establecer normas

generales que resuelvan una multiplicidad de casos”. D.

Fernández Quiñones, op. cit., pág. 121.

        Pertinente a lo que nos corresponde resolver en este

caso,     es   importante     destacar      que,   como   parte     de   esta

encomienda, los entes administrativos pueden formular reglas

no legislativas y reglas legislativas. Sierra Club v. Junta

De Planificación, supra, pág. 605. Dependiendo del tipo de

regla     es   el   procedimiento     que    ha    de   seguirse    para   su

aprobación, derogación o enmienda. Mun. de Toa Baja v. DRNA,

185 DPR 684, 696 (2012).

        La Sec. 1.3(m) de la LPAU, supra, define una regla o

reglamento como:

              [C]ualquier norma o conjunto de normas de una agencia
        que sea de aplicación general que ejecute o interprete la
        política pública o la ley, o que regule los requisitos de
        los procedimientos o prácticas de una agencia que tenga
        fuerza de ley. El término incluye la enmienda, revocación o
        suspensión de una regla existente. Quedan excluidos de esta
        definición:

              (1) Reglas relacionadas con la administración interna
        de la agencia o comunicaciones internas o entre agencias que
        no afectan los derechos o los procedimientos o prácticas
        disponibles para el público en general.

               (2) Documentos guía según definidos en esta Ley.28

28   La LPAU define, en su Sec. 1.3(C), el documento guía:

        Documento Guía — Significa un documento físico o electrónico
        de aplicabilidad general desarrollado por una agencia, que
        carece de fuerza de ley[,] pero expresa la interpretación
CC-2023-0200                                                               17

             (3) Órdenes de precios del Departamento de Asuntos del
       Consumidor y otros decretos u órdenes similares que se emitan
       o puedan emitir en el futuro por otras agencias, y que
       meramente realizan una determinación de uno o varios
       parámetros de reglamentación con base a un reglamento
       previamente aprobado y que contiene las normas para su
       expedición.

             (4) Formas y sus instrucciones, siempre           que   no
       constituyan documentos guía. 3 LPRA sec. 9603.

       Estas excepciones al concepto de “regla o reglamento”

pueden clasificarse en tres grupos: (1) reglas procesales;

(2) declaraciones interpretativas; y (3) declaraciones de

política       general.      H.          Meléndez        Juarbe,     Derecho

Administrativo, 73 REV. JUR. UPR 509, 510 (2004). “En términos

[…]    generales     se   trata    de     cartas    circulares,       cartas

normativas, directrices, memorandos y demás documentos menos

formales que emiten las agencias para darle uniformidad a

sus    procedimientos        internos,     pautar    su     discreción      o

interpretar las leyes que administran”. (Negrilla suplida).

Íd., págs. 510-511. Véase, también, Mun. de Toa Baja v. DRNA,

supra, pág. 696; Tosado v. AEE, 165 D.P.R. 377, 390-392

(2005).    Se consideran reglas no legislativas “debido a que

no    tienen   la   fuerza    de   ley   que   se   le    atribuye    a   los

reglamentos     (reglas      legislativas)     propiamente         aprobados

mediante el procedimiento cuasi-legislativo de la LPAU”. H.

Meléndez Juarbe, op. cit., pág. 11.

       de la agencia sobre alguna legislación, la política pública
       de la agencia o que describe cómo y cuándo la agencia
       ejercerá    sus    funciones     discrecionales.    Incluye
       interpretaciones oficiales, según definidas en esta Ley.
       Este término no incluye documentos que son reglamentos o
       reglas según definidas en esta Ley. (Negrilla suplida). 3
       LPRA sec. 9603.
CC-2023-0200                                                                18

     Como mencionamos, el elemento común de estas consiste

en   que        las     reglas       no    legislativas          constituyen

pronunciamientos administrativos que no alteran los derechos

ni las obligaciones de los individuos. Sierra Club v. Junta

de Planificación, supra, pág. 605.               La LPAU dispensa del

procedimiento formal de la reglamentación en esos casos.

     En cambio, las denominadas reglas legislativas crean o

afectan    derechos,       imponen    obligaciones        y    establecen   un

patrón    de    conducta    que   tiene    fuerza    de       ley. Asociación

Maestros v. Comisión, 159 DPR 81, 93 (2003).                  “De esta forma,

cualquier       regla      que    tenga     un      efecto       obligatorio

significativo en los derechos sustantivos de un individuo

constituye una regla legislativa”. Mun. de Toa Baja v. DRNA,

supra, pág. 697. Por ello, se ha expresado lo siguiente:

           Debe señalarse que el principio cardinal que regula
     las consecuencias legales de la reglamentación es que tiene
     “fuerza y efecto de ley”. Equivale ello a decir que tiene
     la misma fuerza que un estatuto y obliga también a las
     agencias que no tienen discreción para repudiarla. Su
     alcance prescribe patrones de conducta a los cuales se tienen
     que conformar los afectados y cubiertos por ella. Puede el
     infractor de esa regulación estar sujeto de consecuencias
     penales.   En   términos  prácticos    un   ciudadano   puede
     enfrentarse a tantas dificultades por violar una regla
     sustantiva o legislativa de una agencia como por violar un
     estatuto aprobado por la Asamblea Legislativa. D. Fernández
     Quiñones, Derecho administrativo y Ley de Procedimiento
     Administrativo Uniforme, 2da ed., Bogotá, Ed. Forum, 2001,
     págs. 124–125.

