Court Opinion

ID: 9554675
Source: CourtListenerOpinion
Date Created: 2023-08-09 18:15:58.52407+00
Date Added: 2024-06-11T15:36:07.876790
License: Public Domain

Estado Libre Asociado de Puerto Rico
                      TRIBUNAL DE APELACIONES
                                 PANEL I

                                                  Apelación
    SUPERMERCADOS                                 procedente del
      ECONO, INC.                                 Tribunal de Primera
                                                  Instancia, Sala de
   Demandante-Apelante                            Bayamón
                                KLAN202300365
              v.                                  Civil núm.:
                                                  D AC2018-0083
     CENTRO DE                                    (502)
   RECAUDACIÓN DE
INGRESOS MUNICIPALES;                             Sobre:
 MUNICIPIO DE DORADO                              Cobro de Dinero,
                                                  Incumplimiento de
    Demandada-Apelada                             Contrato

Panel integrado por su presidente, el Juez Sánchez Ramos, el Juez
Rivera Torres y el Juez Salgado Schwarz.

Sánchez Ramos, Juez Ponente

                              SENTENCIA

      En San Juan, Puerto Rico, a 30 de junio de 2023.

      El Tribunal de Primera Instancia (“TPI”), por la vía sumaria,

declaró sin lugar una demanda dirigida a obtener la devolución de

un “adelanto” de un arbitrio de construcción entregado a un

municipio. Según se explica a continuación, concluimos que erró el

TPI, pues (i) la construcción nunca se inició, al haberse descartado

el proyecto subyacente, por lo cual la ley aplicable exigía su

devolución y (ii) no existe razón jurídica válida para que el municipio

pueda apropiarse del referido “adelanto”.

                                    I.

      En marzo de 2018, Supermercados Econo, Inc. (“Econo”),

presentó la acción de referencia, sobre cobro de dinero e

incumplimiento de contrato (la “Demanda”), contra el municipio de

Dorado (el “Municipio”) y el Centro de Recaudaciones de Ingresos

Municipales (“CRIM”).

      Econo alegó que, el 17 de abril de 2015, suscribió un Acuerdo

Final con el Municipio (el “Contrato”), mediante el cual se acordó que

Econo adelantaría al Municipio la suma de $1,000,000.00, como un

Número Identificador
SEN2023________________
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pago parcial de arbitrios de construcción que se anticipaba tendrían

que pagarse por la construcción proyectada de un centro de

distribución y almacenamiento en una finca arrendada por Econo

con opción a compra, la cual ubica en Dorado.

      Econo alegó que, mientras se planificaba la construcción del

proyecto (el “Proyecto”), el 10 de octubre de 2014, el Municipio

aprobó la Ordenanza Núm. 14, Serie 2014-2015 (la “Ordenanza

Núm. 14”). La misma autorizaba al Alcalde a suscribir decretos

contributivos   que   concedieran   incentivos   para   promover   el

desarrollo económico a cambio de que las empresas interesadas

cumplieran un número de requisitos allí establecidos.

      De conformidad con la Ordenanza Núm. 14, el 31 de octubre

de 2014, el Municipio aprobó el Decreto de Exención Contributiva

Municipal a Supermercados Econo, Inc. (el “Decreto”). En específico,

el Decreto le ofreció a Econo varias exenciones contributivas sobre

la propiedad mueble y una exención de 40% correspondiente al

arbitrio de construcción una vez Econo obtuviera el permiso de

construcción. Oportunamente, el 19 de noviembre, Econo aceptó el

Decreto.

      En el Contrato, y en lo pertinente, se acordó que, en caso de

que Econo desistiera realizar el Proyecto, podía solicitar la

devolución del adelanto del arbitrio de construcción dentro de

un periodo de seis (6) meses a partir del pago del adelanto. Así

las cosas, el 29 de abril de 2015, Econo le entregó al Municipio un

cheque por la suma acordada de $1,000,000.00 (el “Adelanto”).

      Econo sostuvo que, el 23 de octubre de 2015, le cursó una

misiva al Municipio en la que informó que no comenzaría la

construcción del Proyecto por un término indeterminado debido a

que un estudio ambiental reveló que el terreno estaba contaminado.

En vista de ello, solicitó la devolución del adelanto del arbitrio de

construcción. El Municipio se negó a devolver el Adelanto.
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      El Municipio contestó la Demanda; aceptó que Econo entregó

el Adelanto, pero sostuvo que ello ocurrió “como parte de las

obligaciones que contrajo para la concesión del Decreto de

Exención”.      También     reconoció    que     Econo   le   reclamó

oportunamente la devolución del Adelanto. Sostuvo que no procedía

la devolución del Adelanto porque Econo, por su falta de “diligencia

y competencia”, había incumplido con sus “obligaciones para

establecer sus almacenes y sus oficinas administrativas en Dorado”.

      Econo reconvino; alegó que Econo no fue diligente, ni realizó

gestiones suficientes y con el asesoramiento competente, antes de

concluir que debía cancelar el Proyecto.       Exigió el cumplimiento

específico de la supuesta obligación de Econo de construir el

Proyecto o la resolución de dicha obligación con el resarcimiento de

los daños supuestamente sufridos por el Municipio a raíz del

abandono del Proyecto.

      En diciembre de 2018, Econo interpuso una Moción en

Solicitud de Sentencia Sumaria (la “Moción de Econo”). Arguyó que

siempre mantuvo la prerrogativa de decidir si iniciaba o no el

Proyecto y que, al optar por no realizarlo, procedía la devolución del

Adelanto.

      En abril de 2019, el Municipio se opuso a la Moción de Econo;

arguyó que Econo carecía de evidencia para sostener lo que indició

era el costo de mitigación de los terrenos que se contemplaban usar

para el Proyecto.

      Luego de algunos trámites procesales, el 14 de enero de 2020,

el TPI emitió una Resolución mediante la cual denegó la Moción de

Econo.

