Court Opinion

ID: 9890330
Source: CourtListenerOpinion
Date Created: 2023-10-12 19:16:05.118288+00
Date Added: 2024-06-11T13:11:43.168922
License: Public Domain

ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO
                   TRIBUNAL DE APELACIONES
                       PANEL VII ESPECIAL

   SUIZA DAIRY, CORP.                            Revisión de Decisión
                                                 Administrativa procedente
         Recurrente                              de Suiza Dairy, Corp.

                                    Sobre: Impugnación del
                                    Reglamento Núm. 10
            V.        KLRA202300467 enmendado, enmiendas a
                                    las Secciones 10(B) y
                                    20(C) del Reglamento
                                    núm. 5 y órdenes
     OFICINA PARA LA                administrativas de la
  REGLAMENTACIÓN DE                 Oficina para la
 LA INDUSTRIA LECHERA               Reglamentación de la
                                    Industria Lechera (“ORIL”)
         Recurrida                  que ponen dichas
                                    enmiendas en vigor
Panel integrado por su presidenta, la Juez Ortiz Flores, la Juez Brignoni
Mártir y el Juez Candelaria Rosa

Ortiz Flores, Jueza Ponente

                                SENTENCIA

       En San Juan, Puerto Rico, a 28 de septiembre de 2023.

       Comparece ante nuestra consideración Suiza Dairy Corporation

(Suiza, recurrente) mediante el recurso de revisión en el que procura la

nulidad del Reglamento Núm. 9485 y las Secciones 10(b) y 20(c) del

Reglamento Núm. 9484 de la Oficina para la Reglamentación de la

Industria Lechera (ORIL, recurrida). Además, impugna las órdenes

administrativas emitidas a la luz de estos reglamentos, particularmente las

órdenes número 2023-29, 2023-30, 2023-31, 2023-32. La recurrente alega

que, al promulgar estas enmiendas, la agencia excedió la autoridad

delegada a esta por la Ley para Reglamentar la Industria Lechera, Ley

Núm. 34 de 11 de junio de 1957, 5 LPRA secs. 1092 et seq.

       Por los fundamentos a continuación, desestimamos el recurso ante

nuestra atención por falta de jurisdicción.

                                      I

       La Asamblea Legislativa, preocupada por una crisis en la industria

lechera, creó la Oficina del Administrador de la Reglamentación de la

Industria Lechera con el fin de reglamentar la disposición del excedente de

Número Identificador
RES2023 ___________
KLRA202300467                                                                 2

leche sin perjudicar los intereses de la industria. Además, le encomendó a

organizar campañas para aumentar el consumo de leche fresca e

instrumentar una mejor distribución de leche para abaratar costos.

Exposición de Motivos, Ley Núm. 34, supra. Por consiguiente, facultó al

Administrador para “investigar y reglamentar todas las fases de la industria

lechera y los productos derivados de ésta, en el Estado Libre Asociado de

Puerto Rico, incluyendo la producción, elaboración, esterilización,

manufactura, almacenaje, compra y venta, transportación y distribución del

producto principal y sus derivados”. Id. sec. 1096(a). Específicamente se le

autorizó a “[f]ormular los planes necesarios para disponer de la leche

excedente a los fines de proteger integralmente la industria”. Id. sec.

1096(b).

       A la luz de estos poderes, la ORIL adoptó el Reglamento Núm. 10,

mejor conocido como el Reglamento 10 de la Industria Lechera para

establecer fórmulas para canalizar el excedente, fijar precios de la leche en

todos sus niveles y establecer las normas de expansión en la producción y

derogar el reglamento 351, según enmendado sobre este mismo asunto,

aprobado el 29 de enero de 1957. Asimismo, promulgó el Reglamento

Núm. 5, mejor conocido el Reglamento Núm. 5 de la Oficina de

Reglamentación de la Industria Lechera para establecer las normas que

regirán la calidad de la leche en todas sus fases de producción, elaboración

y venta y para derogar el reglamento número el Reglamento 351, según

enmendado sobre este mismo asunto, aprobado el 20 de enero de 1957.