     Lo anterior pone de relieve que las reglas legislativas

proveen a las partes afectadas una notificación previa sobre

qué conducta es permisible e impermisible. Debido a la

importancia que estas revisten, y el efecto que pueden

acarrear       para   el   público    en   general,       su    promulgación
CC-2023-0200                                                               19

requiere el cumplimiento del procedimiento de reglamentación

establecido por la LPAU. Mun. de Toa Baja v. DRNA, supra,

págs. 697-698.

     Este procedimiento de reglamentación para promulgar

reglas legislativas consiste en: (1) notificar al público la

reglamentación que ha de aprobarse; (2) proveer oportunidad

para la participación ciudadana, incluyendo vistas públicas

cuando   sea    necesario        u    obligatorio;    (3)   presentar      la

reglamentación       ante   el       Departamento    de   Estado    para   la

aprobación correspondiente, y (4) publicar la reglamentación

aprobada. 3 LPRA secs. 9611-9618.

     “Todos [e]stos constituyen requisitos imprescindibles

y de ineludible cumplimiento”. Fideicomiso de Conservación

de Puerto Rico y Para la Naturaleza, Inc. v. Estado Libre

Asociado de Puerto Rico, supra (citando a Mun. de Toa Baja

v. DRNA, supra, pág. 695). Además, “es indispensable para

poder reconocerle fuerza de ley a la regla promulgada, ya

que ello forma parte de las garantías procesales que permean

todo el estatuto”. Sierra Club v. Junta de Planificación,

supra, pág. 606. Véase, también, Centro Unido Detallistas

v. Com. Serv. Púb., 174 DPR 174, 183 (2008). “Si la regla o

reglamento no se conforma y ajusta a lo establecido [en la

LPAU], carecerá de fuerza de ley y estará sujeto a que se

cuestione      judicialmente. La          agencia    está    impedida      de

sustituir el procedimiento de la ley so pena de que se vicie

de   nulidad    la    reglamentación         adoptada”.     D.     Fernández

Quiñones, op. cit., pág. 138. Por tanto, será nulo todo
CC-2023-0200                                                                 20

reglamento que se adopte en violación a las disposiciones de

la LPAU.

       Es meritorio indicar que la mera clasificación de un

reglamento como legislativo o interno no es determinante.

Báez Díaz v. ELA, 179 DPR 605, 622 (2010). “Para determinar

si una regla o un reglamento es legislativo o interno se

utiliza el examen del           ‘impacto sustancial’              (substancial

impact     test).   Si     la   reglamentación          modifica       derechos

sustantivos o crea obligaciones, estamos ante un reglamento

legislativo”. Íd.

  D. Ley de la Administración de Servicios Generales para la
       Centralización de las Compras del Gobierno de Puerto
       Rico de 2019

       La Ley Núm. 73-2019, mejor conocida como la Ley de la

Administración de Servicios Generales para la Centralización

de las Compras del Gobierno de Puerto Rico de 2019, 3 LPRA

sec.   9831   et    seq.   (Ley     Núm.   73-2019),         es   el   estatuto

habilitador de la ASG. Esta “es la entidad gubernamental

responsable de implementar la política pública relativa a la

adquisición    de    bienes     y   servicios     no    profesionales       del

Gobierno de Puerto Rico”. Exposición de Motivos de la Ley

Núm. 73-2019 (2019 [Parte 2] Leyes de Puerto Rico 1248).

Mediante esta legislación se pretendía “adoptar un nuevo

modelo para la compra de bienes, obras y servicios por parte

del    gobierno,    enmarcado       dentro   de        los    principios     de

transparencia, uniformidad y sana competencia”. Íd., pág.

1251. De este modo, se consagró “[la] política pública del

Gobierno de Puerto Rico [sobre] la centralización de los
CC-2023-0200                                                            21

procesos   de    compras       gubernamentales   de   bienes,   obras   y

servicios, en aras de lograr mayores ahorros fiscales en

beneficio del Pueblo de Puerto Rico”. Íd. Véase, también,

PVH Motor, LLC v. Junta de Subastas, 209 DPR 122, 132 (2022).

     Es menester mencionar que, a base de la estructura que

se delineó, esta agencia administrativa estaría encabezada

por un Administrador o Administradora, quien a su vez sería

el o la Principal Oficial de Compras del Gobierno de Puerto

Rico. 3 LPRA sec. 9832f. Entre las facultades y deberes que

la Ley Núm. 73-2019 le confirió a este(a) funcionario(a) se

encuentran:

            .      .       .       .      .      .       .      .

     b) establecer las normas y controles necesarios para el uso
     y conservación de la propiedad pública bajo su custodia,
     conforme a las disposiciones de ley o reglamentos
     aplicables.

            .      .       .       .      .      .       .      .

     k) fijar y cobrar tarifas, derechos y otros cargos por
     servicios de licitación y administración de contratos, entre
     otros servicios prestados a entidades gubernamentales,
     entidades exentas y municipios que soliciten los servicios
     de la Administración;
     l) imponer el cobro de una tarifa justa y razonable, por los
     servicios que se brinden, incluyendo cargos por servicios
     de administración de contratos, entre otros, a personas
     privadas, naturales o jurídicas, a los fines de disponer de
     recursos económicos que serán dirigidos exclusivamente a
     sufragar los costos de implementación de procesos y/o
     programas tecnológicos avanzados para llevar a cabo las
     operaciones y funciones de la Administración.

