Court Opinion

ID: 9374158
Source: CourtListenerOpinion
Date Created: 2023-02-22 16:26:04.825903+00
Date Added: 2024-06-11T17:16:45.202540
License: Public Domain

ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO
                  TRIBUNAL DE APELACIONES
                          PANEL VII

                                                  Revisión de Decisión
 SUIZA DAIRY, CORP.                               Administrativa
                                                  procedente de la
       Recurrente                                 Oficina para la
                                                  Reglamentación de la
            V.                  KLRA202200653     Industria Lechera

  OFICINA PARA LA
REGLAMENTACIÓN DE                                 Órdenes
   LA INDUSTRIA                                   Administrativas Núm.
     LECHERA                                      2022-61; 2022-62;
                                                  2022-64
        Recurrida

                                                  Sobre:
                                                  Impugnación de
                                                  órdenes
Panel integrado por su presidenta, la Jueza Ortiz Flores, la Jueza Brignoni
Mártir y el Juez Candelaria Rosa

Juez ponente, Brignoni Mártir
                                SENTENCIA

      En San Juan, Puerto Rico, a 30 de enero de 2023.

       Comparece Suiza Dairy Corporation (Suiza o recurrente) mediante

un recurso de revisión administrativa en el que solicita que declaremos

nulas las Órdenes Administrativas Núm. 2022-61 (Orden 61), 2022-62

(Orden 62) y 2022-63 (Orden 63) emitidas por el Administrador de la

Oficina de la Reglamentación de la Industria Lechera (ORIL o recurrida).

En esencia, dichas órdenes administrativas establecen una distribución

específica de leche excedente para cada una de las plantas elaboradoras,

entiéndase Suiza, Vaquería Tres Monjitas (VTM) e Indulac, desde el 10

de noviembre hasta el 4 de diciembre de 2022.

      Por los fundamentos que expondremos a continuación declaramos

nulas las órdenes administrativas impugnadas.

                                     I

      El 8 de noviembre de 2022, el Administrador de la ORIL emitió la

Orden 61 con vigencia inmediata. En ésta analizó la data de producción y

utilización de leche durante el periodo comprendido entre el 13 de octubre

2021 y el 28 de septiembre de 2022. Como parte de dicho análisis

Número Identificador
SEN2023 ___________
KLRA202200653                                                                           2

estableció las cantidades y proporciones de excedente de leche1 que

Suiza, VTM e Indulac utilizaron en ese periodo para elaborar productos

fluidos2 y otros productos3. Basado en esas proporciones, ordenó lo

siguiente en cuanto a la distribución de leche excedente:

        1. “[Q]ue a partir del 10 de noviembre de 2022, Suiza,
           Vaquería Tres Monjitas e Indulac recibirán un abasto de
           leche cruda excedente para suplir la demanda de leche
           fluida y no fluida de cada una de las plantas en la
           proporción de su necesidad reflejada por su utilización
           según establecido en esta orden, y en el Anejo A.”

        2. Se ordena, a Suiza, Vaquería Tres Monjitas e Indulac, a
           informar a ORIL por escrito cada miércoles de cierre de
           catorcena su plan de utilización de leche excedente
           durante la catorcena que habrá de iniciar.

        3. Se ordena, a Suiza, Vaquería Tres Monjitas e Indulac, a
           solicitar variaciones a los volúmenes y proporciones
           dispuestos en esta orden y en el Anejo A con 5 días de
           antelación al Administrador para su aprobación,
           anejando toda información pertinente que sustente y/o
           justifique el cambio solicitado. […]

        El 10 de noviembre de 2022, el Administrador de ORIL emitió la

Orden 62. En ésta, basado en estimaciones de producción de leche cruda

para la quincena del 10 al 23 de noviembre de 2022, dispuso lo siguiente

sobre la utilización y distribución del excedente:

        1. Se ordena a Suiza, Vaquería Tres Monjitas e Indulac
           utilizar el excedente según establece la presente Orden
           Administrativa y cuya distribución está basada en la
           Orden Administrativa Núm. 2022-61:
                a. Excedente fluido para el mercado local:
                    i. Suiza (35%): 703,838 cuartillos
                   ii. Vaquería Tres Monjitas (5%):103,325 cuartillos
                  iii. Indulac (60%): 1,187,298 cuartillos
                b. Excedente para otros productos:
                    i. Suiza (14%): 84,606 cuartillos
                   ii. Vaquería Tres Monjitas (42%): 253,058
                        cuartillos
                  iii. Indulac (44%): 268,131 cuartillos