      Por su parte, en febrero de 2022, el Municipio presentó una

Moción de Sentencia Sumaria (la “Moción del Municipio”).           El

Municipio arguyó que el Contrato era nulo por un número de

insuficiencias del mismo. Específicamente, el Municipio señaló la
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falta de autorización por la Legislatura Municipal de los términos

del Contrato; la ausencia de una fecha de vigencia cierta o una

cláusula de expiración; la omisión de una advertencia en tono a la

falta de autoridad legal para hacer un desembolso de dinero sin una

correspondiente enmienda que extienda la vigencia del Contrato; la

falta de un número de registro y la omisión de remitir copia de este

a la Oficina del Contralor de Puerto Rico; la ausencia de cláusulas

relacionadas con el deber de Econo de mantener y archivar ciertos

récords y documentos durante un periodo no menor de cinco (5)

años; la ausencia de una cláusula que advirtiera la potestad del

Municipio de retener pagos a Econo por deudas con alguna

instrumentalidad   gubernamental;     la   falta   de   cláusulas   que

advirtiesen o certificasen la prohibición absoluta de que servidores

públicos reciban ganancias, bienes, regalos, beneficios u ostenten

intereses pecuniarios relacionados con el Contrato; la omisión de

una cláusula que advierta sobre el cumplimiento de Econo con las

leyes y reglamentos aplicables y la ausencia de deudas o, en la

alternativa, la existencia de planes de pago de contribuciones,

deudas municipales, patentes, etc.; y la omisión de una cláusula

que le exigiera a Econo presentar certificaciones del Departamento

de Hacienda (deuda y presentación de planillas), una certificación

del CRIM, certificación de la Administración para el Sustento de

Menores (ASUME), copia de patente municipal, póliza del Fondo del

Seguro del Estado, copia del certificado del IVU y una declaración

jurada sobre no convicción por delitos contra el erario.

      Según la teoría del Municipio, por ser el Contrato nulo, podía

apropiarse del Adelanto que se entregó al amparo del mismo.

      El 1 de marzo de 2022, Econo se opuso a la Moción del

Municipio.   Arguyó que el Contrato era válido, por no necesitar

aprobación de la Legislatura Municipal y que las “deficiencias” que

el Municipio señalaba no eran tales porque el Contrato no disponía
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para el desembolso por el Municipio de fondos públicos por la

compra de mercancía o por la prestación de servicios.

       Econo resaltó que, al nunca iniciarse la construcción del

Proyecto, el Municipio nunca adquirió el derecho a cobrar algún

arbitrio de construcción y, por lo tanto, no tenía derecho a retener

el Adelanto. Afirmó, además, que la letra clara del Contrato indica

que las partes convinieron que, en caso de no llevarse a cabo la

construcción, Econo podía solicitar la devolución del Adelanto en un

término de seis (6) meses, y que Econo cumplió con dicho término.

       Además, Econo señaló que el Artículo 2.007(e) de la Ley 81-

1991 (vigente a la fecha que surge la controversia entre las partes)

establecía taxativamente la procedencia del reembolso de la

totalidad de un arbitrio de construcción cuando la construcción no

se lleve a cabo1.

       Mediante una sentencia notificada el 4 de abril de 2023 (la

“Sentencia”), el TPI desestimó la Demanda y declaró con lugar la

reconvención instada por el Municipio, aunque dispuso que luego

se determinaría sobre los daños reclamados por el Municipio. El TPI

concluyó que no había controversia sobre los siguientes hechos:

       1. Econo identificó una finca propiedad de la Compañía
       de Fomento Industrial localizada en el Barrio Maguayo
       del Municipio que cumplía con los requisitos de
       capacidad y localización para construir un almacén.

       2. El 13 de mayo de 2013, la Compañía de Fomento
       Industrial le envió una propuesta a Econo para el
       arrendamiento con opción a compra de una finca de
       aproximadamente 175 cuerdas localizada en el
       Municipio.

       3. Econo utilizaría dicha finca para la construcción de
       un almacén para la distribución de productos a los
       miembros de su cadena y para llevar a cabo una
       operación agrícola que interesaba desarrollar.

       4. El 16 de diciembre de 2013, la Compañía de Fomento
       Industrial y Econo suscribieron un contrato de
       arrendamiento con opción a compra con relación a la

1 “Cuando un contribuyente haya efectuado el pago del arbitrio aquí dispuesto …

sin que se haya, en efecto, comenzado la actividad de construcción, el
contribuyente llenará una Solicitud de Reintegro de Arbitrio y éste procederá en
su totalidad.”
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    propiedad identificada como Lote Número L-439-0-97,
    con cabida de 174.795 cuerdas, localizada en el
    Municipio, para que la parte demandante realizara la
    construcción del almacén y llevará a cabo la operación
    agrícola.

    5. El 10 de octubre de 2014, el Municipio aprobó la
    Ordenanza Núm. 14, Serie 2014-2015, para
    establecer un programa de incentivos contributivos
    municipales a empresas, compañías o industrias a
    ubicarse en el territorio municipal, adoptar la
    reglamentación aplicable y para establecer parámetros
    y penalidades.

    6. La Ordenanza Núm. 14, Serie 2014-2015, autorizó al
    Alcalde del Municipio, Hon. Carlos A. López Rivera, y/o
    (sic) su representante(s) autorizado(s) “a suscribir
    acuerdos, mediante decretos que propendan a otorgar
    incentivos contributivos municipales, bajo parámetros
    de razonabilidad, que propicien el desarrollo económico
    del Municipio, a los efectos de facilitar la ubicación,
    traslado y/o (sic) establecimiento de nuevas industrias
    en el territorio municipal de Dorado, Puerto Rico;
    dedicadas a la Distribución de Alimentos, Misceláneos
    y Productos Relacionados a esta industria con un
    Centro de Distribución y Facilidades Administrativas;
    establecer los parámetros a seguir que rijan dicho
    acuerdo; establecer su Vigencia y términos; establecer
    requisitos de cumplimiento y penalidades pertinentes”.

    7. La Ordenanza Núm. 14, Serie 2014-2015, estableció
    en detalle todos los requisitos que se debían exigir a los
    proponentes para que se le pudiesen conceder los
    beneficios contributivos allí provistos. Estos beneficios
    incluían exenciones en el pago de las contribuciones
    sobre la propiedad mueble e inmueble y descuentos en
    el arbitrio de construcción, entre otros.

