Court Opinion

ID: 9961822
Source: CourtListenerOpinion
Date Created: 2024-04-19 20:17:21.652522+00
Date Added: 2024-06-11T08:18:57.381749
License: Public Domain

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

   Cooperativa de Trabajo Asociado de
Servicios de Asesoría y Asistencia Legal
        y Notarial (Legal Coop.)
                Peticionario
                                                    Certiorari
                      v.
 Corporación Pública para la Supervisión          2024 TSPR 34
 y Seguro de Cooperativas de Puerto Rico
      (COSSEC), representado por su               213 DPR ___
   Presidenta Ejecutiva Mabel Jiménez
                 Miranda
                Recurridos

Número del Caso:    CC-2023-0158

Fecha:   12 de abril de 2024

Tribunal de Apelaciones:

     Panel VI

Abogados de la parte peticionaria:

     Lcdo. Ariel O. Caro Pérez
     Lcdo. Miguel A. Pérez Vargas
     Lcdo. Rubén Colón Morales
     Lcdo. Rubén J. Lucena Quiles

Abogados de la parte recurrida:

     Lcda. Leila A. Marrero Maldonado
     Lcdo. Michael R. Jiménez Brea

Abogados de los Amicii Curiae:

     Colegio de Abogados y Abogadas de Puerto Rico

     Lcdo. Juan Enrique Santana Felix
     Lcda. Carmen Julia Ortiz

     Liga de Cooperativas de Puerto Rico

     Lcda. Irma N. Torres Suárez

Materia: Derecho Cooperativo - Facultad de la Corporación Pública
para la Supervisión y Seguro de Cooperativas de Puerto Rico para
regular y fiscalizar una entidad una vez esta se incorpora como
cooperativa.

Este documento está sujeto a los cambios y correcciones del proceso
de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal
Supremo. Su distribución electrónica se hace como un servicio
público a la comunidad.
                  EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Cooperativa de Trabajo Asociado
de Servicios de Asesoría y
Asistencia Legal y Notarial
(Legal Coop.)
     Peticionario
         v.                               CC-2023-0158         Certiorari
Corporación Pública para la
Supervisión y Seguro de
Cooperativas de Puerto Rico
(COSSEC), representado por su
Presidenta Ejecutiva Mabel
Jiménez Miranda
     Recurridos

Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor COLÓN PÉREZ.

                    En San Juan, Puerto Rico a 12 de abril de 2024.

                         En el presente caso tenemos la oportunidad de

                    expresarnos, por vez primera, sobre las facultades

                    que tiene la Corporación Pública para la Supervisión

                    y Seguro de Cooperativas de Puerto Rico (en adelante,

                    “COSSEC”)   en    el     proceso     de   incorporación   de

                    cooperativas     de    tipos   diversos.    En   específico,

                    debemos determinar si COSSEC puede denegar a una

                    cooperativa de tipo diverso un permiso para operar,

                    cuando ésta ya ha obtenido dicha autorización de la

                    Comisión de Desarrollo Cooperativo de Puerto Rico (en

                    adelante, “CDCOOP”) y del Departamento de Estado.
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      Adelantamos que, tras un análisis cuidadoso y detallado

del   ordenamiento          cooperativista           puertorriqueño,            hemos

llegado a la conclusión de que COSSEC no tiene facultad para

denegar el permiso de operación a una cooperativa de tipo

diverso,    cuando         CDCOOP    y    el       Departamento      de     Estado

previamente han autorizado su incorporación. Más bien, COSSEC

solo tiene facultad para regular y fiscalizar la entidad,

una vez ésta se incorpore como cooperativa. Veamos.

                                         I.

      La Cooperativa de Trabajo Asociado de Servicios de

Asesoría y Asistencia Legal Notarial (en adelante, “Legal

Coop”) es una entidad que, a grandes rasgos, ofrece asesoría,

asistencia y representación legal, y servicios notariales, a

empresas   cooperativas          y   de       la   economía      solidaria.1         En

particular,     la       referida    entidad        se    organizó       como    una

cooperativa de trabajo asociado de conformidad con la Ley

Núm. 239-2004,           también conocida          como la      Ley General de

Sociedades Cooperativas de Puerto Rico de 2004 (en adelante,

“Ley General de Cooperativas de 2004”), infra.

      Según requiere dicho estatuto, Legal Coop sometió sus

documentos de incorporación a CDCOOP. Luego de examinar los

mismos, CDCOOP los refirió al Departamento de Estado para

que   procediera         con    el   registro        de    las    cláusulas          de

incorporación        y    con   la   expedición           del    correspondiente

certificado    de        incorporación.        Completado        dicho    proceso,

1 Véase, Cláusulas de incorporación, Apéndice de Petición de certiorari,
pág. 182.
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Legal Coop fue incorporada como cooperativa el 17 de junio

de 2020, bajo el número 445582.

     Para esa misma fecha, CDCOOP le notificó a COSSEC sobre

la incorporación de Legal Coop. Asimismo, le remitió copia

de las    Cláusulas de   Incorporación, el   Reglamento y   del

Certificado de incorporación de la referida cooperativa. Lo

anterior tenía la finalidad de que COSSEC otorgara a Legal

Coop un permiso para comenzar a operar, conforme al Art. 37.0

de la Ley General de Cooperativas de 2004, infra.

     Así las cosas, recibidos los mencionados documentos de

incorporación, COSSEC procedió a examinarlos. Como parte del

referido examen, el 10 de mayo de 2021 la mencionada entidad

se comunicó con Legal Coop con el propósito de indagar sobre

una cuenta bancaria de la cooperativa que, para el 31 de

diciembre de 2020, contenía un balance de $140,783.72.

     Por su parte, el 11 de mayo de 2021 Legal Coop remitió

un escrito mediante el cual explicó que, como parte de sus

operaciones y registros contables, se realizaban anticipos

de dividendos a los socios. Estos anticipos, según indicó,

se registraban en dicha cuenta.

     Recibida la referida misiva, el 29 de junio de 2021

COSSEC se comunicó con Legal Coop para notificarle que el

asunto de los anticipos constituía un incumplimiento con el

Art. 21.0 de la Ley General de Cooperativas de 2004, infra.

Adujo esto, puesto que dicho estatuto no establece o permite

que las cooperativas realicen adelantos de dividendos a sus

socios.
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      Así pues, y en vista de lo anterior, COSSEC le requirió

a   Legal   Coop    realizar        un   análisis    de    sus    registros        y

procedimientos,          con   la     finalidad     de    asegurar      que       su

contabilidad estuviese libre de errores y en cumplimiento

con la ley. Para acreditar el cumplimiento con lo requerido,

solicitó que se proveyeran los estados financieros de la

entidad al 31 de diciembre de 2020. A su vez, COSSEC le

notificó a la           referida cooperativa        que le       otorgaría un

permiso provisional para operar, -- por un término de treinta

(30) días --, mientras se cumplía con lo señalado.

      En desacuerdo con lo requerido a ésta, el 9 de julio de

2021 Legal Coop replicó a la comunicación antes mencionada.

En esencia, argumentó que el presunto incumplimiento con la

ley, -- por efectuar adelantos de dividendos a los socios

como mecanismo de pago por los servicios prestados por éstos

--, no aplicaba a cooperativas de trabajo asociado.

      Legal Coop fundamentó su posición en que los socios

trabajadores de este tipo de cooperativas no son empleados

per se, sino que son dueños. Por ello, explicó que no era

posible dar tratamiento de salario al pago por los servicios

que realiza un socio. Más bien, adujo que ese pago es un

adelanto o anticipo de los dividendos a los que tendría

derecho dicho socio en su día.

      Evaluados los planteamientos de Legal Coop, el 26 de

agosto de 2021 COSSEC emitió su determinación de no otorgarle

el permiso para operar. Según su criterio, la Ley General de

Cooperativas       de    2004,      infra,   permite      que    un   socio   sea
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empleado o contratista independiente, y que, como tal, reciba

un salario o una compensación por sus labores, mas no así

adelantos o anticipos de dividendos.

     Además, la referida entidad explicó que el mencionado

estatuto no define los términos de ganancia ni de dividendo,

sino que solamente atiende el proceso para distribuir los

sobrantes de la cooperativa. Dichos sobrantes, según la ley,

se manejan al cierre del año fiscal.

     En ese sentido, concluyó que era especulativo hablar de

dividendos antes de ese momento. Así las cosas, le otorgó a

Legal Coop un término de treinta (30) días para corregir la

deficiencia indicada.

     Posteriormente, el 23 de septiembre de 2021 Legal Coop

presentó una Solicitud de reconsideración. Mediante dicha

comunicación,   la     referida     cooperativa     se    sostuvo    en       su

posición.

     En síntesis, Legal Coop explicó que la Ley General de

Cooperativas    de     2004,   infra,      distingue       entre     socios

trabajadores y trabajadores no socios. A su entender, son

estos últimos los que desempeñan labores a cambio de un

salario.    Conforme    a   ello,   precisó   que    el    mecanismo          de

anticipos se utiliza para remunerar a los socios trabajadores

por sus servicios.

     Evaluada   la     Solicitud     de   reconsideración,      el    7       de

octubre de 2021 COSSEC emitió una Resolución mediante la cual

declaró no ha lugar la misma. En ésta, informó a Legal Coop
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sobre su derecho a revisar la determinación ante la Junta de

Directores de COSSEC y el Tribunal de Apelaciones.