        2. Se ordena a Suiza y Vaquería Tres Monjitas enviar a
           Indulac de forma ordenada y coordinada los siguientes
           volúmenes de excedente:
              a. Suiza: 1,067,525 cuartillos

1 57,915,161 cuartillos de leche excedente se utilizaron para elaborar productos fluidos,
en una proporción de 35% por Suiza, 5% por Vaquería Tres Monjitas y 60% por Indulac.
17,591,071 cuartillos de leche excedente se utilizaron para elaborar otros productos en
una proporción de 14% por SDC, 42% por Vaquería Tres Monjitas y 44% por Indulac.
2 Tales como: UHT (leche ultra pasteurizada), MST (leche pasteurizada de larga

duración) y ESL (leche pasteurizada de larga vida útil).
3 Tales como: crema, heavy cream, sour cream, fresca/MST/UHT/ESL para exportación,

sustitución de leche en polvo y otros.
KLRA202200653                                                        3

         b. Vaquería Tres Monjitas: 387,904 cuartillos

   3. Se ordena a Suiza y Vaquería Tres Monjitas que de retener
      más leche cruda para elaborar leche fresca, tendrán que
      informarlo por escrito al Administrador de modo que éste
      ajuste los volúmenes asignados, si fuera necesario.

   4. Se ordena a Suiza y Vaquería Tres Monjitas informar por
      escrito al Administrador las causas para el incumplimiento
      con la Orden Administrativa Núm. 2022-61, en un término de
      cinco (5) días laborables.

   5. Se advierte, que el incumplimiento con cualquier Resolución
      u Orden del Administrador, expone a quien la viole, a multas
      administrativas y las penalidades establecidas en los
      Artículos 11 y 24 de la Ley Núm. 34 de 11 de junio de 1957,
      según enmendada.

      De manera similar, el 23 de noviembre de 2022, el Administrador

de la ORIL emitió la Orden 64. En ésta, basado también en estimaciones

de producción de leche para la quincena del 24 de noviembre de 2022 al

7 de diciembre de 2022, dispuso lo siguiente sobre la utilización y

distribución del excedente:

   1. Se ordena a Suiza, Vaquería Tres Monjitas e Indulac utilizar
      el excedente según establece la presente Orden
      Administrativa y cuya distribución está basada en la Orden
      Administrativa Núm. 2022-61:
         a. Excedente fluido para el mercado local:
                 i. Suiza (35%): 812,080 cuartillos
                ii. Vaquería Tres Monjitas (5%): 119,215
                    cuartillos
               iii. Indulac (60%): 1,369,891 cuartillos

          b. Excedente para otros productos:
                 i. Suiza (14%): 97,617 cuartillos
                ii. Vaquería Tres Monjitas (42%):         291,976
                    cuartillos
               iii. Indulac (44%): 309,366 cuartillos

   2. Se ordena a Suiza y Vaquería Tres Monjitas enviar a Indulac
      de forma ordenada y coordinada los siguientes volúmenes
      de excedente:
         a. Suiza: 1,201,978 cuartillos
         b. Vaquería Tres Monjitas: 477,279 cuartillos

   3. Se ordena a Suiza y Vaquería Tres Monjitas que de retener
      más leche cruda para elaborar leche fresca, tendrán que
      informarlo por escrito al Administrador de modo que éste
      ajuste los volúmenes asignados, si fuera necesario.

   4. Se advierte, que el incumplimiento con cualquier Resolución
      u Orden del Administrador, expone a quien la viole, a multas
      administrativas y las penalidades establecidas en los
      Artículos 11 y 24 de la Ley Núm. 34 de 11 de junio de 1957,
      según enmendada.
KLRA202200653                                                                           4

        En desacuerdo con el contenido de las órdenes antes reseñadas

Suiza presentó un Recurso de revisión administrativa el 8 de diciembre de

2022.4 Solicitó que decretemos su nulidad de las órdenes ya que según

alegó, la ORIL erró en lo siguiente:

        AL ENMENDAR DEFINICIONES ESTATUTARIAS Y
        REGLAMENTARIAS        MEDIANTE      ÓRDENES
        ADMINISTRATIVAS QUE MODIFICAN LA FUNCIÓN DE
        LA PLANTA DE BALANCE INDULAC SIN CUMPLIR CON
        EL    PROCESO    ADMINISTRATIVO    APLICABLE,
        ACTUANDO     DE   MANERA     CAPRICHOSA    Y
        ARBITRARIA.