    8. El 31 de octubre de 2014, el Alcalde del Municipio y
    el Secretario de la Legislatura Municipal, Sr. Javier
    Solano, suscribieron y aprobaron el Decreto de Exención
    Contributiva Municipal a Supermercados Econo, Inc. A
    través de dicho decreto, el Municipio estableció las
    condiciones específicas que Econo debía cumplir para
    gozar de una exención de: (i) 100% de la contribución
    básica sobre la propiedad mueble por 25 años; (ii) 100%
    de la contribución básica sobre la propiedad inmueble
    por 25 años; (iii) exención del 40% del arbitrio de
    construcción que comenzaría una vez Econo obtuviese
    el permiso de construcción para sus nuevas facilidades
    en el Municipio, y (iv) la vigencia del decreto estaría
    sujeta a que Econo mantuviese un mínimo de 300
    empleados a tiempo completo, entre otras condiciones.

    9. La determinación de hechos número cuatro (4) del
    Decreto de Exención Contributiva Municipal a
    Supermercados Econo, Inc. dispone expresamente lo
    siguiente:

          El Peticionario [Econo] construirá y establecerá
          en el Municipio de Dorado un Centro de
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          Distribución (almacenaje y distribución) de sus
          productos,      además      de     las   oficinas
          administrativas de la empresa. Mudarán sus
          facilidades dedicadas a estas actividades, que
          están localizadas actualmente en el Municipio de
          Carolina, a las nuevas facilidades que construirá
          el Peticionario [Econo] en el Parque Industrial
          Maysonet, Dorado, Puerto Rico.

    10. En específico, en el Decreto de Exención contributiva
    Municipal a Supermercados Econo, Inc. se estableció los
    siguiente:

          DECRÉTESE[,] ADEMÁS, que el Concesionario
          [Econo] vendrá obligado a radicar dentro de los
          treinta (30) días a partir de la fecha de
          notificación del Decreto una carta en la que
          exprese su aceptación incondicional al Decreto y
          a todos los términos y condiciones en el mismo, y
          presentar una resolución corporativa autorizando
          al oficial a firmar la aceptación del Decreto. Una
          vez aceptado por el Concesionario, este Decreto
          se considerará como un contrato entre el
          Municipio y el Concesionario.

    11. El 19 de noviembre de 2014, mediante carta
    suscrita por el Sr. Heriberto Torres Cortés, Presidente
    de Econo, estando debidamente autorizado mediante
    Resolución Corporativa aprobada por la Junta de
    Directores, notificó al Alcalde su aceptación y
    aprobación incondicional al decreto con todos sus
    términos y condiciones.

    12. El 17 de abril de 2015, las partes suscribieron un
    documento intitulado Acuerdo Final. Este documento
    fue firmado por el Sr. Juan Barreto Sosa, como
    presidente de Econo, por el Hon. Carlos A. López Rivera,
    como Alcalde del Municipio y por el Sr. Luis R. Sierra
    Salgado, como Director de Finanzas del Municipio.

    13. En el Acuerdo Final se estableció que Econo
    efectuaría un pago de $1,000,000.00 en o antes de 1 de
    mayo de 2015 y que, el balance restante de
    $500,000.00 sería pagado por Econo al momento en
    que la Oficina de Gerencia de Permisos, o la entidad
    gubernamental a cargo, emitiera la notificación o
    permiso para dar inicio a la construcción del Centro de
    Distribución.

    14. En el Acuerdo Final se estableció, además, que:

          No obstante, en caso de que ECONO, dentro del
          periodo de seis (6) meses contados a partir del
          pago de $1,000,000.00 al MUNICIPIO, determine
          que no iniciará la obra de construcción solicitará
          de inmediato y por escrito al MUNICIPIO la
          devolución y/o (sic) reintegro de dicho pago según
          dispone la Ley Núm. 81, supra.
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    15. Al Acuerdo Final nunca se le asignó número de
    registro ni fue registrado en los libros municipales ni en
    la Oficina del Contralor de Puerto Rico.

    16. El Acuerdo Final no contiene cláusula alguna que
    establezca que su vigencia estará sujeta a que este sea
    debidamente registrado y se envíe copia a la Oficina del
    Contralor de Puerto Rico.

    17. El Acuerdo Final no contiene fecha de vigencia cierta
    ni/o (sic) una cláusula que establezca fecha de
    expiración aclarando que, pasada la vigencia, no
    podrán exigirse las prestaciones del contrato a menos
    que no exista una enmienda extendiendo su vigencia,
    firmada por ambas partes, debidamente registrada en
    la Oficina del Contralor de Puerto Rico.

    18. El Acuerdo Final no contiene una cláusula que
    establezca que el desembolso de dinero sin una
    enmienda extendiendo la vigencia del contrato se
    estaría haciendo sin autoridad legal alguna,
    constituyendo su actuación una ultra vires, que no
    vincula al Municipio ni a su Alcalde, así como a ningún
    otro funcionario municipal.

    19. El Acuerdo Final no posee una cláusula que advierta
    lo siguiente:

          Econo     mantendrá      y    guardará     récords,
          documentos        administrativos,     incluyendo
          facturas, pagos, estados financieros y otros
          registros    que    permitan     una     adecuada
          identificación y contabilidad de todos los costos
          relacionados con el contrato, así como cualquier
          récord que se considere necesario por EL
          MUNICIPIO       para    llevar   una     adecuada
          contabilidad de fondos y el cumplimiento de
          Órdenes Ejecutivas de la Oficina del Contralor y
          otras agencias afines. Dichos récords estarán
          disponibles para propósitos de auditoría a
          realizarse por EL MUNICIPIO o su representante
          autorizado, el Contralor de Puerto Rico, la Oficina
          para el Desarrollo Socioeconómico y Comunitario
          de Puerto Rico (ODSEC), entre otras agencias
          similares.    Los récords y documentos serán
          retenidos por Econo por un periodo no menor de
          cinco (5) años a la fecha de terminación del
          contrato o aceptación, a menos que EL
          MUNICIPIO autorice la destrucción de los
          mismos antes de la fecha establecida. Esta
          facultad que tiene la oficina para el Desarrollo
          Socioeconómico y Comunitario de Puerto Rico
          (ODSEC), la Oficina del Contralor de Puerto Rico,
          entre otras agencias similares de acceder, auditar
          y publicar los documentos contables y fiscales
          sobre el manejo de los fondos públicos
          relacionados al presente contrato.

