Court Opinion

ID: 9962795
Source: CourtListenerOpinion
Date Created: 2024-04-23 20:53:08.995262+00
Date Added: 2024-06-11T08:19:35.446393
License: Public Domain

ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO
                 TRIBUNAL DE APELACIONES
                      PANEL ESPECIAL

 ST. JAMES SECURITY                         Revisión
   SERVICES, LLC.                           Administrativa
                                            procedente de
      Recurrente                            Comité de Subastas
                                            De la Autoridad de
           v.                               Energía Eléctrica
                          KLRA202200636
COMITÉ DE SUBASTAS                          Subasta Núm.:
DE LA AUTORIDAD DE                          RFP 00003252
 ENERGÍA ELÉCTRICA                          (Req. 250393)

       Recurrida                            Sobre:
                                            Subasta para la
                                            Prestación de
                                            Servicios de
                                            Vigilancia y
                                            Protección
                                            Generación Norte

Panel integrado por su presidente, el Juez Rivera Colón, el Juez
Ronda Del Toro y la Jueza Díaz Rivera

Ronda Del Toro, Juez Ponente

                         SENTENCIA

      En San Juan, Puerto Rico a 8 de marzo de 2024.

      Comparece St. James Security Services, LLC. (St. James, o

recurrente), mediante Recurso de Revisión Judicial presentado el

29 de noviembre de 2022 y solicita que revisemos la Notificación

de Adjudicación Enmendada para la Subasta RFP 00003252-

Servicio de Vigilancia y Protección Generación Norte, notificada el

9 de noviembre de 2022, por el Comité de Subastas “A” de la

Autoridad de Energía Eléctrica (Comité de Subastas “A” de la AEE).

Mediante dicho aviso el Comité de Subastas “A” de la AEE, notificó

que favoreció a Genesis Security Services, Inc., (Genesis), por ser

el postor más bajo que cumple sustancialmente con las

especificaciones técnicas. Por los fundamentos que exponemos,

confirmamos la determinación recurrida.

Número Identificador
SEN2024__________
KLRA202200636                                                           2

                                     I.

      El 9 de noviembre de 2021, la AEE publicó la invitación a la

Subasta RFP 00003252 para proveer servicios de vigilancia y

protección en las instanciaciones de generación en el área norte

de la isla.1 Como parte del proceso se realizó, el 16 de noviembre

de 2021, una reunión pre-subasta en la cual se requirió la

asistencia de los licitadores que deseaban cotizar. A dicha reunión

comparecieron:      St.   James;     Bridge    Security   Services,   Inc.

(Bridge); Génesis; JOM Security Services, Inc., O'Neill Security

and Consultant Services, Inc. y, Airborne Security Services, Inc.

Así las cosas, el 1 de diciembre de 2021, se llevó a cabo la

Apertura del RFP 00003252, a la que comparecieron las ya

mencionadas compañías; tanto JOM Security Services Inc. y

Airborne Security Services, Inc. no entregaron cotización.

      Las cotizaciones de los licitadores fueron entonces referidas

al Comité Técnico Evaluador para su evaluación y recomendación,

el cual emitió su informe el 8 de diciembre de 2021. Surge del

referido informe que la cotización de St. James fue 15% más alto

que el costo estimado por la autoridad, mientras que Bridge y

Génesis cotizaron un costo más bajo de lo estimado de 17% y

12% respectivamente.2 Aun así, recomendó a St. James para la

adjudicación de la subasta, pero entendió que las demás

compañías cumplieron con el requerimiento de costos y las

especificaciones de la subasta.3

      El 15 de diciembre de 2021, se notificó la adjudicación de la

subasta, donde el Comité de Subastas “A” de la AEE determinó

dar la buena pro del contrato de vigilancia y protección del área

norte a Bridge, por ser el postor más bajo. En la Notificación de

1
  Véase página 7 del Apéndice del Recurso de Revisión.
2
  Véase página 22 del Apéndice del Alegato de la AEE.
3
  Id., pág. 25.
KLRA202200636                                                          3

Adjudicación se le informó a la parte adversamente afectada sobre

su derecho a solicitar reconsideración o apelar la decisión final,

conforme la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del

Gobierno de Puerto Rico, Ley Núm. 38-2017, 3 LPRA sec. 9601 et

seq, y del Reglamento de Subastas de la AEE, Reglamento Núm.