            .      .       .       .      .      .       .      .
Íd., sec. 9832f.

     Al mismo tiempo, la Ley Núm. 73-2019 creó una Junta de

Subastas y una Junta Revisora de Subastas. 3 LPRA secs. 9836

& 9837. Mientras la primera “estará facultada para evaluar

y   adjudicar,    mediante        un   procedimiento    uniforme,   las
CC-2023-0200                                                                 22

subastas del Gobierno de Puerto Rico”, la segunda “estará

facultada      para     revisar    cualquier      impugnación        de     las

determinaciones         o     adjudicaciones        hechas          por      la

Administración Auxiliar del Área de Adquisiciones, por la

Junta     de   Subastas     de    la    Administración        de    Servicios

Generales del Gobierno de Puerto Rico o por las Juntas de

Subastas de las Entidades Exentas”. 3 LPRA secs. 9836 & 9837.

        Debido a su relevancia, es necesario reseñar que el

Art. 62 de la Ley Núm. 73-2019, supra, dispone:

        La Junta Revisora fijará, mediante reglamento, los cargos,
        derechos o aranceles a ser satisfechos por: (a) la
        presentación de recursos, según aplique; (b) las copias de
        cualquier documento de carácter público que se le requieran;
        y (c) cualquier otro trámite o servicio que preste a
        solicitud del público en cumplimiento con las disposiciones
        de esta Ley. (Énfasis y negrillas suplidos). 3 LPRA sec.
        9837g.

     E. Revisión ante la Junta Revisora de Subastas de la ASG
        Por su parte, la Ley Núm. 73-2019, supra, instrumenta

un    mecanismo    de   revisión       de   decisiones   de    la    ASG.    En

particular, el Art. 64 establece: “La parte adversamente

afectada por una decisión de la Administración, de la Junta

de Subastas y/o de cualquier Junta de Subastas de Entidad

Exenta podrá, dentro del término de veinte (20) días […],

presentar una solicitud de revisión ante la Junta Revisora

de la Administración de Servicios Generales”. 3 LPRA sec.

9838a.

        Incluso, el Art. 66 de este estatuto también implanta

unos términos de los que dispondrá la Junta Revisora para

considerar la solicitud de revisión administrativa aludida:

              La Junta Revisora deberá considerar la revisión
        administrativa, dentro de los treinta (30) días de haberse
        presentado. La Junta Revisora podrá extender dicho término
CC-2023-0200                                                          23

      una sola vez, por un término adicional de quince (15) días
      calendario.
            .    .    .     .      .     .      .     .

            Si se tomare alguna determinación en su consideración,
      el término para instar el recurso de revisión judicial
      empezará a contarse desde la fecha en que se depositó en el
      correo federal o correo electrónico copia de la notificación
      de la decisión de la Junta Revisora resolviendo la moción.
            Si la Administración o la Junta Revisora dejare de
      tomar alguna acción con relación a la solicitud de revisión
      dentro del término correspondiente, según dispuesto en este
      capítulo, se entenderá que ésta ha sido rechazada de plano,
      y a partir de esa fecha comenzará a correr el término para
      la revisión judicial.
            El Tribunal de Apelaciones será el foro con
      jurisdicción para revisar, mediante recurso de revisión
      judicial,   las  determinaciones administrativas arriba
      dispuestas. 3 LPRA sec. 9838c.29

      Obsérvese que el lenguaje de esta disposición guarda

cierta similitud con el que preceptúa la Sec. 3.15 de la

LPAU, supra, la cual establece:

            La parte adversamente afectada por una resolución u
      orden parcial o final podrá, dentro del término de veinte
      (20) días desde la fecha de archivo en autos de la
      notificación de la resolución u orden, presentar una moción
      de reconsideración de la resolución u orden. La agencia
      dentro de los quince (15) días de haberse presentado dicha
      moción deberá considerarla. Si la rechazare de plano o no
      actuare dentro de los quince (15) días, el término para
      solicitar revisión comenzará a correr nuevamente desde que
      se notifique dicha denegatoria o desde que expiren esos
      quince (15) días, según sea el caso. Si se tomare alguna
      determinación en su consideración, el término para solicitar
      revisión empezará a contarse desde la fecha en que se archive
      en autos una copia de la notificación de la resolución de
      la agencia resolviendo definitivamente la moción de
      reconsideración. Tal resolución deberá ser emitida y
      archivada en autos dentro de los noventa (90) días siguientes
      a la radicación de la moción de reconsideración. Si la
      agencia acoge la moción de reconsideración pero deja de
      tornar alguna acción con relación a la moción dentro de los
      noventa (90) días de ésta haber sido radicada, perderá

29 Esta disposición se reproduce prácticamente de manera textual en el
Art. 5.5 del Reglamento Uniforme de Compras y Subastas de Bienes, Obras
y Servicios No Profesionales de la Administración de Servicios Generales
del Gobierno de Puerto Rico (Reglamento), Reglamento Núm. 9230 de 18 de
noviembre de 2020. En lo pertinente, uno de los contrastes es que, al
final del primer párrafo del Art. 66 del estatuto, el Art. 5.5 del
Reglamento le añade: “En caso de que la Junta Revisora de Subastas
determine extender el término, deberá notificarlo a las partes, previo
al vencimiento del término original de treinta (30) días. De no hacerlo,
se entenderá que no se extendió el termino original para todos los fines
legales”. Íd.
CC-2023-0200                                                                           24

        jurisdicción sobre la misma y el término para solicitar la
        revisión judicial empezará a contarse a partir de la
        expiración de dicho término de noventa (90) días salvo que
        la agencia, por justa causa y dentro de esos noventa (90)
        días, prorrogue el término para resolver por un período que
        no excederá de treinta (30) días adicionales.

