Court Opinion

ID: 9381068
Source: CourtListenerOpinion
Date Created: 2023-03-21 19:13:15.185227+00
Date Added: 2024-06-11T17:17:29.611010
License: Public Domain

ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO
                  TRIBUNAL DE APELACIONES
                           PANEL III

                                                   APELACIÓN
     FERROVIAL                                     procedente del Tribunal
 CONSTRUCTION PR LLC                               de Primera Instancia,
                                                   Sala Superior de
                                                   San Juan
         APELADA
                                KLAN202100814      Caso Núm.
             V.                                    K AC2016-0050

   AUTORIDAD PARA EL
  FINANCIAMIENTO DE LA                             Sobre:
 INFRAESETRUCTURA DE
   PUERTO RICO; ET. AL.                            Incumplimiento de
                                                   Contrato y Cobro de
                                                   Dinero
         APELADA                Consolidado con:

             V.

      MUNICIPIO DE
       AGUADILLA

 TERCERA DEMANDADA
      APELANTE

                                                   APELACIÓN
     FERROVIAL                                     procedente del Tribunal
 CONSTRUCTION PR LLC                               de Primera Instancia,
                                                   Sala Superior de
                                                   San Juan
        APELANTE
                                                   Caso Núm.
             V.                 KLAN202100820      K AC2016-0050

   AUTORIDAD PARA EL
  FINANCIAMIENTO DE LA                             Sobre:
 INFRAESETRUCTURA DE
   PUERTO RICO; ET. AL.                            Incumplimiento de
                                                   Contrato y Cobro de
                                                   Dinero
         APELADA

             V.

      MUNICIPIO DE
       AGUADILLA

Panel integrado por su presidente, el Juez Figueroa Cabán, la Juez
Brignoni Mártir y el Juez Ronda del Toro.
Brignoni Mártir, Juez Ponente

                                SENTENCIA

      En San Juan, Puerto Rico, a 28 de febrero de 2023.

Número Identificador
RES-SEN2021 ________
KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820                                2

        El Municipio Autónomo de Aguadilla (Municipio) y Ferrovial

Construcción PR, LLC (Ferrovial) presentaron dos recursos de Apelación

solicitando la revisión de la Sentencia Sumaria emitida por el Tribunal de

Primera Instancia, Sala Superior de San Juan (en adelante TPI). Mediante

el referido dictamen se declaró Ha Lugar la Demanda de Ferrovial contra

la Autoridad para el Financiamiento de la Infraestructura (AFI) y la

Demanda contra Tercero de AFI contra el Municipio condenándose a éste

último a pagar a Ferrovial $2,412,601.08 por gastos de operación extendida

en la construcción del Paseo Real Marina en Aguadilla. El Municipio solicita

que revoquemos la sentencia por entender que el foro de instancia se

equivocó al interpretar el contrato que suscribió con la AFI para la referida

construcción.   1   Ferrovial por su parte reclama que modifiquemos la

sentencia a los fines de aclarar que la AFI es responsable directamente del

pago de la cuantía establecida. 2 Mediante Resolución ordenamos la

consolidación de ambos recursos.3

        Luego de revisar detenidamente los recursos instados modificamos

la sentencia apelada, y así modificada la confirmamos por los fundamentos

que expondremos a continuación.

                                           I

A. Antecedentes

    El Municipio desarrolló el Proyecto Paseo Real Marina, Fase I

(proyecto). Se trata de un paseo peatonal en el frente marino del Municipio,

con longitud aproximada de 1.5 millas, que incluye infraestructura en el

frente marino, áreas recreacionales, quioscos de ventas y servicios

sanitarios. El 16 de noviembre de 2010, suscribió con la AFI un contrato

titulado Acuerdo Interagencial para Proyecto Paseo Real Marina (Acuerdo

Interagencial).4 En términos generales se acordó que la AFI proveería al

Municipio la asistencia técnica necesaria para llevar a cabo el proyecto,

incluyendo fase de subasta, contratación y administración durante la

1 KLAN202100814.
2 KLAN202100820.
3 Resolución emitida el 30 de noviembre de 2021.
4 Apéndice del recurso de Apelación del Ferrovial, págs. 774-779.
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construcción.      También       se    dispuso      que     el   Municipio      aportaría

$11,493,092.00 para los gastos de construcción luego de que la AFI

sometiera las certificaciones correspondientes y que la AFI no estaba

obligada a efectuar ninguna aportación de fondos en esta etapa.

        Luego de celebrar una subasta y adjudicar la buena pro a Ferrovial,

la AFI suscribió un contrato denominado AFI-Contractor Agreement,

Contract No. 2011-001021 (contrato de construcción) con Ferrovial, el 7 de

junio de 2011.5 Conforme a los términos del contrato la AFI se obligó a

pagar $11,707,389.00 por la construcción del proyecto, sujeto a

reducciones y aumentos autorizados mediante órdenes de cambio.

Ferrovial contaba con 546 días para alcanzar la terminación sustancial de

la obra, contados a partir de la orden de comienzo, por lo que la fecha para

la terminación sustancial fue fijada para el 17 de diciembre de 2012.

        No obstante, varios eventos ocasionaron que la construcción del

proyecto se retrasara por lo que Ferrovial solicitó una extensión en el

término del contrato y en la fecha para alcanzar la terminación sustancial

del proyecto. La AFI sometió al Municipio la orden de cambio

correspondiente y el Municipio autorizó la extensión solicitada. El periodo

para realizar el proyecto se aumentó por 896 días calendario adicionales a

los originalmente pactados y se modificó la fecha de terminación sustancial

al 31 de mayo de 2015.6 Ferrovial solicitó a la AFI que se aumentara el

precio del contrato para cubrir los gastos de construcción y de operación

extendida incurridos a causa de los atrasos que no le eran atribuibles. La

AFI informó al Municipio de la reclamación de Ferrovial.7

        El 24 de julio de 2014, el Municipio presentó una Demanda contra

AFI y Ferrovial por incumplimiento de contrato, daños y perjuicios.8 Alegó

que la demora en la terminación del proyecto fue causada por la

5 Apéndice del recurso de Apelación del Ferrovial, págs. 583-773.
6 Ferrovial alcanzó la terminación sustancial en dicha fecha. El Municipio aceptó la obra el
1 de junio de 2016 y en la actualidad posee control y operación del proyecto.
7 Apéndice del recurso de Apelación de Ferrovial, pág. 518. Carta de la AFI al Municipio

del 21 de agosto de 2013.
8 Municipio Autónomo de Aguadilla v. Autoridad para el Financiamiento de la