8518 de 10 de septiembre de 2014.

      Inconforme, el 23 de diciembre de 2021, St. James presentó

una   Solicitud   de   Reconsideración    ante      la    Secretaría   de

Procedimientos    Adjudicativos    de    la   AEE        impugnando    la

adjudicación de la subasta. En adición a esto, el 4 de enero de

2022, la recurrente también presentó una Solicitud de Revisión

ante la Junta Revisora de Subastas de la Administración de

Servicios Generales (Junta Revisora de la ASG) y alegó que la

notificación de adjudicación emitida por el Comité de Subastas de

la AEE era defectuosa por no contener advertencia alguna sobre

los remedios de revisión que tenía disponible al amparo de la Ley

Núm. 73-2019, según enmendada, conocida como Ley de la

Administración de Servicios Generales para la Centralización de

las Compras del Gobierno de Puerto Rico de 2019, 3 LPRA sec.

9831 et seq.

      Posteriormente, el 23 de febrero de 2022, St. James acudió

ante esta Curia mediante Recurso de Revisión Administrativa.4 El

20 de julio de 2022, un panel hermano de este tribunal emitió una

Sentencia mediante la cual desestimó el recurso por falta de

jurisdicción, dado a que en la notificación no se incluyeron las

disposiciones requeridas por la Ley Núm. 73-2019, supra. Por ello,

los términos para acudir al foro apelativo no habían comenzado a

transcurrir, haciendo del recurso de Revisión Judicial uno

4
  St. James Security Services, LLC. v. Autoridad de Energía Eléctrica,
KLRA202200113.
KLRA202200636                                                                4

prematuro. Ante el revés judicial, la AEE acudió al Tribunal

Supremo de Puerto Rico mediante Petición de Certiorari.5

       Mientras el Tribunal Supremo atendía el recurso presentado

por la AEE, Bridge solicitó acelerar la terminación del contrato de

servicios de vigilancia y protección del área norte.6 Dado a esta

situación, el Comité de Subastas “A” de la AEE determinó solicitar

a los demás licitadores de la subasta RFP 00003252 que validen

su propuesta, para adjudicar el contrato al mejor postor para que

finalice los servicios que inició Bridge.7 Luego de validadas las

ofertas, el Comité de Subastas “A” de la AEE, adjudicó el contrato

a Genesis por lo que el 9 de noviembre de 2022 se emitió la

Notificación de Adjudicación Enmendada para la Subasta RFP

00003252.8 Esta nueva notificación tampoco incluyó disposición

sobre la Ley Núm. 73-2019, 3 LPRA sec. 9831 et seq.

       Inconforme con la adjudicación de la Subasta a Génesis, St.

James compareció nuevamente ante nos y mediante Recurso de

Revisión Administrativa presentado el 29 de noviembre de 2022

señaló la comisión de los siguientes errores por parte del Comité

de Subastas “A” de la AEE:

       Primer error: La notificación de adjudicación
       Enmendada en la solicitud de propuestas RFP
       00003252 de la AEE, es nula y fatalmente defectuosa
       al incumplir con el mandato del TA en el caso
       KLRA202200113 y en función de las disposiciones de
       la Ley 73 del 23 de julio de 2019.

       Segundo error: Erró el comité de subastas al emitir un
       aviso enmendado de adjudicación de la subasta RFP
       00003252 (REQ. 250393) el cual no cumple con los
       Requisitos de la ley 73 del 23 de julio de 2019.

5
  Véase, St. James v. Security Services, LLC v. Autoridad de Energía Eléctrica,
2023 TSPR 149, 213 DPR ___.
El 22 de diciembre de 2023, el Tribunal Supremo emitió una Opinión mediante
la cual modificó la Sentencia emitida por este foro y, en consecuencia,
desestimó la Petición de Certiorari de la AEE. Esto, debido a que el recurso de
revisión ante esta Curia se presentó fuera de los términos provistos en la Ley
Núm. 38-2017, supra. De manera que, el foro supremo sostuvo la adjudicación
realizada el 15 de diciembre de 2021 por la AEE.
6
  Véase página 4 del Apéndice del Recurso de Revisión.
7
  Id.
8
  Id.
KLRA202200636                                                      5

      Tercer error: Erró el comité de subastas al no
      ordenar la cancelación del contrato de Bridge y
      matizar su descalificación como una "solicitud
      para la aceleración de la terminación del
      contrato".