                .     .        .        .    .      .       .       .

        3 LPRA sec. 9655.

        En Flores Concepción v. Taíno Motors, Inc. y otros, 168

DPR 504 (2006), esta Curia tuvo la oportunidad de interpretar

la referida disposición de la LPAU.30 Esto ocurrió en el

contexto        de        un       procedimiento         adjudicativo          ante    el

Departamento de Asuntos del Consumidor (DACo). En resumen,

DACo declaró con lugar una querella que se instó contra

Mitsubishi Motor Sales of Caribbean, Inc. (Mitsubishi). Acto

seguido y, oportunamente, Mitsubishi presentó una moción de

reconsideración. A los dieciséis (16) días de presentarse

dicha     moción      DACo         la    acogió y   le     concedió      a     la   parte

querellante un término para que replicara.

        No obstante, e insatisfecho con esta determinación,

Mitsubishi acudió —vía recurso de revisión administrativa—

ante el Tribunal de Apelaciones. Ulteriormente, el foro

apelativo       intermedio              desestimó   el    recurso       por    falta   de

jurisdicción al ser prematuro. Razonó que, si bien DACo

acogió     la       moción         de   reconsideración         fuera    del    término

dispuesto para ello, todavía retenía jurisdicción sobre el

asunto dado que, en el momento en que la agencia actuó sobre

30Si bien la ley vigente en aquel momento era la Ley Núm. 170 de 12 de
agosto de 1988, mejor conocida como la Ley de Procedimiento
Administrativo del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, el lenguaje de
la Sec. 3.15 que se interpretó en el caso es el mismo que actualmente
está vigente.
CC-2023-0200                                                         25

la moción, no había transcurrido el término para recurrir en

revisión judicial ni Mitsubishi había presentado un recurso

a esos efectos.

      Posteriormente, Mitsubishi recurrió a este Tribunal y

refrendamos el raciocinio del Tribunal de Apelaciones. Al

realizar un ejercicio hermenéutico de la Sec. 3.15 de la

LPAU ─y tomar como base las interpretaciones realizadas

sobre la figura de la moción de reconsideración en el

procedimiento civil ante los tribunales─, pautamos que

            “una agencia administrativa tiene jurisdicción para
      acoger una moción de reconsideración, aun después de
      transcurrido el término establecido para ello en la
      [referida] Sec. 3.15 […], siempre y cuando no haya
      transcurrido el término para acudir en revisión ante el
      Tribunal de Apelaciones y no se haya presentado un recurso
      ante dicho foro”. (Negrilla suplida). Flores Concepción v.
      Taíno Motors, Inc. y otros, supra, pág. 522.

      Con este marco jurídico en mente, procedemos a disponer

de las controversias planteadas.

                                 III

      Los dos señalamientos de error que R&B Power esbozó

son, esencialmente, de carácter jurisdiccional. No obstante,

atenderemos en primer término el segundo señalamiento de

error, dado que concierne el perfeccionamiento del recurso

de   revisión   ante   la   Junta      Revisora   que   originó    esta

controversia.

                                 A.

                                  i.

      En su segundo señalamiento, y según relatáramos, R&B

Power asevera que no se le puede oponer el arancel dispuesto

en la Carta Circular como condición para perfeccionar su
CC-2023-0200                                                                          26

solicitud       de       revisión    ante    la    Junta    Revisora.       Esto     lo

sustenta       en    dos       argumentos:    (a)    que    ese     documento,        en

principio, está dirigido a entidades gubernamentales y no al

público en general, por lo que no constituye una regla

legislativa que pueda afectar derechos de terceros, y (b)

que,      en    la       alternativa,        de     considerarse       una       regla

legislativa, debe determinarse que es ultra vires, ya que no

atravesó       por        el    procedimiento        de    reglamentación            que

preceptúa la LPAU.

        A su vez y, en contraposición, la ASG plantea en cuanto

a este extremo que, para impugnar la Carta Circular, R&B

Power debió cuestionarla de su faz ante el Tribunal de

Apelaciones          a    los     treinta    (30)    días     de    esta     haberse

publicado. Ahora bien, como R&B Power no lo hizo dentro de

ese     término,         perdió     la   oportunidad        para    ello.       En   la

alternativa,         argumenta       que    R&B    Power    debió     recurrir        al

Tribunal de Primera Instancia a impugnar en su aplicación la

Carta Circular.