    20. El Acuerdo Final no posee una cláusula que advierta
    lo siguiente:
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          Econo reconoce y consiente a que, en caso de una
          auditoría, investigación, litigación o cualquier
          otra acción legítima que envuelva o requiera los
          registros relacionados al presente contrato es
          comenzada antes de terminar el período de cinco
          (5) años, estos registros deben ser retenidos hasta
          que todos los asuntos que surjan de la acción
          estén resueltos o hasta el final del período de
          cinco (5) años, lo que ocurra último.

    21. El Acuerdo Final no posee una cláusula que advierta
    lo siguiente:

          Queda expresamente acordado mediante este
          contrato que EL MUNICIPIO podrá retener del
          pago a Econo cualquier suma de dinero que ésta
          adeude a cualesquiera de las instrumentalidades
          gubernamentales que dispone la Carta Circular
          Número 1300-13-97 del 11 de abril de 1997 del
          Departamento de Hacienda, comprometiéndose
          así Econo a cancelar la deuda que corresponda,
          si alguna.

    22. El Acuerdo Final no posee una cláusula que advierta
    lo siguiente:

          La solicitud de pago y/o (sic) desembolso de fondo
          públicos incluirá la siguiente certificación
          conforme al Boletín Administrativo OE2002-73.
          Bajo pena de nulidad absoluta certifico que
          ningún servidor público del Municipio de Dorado
          es parte o tiene interés en las ganancias o
          beneficios producto del contrato objeto de esta
          factura, y de ser parte o tener interés en las
          ganancias o beneficios producto del contrato, ha
          mediado una dispensa previa.            La única
          consideración para suministrar los bienes o
          servicios objeto del contrato ha sido el pago
          acordado con el Representante Autorizado del
          Municipio de Dorado. El importe de esta factura
          es justo y correcto. Los servicios prestados han
          sido realizados y no han sido pagados.

    23. El Acuerdo Final no posee una cláusula que advierta
    lo siguiente:

          Econo certifica y garantiza que al momento de
          suscribir el presente contrato ha cumplido con
          las leyes y reglamentos del Estado Libre Asociado
          de Puerto Rico, cartas circulares y directrices
          emitidas por las agencias gubernamentales
          aplicables a la contratación con entidades
          públicas, entre las cuales se encuentran las
          siguientes:

          a. Haber rendido sus planillas contributivas
          durante los cinco (5) años previos a este contrato
          y no adeuda contribuciones al Estado Libre
          Asociado de Puerto Rico, o se encuentra acogido
          a un plan de pago con cuyos términos y
          condiciones está cumpliendo.
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          b. No tiene deudas con el Centro de
          Recaudaciones de Ingreso Municipales (CRIM) del
          Municipio donde están sitos sus propiedades
          muebles y/o inmuebles sujetos a este tipo de
          tributación, o se encuentra acogido a un plan de
          pago con cuyos términos y condiciones está
          cumpliendo.

          c. No tiene deudas con el Gobierno Municipal de
          Dorado por ningún concepto o se encuentra
          acogido a un plan de pago con cuyos términos y
          condiciones está cumpliendo.

          d. De aplicar, ha pagado la Patente Municipal
          conforme al volumen de su negocio, según
          requerido por la Ley de Patentes Municipales,
          según enmendada.

          e. Ha pagado las correspondientes al Seguro por
          Desempleo,     Seguro   por    Incapacidad    no
          Ocupacional Temporera, Seguro Social para
          choferes y otros empleados y la póliza del Fondo
          del Seguro del Estado, la(s) que aplique(n), si
          alguna(o), o se encuentra acogido a un plan de
          pago con cuyos términos y condiciones está
          cumpliendo.

          f. Ha cumplido con la retención de los pagos de
          pensión alimentaria del salario de sus empleados.

    24. El Acuerdo Final no posee una cláusula que advierta
    lo siguiente:

          Econo se obliga, además, como condición
          necesaria a este contrato, a presentar todas
          aquellas certificaciones, relevos y documentos
          que acrediten su situación contributiva que les
          sean requeridas por el MUNICIPIO o su
          representante autorizado. Disponiéndose, que
          tales certificaciones, relevos y documentos
          formarán parte del presente contrato.

    25. El Acuerdo Final no posee una cláusula que advierta
    y certifique lo siguiente:

          Ningún(a)     servidor(a) público(a)    de    EL
          MUNICIPIO tiene interés pecuniario en el
          presente contrato, compra o transacción de
          negocios, y tampoco ha tenido en los últimos dos
          (2) años directa o indirectamente interés
          económico en las transacciones contenidas en el
          mismo.

          Ningún(a)    servidor(a)    público(a)   de    EL
          MUNICIPIO solicitó o aceptó de Econo directa o
          indirectamente para sí, o para algún miembro de
          su unidad familiar o para cualquier otra persona,
          regalos,   gratificaciones,  favores,   servicios,
          donativos, préstamos o cualquier otra cosa de
          valor económico.
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         Ningún(a) servidor(a) público de EL MUNICIPIO
         solicitó o aceptó directa o indirectamente bien
         alguno de valor económico, vinculados a la
         presente transacción, de persona alguna de
         Econo como pago o compensación por realizar los
         deberes y responsabilidades de su cargo o
         empleo.

         Ningún(a)    servidor(a)   público(a)    de   EL
         MUNICIPIO solicitó o aceptó directa o
         indirectamente para sí, o para algún miembro de
         su unidad familiar o para cualquier otra persona,
         negocio o entidad, bien alguno de valor
         económico, incluyendo regalos, préstamos,
         promesas, gratificaciones, favores o servicios a
         cambio de que la actuación de dicho servidor(a)
         público(a) estuviera influenciada a favor de
         Econo.