       Posteriormente, después de la declaración de nulidad de varias

órdenes administrativas,1 el 18 de julio de 2023, la ORIL adoptó enmiendas

a estos reglamentos. En cuanto al Reglamento Núm. 5, entre otras, quedó

enmendada la sección 10(b) mediante la cual se establece la fecha de

expiración de la leche y productos derivados. Esta disposición establece

que todo envase de leche y producto de leche debe tener impreso una

1 Suiza Dairy, Corp., v. Oficina para la Reglamentación de la Industria Lechera,
KLRA202200653 (30 de enero 2023).
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fecha de expiración determinada por el Administrador mediante Orden

Administrativa. La fecha de expiración será determinada por el

Administrador tras la investigación mediante pruebas de durabilidad.

Específicamente, la durabilidad de la leche deberá ser como mínimo diez

(10) días y como máximo dieciséis (16) días. Además, quedó enmendada

la sección 20 para establecer que no pueden venderse envases marcados

con una fecha de expiración mayor a dieciséis (16) días desde la

pasteurización de la leche.

       Por otra parte, enmendaron el Reglamento Núm. 10 tras “ciertas

determinaciones del Tribunal De Apelaciones de Puerto Rico que justifican

que el Administrador enmiende ciertas disposiciones relacionadas al

manejo del excedente de leche. La presente enmienda se realiza para

adaptar y actualizar las disposiciones de este Reglamento a la situación

actual de la industria lechera y dar cumplimiento a la LPAU”. Id. Art. 3 (b).

Por consiguiente, se enmendó la definición de leche fluida2 y excedente de

leche3 con el fin alegado de conformarlo a la Ley Núm. 34. En esa misma

línea se enmendó la definición para leche retenida.4 También enmendaron

la Sección 6 para sustituir el término quincena por catorcena, y para

reglamentar el deber de los elaboradores de informar todo cierre total o

parcial de sus operaciones.5 Asimismo, quedó enmendado el inciso 1 de la

Sección 7, para establecer que ninguna persona podrá ser agente para la

venta y distribución de los productos del elaborador sin haber obtenido la

licencia contemplada para estos.

       De igual modo, respecto a la canalización del excedente de leche,

el nuevo reglamento dispone que el Administrador puede asignar

productores nuevos a cualquier elaborador. Para ello, “[l]os criterios para

2  “Leche en su estado líquido ya sea cruda, pasteurizada y homogenizada, ultra
pasteurizada y aséptica (leche ‘UHT’ por sus siglas en inglés) o elaborada de tal manera
que su producto final mantenga el estado líquido, que se expende en distintos tipos,
formulaciones o categorías para consuma directo al público”. Reglamento 10, Reg. Núm.
9485, Art. 5, Sec. 4(j).
3 “Significa leche cruda producida en exceso de las necesidades del mercado de leche

fresca, que se utilice para manufacturar productos lácteos, o para enlatarla condesada,
evaporada, pulverizada o en cualquier otra forma”. Id. Sec. 4(h).
4 “Es la leche que retienen los elaboradores para su elaboración”. Id. Sec. 4(n).
5 Id. Art. 6, Sec. 6(g)(h).
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evaluar en la asignación, reasignación o redistribución de Productores

serán principalmente la participación en el mercado de Leche Fresca y

Leche Fluida de cada Elaborador, asegurando una distribución de

Productores equidistantemente”. Id. Art. 8. Sec. 8(b).         Además, el

Administrador fue encomendado con el estudio anual de la participación en

la distribución del mercado de Leche Fresca y de Leche Fluida entre los

Elaboradores. Por consiguiente,       “[e]l Administrador proyectará      la

Producción para el año aplicable y asignará a cada Elaborador el volumen

de la Producción conforme a la participación porcentual del mercado de

Leche Fresca y/o de Leche Fluida del año fiscal anterior con el margen de

crecimiento que estime necesario para suplir la demanda de productos de

Leche Fresca y/o Leche Fluida de cada Elaborador”. Id. Sec. 8(d).

      Conforme a estas enmiendas a los reglamentos, la ORIL emitió

múltiples Órdenes Administrativas. Entre estas, la Orden Administrativa

2023-29 dispuso que la fecha de expiración para la leche fresca de Suiza

debía ser como máximo doce (12) días desde su elaboración, mientras que

la de Vaquería Tres Monjitas tendría un máximo de dieciséis (16) días. Por

otro lado, mediante la Orden Administrativa 2023-30, la ORIL ordenó que

“a partir del 23 de agosto de 2023, Suiza Dairy, Corp., Vaquería Tres

Monjitas, Inc., e Industria Lechera de Puerto Rico, Inc. recibirán un abasto

de leche cruda excedente para suplir la demanda de leche fluida y no fluida

de cada una de las plantas en la proporción de su necesidad reflejada por

su utilización según establecido en esta orden, y en el Anejo A”. Además,

por medio de la Orden Administrativa 2023-31 y la 2023-32 le asignó a

Suiza y Vaquería Tres Monjitas el monto de leche cruda que debía

entregarle a Indulac.