Infraestructura y Ferrovial; Civil Núm.: A AC2014-0090
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negligencia de ambos demandados. A su juicio, Ferrovial no trabajó en toda

su capacidad y redujo personal y la AFI permitió que el permiso del Cuerpo

de Ingenieros de Estados Unidos (COE) se venciera, provocando la

paralización de los trabajos. Entre los remedios solicitó que se condenara

a la AFI al pago de las cuantías reclamadas por Ferrovial.9

        Mientras el caso antes mencionado se ventilaba, el Municipio

instruyó a la AFI a continuar con el Acuerdo Interagencial y a completar la

evaluación de las reclamaciones presentadas por Ferrovial haciendo la

salvedad de que no pagaría órdenes de cambio por las que no tuviera

responsabilidad contractual. 10 Luego de someterse a un proceso de

resolución de disputas la AFI y Ferrovial acordaron transar la reclamación

por $2,264,925.18. La AFI informó el acuerdo al Municipio para que

impartiera su aprobación y certificara la disponibilidad de fondos para

sufragar la cuantía acordada. 11 El Municipio, por su parte, no aceptó la

transacción y le informó a la AFI que en tanto los gastos reclamados

surgieron por su atraso en renovar el permiso del COE, le correspondía

cubrirlos.12 La AFI le comunicó a Ferrovial que ante la falta de aprobación

del Municipio no podría formalizar el acuerdo alcanzado.

B. Hechos procesales

    El 4 de febrero de 2016, Ferrovial presentó la Demanda contra la AFI

por incumplimiento de contrato y cobro de dinero. Alegó que, conforme a

los términos del contrato de construcción la AFI era responsable de diseñar

la obra y contar con los permisos y endosos requeridos, por lo que las

demoras provocadas por la renovación del permiso del COE y por la

mitigación de pintura con base de plomo, necesaria para obtener el

Permiso General Consolidado, le eran atribuibles. Adujo que dicho atraso

9 Mediante Sentencia del 11 de agosto de 2020, el TPI desestimó con perjuicio la demanda
del Municipio tras concluir que los atrasos en la expedición del permiso fueron producto
de la discreción del COE y como tal, no era imputable a la AFI. Esta determinación fue
confirmada por este Tribunal de Apelaciones mediante Sentencia del 25 de agosto de
2021, la cual advino final y firme. (KLAN202000842).
10 Apéndice del recurso de Apelación de Ferrovial, pág. 531. Carta del Municipio a la AFI

del 18 de agosto de 2014.
11 Apéndice del recurso de Apelación de Ferrovial, págs. 532-534. Carta de la AFI al

Municipio, 17 de noviembre de 2015.
12 Apéndice de Alegato de la parte Apelada (AFI), pág. 116. Carta del Municipio a la AFI,

10 de diciembre de 2015.
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ocasionó que incurriera en gastos administrativos por el periodo de tiempo

extendido del contrato reclamando por ello la suma de $4,666,226.89 más

$700,000.00 por concepto de honorarios de abogados.

     La AFI contestó la demanda y presentó una Demanda Contra Tercero

contra el Municipio por incumplimiento de contrato, daños y perjuicios.

Alegó que en virtud del Acuerdo Interagencial el Municipio era el único

responsable por los costos de construcción del proyecto, incluyendo las

sumas reclamadas por Ferrovial. Argumentó que actuó de manera diligente

y de conformidad a los poderes delegados por el Municipio en el mandato

constituido mediante el Acuerdo Interagencial y que el Municipio ratificó las

actuaciones y acuerdos alcanzados con Ferrovial al aceptar el proyecto sin

objeción. Planteó, además que, de condenársele al pago de las sumas

reclamadas por Ferrovial, el Municipio le es directamente responsable al

demandante de dichas sumas ya que constituyen un costo reembolsable

bajo la doctrina del contrato de mandato o un enriquecimiento injusto.

     El Municipio contestó la demanda contra tercero alegando en esencia

que la AFI venía obligado a responder por las sumas reclamadas por

Ferrovial toda vez que la extensión en el término del contrato se debió a su

negligencia en la renovación del permiso del COE. También arguyó que la

AFI se obligó a indemnizarle por cualquier daño que surgiera de su relación

contractual con el contratista.

        Las partes sometieron un Informe Preliminar de Conferencia con

Antelación a Juicio.13 Entre otros asuntos, informaron al tribunal que la AFI

y Ferrovial continuaban negociando algunas de las reclamaciones

originales sobre las que no habían llegado a acuerdos aún. Culminadas las

negociaciones las partes presentaron un Informe Enmendado de

Conferencia con Antelación al Juicio en el cual incluyeron las cuantías

acordadas para las reclamaciones pendientes. 14 A su vez, el informe

incluyó sesenta y cuatro (64) estipulaciones de hechos.

13 Apéndice del recurso de Apelación de Ferrovial, págs. 1096-1157. Sometido el 6 de
febrero de 2019.
14 Apéndice del recurso de Apelación de Ferrovial, págs. 1034-1093. Sometido el 20 de

noviembre de 2019.
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     Con posterioridad, todas las partes presentaron mociones de sentencia

sumaria, sus correspondientes oposiciones, réplicas y dúplicas. Luego de

evaluar los argumentos esbozados el TPI emitió la Sentencia apelada de

manera sumaria por entender que no había controversia sobre hechos

pertinentes pendiente por dilucidar. En ésta, el tribunal a quo concluyó que

el Acuerdo Interagencial entre el Municipio y la AFI es un contrato de

mandato de cuyos parámetros la AFI no se excedió. Intimó, además, que

en tanto la AFI asumió una obligación contractual con Ferrovial mediante

el contrato de construcción, es la AFI quien tiene la obligación de pagar a

Ferrovial. Sin embargo, considerando que la AFI suscribió dicho contrato

por mandato del Municipio, resolvió que el dinero para el pago de las

reclamaciones tiene que provenir del Municipio, pues éste se obligó aportar

los costos de construcción según el Acuerdo Interagencial. Con ello,

condenó al Municipio a pagar $2,412,601.08, más el interés legal aplicable,

las costas y los gastos.15

     En desacuerdo con la Sentencia el Municipio y Ferrovial presentaron

las apelaciones que aquí nos ocupan y que, a solicitud de las partes,

ordenamos consolidar. La AFI por su parte se opuso a ambos recursos.

C. Apelación del Municipio

     En su recurso el Municipio formuló los siguientes señalamientos de

error:

         Erró el Tribunal de Primera Instancia al ignorar el texto
         claro del contrato suscrito entre AFI y el [Municipio]
         donde se limita la responsabilidad del [Municipio] al
         pago de una cantidad específica exclusivamente por
         concepto de construcción de obras.

         Erró el Tribunal de Primera Instancia al ignorar las
         disposiciones contractuales relativas al relevo de
         responsabilidad suscrito por AFI a favor del [Municipio]
         por daños sufridos por terceros.