         Econo ni sus funcionarios tienen relación de
         parentesco,    dentro     cuarto    grado     de
         consanguineidad y segundo por afinidad, con
         ningún servidor(a) público(a) de EL MUNICIPIO
         que tenga facultad para influenciar y participar
         en las decisiones institucionales de la
         mencionada entidad.

         Ningún miembro de la Legislatura Municipal,
         funcionario, empleado o agente de EL
         MUNICIPIO que haya ejercido funciones o tenga
         responsabilidad en la contratación de servicios,
         planificación, desarrollo e implantación del
         programa de cualesquiera obras o servicios de EL
         MUNICIPIO podrá tener interés financiero,
         económico o personal, directo o indirecto en este
         contrato. Econo tomará las medidas necesarias
         para que se cumpla con lo dispuesto en esta
         cláusula.

         Que para propósitos del Artículo 4.2(g) de la Ley
         1-2012, conocida como la Ley de Ética
         Gubernamental de Puerto Rico, Econo o sus
         funcionarios certifica(n) que no es(son) pariente(s)
         dentro del cuarto grado de consanguineidad o
         segundo de afinidad de ningún empleado o
         funcionario de EL MUNICIPIO, que tenga poder
         y/o jerarquía en la toma de decisiones del
         presente contrato, y de serlo, ha(n) obtenido la
         dispensa necesaria de la Oficina de Ética
         Gubernamental (OEG) para esta contratación.
         Econo ni sus funcionarios certifica(n) que no
         recibe(n) paga ni compensación alguna por
         servicios regulares prestados bajo nombramiento
         en     ningún     departamento,       dependencia,
         corporación, pública, agencia o municipio del
         Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
         Certifica(n), además, que de conformidad con lo
         dispuesto en el Artículo 4.3(c) de la Ley 1-2012,
         supra, según enmendada, no ha(n) fungido como
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          servidor(es) público(s) durante los dos (2) años
          previos a la otorgación del presente contrato.

          Econo certifica que no emplea y no va a emplear
          a empleado público alguno, ni que usará los
          servicios de ningún funcionario público regular
          durante o después de horas de trabajo con
          relación a las obligaciones del presente contrato.

    26. El Acuerdo Final no posee una cláusula que advierta
    lo siguiente:

          A modo de obligación para la validez de este
          contrato Econo someterá a EL MUNICIPIO los
          siguientes documentos:
          Certificación de Deuda del Departamento de
          Hacienda
          Certificación de Radicación de Planillas del
          Departamento de Hacienda
          Certificación de ASUME
          Certificación del CRIM (Por Todos Los Conceptos)
          Copia del Certificado del IVU
                 Póliza del Fondo del Seguro del Estado
                 Copia Patente Municipal
          Declaración Jurada sobre no convicción de
          delitos contra el erario público (sic) Ley #2 de 4
          de enero de 2018)

    27. El 27 de abril de 2015, Econo giró el cheque número
    300079 a favor del Municipio por la suma de
    $1,000,000.00.

    28. El referido cheque fue entregado al Municipio el 29
    de abril de 2015 como un adelanto al arbitrio de
    construcción de conformidad con las condiciones
    convenidas en el Acuerdo Final suscrito entre las partes.

    29. En septiembre de 2015, Econo encomendó a la
    compañía ERTEC PSC realizar un estudio ambiental
    Fase Dos (II) respecto al terreno ubicado en el Parque
    Industrial Higuillar que fuera arrendado a Econo para
    realizar la construcción y desarrollar la operación
    agrícola.

    30. El 26 de octubre de 2015, el Lcdo. Muñoz,
    representante     legal   de   Econo,   remitió   una
    comunicación al Alcalde mediante la cual solicitó la
    devolución de la suma de $1,000,000.00 entregada
    como adelanto al pago del arbitrio de construcción. En
    dicha comunicación, se adujo que habían “surgido unas
    interrogantes respecto a la presencia en un relleno en
    la propiedad de material contaminante, requiriéndose
    por tanto la realización de un Estudio Ambiental Fase
    II. Dependiendo del resultado de dicho estudio, podría
    ocasionar que no se comience la construcción del
    proyecto contemplado por Econo en esos terrenos por
    un tiempo indeterminado”.

    31. El 11 de diciembre de 2015, el Sr. Alexis Ramos,
    Director de la Oficina de Ordenación Territorial y
    Planificación del Municipio, envió un correo electrónico
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      al Lcdo. Muñoz a los efectos de sugerirle unos terrenos
      a Econo para que los considerara como opciones donde
      también podría construir su centro de distribución.

      32. El 12 de enero de 2016, Econo cursó una carta al
      Lcdo. Luis E. Ortiz, Subdirector Ejecutivo de la
      Compañía de Fomento Industrial informándole sobre la
      situación ambiental en el terreno según el estudio
      ambiental Fase II. En específico, Econo manifestó que
      entendía que los gastos en los que había que incurrir
      para remediar los problemas en la propiedad debía ser
      sufragados por la Compañía de Fomento Industrial y
      sugirió que el costo de remediación fuese cubierto de los
      fondos de la compraventa de la propiedad.

      33. El 30 de mayo de 2017, el Lcdo. Muñoz,
      representante legal de Econo, dirigió una carta al
      Alcalde requiriéndole la devolución de la suma de
      $1,000,000.00 adelantada al Municipio. Dicha carta
      fue recibida al día siguiente.

      34. El 5 de diciembre de 2018, la Legislatura Municipal
      de Dorado expidió una Certificación en la que hizo
      constar que el documento intitulado Acuerdo Final “no
      fue firmado ni autorizado por la Legislatura Municipal
      de Dorado en ninguna de sus sesiones legislativas”.
      (Énfasis en el original).

      El TPI razonó que el Contrato era nulo porque la Legislatura

Municipal no lo autorizó y porque no contenía las cláusulas que

ordinariamente se requieren para un contrato municipal. Por otro

lado, el TPI estimó que, aun bajo la premisa de que el Contrato fuese

válido, Econo no habría solicitado la devolución del Adelanto, dentro

del término contemplado, de una forma suficientemente categórica.

El TPI también razonó que Econo no había cumplido con los

términos del Decreto, por lo cual declaró con lugar la reconvención,

dejando pendiente la celebración de una vista de daños al respecto.