      Disconforme con dichas enmiendas y las órdenes emitidas a la luz

de estas, Suiza presentó el recurso de revisión ante nuestra consideración.

Mediante esta petición, procura que este Tribunal decrete la nulidad del

Reglamento Núm. 10, las secciones 10(b) y 20(c) del Reglamento Núm. 5
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y las órdenes administrativas emitidas por la ORIL. Particularmente señaló

la comisión de los siguientes errores:

      PRIMER ERROR: Erró la ORIL al aprobar el Reglamento
      Núm. 10 enmendado, que contraviene tanto la finalidad
      estatutaria de Indulac como una planta de balance, como la
      definición estatutaria de excedente de leche y el orden de
      prioridad de repartición de rutas de leche cruda que dispone
      una sentencia federal.

      SEGUNDO ERROR: Erró la ORIL al aprobar una enmienda
      al Reglamento Núm. 5 que crea una ventaja competitiva a
      favor de VTM en violación de la sentencia federal y la Ley
      Núm. 34.

      TERCER ERROR: Erró la ORIL al aprobar enmiendas que
      son contrarias al principio de cosa juzgada en su modalidad
      de impedimento colateral por sentencia.

      Por su parte, la ORIL presentó una Moción de desestimación por

falta de jurisdicción en la cual sostuvo que Suiza impugnó las enmiendas a

los reglamentos de la agencia invocando la jurisdicción del Tribunal de

Apelaciones basado en la sección 2.7 de la Ley de Procedimiento

Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico (LPAU), Ley Núm.

38-2017, 3 LPRA sec. 9617. La agencia razonó que dicha disposición

establece que “cualquier acción para impugnar la validez de su faz de una

regla o reglamento por el incumplimiento de las disposiciones de esta Ley

deberá iniciarse en el Tribunal de Apelaciones dentro de los treinta (30)

días siguientes a la fecha de vigencia de dicha regla o reglamento”. Id.

Respecto al recurso ante nuestra consideración, adujo que ambos

reglamentos enmendados fueron aprobados conforme a los requisitos

establecidos por la LPAU. Sostiene que, puesto a que Suiza no refuta

incumplimiento procesal alguno conforme a la LPAU, la Sección 2.7 de esta

ley no provee jurisdicción a este Tribunal para atender el recurso

presentado.

      Suiza se opuso a la solicitud de desestimación, al establecer que la

Sección 2.7 permite impugnar la validez de su faz de una regla legislativa

por incumplimiento sustancial con las disposiciones de la LPAU, así como

cuando “la regla no se ajusta a los poderes que le delegó la Legislatura a
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la agencia administrativa que la promulgó”.6 Sostuvo que la revisión de

legalidad de los reglamentos era incidental a la revisión de las órdenes de

la agencia. Por consiguiente, solicitó la denegatoria de la moción de

desestimación.

                                                 II

           La jurisdicción es la autoridad o el poder de un Tribunal para

considerar y decidir determinada controversia ante sí. Pérez López v.

CFSE, 189 DPR 877, 882 (2013). Es norma reiterada que los tribunales

debemos ser celosos guardianes de nuestra jurisdicción. Souffront v.

A.A.A., 164 DPR 663, 674 (2005). Por tanto, una vez cuestionada nos

corresponde realizar un análisis riguroso sobre nuestra jurisdicción, pues

de la misma depende nuestra autoridad para adjudicar la controversia que

se nos presenta. Id. Los tribunales no poseemos autoridad para atribuirnos

jurisdicción en los casos en los que no la tenemos, así como tampoco las

partes la pueden otorgar. Maldonado v. Junta Planificación, 171 DPR 46,

55 (2007). La ausencia de jurisdicción es simplemente insubsanable. Id.

Por consiguiente, cuando un tribunal determina que no tiene autoridad para

atender un recurso, solo puede así declararlo y desestimar el caso.

Carattini v. Collazo Syst. Analysis, Inc., 158 DPR 345, 355 (2003).