        AL VIOLENTAR EL ACUERDO DE TRANSACCIÓN QUE
        TIENE FUERZA DE LEY ENTRE LAS PARTES Y QUE
        FORMA PARTE DE LA SENTENCIA FEDERAL EN EL
        CASO    04-1840, QUE    ESTABLECE    QUE  LA
        REPARTICIÓN DE RUTAS DE LECHE CRUDA SE HARÁ
        EN FUNCIÓN DE LA PARTICIPACIÓN EN EL MERCADO
        CORRESPONDIENTE     DE    CADA   PLANTA   DE
        PROCESAMIENTO DE LECHE FRESCA.

         A solicitud nuestra, la ORIL presentó su Alegato. Por tanto, con el

beneficio de la posición de ambas partes, esbozamos el marco jurídico

aplicable y resolvemos conforme al mismo.

                                            II

A. Ley para Reglamentar la Industria Lechera y el Reglamento 10

        La Ley para Reglamentar la Industria Lechera, Ley Núm. 34 de 11

de junio de 1957, según enmendada (Ley 34), se adoptó para crear la

Oficina para la Reglamentación de la Industria Lechera (ORIL) y

determinar sus poderes y facultades para reglamentar esta industria.

Preámbulo de la Ley 34, supra. Según se dispuso, el Administrador de la

ORIL sería nombrado por el Secretario del Departamento de Agricultura

con aprobación del Gobernador. 5 LPRA sec. 1094. A este se le

otorgaron los siguientes podres y deberes:

        Artículo 5: Poderes y deberes del Administrador
        (a) Poderes generales - El Administrador tendrá el poder de
        investigar y reglamentar todas las fases de la industria de la
        leche y los productos derivados de ésta, en el Estado Libre
        Asociado de Puerto Rico, incluyendo la producción,
        elaboración, esterilización, manufactura, almacenaje,

4 Suiza acompañó su recurso con una solicitud de paralización del efecto de las órdenes
administrativas hasta tanto atendiéramos el caso en los méritos. ORIL presentó su
oposición a la paralización y a su vez, solicitó la desestimación del recurso por falta de
jurisdicción. Examinada la posición de ambas partes, emitimos una Resolución el 14 de
diciembre de 2022, denegando la paralización y la desestimación solicitadas.
KLRA202200653                                                          5

      compra y venta, transportación y distribución del producto
      principal y sus derivados. […]
      (b) En adición a los antes expresados, y a los demás
      reconocidos en otras disposiciones de … este título, el
      Administrador también tendrá las siguientes atribuciones y
      poderes:
             (1) ....
             (2) …
             (3) ...
             (4) Formular los planes necesarios para disponer de
             la leche excedente a los fines de proteger
             integralmente la industria.
             (5) Establecer normas de elaboración, esterilización,
             clasificación, empaque, envase, enlatado, rotulación,
             calidad y presentación de la leche y de sus productos
             derivados.
             (6) Establecer sistemas de entrega por los
             productores y elaboradores y de recibo por los
             elaboradores y otros manipuladores de leche o de
             sus productos derivados.
             (7) Evitar prácticas monopolizadoras y de
             competencia desleal, así como discrímenes en las
             diversas fases de la industria desde la producción
             hasta la venta de la leche o de sus productos
             derivados al consumidor.
             (8) …
             (9) Investigar las transacciones y relaciones
             comerciales de los productores, elaboradores,
             esterilizadores y detallistas entre sí, así como las de
             cualesquiera de ellos con los consumidores.
             (10) …
             (11) Requerir de las personas que operan negocios
             dentro de la industria de la leche y sus productos
             derivados que lleven los récords e historiales y
             formularios y rindan los informes que el Administrador
             considere necesarios para efectuar la política pública
             y los fines de dichas secciones.
             (12) …
             (13) Preparar estadísticas y diseminar toda la
             información útil respecto a la operación y desarrollo
             de la industria de leche y sus productos derivados.
             (14) …
      (c) En el ejercicio de los poderes concedidos en esta
      sección y en las otras disposiciones de las secs. 1092 a
      1118 de este título, el Administrador queda expresamente
      autorizado para tomar todas las medidas pertinentes para
      hacer efectivas las disposiciones de las mismas.5 LPRA
      sec. 1096.