         Erró el Tribunal de Primera Instancia al imponerle al
         [Municipio] la obligación de compensar a Ferrovial la
         suma de $2,412,601.08 basado en una estipulación,
         no aceptada por el [Municipio], tras un proceso de
         mediación en el que el [Municipio] no participó.

15Inicialmente el TPI emitió Sentencia ordenando al Municipio el pago de $2,068,034.89.
Sin embargo, a solicitud de Ferrovial, el tribunal emitió una Sentencia Nunc Pro Tunc a los
únicos fines de corregir que la cuantía adeudada es $2,412,601.08.
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       Con respecto al primer error sostuvo que en el Acuerdo Interagencial

se acordó que el Municipio sería responsable de un lump sum de

$11,493,092.00 para cubrir exclusivamente los gastos de construcción del

proyecto ya que la AFI asumiría los riesgos de la operación. No se pactó

que el Municipio asumiría la responsabilidad por atrasos en la obra sufridos

por Ferrovial, con quien no tiene relación contractual alguna. En esa línea

arguyó, que no existe vínculo entre la tardanza que alegadamente provocó

los daños a Ferrovial y algún acto u omisión por parte del Municipio.

Enfatizó que, de conformidad con las normas aplicables a la contratación

gubernamental, cualquier responsabilidad adicional que se le pretenda

imponer tenía que ser consentida y pactada por escrito.

        En cuanto al segundo error, sostuvo que según el párrafo undécimo

del Acuerdo Interagencial la AFI liberó al Municipio de toda responsabilidad

frente a sus contratistas, como Ferrovial, por daños sufridos por

reclamaciones que no estén relacionadas al pago de lo pactado.

       Sobre el tercer error sugirió que el Acuerdo Interagencial suscrito

con la AFI es un contrato de mandato y como tal, la AFI no tenía autoridad

para obligar al Municipio en asuntos que excedieran dicho contrato. Por lo

que, a su juicio, el acuerdo alcanzado por la AFI con Ferrovial para que el

Municipio asumiera los gastos reclamados es inoficioso y no vinculante, por

haber traspasado los límites del mandato y por haber sido expresamente

rechazado. Reiteró que, conforme al derecho aplicable, los municipios solo

responden por las obligaciones que voluntariamente asumen en acuerdos

legalmente vinculantes y por los daños extracontractuales que provoquen

sus actos.

D. Apelación de Ferrovial

       Ferrovial por su parte alegó que el foro de instancia incidió en lo

siguiente:

       Erró el Honorable Tribunal de Primera Instancia al
       determinar que, aun cuando AFI es responsable de
       pagar a Ferrovial la suma acordada, dicha obligación
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      queda supeditada a que el pago sea emitido por el
      [Municipio].

      En esencia, Ferrovial solicitó que modifiquemos la sentencia a los

efectos de aclarar que la AFI es responsable directamente de las cuantías

reclamadas sin que ello dependa de que el Municipio le pague primero

dicha suma. Según indica, la AFI, en calidad de dueño, suscribió un

contrato para la construcción del proyecto en el que se obligó

expresamente a reembolsarle los gastos incurridos por toda demora

ocasionada por causas que no le fueran atribuibles. El proyecto se atrasó

aumentando sus gastos operacionales, por lo que procede responsabilizar

a la AFI del pago al que contractualmente se obligó, sin que ello este

supeditado al pago por parte del Municipio.

      Señaló que analizando el Acuerdo Interagencial entre la AFI y el

Municipio bajo la figura del mandato con poder de representación,

corresponde a la AFI pagar la cuantía reclamada. Esto ya que, en

cumplimiento del mandato la AFI otorgó con Ferrovial un contrato

obligándose expresa y directamente a responder por los atrasos en el

proyecto.

      En la alternativa sostuvo que aun considerando que el contrato entre

AFI y el Municipio es un mandato sin poder de representación (en nombre

propio del mandatario) como quiera la AFI le tendría que responder

directamente. Considerando que, en un mandato sin poder de

representación, en el que se ejecutan gestiones propias del mandante

(Municipio), la obligación asumida por el mandatario (AFI) con el tercero

(Ferrovial) no se desvanece.

I. Alegato en Oposición de la AFI

      La AFI alegó que los gastos de construcción que el Municipio se

obligó a pagar mediante el Acuerdo Interagencial incluyen las

reclamaciones de daños por atrasos en la obra de Ferrovial. Sostuvo

además que el relevo de responsabilidad del párrafo undécimo del acuerdo

no aplica, puesto que excluye reclamaciones que surgen por falta de pago

del Municipio y como consecuencia del diseño. Sobre los acuerdos
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alcanzados con Ferrovial indicó que el Municipio no las cuestionó durante

el litigio por lo que, en este punto, ya no puede impugnarlas.

   Sobre el error señalado por Ferrovial, la AFI alegó que el Acuerdo

Interagencial suscrito con el Municipio es un contrato de mandato

representativo directo de cuyos límites no se excedió. Planteó que su rol

era gerencial e incluía celebrar una subasta, administrar el proceso de

construcción y servir de agente pagador. En cambio, la obligación del

Municipio como mandante siempre fue pagar los gastos de construcción,

lo que incluye la compensación concedida por el TPI a Ferrovial. Indicó, en

la alternativa que, aun tratándose de un mandato en nombre propio, no le

corresponde pagar las reclamaciones de Ferrovial, pues en virtud del

contrato de construcción solo podría reclamársele que emita los pagos de

los gastos de construcción, no así, que aporte los fondos.

   De manera similar sostuvo que Ferrovial siempre supo que el Municipio

era el dueño del proyecto obligado a pagar los gastos de construcción y

que la AFI actuaba en calidad de mandatario representativo sin ninguna

obligación de aportar fondos. Argumentó que en el contrato de construcción

se le denominó owner para propósitos de facilitar la comprensión del

acuerdo. De otro lado, negó que en el caso aplicara la nivelación de la

cuantía establecida a favor de Ferrovial, ya que, el mandato suscrito con el

Municipio no establecía una obligación solidaria entre las partes para pagar

los gastos del proyecto. A su vez descartó que aplique el reembolso, puesto

que nunca adelantó pago alguno durante la construcción porque no tenía

obligación de hacerlo.

      Contando con el beneficio de la posición de todas las partes,

resolvemos la controversia planteada de conformidad con el marco jurídico

reseñado a continuación.