      Cuarto error: Erró el comité de subastas al
      descartar la recomendación del comité técnico
      evaluador y del usuario del servicio el cual
      seleccionó la oferta de St. James Security, LLC
      como la más beneficiosa a la A.E.E.

      Por su parte, la AEE compareció mediante Alegato de la

Autoridad de Energía Eléctrica el 21 de diciembre de 2022. Con el

beneficio de la comparecencia de todas las partes, el recurso

quedó perfeccionado y este foro apelativo procedió a resolver la

controversia planteada por St. James. El 16 de febrero de 2023,

esta Curia desestimó el recurso de revisión por falta de jurisdicción

por entender que su presentación fue prematura. Esto es, toda

vez que la Notificación en controversia adolecía de mencionar las

disposiciones referentes a la Ley Núm. 73-2019, supra, los

términos para acudir ante este foro revisor a solicitar su revisión

no habían comenzado a transcurrir. Por consiguiente, el recurso

de revisión judicial de epígrafe resultó prematuro.

      Inconforme, la AEE acudió al Tribunal Supremo de Puerto

Rico mediante Petición de Certiorari. En esencia, reafirmó su

postura con respecto a que la notificación estuvo correcta puesto

que, al tratarse de servicios profesionales, era innecesario incluir

disposiciones refrentes a la Ley Núm. 73-2019 que expresamente

excluye de su alcance dichos servicios. Por su parte, St. James

sostuvo que la notificación fue deficiente por incumplir con la Ley

Núm. 73-2019.

      Mediante Sentencia del 25 de enero de 2024, el Tribunal

Supremo revocó la determinación de este foro. Razonó nuestro

más alto foro que la notificación no adolecía de defecto alguno

debido a que, no le aplicaban las disposiciones de la Ley Núm. 73-
KLRA202200636                                                            6

2019. Citó para ello su reciente opinión en el caso St. James v.

Security Services, LLC v. Autoridad de Energía Eléctrica, 2023

TSPR 149, 213 DPR ___, supra. Por ello, nada impedía que este

Tribunal asumiera jurisdicción sobre los méritos de la controversia.

En consecuencia, se devolvió el caso a este foro intermedio para

la continuación de los procedimientos. Así las cosas, solo nos resta

dilucidar las controversias concernientes al tercer y cuarto

señalamiento de error.

                                    II.

                                    A.

      El    procedimiento    de    subastas     gubernamentales        está

revestido del más alto interés público. CD Builders v. Mun. Las

Piedras, 196 DPR 336, 343-344 (2016). Como la adjudicación de

las subastas gubernamentales conlleva el desembolso de fondos

del erario, “la consideración primordial al momento de determinar

quién debe resultar favorecido en el proceso de adjudicación de

subastas debe ser el interés público en proteger los fondos del

pueblo de Puerto Rico.” Cordero Vélez v. Municipio de Guánica,

170   DPR    237,    245    (2007).   Por   otro    lado,    las   subastas

gubernamentales tienen como eje central proteger los intereses

del   soberano,      procurando     conseguir      “los     precios   más

económicos;       evitar    el    favoritismo,     la     corrupción,    el

dispendio, la prevaricación, la extravagancia y el descuido

al otorgarse los contratos, y minimizar los riesgos de

incumplimiento”. PR Eco Park et al. v. Municipio de Yauco, 202

DPR 525 (2019); Aluma Const. v. AAA, 182 DPR 776, 783 (2011);

Caribbean Communications v. Pol. de PR, 176 DPR 978, 994

(2009); Accumail PR v. Junta Sub. AAA, 170 DPR 831, 827 (2007).

(Énfasis nuestro).
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       La subasta tradicional y el requerimiento de propuestas,

RFP, son métodos mediante los cuales el gobierno central y el

municipal adquieren bienes y servicios. PR Eco Park et al. v.