      De otro lado, conforme a las facultades de reglamentación

conferidas, el Administrador de la ORIL adoptó el Reglamento 10,

conocido como Reglamento 10 de la Industria Lechera para establecer las

fórmulas para canalizar el excedente, fijar precios de la leche en todos

sus niveles y establecer las normas de expansión en la producción,
KLRA202200653                                                                6

aprobado el 10 de agosto de 2005.             5   (Reglamento 10). El propósito

específico de este cuerpo reglamentario es establecer fórmulas para la

canalización efectiva del excedente de leche que se produce todos los

años y para la solución de los problemas de relaciones entre los

elaboradores y los productores de leche. Art. 2 (a), Reglamento 10. Este

reglamento aplica a toda persona, natural o jurídica, que se dedique a la

elaboración, pasteurización, ultrapasteurización u homogeneización de

leche producida en vaquerías o a la distribución o venta de leche fresca o

ultrapasteurizada en Puerto Rico. Art. 3 (c), Reglamento 10.

          En su Sec. 4 el Reglamento 10 establece las siguientes

definiciones:

          Sección 4: Definiciones
          d. Elaboradores – significa las personas que son dueños,
          administradores o encargados de establecimiento de
          pasteurizar o ultra pasteurizar y homogeneizar leche.

          e. Elaborador de productos derivados de leche –
          significa aquella empresa que se dedica a la elaboración de
          productos lácteos utilizando con materia prima el excedente
          de leche.

          g. Excedente de leche – significa la leche cruda que los
          elaboradores no procesan como leche fresca y que está
          disponible para la elaboración de otros productos lácteos.

          h. Indulac – es el nombre bajo el cual hace negocios la
          Industria Lechera de Puerto Rico, Inc., la cual es una
          corporación con fines de lucro cuyo único accionista es el
          Fondo para el Fomento de la Industria Lechera y cuyo fin
          primordial es servir como planta balance del excedente de
          leche y elaborar productos lácteos con dicho excedente.

          i. Leche cruda – significa secreción láctea integra,
          excluyendo el calostro, que se obtiene mediante el ordeño
          de una o más vacas saludables en las vaquerías de los
          productores, que no ha sido sometida a ningún proceso.

          k. Leche fresca – significa leche de vaquerías pasteurizada
          y homogeneizada, por un elaborador, que se expende para
          consumo directo del público.

          n. Leche retenida – es la leche que retienen los
          elaboradores para procesarla como leche fresca. Sec. 4,
          Reglamento 10, supra.

          De otro lado, la Sec. 8 del Reglamento 10 establece las reglas para

distribuir el excedente de leche al indicar, en lo aquí pertinente, lo

siguiente:

5   Enmendado por el Reglamento 8657 del 11 de diciembre de 2015.
KLRA202200653                                                         7

      Sección 8: Canalización del excedente de leche
      a. Los productores deberán entregar la producción total de
         leche cruda de sus vaquerías a los elaboradores con
         quienes han contratado su venta o a un elaborador de
         productos      derivados,    previa     autorización   del
         Administrador.
      b. La leche cruda que se produce en Puerto Rico se
         utilizará, en orden de prioridad, utilizándose en primera
         instancia para la elaboración de leche fresca. Luego de
         agotada la demanda para leche fresca, el remanente el
         cual es el excedente, se utilizará para la elaboración de
         otros productos por dichas plantas elaboradoras de leche
         fresca y por Indulac, como una planta de balance, y por
         elaboradores de productos derivados. El orden de
         prioridad de los productos derivados elaborados con el
         excedente será determinado a base del rendimiento
         económico para el ganadero, comenzando con los de
         mayor rendimiento y continuando, en escala
         descendente, con los restantes. Disponiéndose que no
         se elaborará ningún producto de menor rendimiento si
         hay demanda por productos de mayor rendimiento.
      c. El excedente de leche será retenido o transferido por los
         elaboradores, a otro elaborador de productos derivados
         de la leche. Todas estas transacciones requieren la
         notificación a y la aprobación por el Administrador. La
         autorización del Administrador requerirá, pero no se
         limitará, a que se le demuestre que dicho excedente no
         puede ser elaborado como leche fresca, y luego de la
         demanda para productos de mayor rendimiento.
      d. …
      e. …
      f. …
      g. Las decisiones del Administrador en cuanto a la
         canalización o disposición del excedente de leche,
         estarán basadas en las circunstancias particulares de la
         Industria en el momento en que se tomen. Entre ellas,
         tomará en consideración las circunstancias particulares
         de cada elaborador que se proponga utilizar el
         excedente y el grado de necesidad que tenga del mismo
         para su operación normal. A tales fines, el Administrador
         calculará la cantidad de leche excedente que se
         producirá prospectivamente y adjudicará las porciones
         del mismo solicitadas por los elaboradores y la prioridad
         o preferencia de acceso a dicho excedente de cada uno
         de ellos. Sec.8, Reglamento 10, supra.