                                     II

A. Contratos en general y con entes gubernamentales
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     Los contratos son una de las fuentes de obligaciones en nuestro

ordenamiento.16 Para que un contrato exista y obligue a las partes debe

cumplir con los siguientes requisitos: (a) consentimiento de los

contratantes; (b) objeto cierto que sea materia del contrato y (c) causa de

la obligación que se establezca. 17 Las obligaciones que nacen de los

contratos tienen fuerza de ley entre las partes contratantes por lo que se

debe cumplir con el mismo.18

     En nuestro ordenamiento rige el principio de autonomía contractual por

lo que los contratantes pueden establecer los pactos, cláusulas y

condiciones que tengan por convenientes, siempre que no sean contrarias

a las leyes, la moral y orden público.19 Los contratos se perfeccionan por el

mero consentimiento, y desde entonces obligan, no sólo al cumplimiento

de lo expresamente pactado, sino también a todas las consecuencias que

según su naturaleza sean conforme a la buena fe, al uso y a la ley. 20 Por

tanto, cuando un contrato es legal y válido, y no contiene vicio alguno, los

Tribunales de Justicia no pueden relevar a una parte de su cumplimiento.

De Jesús González v. Autoridad de Carreteras, 148 DPR 255 (1999);

Mercado, Quilinchini v. U.C.P.R., 143 DPR 610 (1997).

     En general, la interpretación de los contratos se rige por el esquema

dispuesto en nuestro Código Civil, teniendo presente en todo momento la

intención de las partes. 21 Primeramente, se examinan los términos del

contrato, de ser claros, se hace valer el sentido literal de lo allí dispuesto.

Sin embargo, si lo consignado en el acuerdo aparenta ser contrario a la

intención de las partes, prevalece esta última. Savary v. Mun. Fajardo, 198

DPR 1014, 1015 (2017). Como parte de este proceso, se examinan los

actos contemporáneos y posteriores al acuerdo con el fin de verificar la

16 Considerando que los contratos objeto de controversia fueron celebrados durante la
vigencia del anterior Código Civil de 1930, analizaremos los errores planteados a la luz de
dicha legislación y su jurisprudencia interpretativa. Esto de conformidad con el Art. 1812
del Código Civil de 2020.
17 Art. 1213, Código Civil 1930; véase Art. 1237, Código Civil 2020, 31 LPRA sec. 9771.
18 Art. 1044, Código Civil 1930; véase Art. 1233, Código Civil 2020, 31 LPRA sec. 9754.
19 Art. 1207, Código Civil 1930; véase Art. 1232, 31 LPRA sec. 6141.
20 Art. 1210, Código Civil 1930; véase Art. 1237, 31 LPRA sec. 9771.
21 Arts. 1233 a 1241, Código Civil 1930; véase Art. 354, Código Civil 2020, 31 LPRA sec.

6342 (b).
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intención de las partes. Finalmente, las disposiciones del contrato se

interpretan de manera integrada, cónsona con los designios de los

contratantes. Íd.

      Por lo general los contratos serán obligatorios sin importar la forma en

que se hayan celebrado.              22   Sin embargo, existen contratos cuyo

otorgamiento tiene que efectuarse mediante instrumento público o privado

para hacer efectivas sus obligaciones.23 Ese es el caso de los contratos

realizados con un ente gubernamental.

      Para que los contratos otorgados por el Estado sean válidos y tengan

efecto vinculante entre las partes, tienen que cumplirse varios requisitos

formales y procesales. Colón Colón v. Mun. de Arecibo, 170 DPR 718, 726

(2007). El Art. 8 de la Ley de Contabilidad del Gobierno de Puerto Rico, 3

LPRA sec. 283g (a), dispone que los fondos autorizados para un año

económico se aplicarán únicamente al pago de gastos en que se haya

incurrido durante ese año o al pago de "obligaciones legalmente contraídas

y debidamente asentadas en los libros durante dicho año". Esta ley define

"obligación" como "[u]n compromiso contraído que esté representado por

orden de compra, contrato o documento similar, pendiente de pago, firmado

por autoridad competente para gravar las asignaciones, y que puede

convertirse en el futuro en deuda exigible". Art. 3 de la Ley Núm. 230, 3

LPRA sec. 283b(k).

      El Tribunal Supremo ha favorecido la aplicación de una normativa

restrictiva en cuanto a los contratos entre un ente privado y el gobierno.

Vicar Builders v. ELA et al., 192 DPR 256 (2015); Cordero Vélez v. Mun. de

Guánica, 170 DPR 237, 248 (2007); Lugo Ortiz v. Municipio de Guayama,

163 DPR 208, 215 (2004). A su vez, la Alta Curia ha señalado que los

requisitos formales que se deben observar al contratar con un ente

gubernamental son los siguientes: (1) que los contratos se reduzcan a

escrito; (2) se mantenga un registro fiel con miras a prima facie establecer

22   Art. 1230, Código Civil 1930; Art. 277, Código Civil 2020, 31 LPRA sec. 6161.
23   Art. 1231, Código Civil 1930; Art. 1245, Código Civil 2020, 31 LPRA sec. 9792.
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su existencia; (3) se remita copia a la Oficina del Contralor como medio de

una doble constancia de su otorgamiento, términos y existencias, y (4) se

acredite la certeza de tiempo, esto es, haber sido realizado y otorgado

quince (15) días antes. Vicar Builders v. ELA et al., supra; CMI Hospital v.

Depto. Salud, 171 DPR 313, 320 (2007). Se exige el cumplimiento riguroso

con cada uno de esos requisitos, ya que sirven como mecanismo de cotejo

para perpetuar circunstancial y cronológicamente esos contratos y, así,

evitar pagos y reclamaciones fraudulentas. ALCO Corp. v. Mun. de Toa

Alta, supra, págs. 537-538.

     Exigir que los contratos gubernamentales se reduzcan a escrito permite

salvaguardar los intereses de las partes contratantes frente a un

incumplimiento, permite la ordenada utilización de los fondos, evita la

incertidumbre en la confección del presupuesto y hace posible la adecuada

identificación de la partida contra la cual se harán los desembolsos públicos

en cumplimiento con la ley. Colón Colón v. Mun. de Arecibo,

supra. Conforme a ello, el cumplimiento con el requisito de que el contrato

conste por escrito es indispensable para que el contrato tenga efecto

vinculante entre las partes. Vicar Builders v. ELA et al., supra.