Municipio de Yauco, supra; R&B Power v. ELA, 170 DPR 606, 621

(2007). El método tradicional para regular la adquisición de bienes

y servicios es la subasta formal. Por otro lado, la compra

negociada y el mecanismo de requerimiento de propuestas o

“Request for Proposal” (RFP) son métodos alternos utilizados para

la adquisición de bienes y servicios especializados que involucran

aspectos altamente técnicos y complejos, o cuando existen

escasos competidores cualificados. Maranello et al. v. OAT, 1886

DPR 780 (2012); Caribbean Communications v. Pol. de PR, supra,

pág. 996; R&B Power v. ELA, supra, págs. 621-622.

       Al igual que las subastas formales, el Requerimiento de

Propuestas es un proceso que se basa en la competencia, pero de

una manera más informal y flexible. Caribbean Communications

v. Pol. de PR, supra, pág. 997; R&B Power v. E.L.A., supra, pág.

621. Distinto a la subasta formal, el RFP permite que la compra

sea negociada y les brinda oportunidad a los licitadores de revisar

y enmendar sus ofertas antes de la adjudicación de la buena pro.

Maranello et al. v. OAT, supra; R&B Power v. ELA, supra, pág.

621.

                                B.

       Así como a otras decisiones administrativas, a los procesos

de adjudicación de subastas conformes a la Ley Núm. 38-2017,

supra, también les aplican los mismos principios de deferencia en

cuanto al alcance de la revisión judicial. Por ello, las agencias

gozan de amplia discreción al evaluar las distintas propuestas

sometidas a ella en una subasta. Accumail PR v. Junta Sub. AAA,

supra, pág. 828. Esto se debe a la reiterada norma jurisprudencial
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de que, los procedimientos y las decisiones de las agencias

administrativas   “están    cobijados   por   una    presunción    de

regularidad y corrección”. Caribbean Communications v. Pol. de

PR, supra, pág. 1006. Cónsono con ello, un tribunal no debe

sustituir el criterio de la agencia por el suyo, sino que debe limitar

la revisión judicial a determinar si la actuación de la agencia fue

dentro de las facultades que le fueron conferidas por ley y si la

misma es legal y razonable. Capó Cruz v. Jta. Planificación et al.,

204 DPR 581, 592 (2020); Accumail P.R. v. Junta Sub. AAA, Id.,

pág. 829. Por lo tanto, la deferencia judicial a las decisiones de

una agencia administrativas solo cede cuando:

      (1) la determinación administrativa no está basada en
      evidencia sustancial; (2) el ente administrativo erró
      en la aplicación o interpretación de las leyes o
      reglamentos que se le ha encomendado administrar;
      (3) el organismo administrativo actuó arbitraria,
      irrazonable o ilegalmente, realizando determinaciones
      carentes de una base racional, o (4) la actuación
      administrativa lesionó derechos constitucionales
      fundamentales. Es importante destacar que, si el
      tribunal no se encuentra frente a alguna de esas
      situaciones, aunque exista más de una
      interpretación razonable de los hechos procede
      que se valide la interpretación que realizó la
      agencia administrativa recurrida. Super Asphalt v.
      AFI y otro, 206 DPR 803, 819 (2021) (Citando a Torres
      Rivera v. Policía de PR, 196 DPR 606, 628 (2016))
      (Énfasis en el original).

      Esto responde a que, como norma general, la agencia se

encuentra en mejor posición que el foro judicial para determinar

el mejor licitador debido a su vasta experiencia y especialización.

Empresas Toledo v. Junta de Subastas, 168 DPR 771, 779. En

ausencia de fraude, mala de o abuso de discreción, ningún postor

tiene derecho a quejarse cuando otra proposición es elegida como

la más ventajosa. Torres Prods. v. Junta Mun. Aguadilla, 169 DPR

886, 898 (2007); Great Am. Indem Co. v. Gobierno de la Capital,

59 DPR 911, 916 (1942).
KLRA202200636                                                        9

                                 C.