        Enterada de lo anterior, el 23 de noviembre de 2021

Legal     Coop        presentó    una        Solicitud     de        revisión       de

determinación ante la Junta de Directores de COSSEC. En ésta,

esbozó los mismos argumentos presentados en su solicitud de

reconsideración.

        Así las cosas, el 24 de enero de 2022 la Junta de

Directores de COSSEC emitió una Resolución mediante la cual

declaró no ha lugar la solicitud presentada por Legal Coop.

Esto, por entender que no tenía jurisdicción para atenderla.

        A juicio de la Junta de Directores de COSSEC, ni la

carta del 26 de agosto de 2021, ni la Resolución del 7 de

octubre      del       mismo     año,        constituían        determinaciones

administrativas finales por parte de COSSEC en cuanto a la

otorgación del permiso para operar. Así pues, concluyó que

la revisión presentada era prematura y devolvió el caso ante

la consideración de la Presidencia Ejecutiva de COSSEC para

que emitiera la determinación correspondiente.

        La Presidencia Ejecutiva de COSSEC, por su parte, emitió

una comunicación por escrito el 18 de abril de 2022 dirigida

a la Junta de Directores de la mencionada entidad. En ésta,

sostuvo     su       determinación      de    no   otorgar      el    permiso       de

operación        a   Legal   Coop,      por    entender    que       la   referida

cooperativa incumplía con varios asuntos, a saber: (1) los

requisitos establecidos en la ley; (2) su propio reglamento

interno; y (3)           con mantener un           sistema de        contabilidad
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adecuado al reconocer el adelanto de dividendos antes del

cierre del año fiscal. Para fundamentar su posición, COSSEC

se basó en la Ley General de Cooperativas de 2004, infra, y

en el Reglamento Núm. 7108, infra, de la extinta Oficina del

Inspector   de   Cooperativas    de   Puerto   Rico    (en   adelante,

“Oficina del Inspector de Cooperativas”).

       Enterada de lo anterior, el 12 de mayo de 2022 Legal

Coop presentó una segunda Solicitud de reconsideración ante

COSSEC. Además de reiterar sus argumentos originales, señaló

que la determinación de la mencionada entidad, de denegar el

permiso por presuntamente incumplir con ciertos requisitos

establecidos en ley, constituía un acto ultra vires.

       Según el análisis de Legal Coop, la Ley General de

Cooperativas de 2004, infra, no le reconoce a COSSEC ninguna

autoridad para revocar la determinación de CDCOOP respecto a

que una entidad cumple con los requisitos para constituirse

como una cooperativa. Más bien, su rol se limita a asegurar

que,    prospectivamente,   la    cooperativa     se    mantenga       en

cumplimiento con la ley.

       Así las cosas, el 19 de mayo de 2022 COSSEC emitió una

Resolución mediante la cual declaró no ha lugar la referida

petición de reconsideración. A su entender, la referida

cooperativa no presentó argumentos que le movieran a variar

su dictamen.

       Inconforme con dicho proceder, el 21 de junio de 2022

Legal Coop acudió mediante Solicitud de revisión ante la

Junta de Directores de COSSEC. En esencia, esbozó argumentos
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similares      a    los      mencionados      en     la       Solicitud       de

reconsideración del 12 de mayo de 2022.

      A su vez, la referida cooperativa hizo hincapié en que,

en virtud de la Ley Núm. 247-2008, también conocida como la

Ley Orgánica de la Comisión de Desarrollo Cooperativo de

Puerto Rico, infra, (en adelante, “Ley de la Comisión de

Desarrollo Cooperativo”), COSSEC se convirtió en una entidad

subordinada a CDCOOP. En ese sentido, argumentó que la Ley

General de Cooperativas de 2004,                infra, no       le   reconoce

discreción     a    COSSEC    para    impedir    que    una    cooperativa,

debidamente incorporada, comience operaciones.

      Evaluada la Solicitud de revisión presentada por Legal

Coop, el 30 de agosto de 2022 la Junta de Directores emitió

una Resolución mediante la cual la declaró no ha lugar. Dicho

cuerpo se limitó a adoptar el contenido de la determinación

administrativa emitida por COSSEC el 18 de abril de 2022.

      Inconforme aún, el 15 de septiembre de 2022 Legal Coop

presentó una Moción de reconsideración ante la Junta de

Directores de COSSEC. En síntesis, la referida cooperativa

se   sostuvo   en    que:    (1)     la   relación     laboral    entre   una

cooperativa de trabajo asociado y sus socios trabajadores no

es de empleo ni de contratistas independientes, por lo que

el pago mediante anticipos es permitido; y en que (2) COSSEC

carece de autoridad para denegar un permiso para iniciar

operaciones a una cooperativa de tipo diverso, cuando CDCOOP

ya lo ha autorizado.
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       En   el    ínterin,   y    previo    a   resolver    la     Moción       de

reconsideración a la que hemos hecho referencia, COSSEC

emitió en contra de Legal Coop una Orden de cese y desista

de naturaleza sumaria. Luego de realizar un breve recuento

de los hechos del caso, la mencionada entidad adujo que Legal

Coop    estaba     compareciendo     como       cooperativa      ante   foros

judiciales y administrativos, a pesar de no tener permiso

para operar.

       A tenor con lo anterior, COSSEC le solicitó a Legal Coop

que cesara y desistiera de operar como una cooperativa. A su

vez, le requirió que notificara a todos sus clientes que no

contaba con el permiso para operar y, por consiguiente,

estaba impedida de ofrecer servicios como cooperativa.

       En desacuerdo con ello, el 11 de octubre de 2022 Legal

Coop acudió al Tribunal de Apelaciones mediante un recurso

de     Revisión     judicial.     Ante     dicho    foro,     la    referida

cooperativa cuestionó nuevamente la autoridad de COSSEC para

denegar la concesión del permiso para operar.

       De igual forma, alegó ante el foro apelativo intermedio

que COSSEC había errado al concluir que los anticipos de

ganancias sobre trabajos no están contemplados por la Ley

General de Cooperativas de 2004, infra, y que los socios de

la cooperativa tienen que vincularse laboralmente mediante

contratos de empleo y no como socios trabajadores.

       Evaluados los alegatos presentados por ambas partes, el

17 de noviembre de 2022 el Tribunal de Apelaciones dictó

Sentencia        mediante    la   cual     confirmó   la      determinación
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administrativa. Al así hacerlo, en primer lugar, el foro

apelativo intermedio distinguió entre el proceso del registro

de las cláusulas de incorporación de una cooperativa en el

Departamento    de    Estado,      y    el    proceso   posterior   de    la

concesión del permiso para operar por parte de COSSEC. En

ese sentido, explicó que COSSEC era la entidad encargada de

analizar si procede o no que se otorgue el permiso para

operar a una cooperativa.

     Por otra parte, el Tribunal de Apelaciones también

entendió que la Ley General de Cooperativas de 2004, infra,

no provee para el adelanto de dividendos como parte de la

compensación de trabajo. Sin embargo, concluyó que el error

señalado había sido planteado por primera vez ante dicho

foro, en vista de que, en los documentos sometidos durante

el trámite administrativo, Legal Coop hacía referencia a

adelantos de dividendos y no a adelantos de ganancias, por

lo que decidió no atender ese asunto.

     Por último, el foro apelativo intermedio tampoco se

adentró   en   el    asunto   de       cómo   se   vinculan   los   socios

trabajadores en cooperativas de trabajo asociado. Ello, por

entender que el dictamen administrativo recurrido no había

abarcado tal asunto.

     En desacuerdo con lo sentenciado por el Tribunal de

Apelaciones, el 2 de diciembre de 2022 Legal Coop presentó

una Moción de reconsideración. Dicha moción fue denegada por

el foro apelativo intermedio el 6 de febrero de 2023.
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       Inconforme todavía, el 7 de marzo de 2023 Legal Coop

sometió   una    Petición     de   certiorari     ante   este    Tribunal.

Mediante dicho recurso, plantea argumentos similares a los

alegados ante los foros administrativos y el Tribunal de

Apelaciones.

       En extrema síntesis, Legal Coop insiste en la falta de

autoridad       de   COSSEC      para   realizar        las   actuaciones

cuestionadas, a saber: (1) denegar el permiso para operar a

una cooperativa de tipo diverso, y (2) prohibir la práctica

de remunerar a los socios trabajadores mediante anticipos de

dividendos.

       Por otro lado, el 13 de julio de 2023 compareció COSSEC

mediante su Alegato en oposición. En esencia, dicha parte

reafirma su autoridad para supervisar las cooperativas de

tipos diversos.

       En particular, para COSSEC, dicha autoridad incluye la

concesión o denegatoria de permisos de operación. Sobre el

asunto de los dividendos, se sostiene en que la Ley General

de Cooperativas de 2004, infra, no provee para sus adelantos

como parte de la compensación por el trabajo realizado por

socios.

       Cabe destacar que el 10 de marzo de 2023 compareció ante

nos el Colegio de Abogados y Abogadas de Puerto Rico (en

adelante, “CAAPR”), mediante una Petición para comparecer

como   amicus    curiae.    Asimismo,   el   20    de    marzo   de   2023,

compareció      la   Liga   de   Cooperativas     de    Puerto   Rico   (en
CC-2023-0158                                                                         12

adelante, “Liga de Cooperativas”)2 mediante una Moción para

comparecer      como     amicus    curiae.        Ambas      solicitudes        fueron

autorizadas por este Tribunal el 28 de abril de 2023.