     Al momento de celebrarse los contratos objeto de controversia, la Ley

de Municipios Autónomos, Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991

(derogada), establecía en su Art. 8.016 las formalidades y consideraciones

que rigen la contratación con los Municipios.24

     B. Contrato de Mandato

     Bajo el Código Civil de 1930 el contrato de mandato se rige por los

Arts.1600 al 1622. Se define el mandato como aquel contrato por el cual

una persona se obliga a prestar algún servicio o hacer alguna cosa a

nombre o por encargo de otra. 25 Puede ser expreso, constituido por

instrumento público, privado o incluso, verbalmente, o tácito. 26 También

puede ser general si solo comprende actos de administración o especial si

24 Derogada y sustituida por el Código Municipal de Puerto Rico, Ley Núm. 107-2020,
según enmendada.
25 Art. 1600, Código Civil 1930; Art. 1401, Código Civil 2020, 31 LPRA sec. 10361.
26 Art. 1601, Código Civil 1930; Art. 1405, Código Civil 2020, 31 LPRA sec. 10365.
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conlleva efectuar actos de dominio tales como transigir, enajenar o

hipotecar bienes.27 Entre otras razones, el mandato se acaba cuando el

mandante lo revoca a su voluntad o por la renuncia del mandatario.28

     En cuanto a las obligaciones del mandatario se dispone que, en ningún

caso, el mandatario puede traspasar los límites de su mandato, pero si

ejecuta el mandato de una manera más ventajosa para el mandante, ello

no se considera traspasar los límites.         29   El mandatario responde de los

daños y perjuicios que se ocasionen al mandante de no ejecutar el

mandato.30 Al ejecutar el mandato debe apegarse a las instrucciones dadas

por el mandante, más a falta de estas, hará todo lo que, según la naturaleza

del negocio, haría un buen padre de familia.31El mandatario tiene que dar

cuenta de sus operaciones al mandante.32

     Sobre las obligaciones del mandante se dispone que debe cumplir todas

las obligaciones que el mandatario haya contraído dentro de los límites del

mandato. Sin embargo, en lo que el mandatario se haya excedido, no

queda obligado el mandante sino cuando lo ratifica expresa o

tácitamente. 33 El mandante debe anticipar al mandatario las cantidades

necesarias para la ejecución del mandato, si éste último lo pide.34 Además,

el mandante debe indemnizar al mandatario de todos los daños y perjuicios

que le haya causado el cumplimiento del mandato, cuando no ha mediado

culpa ni imprudencia del mandatario.35

     En nuestro ordenamiento se han reconocido dos tipos de mandato:

representativo indirecto y representativo directo. Zarelli v. Registrador, 124

DPR 543, 552 (1989).

     En cuanto al representativo indirecto el Art. 1608 del anterior Código

Civil, establece que:

          Cuando el mandatario obra en su nombre propio, el
        mandante no tiene acción contra las personas con quienes el

27 Art. 1604, Código Civil 1930.
28 Arts. 1623-1624, Código Civil 1930.
29 Arts. 1605 y 1606, Código Civil 1930.
30 Art. 1609, Código Civil 1930.
31 Art. 1610, Código Civil 1930.
32 Art. 1611, Código Civil 1930.
33 Art. 1618, Código Civil 1930; véase, Art. 325, Código Civil 2020, 31 LPRA sec. 6268.
34 Art. 1619, Código Civil 1930.
35 Art. 1620, Código Civil 1930.
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           mandatario ha contratado, ni éstas tampoco contra el
           mandante.
               En este caso el mandatario es el obligado directamente
           en favor de la persona con quien ha contratado, como si el
           asunto fuera personal suyo. Exceptúase el caso en que se
           trate de cosas propias del mandante.
               Lo dispuesto en este artículo se entiende sin perjuicio de
           las acciones entre mandante y mandatario. Art. 1608, Código
           Civil 1930 (derogado).

       En Zarelli v. Registrador, supra, el Tribunal Supremo aclaró que el

mandato representativo indirecto es aquel en el cual el mandatario, a

nombre propio, celebra el negocio con el tercero, quien nunca conocerá la

relación de. mandato. En este caso, el mandante no queda vinculado con

el tercero, pues el mandatario carece del poder de representación. Íd. El

mandatario es el obligado directamente por lo que, a su vez, será

responsable de dolo y de culpa, sin perjuicio de las acciones que procedan

entre el mandante y el mandatario.36

       Por otro lado, en cuanto al mandato representativo directo el Art. 1616

del anterior Código Civil dispone que:

              El mandatario que obre en concepto de tal no es
           responsable personalmente a la parte con quien contrata sino
           cuando se obliga a ello expresamente o traspasa los límites
           del mandato sin darle conocimiento suficiente de sus
           poderes. Art. 1616, Código Civil de 1930 (derogado).

       En Zarelli v. Registrador, supra, el Alto Foro explicó que el mandato

representativo directo el mandatario está facultado a representar al

mandante. Es decir, el tercero conoce que el mandatario actúa por cuenta

y a nombre del mandante-poderdante, convirtiéndose el mandatario,

además, en apoderado. Íd. Cuando el mandatario actúa a nombre del

mandante y así se lo revela y se conduce frente a terceros, éstos sólo

tienen causa de acción contra el mandante, a menos que el mandatario se

obligue a responder expresamente o traspase los límites del mandato sin

darle conocimiento suficiente de sus poderes a los terceros. R. Vélez

Torres, Curso de Derecho Civil: Contrato, San Juan, Ed. Revista Jurídica

UIPR, 1990, T. IV, Vol. II, pág. 431. Si el mandatario se obliga

36
     Arts. 1617 y 1608, Código Civil 1930.
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expresamente a responder frente a los terceros con quien contrata, lo que

está haciendo es garantizar la obligación que el mandante contrae. Íd.

   En su comentario del Art. 1.725 del Código Civil español,

correspondiente al Art. 1616 de nuestro Código Civil de 1930, Manresa

aclara lo siguiente:

           De ordinario, los apoderados no contraen obligación
       ninguna con aquellas personas con quienes contratan, si
       obran dentro de los límites de sus poderes. … Mas puede
       ocurrir, y de hecho ocurre, que el mandatario resulte obligado
       a la parte que con él contrate. ¿Cuándo sucederá esto? Los
       supuestos legales son dos:
       a) Que el mandatario contrate en su nombre personal.
       b) Que excediéndose de los límites de sus poderes, contrate
           como tal mandatario, sin dar conocimiento a la parte de
           los términos de su mandato y de las facultades que en su
           virtud le están conferidas. …

           En la hipótesis primera, el mandatario puede resultar
       obligado con el tercero cuando, teniendo este mayor
       confianza en él que en su representado, crea la relación
       contractual a condición de que la garantice, bien de modo
       subsidiario, bien directamente, obligándose de un modo
       personal, sin perjuicio de su derecho a repetir (el mandatario)
       contra el mandante. Aquí resulta obligado con el tercero, no
       porque haya traspasado los límites del poder, o porque sin
       traspasarlos hubiere hecho el contrato sin dar conocimiento a
       la parte de su calidad de mandatario. La obligación que con
       ello contrae es puramente voluntaria, y por su propia libertad
       queda obligado, desligando jurídicamente al mandante de su
       relación con el tercero. (Énfasis nuestro). J.M. Manresa y
       Navarro, Comentarios al Código Civil Español, Madrid, Ed.
       Reus, 1972, T. XI, págs. 723-724.