       La AEE promulgó el Reglamento de Subastas, Reglamento

Núm. 8518, Departamento de Estado, 10 de septiembre de 2014

(Reglamento 518), conforme a los poderes conferidos a este

organismo por disposición estatutaria.9 En el Capítulo III del

Reglamento     8518    se   detallan    los     poderes,   deberes   y

responsabilidades de los comités de subastas. En esencia, el

Capítulo III, Sección II dispone que los comités de subastas son

responsables de la adjudicación de las subastas conforme con las

normas, leyes, reglamentos y jurisprudencia vigente. Los comités

tienen que realizar las adjudicaciones con el mayor grado de

independencia y objetividad debido a que sus determinaciones

están revestidas de un alto interés público.

       Entre los deberes y poderes de los comités de subastas se

encuentra “determinar la adjudicación de las subastas de bienes

y servicios, […], en cumplimiento con las normas, leyes,

reglamentos y jurisprudencia aplicables”. Por otro lado, el Artículo

A, de la Sección VII dispone que, al recibir el Expediente de la

Subasta, por parte del Supervisor de Compras, el Comité de

Subastas correspondiente realiza un análisis para determinar si la

pueden evaluar los miembros del Comité o si es necesario el

asesoramiento del usuario [Comité Técnico]. De no ser necesaria

la intervención del usuario, el expediente pasa directamente a la

evaluación de los miembros del comité para la determinación final.

                                 D.

       Para poder atender los planteamientos que St. James trae

ante    nuestra   consideración,      resulta    importante   discutir

brevemente la Sentencia emitida por este Tribunal el 31 de marzo

9
 Ley 83 del 2 de mayo de 1941, según enmendada, Ley de la Autoridad de
Energía Eléctrica de Puerto Rico, 22 LPRA sec. 191 et seq.
KLRA202200636                                                          10

de 2022. Se trata del recurso Genesis Security Services, Inc. v.

Comité de Subastas “A” de la Autoridad de Energía Eléctrica,

KLRA202200038. Los hechos, las partes y la controversia tanto en

el precitado recurso y como en el recurso ante nuestra

consideración son similares.

      En este caso, Génesis acudió ante esta Curia para solicitar

la   revocación   de   la   adjudicación    de   la   Subasta      Núm.

RFP00003253-Servicios          de      Vigilancia     y       Protección

Generación Sur. En apretada síntesis, el Comité de Subastas “A”

de la AEE le adjudico a Bridge la buena pro de la subasta para

servicios de vigilancia en las instalaciones del área sur.

Inconforme con la determinación del Comité de Subastas “A”,

Génesis acudió ante este foro apelativo y sostuvo como único

señalamiento de error que Bridge incumplió con el requisito

mínimo de certificar en su propuesta que poseía el Transportation

Worker Identification Card (TWIC) vigente previo al comienzo de

los servicios.

      Un panel hermano de este Tribunal determinó que siendo el

TWIC un requisito mínimo detallado en el Pliego de la Subasta

RFP00003253, su cumplimiento no era discrecional y su omisión

constituía un incumplimiento sustancial con los requisitos del

pliego. Por ello, el panel hermano determinó que aun cuando la

oferta de Bridge era la más baja, no subsanaba el incumplimiento

con uno de los requisitos mínimos establecidos en el pliego de

subasta. De manera que, esta Curia revocó la adjudicación de la

Subasta    RFP00003253-Servicios       de   Vigilancia    y    Protección

Generación Sur.

                                III.

      Son dos los errores que quedan por dilucidar en este

recurso. En primer lugar, St. James plantea que el Comité de
KLRA202200636                                                                    11

Subastas “A” incidió al no ordenar la cancelación del contrato con

Bridge y al matizar la descalificación de Bridge como una “solicitud

para la aceleración de la terminación del contrato”. Nos pide la

recurrente, además, que tomemos conocimiento del recurso

Genesis Security Services, Inc. v. Comité de Subastas “A” de la

Autoridad de Energía Eléctrica, supra. En segundo lugar, St.

James plantea que el Comité de Subastas “A” incidió al descartar

la recomendación que hizo el Comité Técnico Evaluador y del

Usuario del Servicio de elegir a St. James como el licitador más

beneficioso. Luego de evaluar el recurso de epígrafe, a la luz de la

totalidad del expediente y la jurisprudencia aplicable, resolvemos

confirmar la determinación de la cual se recurre. Veamos por qué.