B. Procedimiento para enmendar reglamentos según LPAU

      Las agencias administrativas gozan del poder cuasilegislativo de

reglamentación para aprobar, enmendar o derogar reglas y reglamentos.

Sec. 1.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Ley Núm.

38-2017, según enmendada (LPAU), 3 LPRA sec. 9603 (n); Sierra Club v.

Jta. Planificación, 203 DPR 596, 605 (2019). La Sec. 1.3 (m) de la LPAU

define regla o reglamento como:

      cualquier norma o conjunto de normas de una
      agencia que sea de aplicación general que ejecute o
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      interprete la política pública o la ley, o que regule los
      requisitos de los procedimientos o prácticas de una
      agencia que tenga fuerza de ley. El término incluye la
      enmienda, revocación o suspensión de una regla
      existente. […] 3 LPRA sec. 9603.

      Las reglas que las agencias pueden formular se distinguen entre

reglas no legislativas y reglas legislativas. Mun. de Toa Baja v. DRNA,

185 DPR 684, 696 (2012). Dependiendo del tipo de regla es el

procedimiento que se ha de seguir para su aprobación, derogación o

enmienda.     Las    reglas   no    legislativas   son    pronunciamientos

administrativos que no alteran los derechos ni las obligaciones de los

individuos. Íd. Este tipo de reglas no tienen que cumplir con el

procedimiento formal de la LPAU. Sierra Club v. Jta., supra, pág. 605.

      De otro lado, las reglas legislativas son aquellas que crean o

afectan derechos, imponen obligaciones y establecen un patrón de

conducta que tiene fuerza de ley. Íd.; Mun. de Toa Baja v. DRNA, supra,

pág. 697; Mun. de San Juan v. J.C.A., 152 DPR 673, 692 (2000). Las

reglas legislativas modifican y alteran los derechos de los individuos y

hacen más específica la ley ejecutada o administrada. Asociación de

Maestros de Puerto Rico v. Comisión, 159 DPR 81, 95 (2003). Son reglas

que tienen un efecto obligatorio significativo en los derechos sustantivas

de los afectados y cubiertos por ella. Mun. de Toa Baja v. DRNA, supra,

pág. 697. Por la importancia que estas revisten y el efecto que pueden

acarrear para el público en general, su aprobación, revocación y

enmienda requiere el cumplimiento del procedimiento de reglamentación

exigido por la LPAU. Sierra Club v. Jta. Planificación, supra.

      En su Capítulo II, la LPAU establece los requisitos a seguir al

aprobar, enmendar o derogar una regla o reglamento. Sec. 2.1, 3 LPRA

sec. 9611. Así, para que la reglamentación sea válida deben cumplirse

cuatro requisitos básicos: (1) notificar al público la reglamentación que ha

de aprobarse; (2) proveer oportunidad para la participación ciudadana,

incluyendo vistas públicas cuando sea necesario u obligatorio; (3)

presentar la reglamentación ante el Departamento de Estado para la
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aprobación correspondiente, y (4) publicar la reglamentación aprobada.

Secs. 2.1, 2.2, 2.3, 2.8 y 2.11 de la LPAU, 3 LPRA secs. 9611-9613, 9618

y 9621; Mun. de Toa Baja v. DRNA, supra, pág. 694; Mun. de San Juan v.

J.C.A., supra, págs. 690-691.

      Los requisitos antes mencionados son imprescindibles y de

ineludible cumplimiento al promulgar una regla o reglamento. Sierra Club

v. Jta. Planificación, supra, pág. 606. Esto ya que, forman parte de las

garantías procesales del debido proceos de ley que permean la LPAU y

su cumplimiento es indispensable para reconocerle fuerza de ley. Centro

Unido de Detallistas v. Com. Serv. Púb., 174 DPR 174, 183 (2008).

Cónsono con ello la LPAU establece que una regla o reglamento que no

cumpla con estas disposiciones será nulo. Sec. 2.7 de la LPAU, supra, 3

LPRA sec. 9617. Por tanto, quien interese impugnar la validez de su faz

de una regla o reglamento por el incumplimiento de las disposiciones del

estatuto, puede presentar un recurso a esos efectos ante este Tribunal de

Apelaciones dentro de los treinta días siguientes a la fecha de su puesta

en vigor. Íd. La impugnación que asi se inicie no paralizará la vigencia de

la regla o reglamento, a menos que la ley al amparo de la cual se adopta

disponga expresamente lo contrario. Íd.