       En el Código Civil de 2020 el contrato de mandato se rige por los

Arts. 1401-1415, 31 LPRA secs.10361-10403. Según le define como el

contrato por el cual el mandatario se obliga a realizar uno o más actos

jurídicos en interés del mandante. Sobre los tipos de mandato el Art. 1404,

indica lo siguiente:

               El mandato puede conferir poder para
       representar al mandante. En este caso, el poder
       alcanza solamente los actos para los cuales ha sido
       expresamente conferido.
               Cuando el mandante no otorga poder de
       representación, el mandatario actúa en nombre propio,
       pero en interés del mandante, quien no queda obligado
       directamente frente al tercero, ni este respecto al
       mandante, pero ambos pueden subrogarse en las
       acciones que el mandatario tiene contra cada uno de
       ellos. Art. 1404, 31 LPRA sec. 10364.

                                     III
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                                            A.

        A modo de umbral, es preciso evaluar si en el presente caso

procedía dictar sentencia sumaria en virtud de la Regla 36 de

Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. V, y su jurisprudencia interpretativa.

Veamos.

        Ferrovial presentó una Solicitud de Sentencia Sumaria en la que en

70 párrafos ofreció una relación organizada de los hechos que a su juicio

no hay controversia sustancial, con indicación a las páginas de los

documentos en donde se establecen tales hechos.37 En esencia, alegó que

no existe controversia en torno a la procedencia y las cuantías de las

partidas reclamadas y acordadas con la AFI, por lo que, solo restaba

determinar a quién le corresponde pagar los daños sufridos debido a la

demora en la ejecución de la obra, si a la AFI, al Municipio o a ambos

solidariamente. Argumentó que, aunque entre la AFI y el Municipio se

suscribió un contrato de mandato, le corresponde a la AFI responderle a

Ferrovial en virtud del contrato de construcción suscrito entre ambos.

        El Municipio presentó su Moción de Sentencia Sumaria en la cual

incluyó una relación concisa y organizada, en 60 párrafos enumerados,

sobre los hechos que a su juicio no hay controversia. A su vez, hizo

referencia a las páginas en los documentos presentados donde se

establecen tales hechos.38 En síntesis, solicitó se desestimara la demanda

contra tercero instada por la AFI en su contra, por cuanto no es parte del

37 Exhibit 1: Contrato entre Ferrovial y AFI; Exhibit 2: General Conditions, Sec. 6.8 del
Contrato entre AFI y Ferrovial; Exhibit 3: Informes de Conferencia con Antelación al Juicio,
Sección III, Estipulaciones radicados el 6 de febrero de 2019 y el 20 de noviembre de
2019; Exhibit 4: Contrato entre Municipio y AFI; Exhibit 5: Transcripción de deposición de
Ramón Hilerio, empleado y testigo del Municipio; Exhibit 6: Transcripción de la deposición
del Ing. Nassin Tactuk, testigo de Ferrovial; Exhibit 7: Transcripción de la deposición de
David González, empleado de Ferrovial; Exhibit 8: Carta de CMA (diseñador original del
proyecto) al Cuerpo de Ingenieros de Estados Unidos (COE) del 15 de noviembre de 2011;
Exhibit 9: Carta de AFI al Municipio del 9 de marzo de 2015 y Moción del 21 de julio de
2020 presentada por AFI; Exhibit 10: Transcripción de deposición del Ing. Manuel Pérez;
Exhibit 11: Addendum #5 de la Subasta del Proyecto; Exhibit 12: Statement of Bidder
(Propuesta de Ferrovial); Exhibit 13 y 14: Cartas enviadas por AFI al COE del 14 de
noviembre de 2011 y del 20 de noviembre de 2011.
38 Exhibit 1: Informe enmendado de Conferencia con Antelación al Juicio, 20 de noviembre

de 2019; Exhibit 2: Contrato entre el Municipio y AFI; Exhibit 3: Contrato entre AFI y
Ferrovial; Exhibit 4: Carta de AFI a Ferrovial del 3 de enero de 2012, en esta se le indica
a Ferrovial que en la fase de subasta AFI proveyó a todos los licitadores copia de los
permisos y endosos disponibles, por lo que todos los licitadores tenían conocimiento de
los permisos y endosos obtenidos y sus fechas de vigencia.
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contrato de construcción suscrito entre la AFI y Ferrovial. Enfatizó que las

reclamaciones de Ferrovial no son gastos de construcción propiamente y

que es la AFI quien debe afrontar los costos que causó a Ferrovial la

dilación en la obtención de los permisos de construcción.

        La AFI se opuso a las mociones de sentencia sumaria de Ferrovial

y del Municipio, y a su vez, presentó una solicitud de sentencia sumaria.

Aceptó que los hechos materiales no estaban en controversia, pues tanto

los hechos como los documentos esenciales para el caso se habían

admitido por estipulación de las partes o mediante admisiones durante las

deposiciones. Según indicó, el único asunto de derecho en controversia era

determinar a quién le corresponde aportar el dinero para pagar las cuantías

reclamadas por Ferrovial, si a la AFI o al Municipio. Ante ello presentó una

relación concisa y organizada de 33 párrafos sobre hechos adicionales

sobre los que a su juicio no existe controversia e hizo referencia a las

páginas de los documentos en los que se establecen dichos hechos. 39 En

apretada síntesis, sostuvo que el Municipio es quien debe emitir el pago

por las reclamaciones de Ferrovial ya que es el propietario del proyecto y

los gastos reclamados constituyen gastos de construcción. A su vez alegó

que Ferrovial conocía de la existencia del contrato de mandato entre la AFI

y el Municipio, según el cual Municipio es el dueño de la obra.