        En esencia, ambas entidades consideran que COSSEC no

tiene     facultad       supervisora         en    la        etapa       inicial      de

incorporación de una cooperativa de tipo diverso. Sobre el

particular, indican que CDCOOP es la entidad a cargo de tal

proceso. En vista de ello, concluyen que COSSEC no puede

revocar la autorización para operar que nace al momento en

que CDCOOP y el Departamento de Estado incorporan la nueva

cooperativa.

        Por otro lado, el CAAPR sostiene que la relación laboral

entre    la    cooperativa      de     trabajo      asociado         y    sus   socios

trabajadores       no      es     de     empleo         ni     de        contratistas

independientes. Por consiguiente, entiende que el mecanismo

operacional aplicable para remunerar a dichos socios es el

pago de anticipos y la repartición del remanente. La Liga de

Cooperativas, por su parte, no se expresa sobre este asunto.

        Trabada    así    la    controversia,           habiendo         expedido     el

recurso       presentado    ante       nos   y    con    el    beneficio        de    la

comparecencia de todas las partes con interés en el litigio,

así como de los amicus curiae, procedemos a exponer la

2 La Liga de Cooperativas de Puerto Rico es la asociación de tercer grado
del movimiento cooperativo puertorriqueño que agrupa a las cooperativas,
federaciones y centrales de cooperativas organizadas bajo la Ley General
de Cooperativas de 2004, infra, o bajo alguna otra ley de Puerto Rico.
Véase, Art. 28.0, Ley General de Cooperativas de 2004, infra. Cabe
mencionar que la Liga se considera la institución federativa de más alto
nivel del Movimiento Cooperativo de Puerto Rico. Véase, Art. 4
(d)(10)(b), Ley de la Corporación Pública para la Supervisión y Seguro
de Cooperativas de Ahorro y Crédito, infra.
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normativa      que    gobierna      los     asuntos     ante     nuestra

consideración.

                                  II.

                                   A.

      Como es sabido, el cooperativismo, en su acepción más

simple, se refiere a “la asociación voluntaria y solidaria

de personas que persiguen un fin común”. Cooperativa v. Colón

Lebrón, 203 DPR 812, 821 (2020). Este sistema socioeconómico

se caracteriza,       entre otras      cosas,   por: (1)   el control

democrático de sus personas socias; (2) la participación

económica de éstas últimas en las ganancias de la entidad; y

por (3) el compromiso o responsabilidad de la entidad con el

desarrollo de su comunidad. Art. 3.1 de la Ley de Sociedades

Cooperativas de 2004, infra; E. Pérez Riestra, Cooperativismo

en Puerto Rico y otros países: evolución y tendencias en el

siglo XXI, San Juan, Publicaciones Puertorriqueñas, Inc.,

2012, pág. 132; L. Flores Soto, Luz y Sombra: El Umbral

Socio-Económico y Jurídico Del Cooperativismo, 1 Rev. Clave

241, 243 (2006).

      Cónsono con lo anterior, las cooperativas se consideran

“personas jurídicas privadas de interés social, fundadas en

la solidaridad y el esfuerzo propio para realizar actividades

económico-sociales,       con     el      propósito   de       satisfacer

necesidades individuales y colectivas, sin ánimo de lucro”.

Art. 3.0 de la Ley de Sociedades Cooperativas de 2004, infra.

Por su naturaleza, “[l]os beneficios y riesgos de la empresa

se   comparten   en    común,    repartiéndose    los    sobrantes     en
CC-2023-0158                                                                     14

proporción al volumen de transacciones que cada socio haya

realizado      con       la       entidad”.          A.      Parrilla-Bonilla,

Cooperativismo:      Teoría        y       Práctica,       España,    Editorial

Universitaria, 1971, pág. 227.

                                        B.

       En Puerto Rico, la existencia de cooperativas data del

1873.    Parrilla-Bonilla,         op.       cit.,       págs.   262-264;       I.M.

Berlingeri     Vincenty       &    E.       Pérez        Gutiérrez, El      Modelo

Cooperativo de Mondragón y su aplicación a la situación de

Puerto Rico, 62 Rev. Jur. UPR 581, 585-587 (1993); L. Flores

Soto, Luz y Sombra: El Umbral Socio-Económico y Jurídico del

Cooperativismo,      1    Rev.      Clave         241,    256    (2006).        Ello,

principalmente, es por razón de que, para esa fecha, “el

gobierno español emitió un decreto que establecía el derecho

a la asociación”. Pérez Riestra, op. cit., pág. 75.

       Las   primeras         cooperativas           establecidas          en      el

archipiélago buscaban mejorar las condiciones de vida de la

sociedad puertorriqueña de entonces. Íd. pág. 78; Parrilla-

Bonilla, op. cit., págs. 262-263. En ese sentido, ofrecían

beneficios     principalmente          a     la    clase     obrera   y     a    sus

familiares. Íd. 76-78; Parrilla-Bonilla, op. cit., págs. 263-

264.

       Así pues, a medida que las cooperativas proliferaron,

nacieron en nuestra jurisdicción una serie de iniciativas

legislativas dirigidas a la autorización y regulación de

éstas. Las referidas iniciativas pueden dividirse en tres

grandes grupos: “(1) la que autoriza su organización [(la de
CC-2023-0158                                                         15

la cooperativa)]; (2) la que crea autoridades gubernamentales

para, promoverlas y/o fomentar su desarrollo y (3) la que

asigna autoridades gubernamentales para supervisarlas”.3

        Dicho ello, cabe destacar aquí que, para algunos tipos

de cooperativas, nuestra Asamblea Legislativa ha legislado

de forma particular, como es el caso de las cooperativas de

ahorro y      crédito, las juveniles,          las de   energía, entre

otras.4 Véase, Ley Núm. 255-2002, Ley de Cooperativas de

Ahorro y Crédito de 2002, infra; Ley 258–2018, Ley Especial

de Cooperativas Juveniles, 18 LPRA sec. 1701 et seq.; y Ley

Núm. 258-2018, Ley de las Cooperativas de Energía de Puerto

Rico, 5 LPRA 4381, et seq. Los demás tipos de cooperativas

se atienden mediante legislación general -- a saber, la Ley

General de Sociedades Cooperativas de Puerto Rico de 2004,

infra -- y se conocen como cooperativas de tipos diversos.5

Sobre estas últimas es que versa el caso de autos.

                                     C.

        Y, precisamente, dentro del precitado esquema legal

estamos llamados a determinar quién es el ente gubernamental

encargado      de    conceder   un   permiso    de   operación   a   una

cooperativa de tipo diverso: ¿COSSEC o CDCOOP?

3   Marco   Jurídico,    Liga   de   Cooperativas    de   Puerto    Rico,
https://liga.coop/marco-juridico/ (última visita, 12 de octubre de 2023).

4 También se regulan de forma especial las cooperativas de seguros y el
Banco Cooperativo de Puerto Rico. Véase, Capítulo 34 de la Ley Núm. 77 de
19 de junio de 1957, también conocida como el Código de Seguros, 26 LPRA
secs. 3401-3423, y la Ley Núm. 88 de 21 de junio de 1966, también conocida
como la Ley del Banco Cooperativo de Puerto Rico, 7 LPRA sec. 751 et seq.

5   Supra, esc. 3.
CC-2023-0158                                                                         16

     Para      arribar      a    la   respuesta        de     esta       interrogante,

debemos comenzar por repasar las facultades que tenía la

extinta Oficina del Inspector de Cooperativas. Hacemos esto

toda vez que dicha oficina: (1) precede tanto a COSSEC, como

a CDCOOP; (2) tuvo incumbencia, -- desde su creación hasta

su   disolución       --,       en    el    proceso      de    incorporación          de

cooperativas de tipos diversos; y (3) al ser disuelta, sus

poderes fueron transferidos a COSSEC.

     Sobre el particular precisa señalar aquí que fue la Ley

Núm. 291-1946,        también conocida               como la       Ley     General de

Sociedades      Cooperativas          (en       adelante,      “Ley       General     de

Cooperativas de 1946”), 5 LPRA sec. 881 et seq. (ed. 1954),

la primera pieza legislativa que dispuso la creación de todo

tipo de cooperativas, Pérez Riestra, op. cit., pág. 225;

Parrilla-Bonilla, op. cit., pág. 303, y la que trajo consigo

la creación de la Oficina del Inspector de Cooperativas. Art.

18, Ley General de Cooperativas de 1946, 5 LPRA sec. 898 (ed.

1954).    En    ese    entonces,           --    y    distinto       a    como   opera

actualmente -- el Inspector o Inspectora de Cooperativas

tenía    una   participación           activa        tanto    en     el    proceso    de

incorporación de una cooperativa, como en su regulación y

fiscalización después de incorporada.

     Sobre el proceso de incorporación, la disposición legal

bajo estudio establecía que el Inspector o Inspectora de

Cooperativas tenía la facultad de aprobar o rechazar las

cláusulas de incorporación y el reglamento interno de la

propuesta      cooperativa.            Art.       19(1),       Ley        General     de
CC-2023-0158                                                                 17

Cooperativas de 1946, 5 LPRA sec. 899 (ed. 1954). A su vez,

tenía la autoridad para recomendar que se expidiera, o no, a

favor de la misma, el certificado de registro por parte del

Departamento de Estado. Íd.