        Este argumento de la ASG, además de desatender los

señalamientos            sustantivos       sobre    la    validez    de    la    Carta

Circular en cuestión, ignora nuestro pronunciamiento en

Fuentes Bonilla v. ELA, 200 DPR 364 (2018). Allí aclaramos

que, aunque no se pueda revisar la corrección de una norma

administrativa al amparo de la Sección 2.7 de la LPAU,31 ─y

31   La Sec. 2.7 de la LPAU, en lo pertinente, expresa:
CC-2023-0200                                                            27

que, como consecuencia, se deba recurrir al foro primario a

esos efectos─, ello no significa que no se pueda procurar

tal revisión por medio de otra disposición. En ese precedente

validamos      que,   por   medio   del   procedimiento    de   revisión

judicial      de   determinaciones     administrativas     finales     que

instituye la Sec. 4.2 de la LPAU,32 supra, se pueda realizar

        (a) Una regla o reglamento aprobado después de la fecha de
        efectividad de esta Ley será nulo si no cumpliera
        sustancialmente con las disposiciones de esta Ley.
        (b) Cualquier acción para impugnar la validez de su faz de
        una regla o reglamento por el incumplimiento de las
        disposiciones de esta Ley deberá iniciarse en el Tribunal
        de Apelaciones dentro de los treinta (30) días siguientes a
        la fecha de vigencia de dicha regla o reglamento. La
        competencia sobre la acción corresponderá a la región
        judicial donde esté ubicado el domicilio del recurrente. 3
        LPRA sec. 9617.

      Esta sección permite la “impugnación de su faz” de un reglamento
administrativo por incumplir con las exigencias de la LPAU en torno al
procedimiento de reglamentación. Sierra Club v. Junta de Planificación,
203 DPR 596, 606 (2019). A diferencia de impugnar un reglamento por
razón de su aplicación, al impugnarlo de su faz no se requiere acreditar
legitimación activa. Íd., pág. 607. Cualquier persona puede impugnar de
su faz la validez de una regla o reglamento aprobado por una agencia
administrativa en incumplimiento de las disposiciones de la LPAU. Íd.,
págs. 607-608.

      Si asumimos, para propósitos argumentativos, que la Carta Circular
es un reglamento, y su vigencia fue a partir de 16 de marzo de 2021
─fecha en que se emitió─, ciertamente el término para que R&B Power la
impugnara de su faz transcurrió.

      Independientemente de lo anterior, R&B Power no hubiese tenido la
oportunidad de ejercer su acción de impugnación de su faz toda vez que
la ASG no le dio un tratamiento de reglamento a la Carta Circular y, por
tanto, no le dio la publicidad necesaria ni cumplió con los demás
requisitos que dispone la LPAU.

32   La Sec. 4.2 de la LPAU, en lo pertinente, dispone:

              Una parte adversamente afectada por una orden o
        resolución final de una agencia y que haya agotado todos los
        remedios provistos por la agencia o por el organismo
        administrativo apelativo correspondiente podrá presentar una
        solicitud de revisión ante el Tribunal de Apelaciones,
        dentro de un término de treinta (30) días contados a partir
        de la fecha del archivo en autos de la copia de la
        notificación de la orden o resolución final de la agencia o
        a partir de la fecha aplicable de las dispuestas en la
        Sección 3.15 de esta Ley, cuando el término para solicitar
        la revisión judicial haya sido interrumpido mediante la
        presentación oportuna de una moción de reconsideración. La
CC-2023-0200                                                            28

una impugnación reglamentaria.33

        Ese   es,   precisamente,    el   escenario    en   el   que   nos

encontramos en este caso. R&B Power se valió de la Sec. 4.2

de la LPAU,34 supra, y recurrió al Tribunal de Apelaciones

        parte notificará la presentación de la solicitud de revisión
        a la agencia y a todas las partes dentro del término para
        solicitar dicha revisión. La notificación podrá hacerse por
        correo. Disponiéndose, que si la fecha de archivo en autos
        de copia de la notificación de la orden o resolución final
        de la agencia o del organismo administrativo apelativo
        correspondiente es distinta a la del depósito en el correo
        de dicha notificación, el término se calculará a partir de
        la fecha del depósito en el correo.

              En los casos de impugnación de subasta, la parte
        adversamente afectada por una orden o resolución final de
        la agencia, de la ]unta Revisora de Subastas de la
        Administración de Servicios Generales, o de la entidad
        apelativa de subastas, según sea el caso, podrá presentar
        una solicitud de revisión ante el Tribunal de Apelaciones
        dentro de un término de veinte (20) días, contados a partir
        del archivo en autos de la copia de la notificación de la
        orden o resolución final de la agencia, la referida Junta
        Revisora de Subastas de la Administración de Servicios
        Generales o la entidad apelativa, o dentro del término
        aplicable de veinte (20) días calendario de haber
        transcurrido el plazo dispuesto por la Sección 3.19 de esta
        Ley. (Negrilla suplida). 3 LPRA sec. 9672.