           Como norma general, las agencias administrativas gozan del poder

para aprobar reglas y reglamentos. Sec. 1.3 de la Ley de Procedimiento

Administrativo Uniforme, Ley Núm. 38-2017, 3 LPRA sec. 9603(n). Las

reglas formuladas por las agencias se distinguen entre legislativas y no

legislativas. Mun. de Toa Baja v. D.R.N.A., 185 DPR 684, 696 (2012). Las

reglas legislativas, debido a que afectan derechos, imponen obligaciones y

establecen patrones de conducta con fuerza de ley, su aprobación requiere

el cumplimiento del procedimiento de reglamentación provisto por la LPAU.

Sierra Club v. Jta. Planificación, 203 DPR 596, 605 (2019). A la luz de la

LPAU, “para que la reglamentación sea válida deben cumplirse cuatro

requisitos básicos: (1) notificar al público la reglamentación que ha de

6
    Oposición a Moción de Desestimación, a la pág. 2.
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aprobarse; (2) proveer oportunidad para la participación ciudadana,

incluyendo vistas públicas cuando sea necesario u obligatorio; (3)

presentar la reglamentación ante el Departamento de Estado para la

aprobación correspondiente, y (4) publicar la reglamentación aprobada.

Fideicomiso de Conservación de Puerto Rico y Para la Naturaleza, Inc. v.

Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 2023 TSPR 26, a la pág. 10 (que

cita a 3 LPRA secs. 9611-9618).

      En lo pertinente al caso de autos, el Tribunal de Apelaciones tiene

competencia para revisar actuaciones administrativas principalmente por

las Secciones 2.7 y 4.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme

del Gobierno de Puerto Rico, Ley Núm. 38-2017, 3 LPRA sec. 9617, 9672.

La primera de estas establece lo siguiente:

      (a) Una regla o reglamento aprobado después de la fecha de
          efectividad de esta Ley será nulo si no cumpliera
          sustancialmente con las disposiciones de esta Ley.

      (b) Cualquier acción para impugnar la validez de su faz de
          una regla o reglamento por el incumplimiento de las
          disposiciones de esta Ley deberá iniciarse en el Tribunal
          de Apelaciones dentro de los treinta (30) días siguientes a
          la fecha de vigencia de dicha regla o reglamento. La
          competencia sobre la acción corresponderá a la región
          judicial donde esté ubicado el domicilio del recurrente.

      (c) La acción que se inicie para impugnar el procedimiento
          seguido al adoptar las reglas o reglamentos de que se
          trate no paralizará la vigencia de los mismos, a menos que
          la ley al amparo de la cual se adopta disponga
          expresamente lo contrario. 3 LPRA sec. 9617.

      Según reconocido por el Tribunal Supremo, la intención de la

Asamblea Legislativa al establecer la acción de nulidad o acción de

impugnación “fue crear un procedimiento uniforme de revisión judicial de

las acciones tomadas por las agencias al promulgar sus reglamentos.

Fideicomiso de Conservación de Puerto Rico y Para la Naturaleza, Inc. v.

Estado Libre Asociado de Puerto Rico, supra, a la pág. 11 (que cita a Centro

Unido Detallistas v. Com. Serv. Púb., 174 DPR 174, 183 (2008)). Esta

disposición permite que cualquier persona pueda impugnar la validez de

una regla o reglamento, y no tiene que demostrar que fue afectada de
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manera individualizada por su aplicación. J.P. v. Frente Unido I, 165 DPR

445, 462-463 (2005). El Tribunal Supremo, al explicar el fin perseguido por

esta disposición, razonó que pretende proteger un interés general que “se

circunscribe a los casos en que se alegue el incumplimiento con las

garantías procesales de la propia ley”. Fuentes Bonilla v. ELA, 200 DPR

364, 378 (2018). Así lo explicó el Tribunal Supremo:

      De una interpretación integrada de sus tres incisos, tomada
      razón de que dicha sección es parte de un esquema
      legislativo más amplio, se deduce con meridiana claridad que
      el campo de operación de la acción de nulidad está limitado
      a situaciones en que se alegue el incumplimiento con el
      proceso de reglamentación de la L.P.A.U. o de alguna otra
      disposición de esa ley. En consecuencia, resulta forzoso
      concluir que la Sec. 2.7 de la L.P.A.U., supra, no dejó margen
      para la presentación de argumentos de otro tipo por parte de
      ciudadanos meramente interesados en solicitar la anulación
      de un reglamento que, en términos procesales, cumplió
      sustancialmente con las exigencias de la L.P.A.U. Centro
      Unido Detallistas v. Com. Serv. Púb., supra, a las págs. 188-
      189.