      Inconforme, el 27 de abril, Econo presentó el recurso que nos

ocupa; formula los siguientes señalamientos de error:

      (a) Primer Error:
      Erró el Tribunal de Primera Instancia al concluir que el
      Acuerdo Final es nulo.

      (b) Segundo Error:
      Erró el Tribunal de Primera Instancia al resolver que el
      Lcdo. Rogelio Muñoz, no cumplió con lo dispuesto en el
      Acuerdo Final al solicitar la devolución de dinero.

      (c) Tercer Error:
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       Erró el Tribunal de Primera Instancia al resolver que el
       Decreto de Exención Contributiva Municipal a
       Supermercados Econo, Inc., aceptado por ECONO,
       obligó a Econo con el Municipio de Dorado a construir
       y establecer un centro de distribución de sus productos,
       así como sus oficinas administrativas.

El 6 de junio, el Municipio presentó su alegato en oposición.

Resolvemos.

                                        II.

       El Artículo 1206 del Código Civil de 1930, 31 LPRA sec. 3371,2

establecía que “[e]l contrato existe desde que una o varias personas

consienten en obligarse respecto de otra u otras, a dar alguna cosa,

o prestar algún servicio.” García Reyes v. Cruz Auto Corp., 173 DPR

870, 886 (2008).       Las partes contratantes pueden establecer los

pactos, las cláusulas y las condiciones que tengan por convenientes,

siempre que no sean contrarias a la ley, a la moral y al orden

público. Artículo 1207 del Código Civil de 1930, 31 LPRA sec. 3372;

Coop. Sabaneña v. Casiano Rivera, 184 DPR 169, 173 (2011);

Guadalupe Solís v. González Durieux, 172 DPR 676, 683 (2007);

Álvarez v. Rivera, 165 DPR 1, 17 (2005). Por ende, los tribunales no

pueden relevar a una parte de cumplir con lo que se obligó a hacer

mediante contrato cuando este es legal y válido y no contiene vicio

alguno. De Jesús González v. A.C., 148 DPR 255, 271 (1999).

       Un contrato adviene a la vida jurídica cuando concurren los

siguientes elementos: (1) consentimiento de los contratantes, (2)

objeto cierto que sea material del contrato y (3) causa de la

obligación que se establezca. Artículo 1213 del Código Civil de 1930,

31 LPRA sec. 3391.

       Ahora bien, en cuanto a contratos con entidades públicas, es

necesario, para que el contrato sea válido, que se cumplan además

con las disposiciones especiales de las leyes que reglamentan este

asunto.    Alco Corp. v. Mun. de Toa Alta, 183 DPR 530, 536-537

2 Haremos referencia al Código Civil vigente a la fecha de los hechos del caso.
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(2011); Quest Diagnostics v. Mun. San Juan, 175 DPR 994, 1000

(2009); véanse, además, Landfill Technologies v. Mun. de Lares, 187

DPR 794, 801 (2013); Johnson & Johnson v. Mun. de San Juan, 172

DPR 840, 854-855 (2007), Cordero Vélez v. Mun. de Guánica, 170

DPR 237, 245-252 (2007).

        Por otro lado, es un axioma básico de nuestro ordenamiento

que un contrato es nulo cuando le “falta … algún elemento esencial

o   porque    contraviene    un   precepto   legal…”.   Puig   Brutau,

Fundamentos de Derecho Civil, Tomo II, Vol. I, 3era ed., Barcelona,

Bosch, 1988, pág. 286.        La nulidad absoluta o radical puede

producirse en tres escenarios, a saber: cuando se ha infringido

alguna norma imperativa; cuando al contrato le falta alguno de los

elementos constitutivos; o cuando el contrato no se ajusta a las

formalidades exigidas cuando éstas tienen un carácter esencial.

José Puig Brutau, op. cit., pág. 287. Cuando un contrato es nulo, el

mismo “es inexistente en Derecho desde el momento mismo en que

se otorga y, por lo tanto, nunca genera consecuencias de ley.” Pérez

Mercado v. Martínez Rondón, 130 DPR 134, 150 (1992).

        Claro está, hay que distinguir entre el contrato nulo, de aquel

meramente anulable. El contrato anulable es eficaz inicialmente,

pero puede ser impugnado y dejado sin efecto. José Puig Brutau, op

cit., pág. 287. Además, contrario al contrato anulable, el contrato

nulo no puede ser convalidado. José Ramón Vélez Torres, Curso de

Derecho Civil: Derecho de Contratos, Tomo IV, Vol. II, 1ra ed., San

Juan, 1990, pág. 125.

        Resaltamos que el efecto que la nulidad de un contrato es

que los contratantes deben restituirse recíprocamente las cosas

que fueron objeto del contrato, con sus frutos, y el precio con

los intereses. Artículo 1255 del Código Civil de 1930, 31 LPRA sec.

3514.     Por consiguiente, decretada la nulidad del contrato, las

partes quedan condenadas a la restauración del estado primitivo
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anterior de las cosas, mediante la restitución de las prestaciones,

salvo cuando la nulidad se deba a causa torpe o ilícita, en cuyo caso

debe apreciarse el grado de culpa envuelto de la parte que reclama

la devolución.   Artículo 1255 del Código Civil de 1930, supra;

Bosques v. Echevarría, 162 D.P.R. 830, 836-837 (2004).

                                 III.

      De otra parte, en Puerto Rico, los municipios ejercen

únicamente los poderes y privilegios que le son concedidos en virtud

de ley. Municipio de Manatí v. Garrido, Comisionado, 50 DPR 827,

832 (1937), Gobierno de La Capital v. Consejo Ejecutivo de P.R., 63

DPR 434, 437 (1944). Al ser criaturas de la Asamblea Legislativa,

los municipios no poseen “un poder inherente, independiente del

Estado, para imponer contribuciones”. Levy, Hijo v. Municipio de

Manatí, 151 DPR 292, 299 (2000).

      No obstante, la Ley 81-1991, 21 LPRA secs. 4001 et. seq.