33   En específico, expusimos:

        La Sec. 2.7 de la LPAU […] no limita la competencia del
        Tribunal de Apelaciones para revisar una regla o un
        reglamento que se aplicó por una agencia en un proceso
        adjudicativo. Tampoco excluye la revisión de una regla o un
        reglamento al amparo de otras disposiciones. Su letra se
        ciñe a crear la acción de nulidad de un reglamento por el
        incumplimiento con la LPAU, sin que se tenga que probar que
        la reglamentación haya sido aplicada a quien la impugne. De
        igual manera, la Sec. 4.2 no limita la competencia del
        tribunal apelativo intermedio sobre ese asunto. En ese
        sentido, si bien la Sec. 2.7 de la LPAU establece un término
        de treinta días para impugnar una regla o un reglamento de
        su faz, por incumplir con las disposiciones de la propia
        ley, esto no impide que posteriormente el foro apelativo
        revise la legalidad de un reglamento cuando se recurre en
        revisión de la determinación de una agencia bajo la Sec. 4.2
        de la LPAU. En este último caso el escrutinio se realiza,
        incidentalmente, como parte de la revisión de la decisión
        final de la agencia. (Negrilla suplida). Fuentes Bonilla v.
        ELA, 200 DPR 364, 390-391 (2018).

34 Adviértase que la revisión de determinaciones finales de la Junta
Revisora de Subastas está gobernada por el Art. 68 de la Ley Núm. 73-
2019, que a su vez refiere a la LPAU (“La parte adversamente afectada
por la determinación de la Junta Revisora podrá presentar un recurso de
revisión ante el Tribunal de Apelaciones conforme a lo establecido en
CC-2023-0200                                                                 29

para procurar la revisión de la determinación final de la

Junta        Revisora       y,   al    mismo     tiempo,        exponer     los

planteamientos dirigidos a impugnar la Carta Circular. De

este modo, R&B Power viabilizó su reclamo conforme a derecho,

por     lo    que   nos     encontramos       plenamente     facultados      de

atenderlo en los méritos.

                                       ii.

        Procedamos      a    justipreciar       la   Carta      Circular     en

cuestión. En primer lugar, este documento está dirigido a

“Secretarios de Departamentos, Jefes de Agencias, Oficinas,

Comisiones,           Administraciones,          Organismos        y      demás

instrumentalidades de la Rama Ejecutiva del Gobierno del

Estado Libre Asociado, Directores Ejecutivos [y] alcaldes”.35

En particular, se refiere a la atención de los “Directores

de      Compras,          Delegados        Compradores,         subdelegados,

Compradores,        Directores        de     Servicios     Administrativos,

Gerentes       de   Transportación,          Directores    de    Finanzas     y

Pagadores”.36

        En segundo lugar, el documento fundamenta la base legal

para su adopción en los incisos (b) y (k) del Artículo 11 de

la Ley Núm. 73-2019, supra.

        En   tercer     lugar,   la   Carta     Circular    establece      como

propósito para su adopción “el objetivo de actualizar las

tarifas aplicables para los servicios que ofrecemos en la

las secs. 9601 et seq. de este título, conocidas como la Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico”). 3
LPRA sec. 9838e.
35 Apéndice de la Petición de certiorari, pág. 291.
36 Íd.
CC-2023-0200                                                                              30

ASG. Reiteramos nuestro compromiso de brindar diversidad de

servicios,         de     forma     ágil    y    eficiente,       que   atienda          las

necesidades          de        la   Rama    Ejecutiva,          así    como     de       las

Corporaciones             Públicas,        Municipios       y     otras       Ramas       de

Gobierno”.37

        En cuarto y último lugar, las tarifas mencionadas se

esbozan en formato de tabla, la cuales son, prácticamente en

su mayoría, en concepto de los servicios que la ASG tiene

disponibles para brindar a otras entidades gubernamentales.

Por ejemplo, se desglosan servicios como: (a) elaboración de

distintas subastas, (b) adiestramientos, (c) alquiler de

equipo,       (d)     tasaciones,          (f)    venta   de     combustible,            (g)

inspecciones, entre muchos otros. La última tarifa que se

incluye en la tabla, identificada con el código 6-03, es la

que     se    cobra       en    concepto     de    las    impugnaciones            que    se

presentan ante la Junta Revisora, la cual asciende a $125.38

        Al evaluar de manera integrada la Carta Circular, queda

claro que esta se adoptó a los efectos de constituir una

regla        no    legislativa.        Esto,       pues   es     una    comunicación

dirigida a otras agencias gubernamentales ─y no al público

en general─ sobre cómo la ASG cobrará por los servicios que

tiene disponibles para ofrecerles. Sin duda, prácticamente

la totalidad del documento se formuló con el propósito de no

oponerle su contenido a terceros, más allá de a otras

agencias          administrativas.          Esta    Carta       Circular,      a     todas

37   Íd., pág. 292.
38   Íd., pág. 295.
CC-2023-0200                                                                          31

luces,     se   sitúa      cabalmente        dentro    de       la    definición     de

Documento guía que establece la LPAU, la cual reza que estos

carecerán de fuerza de ley. En esta tesitura, es meritorio

recordar que “una carta circular es una regla no legislativa

ya que no tiene la fuerza de ley que se le atribuye a los

reglamentos”. (Negrilla suplida). González Segarra v. CFSE,

188 DPR 252, 298 (2013). De este modo, R&B Power no tenía

razones para adherirse al contenido de la Carta Circular, ni

la expectativa de que esta le fuera aplicada, pues, en

principio,      el    propósito        no    era    dirigírsela         a    terceros

licitadores.