       Respecto a los poderes de regulación y fiscalización,

la Ley General de Cooperativas de 1946, supra, establecía

que el Inspector o Inspectora de Cooperativas debía velar

porque las cooperativas cumpliesen con las disposiciones de

ley,     los      reglamentos     aplicables,         sus     cláusulas        de

incorporación, y con los fines y propósitos para los cuales

habían     sido     organizadas.       Art.   19(4),        Ley    General     de

Cooperativas de 1946, 5 LPRA sec. 899 (ed. 1954). A tales

efectos, se le permitía recomendar al Secretario de Estado

la cancelación del certificado de registro a una cooperativa

cuando     no    fuese    posible   corregir     alguna           irregularidad

señalada a ésta, o cuando la cooperativa se dedicase a

negocios extraños a sus fines y propósitos. Art. 19(4)(c),

Ley General de Cooperativas de 1946, 5 LPRA sec. 899 (ed.

1954).

       En fin, la Oficina del Inspector de Cooperativas era el

ente     que    tenía    la   “obligación     legal     de        supervisar      y

fiscalizar        las    operaciones     de   todas     las        cooperativas

organizadas en Puerto Rico”. Ortiz v. Coop. Ahorro y Crédito,

120 DPR 253, 258 (1987). Asimismo, era la oficina encargada,

-- junto con el Departamento de Estado --, del proceso de

incorporación de nuevas cooperativas.
CC-2023-0158                                                        18

                                   D.

      Ahora bien, posteriormente, y en lo relacionado al tema

que   nos   ocupa,   se   aprobó   la    Ley   Núm.   50-1994,   también

conocida como la Ley General de Sociedades Cooperativas (en

adelante, “Ley General de Cooperativas de 1994”), 5 LPRA 4001

et seq. (ed. 1997). Dicho estatuto derogó la aludida Ley

General de Cooperativas de 1946, supra.

      La Ley General de Cooperativas de 1994, supra, detalló

el    proceso   relacionado    a    la    incorporación     de   nuevas

cooperativas y lo mantuvo bajo la dirección de la Oficina

del Inspector de Cooperativas y del Departamento de Estado.

Arts. 4.2 y 5.0, Ley General de Cooperativas de 1994, 5 LPRA

secs. 4042 y 4050 (ed. 1997). Específicamente, se dispuso

que el proceso relacionado a la incorporación de nuevas

cooperativas iniciaba con la presentación de las cláusulas y

el reglamento de la cooperativa ante la mencionada oficina,

acompañados de       un estudio de       viabilidad económica y el

comprobante de rentas internas. Art. 5.0, Ley General de

Cooperativas de 1994, 5 LPRA sec. 4050 (ed. 1997).

      Presentados los referidos documentos, el Inspector o

Inspectora de Cooperativas debía examinar los mismos. Art.

5.1, Ley General de Cooperativas de 1994, 5 LPRA 4051 (ed.

1997). Si estos cumplían con todos los requisitos de ley, y

ninguna de sus disposiciones contradecía las leyes de Puerto

Rico, el Inspector o Inspectora de Cooperativas tenía que

someterlos al Secretario de Estado, dentro de un término
CC-2023-0158                                                         19

prescriptivo de cuarenta y cinco (45) días hábiles desde la

fecha de su radicación. Íd.

       Sin embargo, y no empece a lo antes dicho, el Inspector

o Inspectora de Cooperativas podía negarse a someter las

cláusulas para su registro cuando concluyera que el grupo

interesado en organizar la cooperativa no cumplía con los

requisitos de la ley. Art. 5.2, Ley General de Cooperativas

de 1994, 5 LPRA 4052 (ed. 1997). Ello ocurriría siempre que

les notificara las deficiencias encontradas y expusiera las

razones para su negativa. Íd.

       En caso de que el Inspector o Inspectora de Cooperativas

no emitiera una determinación dentro del término indicado,

las    personas   interesadas      en   la    incorporación    de    una

cooperativa podían someter los documentos directamente al

Departamento de Estado. Art. 5.3, Ley General de Cooperativas

de 1994, 5 LPRA sec. 4053 (ed. 1997). En tales escenarios,

el mencionado departamento gubernamental estaría encargado

de    radicar   los   documentos   y    expedir   el   correspondiente

certificado de incorporación, luego de reconocer el debido

cumplimiento con la ley. Íd.

       Una vez registradas las cláusulas de incorporación y

emitido   el    referido   certificado,      la   entidad   solicitante

quedaba debidamente constituida como cooperativa. Art. 5.4,

Ley General de Cooperativas de 1994, 5 LPRA 4054 (ed. 1997).

En esa misma línea, tan pronto el Departamento de Estado

registrara las cláusulas de incorporación, la cooperativa

estaba    autorizada    para   comenzar,     de   forma   oficial,   sus
CC-2023-0158                                                              20

operaciones. Art. 5.5, Ley General de Cooperativas de 1994,

5 LPRA 4055 (ed. 1997).

       Por último, y en lo pertinente, el Subcapítulo 36 del

estatuto      identificaba    a    la     Oficina   del     Inspector       de

Cooperativas como la agencia responsable de la regulación y

fiscalización de las cooperativas. En primera instancia, el

Art.   36.0     establecía   que    el    Inspector     o   Inspectora      de

Cooperativas      debía    “otorgar      un   permiso   escrito      a    toda

cooperativa que hubiese cumplido con los requisitos de [la

Ley General de Cooperativas de 1994] para que pued[iese]

comenzar sus operaciones”. Ley General de Cooperativas de

1994, 5 LPRA 4360 (ed. 1997).

       Además de lo anterior, el Inspector o Inspectora de

Cooperativas venía obligado a velar porque toda cooperativa

cumpliese con sus cláusulas de incorporación, su reglamento

interno y con las disposiciones de ley. Art. 36.1, Ley

General de Cooperativas de 1994, 5 LPRA sec. 4361 (ed. 1997).

De igual forma, tenía que examinar, al menos anualmente, las

auditorías      realizadas    sobre       las    operaciones        de    toda

cooperativa incorporada y funcionando en Puerto Rico. Art.

36.2, Ley General de Cooperativas de 1994, 5 LPRA sec. 4362

(ed. 1997).

                                         E.

       Establecido    lo   anterior,      cabe   destacar     que    la    Ley

General    de    Cooperativas      de    1994,   supra,     fue   enmendada

mediante la Ley Núm. 186-2001 (en adelante, “Ley Núm. 186-

2001”). Entre otros cambios, dicha ley dispuso que                         los
CC-2023-0158                                                           21

procesos de incorporación de cooperativas, a partir de la

aprobación de la referida pieza legislativa, se llevarían a

cabo mediante la Administración de Fomento Cooperativo,6

desplazando de esta función a la Oficina del Inspector de

Cooperativas. Arts. 2, 4-8, Ley Núm. 186-2001.               En suma, la

Administración de Fomento Cooperativo se convirtió en la

entidad   a    cargo      de   incorporar   y    regular   los    procesos

iniciales de organización de una cooperativa.

     Así pues, con la aprobación de la Ley Núm. 286-2001,

supra,    y    en     cuanto     al   proceso    de    incorporación    de

cooperativas de tipos diversos se refiere, las facultades de

la   Oficina        del   Inspector    de   Cooperativas     se     fueron

reduciendo. En particular, y tras la puesta en vigor de la

mencionada pieza legislativa, sus poderes se centrarían en

la   fiscalización        y    regulación   de   las    cooperativas    ya

incorporadas, mientras que sus facultades respecto al proceso

de incorporación se limitarían a otorgar el referido permiso

para operar.

                                      F.

     Posterior a ello, y pasados aproximadamente diez años

desde la aprobación de la Ley General de Cooperativas de

1994, supra, se aprobó la Ley General de Cooperativas de

2004, 5 LPRA sec. 4381 nota et seq., estatuto que, en la

actualidad, atiende todo lo concerniente a las cooperativas

de tipos diversos. Art. 1.2 (j), Ley General de Cooperativas

6 La Administración de Fomento Cooperativo se creó con la finalidad de
“promover, organizar y regular el funcionamiento de las cooperativas”.
Pérez Riestra, op. cit., pág. 92.
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de 2004, 5 LPRA sec. 4381. Dicho estatuto mantuvo el proceso

de incorporación de nuevas cooperativas similar al dispuesto

en la Ley General de Cooperativas de 1994, supra, según

enmendada.

      Es decir, de conformidad con lo dispuesto en la Ley

General de Cooperativas de 2004, supra, y en lo referente al

proceso de incorporación de cooperativas, la Administración

de   Fomento    era     la    entidad    responsable        de     evaluar   los

documentos de incorporación y de referir los mismos -- de

encontrar que estos cumplían con la ley -- al Departamento

de Estado. Arts. 4.2, 5.0-5.4, Ley General de Cooperativas

de 2004, 5 LPRA secs. 4402, 4410-4414 (ed. 2004). De igual

forma,     la   cooperativa        podía     comenzar       sus      operaciones

oficialmente       cuando     el    Departamento      de     Estado      hubiese

registrado sus cláusulas de incorporación. Art. 5.5, Ley

General de Cooperativas de 2004, 5 LPRA sec. 4415 (ed. 2004).

      A su vez, con la aprobación de la Ley General de

Cooperativas       de   2004,      supra,   se   mantuvo        el     mencionado

Subcapítulo     36,7      sobre    las   facultades        de     regulación      y

fiscalización de la Oficina del Inspector de Cooperativas.