39 Anejo 1: Sentencia del TPI en el caso Municipio v. AFI y Ferrovial; Anejo 2: Aviso de
Subasta sometido por AFI; Anejo 3: Demanda de Ferrovial contra AFI; Anejo 4: Moción
informativa sobre estipulaciones sobre las reclamaciones de Ferrovial, sus causas y valor;
Anejo 5: Demanda contra tercero de AFI contra el Municipio; Anejo 6: Demanda de
Municipio contra AFI y Ferrovial Anejo 7: Contestación a la demanda contra tercero del
Municipio; Ajeno 8: Transcripción de la deposición de Nassin Tactuk, testigo de Ferrovial;
Anejo 9: Informe de Conferencia con Antelación al Juicio, Sec. Estipulaciones; Anejo 10:
Contrato entre AFI y el Municipio; Anejo 11: Transcripción de la deposición a Ramón
Hilerio López; Anejo 12: Transcripción de la Deposición a Manual Pérez; Anejo 13:
Transcripción de la deposición del Ing. Salim Laham, director Área de Ingeniería de AFI;
Anejo 14: Transcripción de la deposición del Ing. Samir El Hage, perito de AFI; Anejo 15:
Contrato entre AFI y el Municipio Primera Enmienda; Anejo 16: Contrato entre AFI y
Ferrovial, Art. 1; Anejo 17: Contrato entre AFI y Ferrovial, Condiciones Generales (Uniform
General Conditions); Anejo 18: Portada del Instrucctions to Bidders sometido por AFI
durante proceso de subasta; Anejo 19: Permiso de Construcción Original; Anejo 20:
Permiso de Construcción Renovación; Anejo 21: Concesión para el uso de la Aguas
Territoriales, los Terrenos Sumergidos y la Zona Marítimo Terrestre sometido por el
Departamento de Recursos Naturales; Anejos 22 y 23: Carta de la Ing. Michelle Matos,
ingeniera de proyecto de Ferrovial, a AFI, con fecha del 15 de febrero de 2013 y con fecha
del 13 de noviembre de 2014; Anejo 24: Minuta Extraordinaria del 1 de noviembre de 2013,
reunión entre AFI y Ferrovial; Anejo 25: Carta enviada de AFI para el Municipio con fecha
del 21 de agosto de 2013; Anejo 26: Carta enviada por AFI al Municipio 15 de agosto de
2014; Anejo 27: Carta del Municipio a AFI con fecha del 18 de agosto de 2014;
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       El Municipio se opuso a la solicitud de sentencia sumaria de

Ferrovial y de la AFI. En esta, se allanó a que no existían hechos en

controversia y ofreció aclaraciones e interpretaciones alternas de algunos

de los hechos incontrovertidos propuestos por las partes. De manera

similar, Ferrovial se opuso a la solicitud de sentencia sumaria de la AFI y

del Municipio, no obstante, no expuso hechos que a su juicio estuvieran en

controversia.

       Luego de evaluar las mociones de sentencia sumaria y sus

respectivas oposiciones, concluimos que las partes cumplieron con las

formalidades procesales exigidas para presentar una moción de sentencia

sumaria y su oposición. Además, luego de analizar los hechos

incontrovertidos propuestos por las partes en unión con los documentos

presentados en apoyo, consideramos que no hay controversia real

sustancial en cuanto a los hechos esenciales y pertinentes, por lo que, solo

resta examinar las interrogantes de derecho esgrimidas y dictar sentencia

sumaria.

                                        B

       Nos corresponde realizar una revisión de novo para determinar si el

TPI aplicó correctamente el Derecho a la controversia planteada. Véase

Segarra Rivera v. Int´l. Shipping et al., 208 DPR 964, 982 (2022). Esto es,

a quién le corresponde sufragar los gastos de operación extendida

incurridos por Ferrovial debido a los atrasos en el proyecto que no le son

atribuibles, si al Municipio o a la AFI.

       Según señalamos, mediante el contrato de mandato una persona

llamada mandatario, se obliga a hacer alguna cosa por encargo de otra,

denominada mandante. Al cumplir con su encomienda es común que el

mandatario contraiga obligaciones con terceros. Ahora bien, los efectos de

la obligación así contraída van a depender del tipo de mandato que el

mandatario ejecute y de que no se exceda de los límites del mandato.

Véase Zarrelli v. Registrador, supra.
KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820                                       19

          En el mandato representativo indirecto, donde el mandatario actúa

en nombre propio y no revela que actúa en representación de otra persona,

surge una relación jurídica entre el mandatario y el tercero, de la que

responde el mandatario. Véase Art. 1608, Código Civil 1930 (derogado).

Por otro lado, si el mandato es representativo directo, donde el mandatario

revela que actúa en nombre del mandante, de ordinario, el mandante queda

obligado por los actos del mandatario cuando contrata con tercero. Sin

embargo, si al ejecutar este tipo de mandato el mandatario se obliga

voluntaria y expresamente con el tercero o si se excede de los límites del

mandato sin ofrecer conocimiento claro de sus poderes, el mandatario

queda obligado, desligando jurídicamente al mandante de su relación con

el tercero. Véase, Art. 1616, Código Civil 1930 (derogado).

          Por su importancia para el caso conviene transcribir, en lo aquí

atinente, las cláusulas y condiciones del Acuerdo Interagencial suscrito

entre el Municipio y la AFI.40

          PRIMERO: La AFI realizará el proyecto conocido como Fase
          I del Pase Real Marina.
          SEGUNDO: El proponente y desarrollador de este Proyecto
          es el MUNICIPIO en coordinación con la AFI.
          TERCERO: …
          CUARTO: La AFI le proveerá al MUNICIPIO toda la
          asistencia técnica necesaria, la cual incluye, pero no se limita,
          al Asesoramiento Técnico, Evaluación y Estudios
          Ambientales, Fase de Subasta y Contratación y Fase de
          Construcción para llevar a cabo el PROYECTO. A esos fines,
          la AFI, en acuerdo con el MUNICIPIO, seleccionará, entre
          otras cosas, las firmas que tendrán a su cargo la ingeniería,
          la gerencia de construcción, los estudios ambientales y
          económicos y cualquier otro profesional especializado que se
          requiera por la complejidad del PROYECTO, para la
          ejecución de las obras de construcción.
          QUINTO: … Durante la vigencia del Acuerdo, el MUNICIPIO
          aportará al desarrollo de PROYECTO (Fase I del Paseo Real
          Marina)      la    cantidad    de   ONCE       MILLONES,
          CUATROCIENTOS NOVENTA Y TRES MIL, NOVENTA Y
          DOS DÓLARES ($11,493,092.00) para ser utilizados
          exclusivamente para los gastos de construcción, mediante el
          método de transferencia, luego que AFI someta las
          certificaciones correspondientes. …
          El MUNICIPIO pagará a la AFI, en el término de treinta (30)
          días a partir de que sea recibida la certificación
          correspondiente, mediante transferencia electrónica a la

40   Apéndice del recurso de Apelación presentado por Ferrovial, págs. 774-779.
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       cuenta del Banco Gubernamental de Fomento…, para
       sufragar los costos del PROYECTO.
       ...
       El MUNICIPIO efectuará gestiones necesarias para identificar
       los fondos requeridos para sufragar los costos relacionados a
       la gerencia e inspección del PROYECTO, y posterior a esto
       le notificará a la AFI para que proceda a contratar los servicios
       de gerencia e inspección del PROYECTO.
       …
       DÉCIMO: La AFI se compromete a asegurarse que el
       Contratista cumpla con todos los términos establecidos en
       este Acuerdo y será responsable de indemnizar al
       MUNICIPIO de ocurrir cualquier daño a estos que pueda
       surgir como resultado del incumplimiento por parte del
       Contratista con cualquiera de las disposiciones de este
       Acuerdo o como resultado de la relación entre el contratista y
       la AFI. Asimismo, resarcirá al Municipio por cualquier daño
       que se ocasione a sus instalaciones por negligencia del
       Contratista o de cualquier persona natural o jurídica actuando
       en su representación o bajo su control.