      En cuanto al alcance de la revisión judicial de las determinaciones

administrativas es preciso considerar que las decisiones de las agencias

gozan de la mayor deferencia por los tribunales. The Sembler Co. V. Mun.

de Carolina, 185 DPR 800, 821 (2012). Esto implica que tales

determinaciones tienen a su favor una presunción de legalidad y

corrección que debe respetarse. DACo v. AFSCME, 185 DPR 1, 26

(2012); IFCO Recycling v. Aut. Desp. Sólidos, 184 DPR 712, 744 (2012).

Ello es así, ya que las agencias son las que cuentan con conocimiento

especializado en los asuntos que les han sido encomendados, así como

con vasta experiencia en la implantación de sus leyes y reglamentos.

Asoc. Fcias. V. Caribe Specialty et al. II., 179 DPR 923, 940 (2010).
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      No obstante, la deferencia judicial cede cuando la actuación

administrativa   es   irrazonable   o     ilegal   y   ante   interpretaciones

administrativas que conduzcan a la comisión de injusticias. Asoc. Fcias.

V. Caribe Specialty II, supra, pág. 941. El estándar de revisión de las

determinaciones administrativas está fundamentado en el principio rector

de la razonabilidad, es decir, se examina que la agencia no haya actuado

de manera arbitraria o ilegal, o de forma tan irrazonable que sea

considerado un abuso de discreción. Rolón Martínez v. Caldero López,

201 DPR 26, 35 (2018); Torres Rivera v. Policía, 196 DPR 606, 626

(2016). A través de la revisión judicial, los tribunales debemos

asegurarnos que las agencias administrativas actúen de acuerdo con las

facultades delegadas por ley y que cumplan con los mandatos

constitucionales que rigen el ejercicio de su función, especialmente con

los requisitos del debido proceso de ley. Comisión Ciudadanos v. G.P.

Real Property, 173 DPR 998, 1015 (2008).

                                    III

      En esencia, este recurso de revisión nos requiere resolver si el

Administrador de la ORIL tiene la facultad de establecer, mediante

órdenes administrativas, la cantidad fija de excedente de leche que cada

planta recibirá para suplir su demanda de leche fluida y no fluida, y de

ordenar la cantidad de excedente de leche que Suiza y VTM tendrán que

enviar a Indulac para cumplir con lo anterior. Ello, requiere determinar si

las Órdenes Administrativas 2022-61, 2022-62 y 2022-64 son reglas

legislativas que crean derechos, imponen obligaciones y establecen un

patrón de conducta que tiene fuerza de ley. O si por el contrario, se trata

de reglas no legislativas que no alteran derechos ni obligaciones.

       Suiza planteó que las órdenes impugnadas son reglas legislativas

en tanto aplican a todas las plantas elaboradoras de leche fresca en el

país; pretenden ejecutar o interpretar la Ley 34-1957, basándose en el

deber del Administrador de ORIL de formular planes para disponer de la

leche excedente; y regulan los procedimientos y prácticas de la industria
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con fuerza de ley, pues su incumplimiento conlleva la imposición de

multas y penalidades. Argumentó que, tratándose de reglas legislativas

que enmiendan las definiciones estatutarias y reglamentarias de los

términos elaboradores, excedente de leche, y leche retenida, la ORIL

venía obligado a seguir el procedimiento formal que exige la LPAU para

revocar, emendar o suspender reglas legislativas.

        Por su parte la ORIL alegó que las órdenes impugnadas son

decretos basados en el Reglamento 10, el cual fue previamente aprobado

con el propósito de establecer los criterios bajos los que se canalizara la

leche. Enfatizó que el Administrador está facultado por la Ley 34-1957

para planificar el uso del excedente de leche conforme a las prioridades y

los criterios establecidos en el Reglamento 10 en beneficio de la industria

lechera y que la canalización ordenada cumple con tales cuerpos

normativos. Según abundó, las órdenes meramente estiman el excedente

de leche, según la utilización del año anterior, y lo distribuyen conforme la

necesidad de cada elaboradora para garantizar que todas reciban

suficiente abasto para sus operaciones. De haber un grado de necesidad

mayor o menor, las órdenes permiten que la elaboradora solicite una

variación.

        Luego de analizar la controversia planteada a luz del ordenamiento

reseñado es forzoso concluir que las órdenes administrativas impugnadas

son reglas legislativas que por no cumplir con las disposiciones de la

LPAU para enmendar o adoptar reglamentos, son nulas.6 Veamos.