Es decir, se conservó, entre otras disposiciones, el artículo

referente al permiso que             debía    conceder el            Inspector o

Inspectora de Cooperativas a toda cooperativa que hubiese

cumplido     con    las      disposiciones       de   ley       para    comenzar

7 Cabe destacar que, mediante la Ley Núm. 258-2018, este subcapítulo se
renumeró, por lo que actualmente es el Subcapítulo 37.
CC-2023-0158                                                         23

operaciones. Art. 37, Ley General de Cooperativas de 2004, 5

LPRA sec. 4645 (ed. 2004).

                                   G.

      Dicho ello, conviene señalar aquí que, para el año 2006,

mediante la Carta Normativa Núm. 2006-02-03 y en virtud de

la Ley General de Cooperativas de 2004, supra, la Oficina

del Inspector de Cooperativas promulgó el Reglamento para la

Otorgación de Permisos a las Cooperativas, Reglamento Núm.

7108 de 17 de marzo de 2006 (en adelante, “Reglamento Núm.

7108”).8 El propósito de dicha normativa era establecer el

proceso para otorgar el permiso para comenzar operaciones -

- mencionado en el aludido Subcapítulo 36 de la Ley General

de Cooperativas de 2004, supra -- por parte del Inspector o

Inspectora de Cooperativas, y las causas para la suspensión

o revocación del mismo. Reglamento Núm. 7108, Art. I, pág.

2.

      Según    este   reglamento,     el   certificado     de   registro

emitido por el Departamento de Estado, en conformidad con el

Art. 5.5 de la Ley General de Cooperativas de 2004, supra,

no constituía el permiso para operar. Reglamento Núm. 7108,

Art. IV, pág. 2. Más bien, y a juicio de dicha oficina, era

el Inspector o Inspectora de Cooperativas quien otorgaba la

autorización para ello. Reglamento Núm. 7108, Art. V, pág.

3.

8 Reglamento para la Otorgación de Permisos a las Cooperativas, Reglamento
Núm.    7108    de    17    de   marzo    de    2006,    disponible    en:
https://docs.pr.gov/files/COSSEC/Documentos%20Cooperativas/Reglamentos/
7108.pdf.
CC-2023-0158                                                                           24

     Para conferir el referido permiso, se dispuso que el

Inspector       o       Inspectora        de     Cooperativas          debía   examinar

aspectos    tales         como      el    sistema        de    contabilidad       de    la

cooperativa         y     el    contenido           de   su    reglamento      interno.

Reglamento      Núm.       7108,         Art.    VIII,        pág.   4.   Mientras      se

efectuaba tal examen, se autorizaba a conceder un permiso

provisional por un término no mayor de treinta (30) días.

Reglamento Núm. 7108, Art. VII, págs. 3-4.

     De    culminar            la   evaluación           de    forma    favorable,      el

Inspector o Inspectora de Cooperativas tenía que otorgar el

permiso    en       un    periodo        no     mayor     de    treinta    (30)      días.

Reglamento Núm. 7108, Art. V, pág. 3. Por el contrario, si

del examen realizado surgían señalamientos que impidieran

conceder la autorización, se le otorgaría a la cooperativa

un término no mayor de treinta (30) días para corregir los

mismos. Íd.

     Como se puede apreciar, mediante este Reglamento, la

Oficina     del         Inspector        de     Cooperativas         aclaró    que     una

cooperativa, ya incorporada, venía obligada a esperar por el

permiso de la Oficina del Inspector de Cooperativas para

poder comenzar sus operaciones.

                                              III.

                                               A.

     Abundando en nuestro análisis, y como hemos adelantado,

la Oficina del Inspector de Cooperativas, en el año 2008,

fue disuelta y sus funciones fueron transferidas a COSSEC.

Ahora bien, antes de examinar en detalle dicha disolución,
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debemos repasar lo relacionado a la creación y funciones de

COSSEC. Para ello, es necesario hacer referencia, brevemente,

a las disposiciones legales relacionadas a la creación e

incorporación de las cooperativas de ahorro y crédito. Esto

procede toda vez que, al momento de su constitución, COSSEC

solo tenía autoridad sobre dichos tipos de cooperativas.

     De entrada, cabe destacar que, desde el año 1947, Puerto

Rico cuenta con legislación para “autorizar la incorporación,

la organización y el funcionamiento de las cooperativas de

ahorro   y   crédito”.    Pérez    Riestra,   op.    cit.,    pág.   89.

Actualmente, el estatuto vigente es la Ley Núm. 255-2002,

también conocida como la Ley de Sociedades Cooperativas de

Ahorro y Crédito de 2002 (en adelante, “Ley de Cooperativas

de Ahorro y Crédito de 2002”), 7 LPRA sec. 1361 nota et seq.

     Previo    a   la   creación   de   COSSEC,     nuestra   Asamblea

Legislativa había aprobado varios estatutos para asegurar

las acciones y depósitos de los socios de estas cooperativas

contra pérdidas resultantes del riesgo de insolvencia. Entre

dichas piezas legislativas estaban la Ley Núm. 99 de 4 de

junio de 1980, también conocida como la Ley del Fondo de

Seguro de Acciones y Depósitos de Cooperativas de Ahorro y

Crédito (en adelante, “Ley del Seguro de Cooperativas de

Ahorro y Crédito”), 7 LPRA sec. 1151 et seq. (derogada), y

la Ley Núm. 5 de 15 de enero de 1990, también conocida como

la Ley de la Corporación de Seguro de Acciones y Depósitos
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de Cooperativas de Ahorro y Crédito (en adelante, “Ley de la

Corporación de 1990”), 7 LPRA 1301 et seq. (ed. 1994).9

       Varios años después, se aprobó la Ley Núm. 114-2001,

también conocida como la Ley de la Corporación Pública para

la Supervisión y Seguro de Cooperativas de Ahorro y Crédito

(en adelante, “Ley de la Corporación de 2001”), 7 LPRA sec.

1334   nota   et   seq.    Dicho    estatuto       derogó    la       Ley   de    la

Corporación de 1990, supra, y constituyó lo que hoy conocemos

como COSSEC. Art. 4, Ley de la Corporación de 2001, 7 LPRA

sec. 1334b.

       Mediante    la     creación        de   dicha    corporación,              se

“centraliz[ó]      en     una   sola      institución       la    función         de

supervisar     y   asegurar     a   las    cooperativas          de    ahorro         y

crédito”.     Pérez     Riestra,    op.    cit.,    pág.    235.       En   otras

palabras, COSSEC se convirtió en el ente responsable de

proveer a las cooperativas de ahorro y crédito un seguro

contra insolvencia, y, además, de supervisar y fiscalizar

sus operaciones, negocios, productos y/o servicios. Art.

4(b)(1)-(2), Ley de la Corporación de 2001, 7 LPRA sec.

9 En particular, la Ley del Seguro de Cooperativas de Ahorro y Crédito,
supra, creó un programa que pretendía asegurar las acciones y depósitos
de los socios de cooperativas de ahorro y crédito contra pérdidas
resultantes del riesgo de insolvencia. Este programa operaba bajo la
supervisión y dirección del Inspector o Inspectora de Cooperativas. Sec.
3, Ley del Seguro de Cooperativas de Ahorro y Crédito, 7 LPRA sec. 1151b
(derogada). Por su parte, la Ley de la Corporación de 1990, supra, creó
la Corporación de Seguro de Acciones y Depósitos de Cooperativas de
Ahorro y Crédito (en adelante, “PROSAD-COOP”). Dicha corporación
sustituyó el primer programa de seguro -- creado en virtud de la
mencionada Ley del Seguro de Cooperativas de Ahorro y Crédito, supra --
por uno independiente. Exposición de Motivos, Ley de la Corporación de
1990, supra. En otras palabras, el seguro por insolvencia dejó de operar
bajo la supervisión de la Oficina del Inspector de Cooperativas y pasó
a manos de PROSAD-COOP.
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1334b. Véase también, Art. 4(c)(1), Ley de la Corporación de

2001, 7 LPRA sec. 1334b.

     Siendo    ello   así,   desde    la   creación   de   COSSEC,    la

incorporación de cooperativas de ahorro y crédito, en nuestra

jurisdicción, se tramita a través de dicha entidad. Art.

3.03, Ley de Cooperativas de Ahorro y Crédito de 2002, 7 LPRA

sec. 1363b. Anterior a ello, el proceso se realizaba mediante

la Oficina del Inspector de Cooperativas. Véase, Art. 3.03,

7 LPRA sec. 1353b, Ley Núm. 6 de 15 de enero de 1990, también

conocida como Ley de Sociedades Cooperativas de Ahorro y

Crédito de 1989 (derogada).

     De todo lo anterior podemos concluir, pues, que COSSEC

se creó con la finalidad de ser el único ente con jurisdicción

sobre las cooperativas de ahorro y crédito. Cónsono con ello,

su alcance sobre las cooperativas de tipos diversos era -- y

es -- limitado.10

                                 B.

     Habiendo estudiado la norma relacionada a la extinta

Oficina del Inspector de Cooperativas y a COSSEC, veamos

ahora los cambios que, a la normativa antes discutida, trajo

consigo la aprobación de la Ley de la Comisión de Desarrollo

Cooperativo, 23 LPRA sec. 625 nota et seq. Como explicaremos

más adelante, este estatuto constituyó a CDCOOP y modificó

10En específico, COSSEC solo tenía la responsabilidad de velar por la
solvencia económica de estas cooperativas, y por los derechos y
prerrogativas de sus personas socias. Art. 4(b)(4), Ley de la Corporación
de 2001, 7 LPRA sec. 1334b.
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significativamente parte del estado de derecho expuesto en

los acápites anteriores.