      Por otro lado, ante la ausencia de estos criterios, “una persona que

alegue ser afectada personalmente por la aplicación de un reglamento

puede impugnar su validez ante el Tribunal de Primera Instancia”. Sierra

Club v. Junta de Planificación, supra, a la pág. 607 (que cita a Centro Unido

Detallistas v. Com. Serv. Púb., supra, a las págs. 184-185).

      Por tanto, la impugnación de un reglamento de su faz se limita a

casos en los que se alega incumplimiento con las garantías procesales de

la LPAU. La acción de nulidad de la Sec. 2.7 de LPAU no dejó espacio para

levantar argumentos dirigidos a invalidar una norma que ha cumplido el

proceso de reglamentación del Capítulo II de la LPAU.

                                     III

      Presentado el recurso de autos, la ORIL presentó una moción de

desestimación en la que arguyó que este Tribunal carece de jurisdicción

debido a que la recurrente no impugnó las enmiendas a los Reglamentos

5 y 10 por incumplimiento sustancial al proceso dispuesto en la LPAU. Por

su parte, Suiza se opuso al argumentar que la impugnación de su faz a una

regla legislativa procede también en casos en los que la regla no se ajusta
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a los poderes que le delegó la Legislatura a la agencia administrativa que

la promulgó.

      En este caso, según surge de la sección Jurisdicción y Competencia

del recurso de revisión, Suiza invocó la jurisdicción del Tribunal de

Apelaciones exclusivamente conforme a la Sección 2.7 de la LPAU. De un

examen minucioso del recurso, es forzoso concluir que Suiza no impugna

incumplimiento     alguno    respecto    a   la   promulgación    de   los

reglamentos en cuestión. Según previamente esbozado, la acción de

nulidad se limita a cuestionamientos procesales tales como falta de

notificación al público, falta de oportunidad de participación en la

promulgación de los reglamentos, falta de presentación ante el

Departamento de Estado y falta de publicación, entre otros. En la

medida en que los tres señalamientos de error se ciñen a la refutación

sustantiva de los reglamentos enmendados, carecemos de jurisdicción

para intervenir conforme a la disposición invocada.

      La Sección 2.7 y su jurisprudencia interpretativa son claros al

establecer que la acción para la cual este Tribunal tiene jurisdicción es

aquella en la que se alega la nulidad de un reglamento porque al

promulgarse se incumplió el proceso provisto por la LPAU. Además,

la recurrente tampoco invocó la jurisdicción de este Tribunal conforme a la

Sección 4.2 de la LPAU. Contrario a Fuentes Bonilla v. ELA, 200 DPR 364

(2018) donde el Tribunal Supremo concluyó que procedía la revisión de la

legalidad de un reglamento, en el caso de autos no nos encontramos ante

el escenario de una adjudicación administrativa conforme al Capítulo IV de

la LPAU.

      Además, la controversia aquí planteada se distingue de nuestro

dictamen anterior en la medida en que la agencia había establecido normas

legislativas mediante ordenes administrativas. Así, en el caso anterior

Suiza cuestionó el incumplimiento con las garantías mínimas de

participación y aviso público al adoptar una regla administrativa, sobre lo

cual la Sección 2.7 nos otorga jurisdicción. Sin embargo, en este caso, la
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agencia promulgó un reglamento sobre el cual no se cuestiona

incumplimiento procesal con las disposiciones de la LPAU; sino que

los señalamientos de error se limitaron a impugnar sustantivamente

los reglamentos.

       A tenor con lo anterior, procede la desestimación del recurso ante

nuestra consideración debido a que el Tribunal de Apelaciones no tiene

jurisdicción para atender los señalamientos de error planteados, por no

tratarse de impugnaciones de su faz a los reglamentos.

                                    IV

       Por los fundamentos expuestos, se desestima el recurso presentado

por falta de jurisdicción.

       Notifíquese inmediatamente.

       Lo acordó el Tribunal, y lo certifica la Secretaria del Tribunal de

Apelaciones.

                       Lcda. Lilia M. Oquendo Solís
                   Secretaria del Tribunal de Apelaciones