       Primeramente, debemos recordar que la cancelación del

contrato habido entre Bridge y la AEE surgió a raíz de la solicitud

que hizo el propio licitador agraciado. Contrario al planteamiento

de St. James, la AEE no descalificó a Bridge. Al contrario, Bridge

le solicitó a la AEE que acatara la cláusula de terminación de

contrato pactada entre las partes y le liberara de su obligación

contractual.10 Contrario a lo sucedido en el recurso Genesis

Security Services, Inc. v. Comité de Subastas “A” de la Autoridad

de    Energía     Eléctrica,     supra,     ninguno      de    los    licitadores

10
   La cláusula en cuestión lee de la siguiente manera:
        Este contrato estará vigente por un (1) año a partir de la fecha de su
otorgamiento. No obstante, lo dispuesto en este Contrato, en cuanto a su
vigencia o duración, éste podrá renovarse por tres (3) períodos adicionales de
un (1) año cada uno, bajo los mismos términos y condiciones, siempre que la
Autoridad notifique por escrito al Contratista su intención de renovarlo dentro
de los treinta (30) días anteriores a la expiración de su término original.
Además, la Autoridad podrá, en cualquier momento, terminar, cancelar o
acelerar su vencimiento, mediante notificación al Contratista, dentro de los
treinta (30) días de anticipación, cuando ello, a juicio de la Autoridad, responda
a sus mejores intereses. Disponiéndose que, en caso de que el Contratista
incumpla con alguna de sus obligaciones en este Contrato, la Autoridad podrá
decretar su terminación, cancelación o resolución inmediata, sin necesidad de
notificación previa. El ejercicio del derecho de terminar, cancelar o resolver este
Contrato, no se entenderá que constituye una renuncia de la Autoridad a
cualesquiera remedios adicionales provistos por este Contrato o por la ley para
casos de demoro o incumplimiento de las obligaciones contractuales del
Contratista.
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participantes    del   RFP00003252,      incluyendo   a   Bridge,   fue

descalificado. Además, surge claramente de los hechos del

precitado recurso que este versa sobre un proceso de subasta

separado e independiente al que atendemos en este recurso. Ese

recurso atendió un proceso de subasta para el área sur, mientras

que este recurso atiende un proceso de subasta en el área norte.

No vemos cómo uno se relaciona con el otro.

      En el recurso ante nuestra consideración, la AEE acogió la

solicitud de Bridge y por ello, se comunicó nuevamente con los

licitadores y les solicitó que validaran sus ofertas. Una vez

completado ese proceso es que adjudican al segundo mejor

postor. Forzoso resulta entonces concluir que la adjudicación de

la subasta fue realizada conforme a derecho.

      Al hacer una evaluación de la totalidad del proceso de

subasta, entendemos que la adjudicación de esta efectuada a

Genesis y que el 9 de noviembre de 2022 se emitió la Notificación

de Adjudicación Enmendada para la Subasta RFP 00003252 a

todas las partes, fue una correcta que debe ser confirmada.

      De otro lado, los comités de subastas tienen a su cargo las

adjudicaciones de subastas y, como tal, tienen la experiencia y el

conocimiento especializado sobre los servicios que se solicitan.

Son los comités de subastas los que están en mejor posición para

determinar cuál oferta es la más beneficiosa para la AEE. Así lo

establece ratifica el Reglamento 8518, supra. El Reglamento 8518

también establece que el asesoramiento del Comité Técnico no es

compulsorio y se limita a brindar recomendaciones a los comités

de   subastas,   quienes   tienen   la   última   palabra   sobre   las

adjudicaciones de las subastas. En ausencia de fraude, mala fe o

abuso de discreción, St. James no tiene derecho a quejarse.
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     Como podrá apreciarse, somos del criterio que no se

cometieron los errores señalados que aquí atendemos. No queda

más, sino que conceder que la subasta contra la que aquí se

recurre estuvo bien adjudicada en todos sus aspectos.

                            IV.

     Por los fundamentos antes expresados, se confirma la

determinación del Comité de Subastas “A”.

     Lo acordó el Tribunal y lo certifica la Secretaria del Tribunal

de Apelaciones.

                 Lcda. Lilia M. Oquendo Solís
              Secretaria del Tribunal de Apelaciones