       En ese sentido, y según se desprende de la Exposición

de Motivos del precitado estatuto, antes de su aprobación,

en nuestra jurisdicción contábamos con una multiplicidad de

entidades     que   regulaban    las     cooperativas.       Exposición    de

Motivos, Ley de la Comisión de Desarrollo Cooperativo, supra.

Específicamente, la Administración de Fomento Cooperativo y

el Fondo de Inversión de Desarrollo Económico se encargaban

de la promoción; la Oficina del Inspector de Cooperativas y

COOSEC atendían la fiscalización y reglamentación; y el

Instituto de Cooperativismo de la Universidad de Puerto Rico

manejaba el tema educativo. Íd.

       Así las cosas, en la referida Exposición de Motivos se

expresó      que    dicha   fragmentación       causaba,      entre   otras

problemáticas,       que    hubiese      una   “excesiva      intervención

gubernamental y un predominio de la función fiscalizadora en

detrimento de la autonomía que caracteriza a las empresas

cooperativas, así como de             los   esfuerzos de promoción y

desarrollo social y económico”. Íd. De igual forma, se señaló

que    las    cooperativas      venían      obligadas    a    responder        a

diferentes departamentos gubernamentales. Íd.

       En vista de tales desafíos, mediante la Ley de la

Comisión de Desarrollo Cooperativo, supra, se restructuró

nuestro ordenamiento cooperativista. En lo pertinente, se

creó   CDCOOP;      se   armonizaron     las   funciones      públicas     de

promoción y fiscalización; y se incorporó la participación
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activa      del   movimiento      cooperativo         puertorriqueño en            los

procesos de formulación e implementación de política pública.

Íd.

       En particular, a CDCOOP se le encomendó “delinear,

promover, coordinar y supervisar la ejecución e implantación

de    la    política     pública     sobre      el    desarrollo       y    fomento

cooperativo de Puerto Rico”. Art. 9, Ley de la Comisión de

Desarrollo Cooperativo, 23 LPRA sec. 632. De igual forma,

ésta se convirtió en el organismo responsable de definir,

mediante      reglamento,      los    parámetros        que    debe        reunir       y

mantener una cooperativa para ser acreedora de una carta

constitutiva de tal naturaleza. Íd. inciso (m).

       Además, la ley estableció que tanto COSSEC, como el

Fondo de Inversión y Desarrollo Cooperativo, funcionarían

como   entidades       adscritas     a    CDCOOP.      Art.    13,    Ley     de    la

Comisión de Desarrollo Cooperativo, 23 LPRA sec. 637(a).

Conforme a ello, se dispuso que las determinaciones de dichas

entidades que impliquen definir política pública tienen que

ser cónsonas con la política                   pública de desarrollo del

cooperativismo, según la defina e interprete la Junta Rectora

de CDCOOP. Íd.

       Como resultado de esto último, se le requirió a la Junta

Rectora de CDCOOP          coordinar e         integrar las políticas y

funcionamiento de las entidades adscritas. Art. 9(b) y (n),

Ley de la Comisión de Desarrollo Cooperativo, 23 LPRA sec.

632.       Igualmente,    se   le    facultó     para     resolver         posibles

inconsistencias           entre          las         normas,         reglamentos,
CC-2023-0158                                                         30

procedimientos,     cartas    circulares    o    normativas    de    las

entidades adscritas, y la política pública de desarrollo del

cooperativismo. Art. 13, Ley de la Comisión de Desarrollo

Cooperativo, 23 LPRA sec. 637(b).

     En cuanto a la armonización de funciones públicas, es

menester señalar que, con la aprobación de la Ley de la

Comisión de Desarrollo Cooperativo, se disolvió tanto la

Administración de Fomento, como la Oficina del Inspector de

Cooperativas. A raíz de ello, se transfirieron todas las

funciones y poderes de la Administración de Fomento a CDCOOP.

Art. 14, Ley de la Comisión de Desarrollo Cooperativo, 23

LPRA sec. 638. A su vez, a COSSEC se transfirieron las

funciones    y   poderes     de   la   Oficina   del     Inspector    de

Cooperativas.11 Art. 15, Ley de la Comisión de Desarrollo

Cooperativo, 23 LPRA sec. 639.

     En ese sentido, a COSSEC se le designó como el organismo

fiscalizador de todo tipo de cooperativas. Art. 4(d)(10)(a),

Ley de la Corporación de 2001, 7 LPRA sec. 1334b. No obstante,

se   dispuso     que    dicha     autoridad      debía     ejercitarse

“reconociendo la diferencia en el alcance y ámbito de la

fiscalización de entidades cooperativas no financieras”. Íd.

     Finalmente, cabe destacar que la incorporación activa

del movimiento cooperativo puertorriqueño en los procesos de

formulación e implementación de política pública tuvo el

11 También se transfirieron a COSSEC las funciones y poderes de la
Administración de Fomento relacionadas a la fiscalización, supervisión
y liquidación de entidades cooperativas. Art. 14, Ley de la Comisión de
Desarrollo Cooperativo, 23 LPRA sec. 638.
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propósito de reducir la dependencia de las cooperativas en

las acciones gubernamentales. Art. 2, Ley de la Comisión de

Desarrollo Cooperativo,      23 LPRA       sec. 625.   Esto    tuvo la

finalidad   de    que,   eventualmente,      el   propio   movimiento

cooperativo asumiera el pleno control del desarrollo de las

cooperativas. Íd.

                                 C.

      Para culminar nuestra exposición del derecho, debemos

señalar que el proceso de incorporación de cooperativas de

tipos diversos que rige en la actualidad es el que se

encuentra codificado en la Ley General de Cooperativas de

2004, supra, y que previamente discutimos al estudiar el

referido estatuto legal. La única diferencia, que trajo

consigo la Ley de la Comisión de Desarrollo Cooperativo,

supra, con la creación de CDCOOP, es que es dicha última

entidad, y no la Administración de Fomento, el ente encargado

del   proceso    de   incorporación   de    cooperativas      de   tipos

diversos en nuestra jurisdicción. Art. 4.2, Ley General de

Cooperativas de 2004, 5 LPRA 4402.

      Así pues, las cláusulas de incorporación y el reglamento

se envían a CDCOOP para su evaluación. Art. 5, Ley General

de Cooperativas de 2004, 5 LPRA sec. 4410. Si ésta última

aprueba tales documentos, deberá someter las cláusulas al

Secretario de Estado dentro del término prescriptivo de

cuarenta y cinco (45) días hábiles contados desde la fecha

de radicación. Art. 5.1, Ley General de Cooperativas de 2004,

5 LPRA sec. 4411. Ahora bien, si se niega a ello, por entender
CC-2023-0158                                                                  32

que no se cumplen con los requisitos que dispone la ley,

deberá justificar su decisión y notificar a las personas

interesadas     dentro        del   referido      término.     Art.    5.2,    Ley

General de Cooperativas de 2004, 5 LPRA sec. 4412.

        En caso de que CDCOOP no descargue sus funciones dentro

del   término     dispuesto,        se   podrán      someter   las     cláusulas

directamente al Departamento de Estado. Art. 5.3, Ley General

de    Cooperativas      de     2004,     5    LPRA   sec.    4413.     En   tales

ocasiones, el Departamento de Estado registrará las mismas y

expedirá el correspondiente certificado de incorporación,

siempre que determine que la mencionada documentación cumple

con los requisitos de la ley. Íd.

        Ahora bien, el estatuto es claro al dictar que la

entidad    quedará      debidamente          constituida    como   cooperativa

cuando el Departamento de Estado registre sus cláusulas y

emita el correspondiente certificado de registro. Art. 5.4,

Ley General de Cooperativas de 2004, 5 LPRA sec. 4414. De

igual    forma,    se       establece    que    ésta   podrá    comenzar       sus

operaciones de forma oficial cuando el Departamento de Estado

haya registrado sus cláusulas. Art. 5.5, Ley General de

Cooperativas de 2004, 5 LPRA sec. 4415.

        Por otra parte, COSSEC se convirtió en la agencia que

viene     obligada      a    otorgar     el     “permiso     escrito    a     toda

cooperativa que hubiese cumplido con los requisitos de [la

Ley General de Cooperativas de 2004] para que pueda comenzar
CC-2023-0158                                                        33

sus operaciones”. Art. 37.0, Ley General de Cooperativas de

2004, 5 LPRA sec. 4645.12

      Es, pues, a la luz de la normativa antes expuesta que

procedemos a disponer de la controversia ante nos.

                                  IV.

      Como mencionamos anteriormente, en la causa de epígrafe,

Legal Coop aduce que la determinación de COSSEC de denegarle

el permiso de operación por incumplir con los requisitos

establecidos en la ley constituyó un acto ultra vires. A su

entender, la Ley General de Cooperativas de 2004, supra, no

le reconoce a COSSEC discreción para revocar el criterio de

CDCOOP y del Departamento de Estado en cuanto a que una

entidad cumple con los requisitos para incorporarse como

cooperativa    de   tipo   diverso      y,   consecuentemente,    pueda

comenzar operaciones. Le asiste la razón.