       No obstante, la ASG, con su proceder, le atribuyó los

efectos    de   una       regla   legislativa,         específicamente           a    la

última     tarifa     que    esboza         la   tabla      a    la    que    hicimos

referencia, con todo lo que ello implica según la doctrina.

Esto     ocurrió      cuando      la        Junta     de    Subastas,         en     su

determinación, le apercibió a R&B Power que debía cubrir el

referido costo para recurrir a la Junta Revisora; cuando la

Junta Revisora basó su decisión en el impago de este y cuando

la   ASG   ha   defendido,        a    lo    largo     de       este   litigio,      la

corrección de una norma impropiamente adoptada. A R&B Power

se le exigió cumplir con una norma cuyo incumplimiento tuvo

el efecto de que se impactaran sustancialmente sus derechos,

pues   redundó       en    perder     la     oportunidad         de    revisar       una

determinación que le fue desfavorable. Esto ocurrió a pesar

de que, como argumentamos, razonablemente desconocía que

debía cumplir con esa exigencia.
CC-2023-0200                                                           32

        Con lo anterior, queda establecido que la tarifa que se

esboza en la Carta Circular para las impugnaciones ante la

Junta Revisora es una regla no legislativa, pero que la

agencia quiso dotar de fuerza de ley. De este modo, resta

por determinar si se podía incorporar sin más en el referido

documento sin procedimiento ulterior. La respuesta es que

no.

        Con este proceder, la ASG no solamente incumplió el

mandato expreso del Art. 62 de la Ley Núm. 73-2019, supra,

─en cuanto a que, para fijar los derechos, cargos y aranceles

a ser satisfechos para presentar recursos ante la Junta

Revisora se debe adoptar un reglamento─, sino que también

dio al traste con la doctrina firmemente establecida de que

toda regla legislativa debe atravesar por el procedimiento

de reglamentación dispuesto en la LPAU para su adopción.

        El procedimiento de reglamentación estatuido en la LPAU

no     es   un    mero   formalismo.    Toda   vez    que    las   reglas

legislativas “tienen fuerza y efecto de ley porque son una

extensión del proceso legislativo”,39 es imperativo que,

previo      a    su   adopción,   la   ciudadanía     esté    plenamente

informada sobre su contenido y participe en su formulación

por medio del ofrecimiento de comentarios y a través de

vistas públicas, de ser aplicable esto último.

        En la controversia que nos ocupa, el problema con el

que nos confrontamos no es con el contenido sustantivo de la

39   (Traducción suplida). 3 Admin. L. & Prac. § 10:21 (3d ed.).
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norma, pues, sin duda, la Asamblea Legislativa facultó a la

ASG a imponer aranceles para la presentación de recursos

ante la Junta Revisora. La disputa surge más bien por el

medio     que   se   seleccionó       para    adoptarla.    Esta       norma   es

procesalmente deficiente al no atravesar el procedimiento de

reglamentación       formal     que    preceptúa     la   LPAU.    Por    ello,

colegimos que la ASG ha actuado de manera ultra vires,

incluso haciendo caso omiso al mandato expreso de su ley

habilitadora de la adopción de un reglamento para este fin.

Ante este escenario, nos vemos forzados a decretar la nulidad

de la tarifa identificada con el código 6-03 de la Carta

Circular Núm. 2021-06.40

        Aprovechamos esta oportunidad para recordarles a las

agencias administrativas que, independientemente de que la

Asamblea        Legislativa     les     faculte      a    formular       reglas

legislativas, estas deben adoptarse mediante el mecanismo

que dispone la LPAU. Nuestro ordenamiento no tolera que este

tipo de reglas se incluyan sub silentio en documentos guía

─o   en      cualquier   otra    regla       no   legislativa─     y    que    se

circunvale el procedimiento formal para su adopción.

        Al    arribar    a    esta     conclusión,        razonamos,       como

corolario, que la solicitud de revisión que R&B Power instó

ante la Junta Revisora se perfeccionó conforme a derecho,

pues, para ello, no tenía que satisfacer arancel alguno. En

40Consideramos que el proceder de limitar el alcance de nuestro dictamen
de nulidad es el correcto, pues, la Carta Circular no es un reglamento
en sí de modo que el incumplimiento con la LPAU no acarrearía la nulidad
radical del documento, solo de aquella parte pertinente que es contraria
a derecho.
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ese sentido, la Junta Revisora no tiene impedimento para

asumir jurisdicción y considerar en sus méritos la referida

solicitud.

                                     B.

       En lo que concierne al primer señalamiento de error,

R&B    Power    aseveró   que   la        Junta   Revisora   carecía    de

jurisdicción para actuar sobre la solicitud de revisión,

incluso para desestimarla, dado que la Junta Revisora no

extendió oportunamente el término que tenía para decidir.

Según expusimos, R&B Power presentó su solicitud de revisión

ante la Junta Revisora el 20 de septiembre de 2022 y, a

partir de esa fecha, la Junta Revisora disponía de 30 días

para considerarla. Este término venció el 20 de octubre de

2023 sin que la Junta Revisora emitiera determinación alguna

o notificara la extensión del término para decidir.               Luego,

el 24 de octubre de 2022, la Junta Revisora notificó una

Resolución en la que extendió el término para resolver a

quince (15) días adicionales. Así pues, el 8 de noviembre de

2022 notificó una Resolución en la que desestimó la solicitud

de revisión. Subsiguientemente, el 9 de noviembre de 2022

R&B Power recurrió al Tribunal de Apelaciones. Con este

cuadro, la ASG argumentó que aplica lo resuelto en Flores

Concepción v. Taíno Motors, supra. Le asiste la razón a la

ASG.