(vigente a la fecha de los hechos de este caso), le reconocía a los

municipios, entre otras facultades, deberes y potestades, la de

imponer ciertas contribuciones a personas y entidades sobre ciertas

actividades llevadas a cabo dentro de sus límites territoriales. HBA

Contractors v. Mun. de Ceiba, 166 DPR 443, 454 (2005); Muñiz

Burgos, Inc. v. Mun. Yauco, 187 DPR 665, 675 (2013); Mun. San Juan

v. Banco Gub. Fomento, 140 DPR 873, 885 (1996); véase, además,

Artículo 2.002 de la Ley 81-1991, 21 LPRA sec. 4052.

      En particular, entre las diversas contribuciones que puede

recaudar un Municipio, se encuentra el “arbitrio de construcción”.

En torno a este arbitrio, el inciso (d) del Art. 2.002 de la Ley 81-

1991, 21 LPRA sec. 4052(d), establece lo siguiente:

      Toda obra de construcción dentro de los límites
      territoriales de un municipio, realizada por una persona
      natural o jurídica privada, o que sea llevada a cabo por
      una persona natural o jurídica privada a favor o en
      representación de, o por contrato o subcontrato
      suscrito con una agencia o instrumentalidad del
      Gobierno Central o Municipal o del gobierno federal,
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      incluyendo aquella obra que no requiera la solicitud o
      expedición de un permiso por la Oficina de Gerencia de
      Permisos o por un municipio autónomo, deberá pagar
      arbitrio de construcción correspondiente, previo al
      comienzo de dicha obra.

      A su vez, el Artículo 1.003(cc) de la propia Ley 81-1991, 21

LPRA sec. 4001(cc), definía este arbitrio como sigue:

      Significará aquella contribución impuesta por los
      municipios a través de una ordenanza municipal
      aprobada con dos terceras (2/3) partes para ese fin, la
      cual recae sobre el derecho de llevar a cabo una
      actividad de construcción y/o una obra de construcción
      dentro de los límites territoriales del municipio. Esta
      contribución se considerará un acto separado y distinto
      a un objeto o actividad o cualquier renglón del objeto o
      actividad, que no priva o limita la facultad de los
      municipios para imponer contribuciones, arbitrios,
      impuestos, licencias, derechos, tasas y tarifas. La
      imposición de un arbitrio de construcción por un
      municipio constituirá también un acto separado y
      distinto a [cualquier] imposición contributiva que
      imponga el Estado, por lo cual ambas acciones
      impositivas serán compatibles.

      Por su parte, el Articulo 1.003(dd) de la Ley 81-1991, 21 LPRA

sec. 4001(dd), definía “actividad de construcción” del modo

siguiente:

      Significará el acto o actividad de construir, reconstruir,
      ampliar, reparar, demoler, remover, trasladar o
      relocalizar cualquier edificación, obra, estructura, casa
      o construcción de similar naturaleza fija y permanente,
      pública o privada, realizada entre los límites
      territoriales de un municipio, y para la cual se requiera
      o no un permiso de construcción expedido por la Oficina
      de Gerencia de Permisos o por un municipio autónomo
      que posea tal autoridad.        Significará, además, la
      pavimentación o repavimentación, construcción o
      reconstrucción de estacionamientos, puentes, calles,
      caminos, carreteras, aceras y encintados, tanto en
      propiedad pública como privada dentro de los límites
      territoriales de un municipio, y en las cuales ocurra
      [cualquier movimiento de tierra o en las cuales se
      incorpore] cualquier material compactable, agregado o
      bituminoso que cree o permita la construcción de una
      superficie uniforme para el tránsito peatonal o
      vehicular. Incluye cualquier obra de excavación para
      instalación de tubería de cualquier tipo o cablería de
      cualquier naturaleza y que suponga la apertura de
      huecos o zanjas por donde discurrirán las tuberías o
      cablerías dentro de los límites territoriales de un
      municipio.
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      Además de reconocer la facultad de los municipios de imponer

y cobrar arbitrios de construcción, la Ley 81-1991 exige la

devolución del arbitrio de construcción cuando no se construye.

En efecto, el inciso (e) del Artículo 2.007 de la Ley 81-1991, 21 LPRA

sec. 4057(e), sobre Reembolso o Pago de Deficiencia, dispone, en lo

pertinente, como sigue:

      […]

      Cuando un contribuyente haya efectuado el pago del
      arbitrio aquí dispuesto y con posterioridad a esta
      fecha, el dueño de la obra de construcción de aquélla
      (sic), sin que se haya, en efecto, comenzando la
      actividad de construcción, el contribuyente llenará
      una Solicitud de Reintegro del Arbitrio y éste
      procederá en su totalidad.           Si la obra hubiere
      comenzado y hubiere ocurrido cualquier actividad de
      construcción, el reintegro se limitará al cincuenta por
      ciento (50%). El reintegro se efectuará dentro de los
      treinta (30) días siguientes a la fecha en que se presente
      con el Director de Finanzas la solicitud de reintegro. No
      habrá lugar para solicitar reintegro de suma alguna
      luego de transcurridos seis (6) meses después de la
      fecha en que se expidió el recibo de pago del arbitrio
      determinado para una obra en particular. (Énfasis
      nuestro).

      […]

                                  IV.

      A la luz de los propios hechos que el TPI determinó no estaban

controvertidos, erró dicho foro, como cuestión de derecho, al

concluir que no procedía la reclamación de Econo. Para llegar a esta

conclusión, no es necesario resolver si el Contrato es nulo, pues,

irrespectivamente de ello, el Municipio tiene la obligación de devolver

el Adelanto a Econo. Veamos.

      Por un lado, si partimos de la premisa de que el Contrato es

válido, procedía ordenar al Municipio devolver el Adelanto.        En

efecto, el Contrato contiene una cláusula que obliga al Municipio a

devolver el Adelanto si, durante el término de seis (6) meses desde

que se entregó el mismo, Econo solicitaba por escrito su devolución

porque no construiría el Proyecto.      Precisamente esto fue lo que

ocurrió aquí.   Econo entregó el Adelanto el 29 de abril de 2015 y,
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menos de seis meses después, el 23 de octubre de 2015, Econo

solicitó la devolución del Adelanto por escrito, pues no procedería

con el Proyecto. Ello surge de forma clara de una lectura de la

totalidad de la carta al respecto. Tan es así que, a raíz de dicha

comunicación, el Municipio le ofreció a Econo otros lugares para

realizar el Proyecto.