      Y es que, de la normativa antes expuesta surge con

meridiana claridad que una entidad queda constituida como

cooperativa de tipo diverso cuando, previa recomendación del

CDCOOP, el Departamento de Estado registra sus cláusulas y

emite el correspondiente certificado de registro. Desde ese

12Cabe mencionar que el estatuto contempla el concepto de cooperativa en
formación. Específicamente, se dispone que una cooperativa en formación
es aquella que, habiendo iniciado el procedimiento de incorporación --
entiéndase, habiendo presentado los documentos constitutivos -- todavía
no aparece inscrita en el Departamento de Estado. Art. 3.7, Ley General
de Cooperativas de 2004, 5 LPRA sec. 4394. Dicho periodo de formación no
puede ser mayor de un (1) año, -- salvo que medie justa causa --, contado
desde la fecha de la radicación de las cláusulas y el reglamento ante
CDCOOP. Íd. Durante el mismo, la cooperativa en formación podrá realizar
actos frente a terceros. Íd. No obstante, los incorporadores serán
responsables personal y solidariamente por tales actos. Íd. Notemos que
esta última disposición indica que una cooperativa nace o se forma tan
pronto se efectúa su inscripción en el Departamento de Estado. En otras
palabras, la facultad para operar como cooperativa no se supedita al
permiso de operación que concede COSSEC.
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entonces, la cooperativa puede comenzar a operar. Así se

desprende de un análisis armonioso del desarrollo de la

Oficina del Inspector de Cooperativas y los                 cambios en

política pública generados por la Ley General de Cooperativas

de 2004, supra, y la Ley de la Comisión de Desarrollo

Cooperativo, supra, y ello fue lo que sucedió aquí.

     Concluir      lo    contrario   sería,   a     todas    luces,     un

contrasentido a la política pública implementada mediante la

Ley de la Comisión de Desarrollo Cooperativo, supra. Ello,

pues colocaríamos a COSSEC, -- una entidad subordinada --,

en una posición superior a CDCOOP, -- el ente gubernamental

principal en materia de cooperativas --. Consecuentemente,

mantendríamos la inconexión y duplicidad de labores entre

los organismos asociados al cooperativismo, problema que

intentó mitigar nuestra Asamblea Legislativa mediante la

aprobación de este estatuto.

     Así   pues,    somos    del   criterio   que   COSSEC    no   tiene

injerencia   en    los   procesos    iniciales    relacionados     a    la

incorporación de una cooperativa de tipo diverso. Menos aún

cuando esa autoridad aparentemente emana de un Reglamento -

- entiéndase, el Reglamento Núm. 7108 de la Oficina del

Inspector de Cooperativas -- que, a todas luces, contraviene

la política pública claramente establecida en la Ley de la

Comisión de Desarrollo Cooperativo, supra.

     Más bien, la autoridad de COSSEC sobre este tipo de

cooperativas se limita a su regulación y fiscalización luego

de incorporadas. Dicha fiscalización, enfatizamos, deberá
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realizarse tomando en consideración las diferencias entre

estas cooperativas y las de naturaleza financiera, como lo

son las cooperativas de ahorro y crédito. Y, en efecto, de

COSSEC     encontrar    que     existe   alguna    violación     a     las

disposiciones legales aplicables, nada impide que tome las

medidas    que    las   leyes   cooperativistas     le    proveen      para

remediar una situación de tal naturaleza.

       Cabe mencionar, por último, que, en esta ocasión, y

similar a como lo hizo el foro apelativo intermedio, no

atendemos el asunto del uso de los anticipos de dividendos

para remunerar a los socios trabajadores por sus labores. Lo

anterior, por entender que ello debe ser resuelto, en primera

instancia, por el ente experto en materia de cooperativas,

entiéndase, CDCOOP.13 Concluimos esto pues la Ley General de

Cooperativas de 2004, supra, no dispone de esta interrogante

de forma clara.14 Una vez esa normativa legal o reglamentaria

esté     clara,   COSSEC   podrá    encargarse    de     velar   por    su

cumplimiento.

13 Cabe destacar que la doctrina de jurisdicción primaria dispone cuál
foro, si el judicial o el administrativo, debe atender de forma inicial
determinada controversia. Municipio Arecibo v. Municipio Quebradillas,
163 DPR 308, 326 (2004). Una de las vertientes de esta doctrina se
manifiesta cuando el foro judicial y el administrativo comparten la
facultad para atender un asunto. CBS Outdoor v. Billboard One, Inc., 179
DPR 391, 405 (2010). En tales instancias, los tribunales podrían ceder su
intervención para que la controversia sea considerada por las agencias
administrativas. Íd. Esto se hace en virtud de la deferencia que merecen
dichas entidades por su preparación, especialización y pericia sobre
determinados temas. Íd.

14 Recordemos que, en lo relacionado a este caso, COSSEC fundamentó la
denegatoria del permiso para operar por entender que la Ley General de
Cooperativas de 2004, supra, no permite adelantar dividendos como parte
de la compensación de los socios trabajadores. No obstante, no encontramos
en dicha ley una prohibición al respecto.
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                                V.

     Por   los   fundamentos   antes     expuestos,   se   revoca    la

Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones, la cual

confirma la determinación administrativa de la Junta de

Directores de COSSEC. En consecuencia, se ordena a COSSEC a

otorgar el permiso de operación en cuestión a Legal Coop. A

su vez, el asunto del uso de los anticipos de dividendos para

remunerar a los socios trabajadores se remite al trámite

administrativo para que CDCOOP ausculte si la Ley General de

Cooperativas de    2004,   supra,    y   la política   pública del

cooperativismo puertorriqueño permite tal práctica.

     Se dictará Sentencia de conformidad.

                                            Ángel Colón Pérez
                                              Juez Asociado
                  EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Cooperativa de Trabajo Asociado
de Servicios de Asesoría y
Asistencia Legal y Notarial
(Legal Coop.)

     Peticionario
        v.                           CC-2023-0158         Certiorari
Corporación Pública para la
Supervisión y Seguro de
Cooperativas de Puerto Rico
(COSSEC), representado por su
Presidenta Ejecutiva Mabel
Jiménez Miranda
     Recurridos

                                          SENTENCIA

                        En San Juan, Puerto Rico a 12 de abril de 2024.

                         Por los fundamentos expuestos en la Opinión que
                    antecede, se revoca la Sentencia emitida por el
                    Tribunal   de   Apelaciones,   la   cual confirma   la
                    determinación    administrativa   de   la    Junta  de
                    Directores de COSSEC. En consecuencia, se ordena a
                    COSSEC a otorgar el permiso de operación en cuestión
                    a Legal Coop. A su vez, el asunto del uso de los
                    anticipos de dividendos para remunerar a los socios
                    trabajadores se remite al trámite administrativo para
                    que CDCOOP ausculte si la Ley General de Cooperativas
                    de   2004,   supra,   y   la  política    pública  del
                    cooperativismo puertorriqueño permite tal práctica.

                         Lo acordó el Tribunal y certifica el Secretario
                    del Tribunal Supremo. La Jueza Asociada señora Pabón
                    Charneco disiente con Opinión escrita.

                                       Javier O. Sepúlveda Rodríguez
                                      Secretario del Tribunal Supremo
             EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Cooperativa de Trabajo Asociado
de Servicios de Asesoría y
Asistencia Legal y Notarial
(Legal Coop.)

     Peticionario
                                          CC-2023-0158
                v.

Corporación Pública para la
Supervisión   y    Seguro    de
Cooperativas de Puerto Rico
(COSSEC), representado por su
Presidenta   Ejecutiva    Mabel
Jiménez Miranda

     Recurridos

Opinión Disidente emitida por la Jueza Asociada señora Pabón
Charneco.

En San Juan, Puerto Rico, a 12 de abril de 2024.

     Disiento de la determinación a la cual arribó una

Mayoría de este Tribunal. No coincido en que la otorgación

de un permiso de operación por parte de la Corporación

Pública para la Supervisión y Seguro de Cooperativas de

Puerto Rico (COSSEC) a una cooperativa de tipo diverso es

automática     una    vez   la    entidad   queda     inscrita   en   el

Departamento de Estado. La incorporación y la otorgación del

permiso   de     operación        son   procesos    independientes     y

necesarios     para   que   una    cooperativa     pueda   comenzar   sus

operaciones.
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                                       I

       El 17 de junio de 2020, el Departamento de Estado

registró y emitió el certificado de incorporación de la

Cooperativa de Trabajo Asociado de Servicios de Asesoría y

Asistencia Legal y Notarial (Legal Coop.). Según surge de su

propio    reglamento,       Legal     Coop.    es     una    cooperativa       de

trabajadores, dedicada a la prestación de servicios legales

y     notariales    a     personas     que    contraten       sus    servicios

profesionales       en    Puerto     Rico;    con    especial       interés   de

prestar servicios a empresas cooperativas y de la economía

solidaria. En esa misma fecha, la Comisión de Desarrollo

Cooperativo de Puerto Rico (CDCOOP) envió a COSSEC copias de

las     Cláusulas    de     Incorporación,          del    Reglamento    y     el

Certificado de Incorporación de Legal Coop. Lo anterior con

el fin de que COSSEC concediera el permiso de operación.