        La Orden 61 ordena a Suiza, VTM e Indulac que a partir del 10 de

noviembre de 2022, reciban un abasto de leche cruda excedente

específico para suplir su demanda de leche fluida y no fluida. Ordena

además, que informen su plan de utilización de leche excedente para el

próximo periodo. De manera similar, las Órdenes 61 y 62 ordenan que

6 Aunque las órdenes administrativas recurridas, OA 2022-61, OA 2022-62 y OA 2022-64
tenían una vigencia limitada desde el 8 de noviembre de 2022 hasta el 7 de diciembre de
2022, hemos decidido ejercer nuestra facultad de revisión toda vez que la controversia
planteada es una susceptible de volver a ocurrir y evadir la revisión judicial debido a la
naturaleza de los procesos. Además, subsisten consecuencias colaterales de las
órdenes impugnadas, tales como la posible imposición de multas por el incumplimiento
con éstas.
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desde el 10 de noviembre hasta el al 7 de diciembre de 2022, Suiza, VTM

e Indulac utilicen el excedente de leche en las proporciones ordenadas

para la elaboración de productos fluidos y no fluidos.7 Ordenan a su vez

que Suiza y VTM envíen a Indulac un volumen específico de excedente.8

También requieren informar por escrito al Administrador la necesidad de

retener más leche cruda para la elaboración de leche fresca. Todas las

órdenes impugnadas advierten que su incumplimiento podrá ser

sancionado con multas administrativas y penalidades.

        Según vimos, la Sec. 8 del Reglamento 10 establece la forma en

que el Administrador de la ORIL podrá canalizar el excedente de leche. Al

respecto se dispone que, solo después que las elaboradoras de leche

fresca, entiéndase Suiza y VTM, agoten la demanda de leche cruda para

producir leche fresca, el excedente se utilizará para la elaboración de

otros productos. El orden de prioridad de los productos a ser elaborados

con el excedente de leche, entiéndase productos fluidos y no fluidos que

no son leche fresca, se determinará a base del rendimiento económico

para el ganadero, comenzado con los de mayor rendimiento. 9 El

excedente de leche que ha ser retenido o transferido a otra elaboradora o

elaboradora de productos derivados de la leche, tiene que contar con la

aprobación del Administrador de la ORIL. Esto es asi ya que, la

autorización del Administrador para la retención o transferencia de

excedente de leche requiere que se demuestre que dicho excedente no

puede ser elaborado como leche fresca. Se establece además que el

Administrador de la ORIL adjudicará las porciones de excedente de leche

7 OA 2022-62 para la quincena del 10 al 23 de noviembre de 2022:
       Suiza 703,838 cuartillos (35%); VTM 103,325 cuartillos (5%) e Indulac 1,187,289
       cuartillos (60%), para elaboración de productos fluidos; y
       Suiza 84,606 cuartillos (14%); VTM 253,058 cuartillos (42%) e Indulac 268,131
       cuartillos (44%), para elaboración de productos no fluidos.
OA 2022-64 para la quincena del 24 de noviembre a 7 de diciembre de 2022:
       Suiza 703,838 cuartillos (35%); VTM 103,325 cuartillos (5%) e Indulac 1,187,289
       cuartillos (60%), para elaboración de productos fluidos; y
       Suiza 84,606 cuartillos (14%); VTM 253,058 cuartillos (42%) e Indulac 268,131
       cuartillos (44%), para elaboración de productos no fluidos.
8 OA 2022-62: Suiza 1,067,525 cuartillos y VTM 387,904 cuartillos;

  OA 2022-64: Suiza 1,201,978 cuartillos y VTM 477,279 cuartillos.
9
 Es decir, el excedente de leche debe ser utilizado primordialmente para la elaboración
de los productos derivados de la leche que ofrezcan mayor rendimiento para los
ganaderos.
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solicitadas por los elaboradores según las necesidades de cada uno de

ellos.

         A diferencia del trámite ordenado por el Reglamento 10 para la

canalización del excedente de leche, las órdenes impugnadas establecen

la cantidad específica de excedente de leche que Suiza, VTM e Indulac

utilizarán para la elaboración de productos derivados de la leche. Esto, sin

tomar en cuenta que dicho excedente se determina después de que Suiza

y VTM suplen su necesidad para elaborar leche fresca. El efecto de

dichas órdenes es que las elaboradoras de leche fresca limiten su

producción de este producto de manera tal que puedan garantizar el

excedente de leche específico que se les requiere retener o transferir.