      Por otro lado, si partimos de la premisa de que el Contrato es

nulo, también procedía ordenar que el Municipio devolviera el

Adelanto a Econo. Adviértase que, cuando un contrato es nulo, lo

procedente es la devolución recíproca de las prestaciones, cuando

ello sea viable. Artículo 1255 del Código Civil de 1930, supra.

      Más aún, e independientemente de cualquier consideración

relacionada con la validez o nulidad del Contrato, la realidad es que

la ley aplicable explícitamente obliga al Municipio a devolver el

Adelanto.    Adviértase que, según reseñado, la Ley 81-1991 le

imponía inequívocamente la obligación al Municipio de devolver lo

desembolsado por concepto de un arbitrio de construcción cuando,

como es la situación de autos, resulta inexistente la construcción,

porque esta ni siquiera se inició.

      El reconocimiento de la obligación del Municipio de devolver

el Adelanto es también compatible con el Artículo 9(a) de la Ley Núm.

230 de 23 de julio de 1974, según enmendada, conocida como Ley

de Contabilidad del Gobierno de Puerto Rico, 3 LPRA sec. 283(h)(a),

la cual exige que los desembolsos de fondos públicos se realicen

únicamente para el pago de materiales, equipos, reclamaciones u

otros conceptos que estén autorizados por ley.

      En este caso, el Artículo 2.007(e) de la Ley 81-1991 establece

taxativamente    que los Municipios tienen       la   obligación   de

reembolsar los arbitrios de construcción cuando la construcción

no se lleva a cabo. Por lo tanto, contrario a la conclusión del TPI,

el Municipio está autorizado por ley y tiene la obligación de devolver
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el Adelanto. Como el derecho de Econo a reclamar la devolución del

Adelanto surge de una fuente independiente del Contrato (en este

caso, la ley), la presente situación es distinguible de aquella en que

una parte privada pretende beneficiarse de algún derecho que

únicamente le confiere un contrato nulo.

       Concluimos, además, que erró el TPI al concluir que procedía

la reconvención instada por el Municipio3. Contrario a lo razonado

por el TPI, Econo no se obligó con el Municipio a realizar el Proyecto.

La única interpretación razonable del Decreto es que, si Econo

cumplía con un número de condiciones, tendría derecho a ciertos

beneficios estipulados en el Decreto. No hay controversia sobre el

hecho de que, al no haber Econo cumplido con las condiciones del

Decreto, no tendrá derecho a beneficio alguno bajo el mismo. Ello

no significa, no obstante, que el Decreto le conceda al Municipio el

derecho de exigir el cumplimiento por Econo con las condiciones del

Decreto. Nada en el Decreto pretendió privar a Econo de su libertad

gerencial de determinar cómo conducir sus negocios. Mucho menos

se puede concluir que el Decreto le conceda derecho al Municipio de

reclamar “daños” por el “incumplimiento” de Econo en cuanto a la

realización del Proyecto según una vez previsto y contemplado en el

Decreto.

                                      V.

       En atención a los fundamentos que anteceden, se revoca la

Sentencia Sumaria Parcial apelada. En la continuación del caso, el

Tribunal de Primera Instancia deberá dictar sentencia mediante la

cual se declare con lugar la reclamación de la parte demandante

3 Somos conscientes de que esa determinación     (en torno a la reconvención) no
constituye un dictamen final y apelable, pues quedó pendiente de adjudicación la
reclamación de daños como consecuencia del supuesto incumplimiento
contractual de Econo. No obstante, lo planteado por Econo al respecto puede
acogerse como una solicitud de expedición del auto de certiorari. Hemos
determinado expedir el referido auto, pues la resolución de este asunto en esta
etapa es compatible con la economía procesal, particularmente dada la naturaleza
dispositiva del asunto planteado y el tracto prolongado del caso de referencia.
Véase 800 Ponce de León Corp. v. Am. Intl. Ins. Co. of P.R., 205 DPR 163, 186
(2020).
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contra el Municipio de Dorado y, así, deberá ordenar al Municipio

de Dorado que devuelva a la parte demandante $1,000,000.00 más

intereses legales.        De ser necesario, para la ejecución de la

sentencia, el Tribunal de Primera Instancia podrá ordenar al CRIM

que remita a la parte demandante determinadas remesas que de

otra forma irían al Municipio de Dorado. Además, en la referida

sentencia, se deberá declarar sin lugar la reconvención instada por

el Municipio de Dorado. Se devuelve el caso al Tribunal de Primera

Instancia   para     la    continuación   de   los   procedimientos   de

conformidad con lo aquí resuelto y dispuesto.

      Lo acuerda y manda el Tribunal, y lo certifica la Secretaria del

Tribunal de Apelaciones. El Juez Rivera Torres emite voto particular

de conformidad con la siguiente expresión:

      “VOTO PARTICULAR DE CONFORMIDAD DEL JUEZ
      RIVERA TORRES

         Coincido totalmente con la determinación arribada
      por la mayoría del Panel. Solo me resta añadir que para
      que procediera el cobro del arbitrio por el Municipio, se
      hacía indispensable que existiera una obra de
      construcción y más aún, que hubiese un contrato
      suscrito entre partes privadas que evidenciaran el
      proyecto. Es decir, no procedía el cobro de un arbitrio
      de esta naturaleza, aunque fuera un adelanto, sobre un
      valor especulativo e incierto debido a que el
      ordenamiento municipal regente exige que el arbitrio se
      determine y cobre sobre el precio total establecido en el
      contrato. Lo que, a su vez, será revisado por el Director
      de Finanzas en los documentos que presente el
      contribuyente. Por tanto, la cláusula del Acuerdo Final
      que dispuso la entrega por Econo del adelanto de
      $1,000,000 carece de validez jurídica y el dinero tiene
      que ser devuelto por el Municipio.”

                                Lcda. Lilia M. Oquendo Solís
                            Secretaria del Tribunal de Apelaciones