       En vista del parecido evidente entre el Art. 66 de la

Ley Núm.73-2019 y la Sec. 3.15 de la LPAU ─y considerando

que     ambas     disposiciones            fueron    concebidas        para
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procedimientos administrativos─, no vemos impedimento para

extrapolar nuestro razonamiento en            Flores Concepción       v.

Taíno Motors, supra, y aplicarlo por analogía en este caso.41

Así lo hacemos, por lo que pautamos que, en el contexto de

los   procedimientos     ante   la   Junta    Revisora,    esta   tiene

jurisdicción para actuar sobre la revisión administrativa

que se inste ante sí, aun después de transcurrido el término

establecido para ello en el Art. 66 de la Ley Núm. 73-2019,

supra, siempre y cuando no haya transcurrido el término para

acudir en revisión ante el Tribunal de Apelaciones y no se

haya presentado un recurso ante dicho foro.

      Aquí, si bien la Junta Revisora extendió, fuera del

término original de 30 días, su término para resolver el

41    Se recurre al principio de la analogía en la hermenéutica jurídica
únicamente cuando el Derecho no ha contemplado el supuesto específico
que se ha de resolver, pero existe otro semejante al planteado que ha
sido previsto y entre ambos existe identidad de razón. Orraca López v.
ELA, 192 DPR 31, 45 (2014)(citando a J. Puig Brutau, Compendio de Derecho
Civil, Barcelona, Ed. Bosch, 1987, Vol. I, pág. 105). Véase Art. 21 del
Código Civil de 2020, 31 LPRA sec. 5343. En estas situaciones hemos
manifestado que “la norma del caso regulado podrá aplicarse por analogía
al caso que no lo está, porque la misma razón justifica la identidad de
la consecuencia”. Orraca López v. ELA, supra, pág. 45. Véase J.A. Cosme
Morales, Apuntes sobre el Título Preliminar del Código Civil de 2020,
Ed.    En     Contexto,    2023,    págs.     173-178;    J.    Farinacci
Fernós, Hermenéutica puertorriqueña:      cánones    de    interpretación
jurídica, Puerto Rico, Ed. InterJuris, 2019, págs. 173-175;

      La Ley Núm. 73-2019 no contempla el supuesto específico de si la
Junta Revisora retiene jurisdicción sobre una revisión administrativa,
aun cuando cuyo término para resolverla fue extendido inoportunamente,
pero no se ha recurrido al Tribunal de Apelaciones ni ha transcurrido
el término para ello. Ante esto, como en la situación jurídica que se
atendió en Flores Concepción v. Taíno Motors, 168 DPR 504 (2006), y la
que nos ocupa existe el grado de identidad que justifica recurrir a la
analogía y acoger y aplicar la norma que allí se instauró, así procedemos
para resolver la controversia. Al respecto, conviene recordar que “[n]o
sería justo ni lógico que dentro de un mismo ordenamiento no recibieran
la misma solución ambos supuestos, a pesar de sus circunstanciales
diferencias, cuando coinciden en lo esencial”. Orraca López v. ELA,
supra, pág. 45.
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asunto    ante    sí,   lo   determinante       es   que     su   resolución

desestimatoria     la   emitió    antes    de    que    transcurriera     el

término    para    acudir    en   revisión      ante    el    Tribunal    de

Apelaciones y de que se presentara un recurso ante dicho

foro.     Concluimos,    pues,    que     la    Junta      Revisora    tenía

jurisdicción para actuar sobre la revisión administrativa

ante sí.

                                   IV
     Por los fundamentos expuestos, se revoca la Sentencia

del Tribunal de Apelaciones. Se decreta la nulidad de la

tarifa identificada con el código 6-03 de la Carta Circular

Núm. 2021-06 y se devuelve el caso a la Junta Revisora para

que atienda en sus méritos la solicitud de revisión que R&B

Power instó.

     Se dictará Sentencia de conformidad.

                                     Maite D. Oronoz Rodríguez
                                          Jueza Presidenta
                  EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

R&B Power, Inc.

   Peticionaria
                                  CC-2023-0200
                                                 Certiorari
         v.

Junta de Subastas de la
Administración de Servicios
Generales de Puerto Rico
    Recurrida

                                  SENTENCIA

           En San Juan, Puerto Rico, a 13 de marzo de 2024.
                Por los fundamentos expuestos en la Opinión que
           antecede, la cual se hace formar parte de la presente
           Sentencia, se revoca la Sentencia del Tribunal de
           Apelaciones. Se decreta la nulidad de la tarifa
           identificada con el código 6-03 de la Carta Circular
           Núm. 2021-06 y se devuelve el caso a la Junta Revisora
           para que atienda en sus méritos la solicitud de
           revisión que R&B Power, Inc. instó.
                Lo acordó el Tribunal y certifica el Secretario
           del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Kolthoff
           Caraballo y el Juez Asociado señor Rivera García no
           intervinieron.

                                 Javier O. Sepúlveda Rodríguez
                                Secretario del Tribunal Supremo