Ignorando, a su vez, el requisito de justificar por qué el volumen de

excedente a ser retenido o trasferido, no puede usarse para elaborar

leche fresca.

         Las órdenes también establecen la cantidad específica de

excedente de leche que las elaboradoras podrán utilizar para productos

fluidos y para productos no fluidos. A su vez, exigen a Suiza y VTM

transferir a Indulac un volumen específico de excedente de leche. El

Reglamento 10 nada dispone en cuanto a estos asuntos. Por el contrario,

la Sec. 8 del Reglamento 10 condiciona la producción de productos

derivados de la leche al nivel de rendimiento que tengan para el

ganadero, no a la demanda que de esos productos tengan las

elaboradoras. Asimismo, la Sec. 8 del Reglamento 10, no impone a Suiza

y VTM una cantidad fija de excedente de leche a ser transferido a Indulac,

si no que dispone que el Administrador adjudicará las porciones de

excedente solicitadas por las elaboradoras según sus necesidades y las

proyecciones realizadas.

         En síntesis, las órdenes administrativas impugnadas alteran en

varias instancias los parámetros establecidos en el Reglamento 10 para la

canalización del excedente de leche. En particular, crean derechos que

no existen, a saber, posibilita que Indulac reciba de Suiza y VTM una
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cantidad fija de excedente de leche para suplir su demanda de productos

derivados. Imponen obligaciones que no existen, a saber: 1) exigen que

Suiza y VTM entreguen una cantidad específica de excedente de leche a

Indulac; y 2)   ordenan que Suiza, VTM e Indulac utilicen volúmenes

específicos de excedente leche para la producción de productos fluidos y

productos no fluidos. También establecen conductas que tiene fuerza de

ley, pues de no cumplir con las obligaciones impuestas, las elaboradoras

se exponen a multas administrativas y penalidades.

      Aunque en las órdenes impugnadas se le da la oportunidad a

Suiza y VTM de retener más leche cruda para elaborar leche fresca,

después de notificarlo al Administrador, esto no cambia el hecho de que

se trata de reglas que crean derechos, imponen obligaciones y establecen

patrones de conducta con fuerza de ley. Bajo el Reglamento 10, ninguna

de las plantas está obligada a justificar la cantidad de leche cruda que

retendrán para elaborar leche fresca. Solo se requiere justificación para

retener o transferir excedente de leche.

      Es de notar que el Reglamento 10 dispone que el Administrador de

la ORIL está facultado para establecer mediante órdenes administrativas

el precio de la leche cruda, los precios máximos, mínimos y únicos de la

leche fresca y para ordenar una expansión en la producción de leche

cruda. Secs. 6 y 9 del Reglamento 10. Sin embargo, dicho cuerpo

reglamentario no provee para que el Administrador varíe la canalización

establecida del excedente de leche mediante órdenes administrativas.

      Entendemos la importancia que tiene para la industria una

adecuada distribución del excedente de leche y la operación óptima de

una planta balance como Indulac, en aras de atender los cambios en el

patrón de consumo de leche que informa la ORIL. No albergamos duda

de la facultad del Administrador de la ORIL para reglamentar la

producción, elaboración y venta de leche y sus productos derivados en

Puerto Rico. 5 LPRA sec. 1096. En específico, cuenta con poder para

formular los planes necesarios para disponer de la leche excedente con el
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objetivo de proteger la industria. 5 LPRA sec. 1096 (b)(4). Ahora bien, si

las reglas que pretende adoptar mediante órdenes administrativas como

las aquí impugnadas, varían los derechos dispuestos y las obligaciones

reconocidas en la Ley 34 y el Reglamento 10, estas tienen que cumplir

con el procedimiento de reglamentación exigido por la LPAU. Cónsono

con ello, la Ley 34, establece el proceso a seguir por el Administrador de

la ORIL para la adopción de un reglamento en la industria que tenga

fuerza de ley. el Art. 12, 5 LPRA sec. 1103

                                    IV

      Por los fundamentos antes expuestos declaramos nulas las

Órdenes Administrativas 2022-61; 2022-62 y 2022-64 emitidas por el

Administrador de la ORIL.

      Notifíquese inmediatamente.

      Lo acordó el Tribunal, y lo certifica la secretaria del Tribunal de

Apelaciones.

                      Lcda. Lilia M. Oquendo Solís
                  Secretaria del Tribunal de Apelaciones