       Así las cosas, el 9 de julio de 2020, COSSEC solicitó

a Legal Coop. varios documentos para poder realizar su

evaluación antes de expedir el permiso. Entre estos, evaluó

la contabilidad de Legal Coop, mediante el estudio de los

estados financieros, el auxiliar de acciones y estados de

cuentas.

       Como parte de su evaluación, el 10 de mayo de 2021,

COSSEC indagó sobre una cuenta bancaria de Legal Coop.

denominada     “Advance       to     Members”        con    un    balance      de

$140,783.72. Legal Coop. explicó que, como parte de sus

operaciones,        realizaba       anticipos        de     dividendos       como

compensación       del    trabajo     realizado      por    los     socios    que
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ofrecían servicios legales en la Cooperativa. El 29 de junio

de 2021, COSSEC notificó que Legal Coop. incumplía con la

Ley General de Cooperativas de 2004, infra, dado a que el

estatuto no permite que se realicen adelantos de dividendos

a    sus    socios.    Siendo    ello   así,     le    otorgó     un       permiso

provisional, por un término de treinta (30) días, para que

la Cooperativa realizara las correcciones a su contabilidad

en cumplimiento con la Ley de General de Cooperativas de

2004, infra, y conforme a los Principios de Contabilidad

Generalmente Aceptados.

       Insatisfecha con la determinación, Legal Coop. comenzó

un proceso de reconsideración y revisión administrativa. A

través de ese proceso, del cual omitimos los pormenores, la

Cooperativa arguyó, primeramente, que no incumplió con la

Ley General de Cooperativas de 2004, infra, en vista de que

la    ley     diferenciaba       los      trabajadores-socios              y   los

trabajadores-no        socios,    precisando          que    se   permite      el

mecanismo de anticipos como método de remuneración para los

primeros.      Además,     argumentó       que    la        Ley   General       de

Cooperativas      de    2004,    infra,    no    le    confiere        a   COSSEC

injerencia para ir en contra de la determinación de CDCOOP

respecto a que una entidad cumplió con los requisitos para

constituirse e incorporarse como una cooperativa. Luego de

que el Tribunal de Apelaciones confirmó la negativa de

COSSEC, mediante una Sentencia, emitida el 17 de noviembre

de 2022, Legal Coop. recurrió ante este Tribunal.
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                                         II

         El ordenamiento cooperativista vigente en Puerto Rico

ha sido modificado y atemperado por el poder legislativo en

varias ocasiones. En particular a la controversia de autos,

se   ha     desplazado      en   otras    agencias    las    funciones     que

ostentaba la Oficina del Inspector de Cooperativas en el

proceso de incorporación de las cooperativas de tipo diverso

y    a    la   fiscalización      y     regulación    de    estas   una    vez

incorporadas. Actualmente, a CDCOOP se le ha delegado la

función de llevar a cabo el procedimiento de organización e

incorporación de una cooperativa de tipo diverso y a COSSEC

el de fiscalizar y regularlas.

         CDCOOP está encargada de implantar el Capítulo 5 de la

Ley Núm. 239-2004, conocida como Ley General de Sociedades

Cooperativas de Puerto Rico de 2004, 5 LPRA secs. 4410-4416,

al       recibir,   examinar       y,     posteriormente,        someter    al

Departamento de Estado los documentos constitutivos de una

cooperativa.        Este    proceso      culmina     con    la   cooperativa

debidamente constituida “cuando el Departamento de Estado

registre       y    emita    el       correspondiente       certificado     de

registro”. Art. 5.4, Ley Núm. 239-2004, 5 LPRA 4414. El

Artículo 5.5, 5 LPRA sec. 4415, dispone que, una vez el

Departamento de Estado haya registrado sus cláusulas de

incorporación, la cooperativa podrá comenzar sus operaciones

oficialmente.
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      Por su parte, bajo el Capítulo 37 de la Ley Núm. 239-

2004, COSSEC tiene que “velar por que toda cooperativa cumpla

con sus cláusulas de incorporación, su reglamento interno y

las disposiciones de esta Ley”. Art. 37.1, Ley Núm. 239-

2004, 5 LPRA sec. 4646. Para lograr este objetivo, el

Artículo 37.0, 5 LPRA sec. 4645, dispone que “[COSSEC] deberá

otorgar un permiso escrito a toda cooperativa que hubiese

cumplido con los requisitos de esta Ley para que pueda

comenzar sus operaciones”. Por otra parte, la entidad queda

facultada a “examinar por lo menos una (1) vez al año las

auditorías     realizadas   sobre   las     operaciones    de   toda

cooperativa incorporada y funcionando en Puerto Rico. La

auditoría podrá realizarla un auditor contratado por la

cooperativa, pero el Inspector podrá revisar la auditoría y

realizar   todos   los   exámenes   relacionados     que   considere

pertinentes”. Art. 37.2, Ley Núm. 239-2004, 5 LPRA sec. 4647.

     Por otra parte, mediante la Ley Núm. 247-2008, conocida

como Ley Orgánica de la Comisión de Desarrollo Cooperativo

de Puerto Rico, 23 LPRA 625 et seq, COSSEC se convirtió en

un brazo operacional de CDCOOP.       Esto con el fin de que la

política   pública   cooperativista       sea   aplicada   de   forma

uniforme. Aun así, COSSEC mantiene su autonomía operacional.

Art. 9, Ley Núm. 247-2008, 23 LPRA sec. 632. En lo relevante

al caso de autos, el Artículo 13 de la Ley Núm. 247-2008, 23

LPRA sec. 637, dispone que la Junta Rectora de CDCOOP tiene

la facultad de “resolver posibles inconsistencias entre las

normas, reglamentos, procedimientos, cartas circulares o
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normativas     de   las        entidades     adscritas,       tanto       en   su

aprobación,    aplicación        e    interpretación,     y       la   política

pública de desarrollo del Cooperativismo” y al igual que

recibir de partes interesadas “planteamientos de posible

inconsistencia de política pública, cuya petición deberá

ajustarse a las normas que para esos fines defina por

reglamento la propia entidad”.

                                      III

     En el caso de autos, Legal Coop., con el aval de CDCOOP,

quedó debidamente incorporada el 17 de junio de 2020, cuando

el Departamento de Estado registró a la Cooperativa y emitió

el   certificado          de      incorporación.        El        hecho        que

posteriormente, el 18 de abril de 2022, COSSEC determinó que

Legal Coop. incumplía con los requisitos establecidos en la

ley al mantener un sistema de contabilidad inadecuado, al

reconocer el adelanto de dividendos antes del cierre del año

fiscal, no tiene efecto alguno sobre la evaluación de los

documentos constitutivos de la Cooperativa por parte de

CDCOOP y su registro en el Departamento de Estado. En esa

etapa COSSEC estaba actuando conforme al Capítulo 37 de Ley

Núm. 239-2004, supra, como ente regulador.

      Asimismo, pesa sobre mi criterio el hecho de que la

deficiencia señalada por COSSEC no podía surgir de los

documentos constitutivos (Cláusulas de Incorporación y el

Reglamento de la Cooperativa) sometidos a CDCOOP para la

incorporación. COSSEC denegó otorgar el permiso al surgir un

desacuerdo     sobre      si     la    Ley    General        de    Sociedades
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Cooperativas reconocía el adelanto de dividendos antes del

cierre del año fiscal. Durante el examen dirigido a otorgar

el    permiso      de   operación      COSSEC   solicitó      documentación

adicional que no estuvo disponible para CDCOOP, cuando este

evaluó los documentos de incorporación. La determinación

negativa de COSSEC surge de su indagación sobre una cuenta

por     cobrar      denominada      “Advance     to     Members”       de     la

Cooperativa, datos que solo pueden surgir de un estudio de

la contabilidad de Legal Coop.

        Nada de lo dispuesto en los Capítulos 5 y 37 de la Ley

Núm. 239-2004, supra, o en la Ley Núm. 247-2008, supra,

implica que COSSEC tiene injerencia sobre el proceso de

incorporación de una cooperativa. La otorgación del permiso

de operación es un proceso independiente y distinto, cuyas

disposiciones no han sido objeto de enmienda. El Capítulo 37

de la Ley Núm. 239-2004, supra, delega a COSSEC la función

de ente regulador de todas las cooperativas de tipo diverso

y autoriza la auditoria de estas entidades. Soy del criterio

que el proceso de incorporación no predispone a COSSEC a

otorgar automáticamente el permiso.                  Tampoco me persuade

concluir que COSSEC tiene que otorgar un permiso para operar

antes    de   poder     señalar     deficiencias      con    el    sistema    de

contabilidad de una cooperativa.

        Por   lo   cual,    los   procesos      de   incorporación       y    de

obtención       del     permiso   de     operación     son        distintos   e

indispensables para que una cooperativa pueda operar en

Puerto Rico. Al concluir el primero, la cooperativa queda
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constituida con su propia personalidad jurídica. A través

del segundo, la cooperativa obtiene el aval de que realiza

sus   actividades   en    consecución       de   sus   fines        según   lo

permitido por las leyes.          Si una cooperativa entiende que

COSSEC actuó contrario a la política pública de desarrollo

del   Cooperativismo     cuando    denegó    expedir        un    permiso   de

operación, esta podrá recurrir a CDCOOP, hecho que no sucedió

en la controversia que hoy atendemos. Siendo ello así,

confirmaría    la   Sentencia      que   emitió        el        Tribunal   de

Apelaciones en el caso de autos.

                                  Mildred G. Pabón Charneco
                                         Jueza Asociada