       UNDÉCIMO: La AFI releva al Municipio de toda reclamación
       que se instara entre la AFI y cualquiera de sus contratistas y
       subcontratistas, excepto que la reclamación surja como
       consecuencia del diseño del Proyecto y de la falta de pago
       y/o identificación de fondos por parte del Municipio.
       …
       DECIMOSEXTO: La AFI y el MUNICIPIO acuerdan
       expresamente que ninguna enmienda a este Acuerdo u orden
       de cambio que se efectúe con relación a los trabajos
       pertinentes al PROYECTO, se entenderá como una novación
       contractual, a menos que ambas partes pacten
       específicamente lo contrario por escrito.
       …
       DECIMONOVENO: El MUNICIPIO asumirá la operación del
       PROYECTO inmediatamente después de construido y que la
       AFI le haya entregado los endosos finales, incluyendo el
       permiso de uso para su operación.
       …
       VIGESIMOPRIMERO: La AFI no viene obligada a efectuar
       ninguna aportación de fondos al PROYECTO en estos
       momentos. Los fondos a utilizarse para sufragar los costos
       de construcción del PROYECTO provienen exclusivamente
       de las aportaciones del Municipio de Aguadilla al
       PROYECTO.
   Del precitado acuerdo se desprende que el Municipio y la AFI

suscribieron un contrato de mandato. Así, el Municipio en calidad de

mandante, le encargó a la AFI, en calidad de mandatario, que le ofreciera

la asistencia técnica y administrativa necesaria para realizar el proyecto de

construcción del Paseo Real Marina. El Municipio por su parte se obligó a

sufragar los costos de la construcción.
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     Se trata de un mandato representativo directo, pues según surge del

texto del acuerdo el Municipio facultó a la AFI para que en representación

suya celebrara la subasta correspondiente, otorgara los contratos

necesarios para la construcción del proyecto y pagará a los contratistas con

el dinero que el Municipio le aprobara. Cónsono con ello, en varios de los

documentos sometidos por la AFI a los licitadores se indica que ésta

convocaba la subasta en representación del Municipio.41 Así se reconoce

en la primera sección del contrato de construcción suscrito entre la AFI y

Ferrovial.42 Además, Ferrovial sabía que el dinero para sufragar los costos

del proyecto provenía del Municipio y que el pago por los gastos acordados

con la AFI por el atraso en el proyecto dependía de la aprobación del

Municipio. 43

     Tal cual discutido, la normativa general exigiría que el Municipio, en

tanto mandante, responda ante terceros (Ferrovial) de las obligaciones

contraídas por el mandatario (AFI) que actúa dentro de los límites de un

mandato de representación directa. Sin embargo, el escenario es distinto

cuando el mandatario se excede de las facultades concedidas en el

mandato o cuando se obliga expresamente a responder, pues en tal caso

responde el mandatario, subsidiaria o directamente, según haya convenido

con el tercero. Véase, J.M. Manresa y Navarro, op. cit.

     De los documentos que surgen del expediente se concluye que, al

suscribir el contrato de construcción con Ferrovial, la AFI actuó conforme a

las facultades concedidas por el Acuerdo Interagencial. El Municipio le

encargó, entre otros extremos, a suscribir el contrato de construcción con

la firma de construcción seleccionada en la subasta. La AFI así lo hizo. Al

cumplir con ese mandato la AFI fue diligente en informar al Municipio de

41  Aviso de Subasta, Instructions to Bidders, Permiso de Construcción expedido por
ARPE, Apéndice del recurso de Apelación presentado por Ferrovial, págs. 333-335; 500;
504-505.
42 The parties acknowledge that the following facts form the background of this Agreement:

    1.1.1        Pursuant to the Enabling Act, AFI has entered into an Interagency
                 Agreement (2011-000724) with the Municipality of Aguadilla dated on
                 November 16th, 2010 (the “Agreement”). In accordance with the
                 Agreement, AFI provides assistance to the above Municipality by
                 undertaking an implementing certain projects and activities.
    1.1.2        One such project is “Paseo Real Marina” (the “Project”).
43Apéndice del recurso de Apelación presentado por Ferrovial, pág. 513.
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las posibles consecuencias del retraso en el proyecto para su oportuna

mitigación. En representación del Municipio sostuvo un proceso de

resolución de disputas con Ferrovial para establecer la procedencia de las

cuantías reclamadas. Incluso, a pesar de la demanda por incumplimiento

de contrato que instara el Municipio en su contra, no renunció a su mandato

y entregó el proyecto al Municipio en el término acordado.

     Ahora bien, al evaluar el contenido del contrato de construcción es

forzoso concluir que la AFI se obligó expresamente a responderle a

Ferrovial por los gastos de operación extendida incurridos por los atrasos

a la obra que no le fueran atribuibles. Veamos.

     El contrato de construcción suscrito entre la AFI y Ferrovial incluye el

documento principal, Uniform General Conditions y Sumplementary

Conditions, entre otros documentos.            44   La sección 1.1.1.53 de las

Suplementary Conditions que enmiendan las Uniform General Conditions,

dispone que para propósitos de dicho contrato owner es la AFI.45 Por otra

parte, la sección 7.5 del contrato principal de construcción establece que la

AFI respondería a Ferrovial solo por las obligaciones expresamente

asumidas en dicho contrato, al indicar que “[i]n no event shall AFI be liable

to the Contractor except for obligations expressly assumed by AFI under

the Contract Documents”.46 A tales efectos, la sección 9 de los Uniform

General Conditions estipula bajo qué circunstancias la AFI respondería a

Ferrovial debido a atrasos en la obra, a saber:

        9.3 Delays and Extensions of Time

        9.3.1 No extension of the Contract Time will be allowed for
        any reason except as provided below:

        9.3.1.1 If satisfactory fulfillment of the Contract with
        authorized extension and increases requires the performance
        of Work in greater quantities than those set forth in the

44 Apéndice del recurso de Apelación presentado por Ferrovial, págs. 583-773.
45 Apéndice del recurso de Apelación presentado por Ferrovial, pág. 725.
       1.1.1.53 Owner – The Owner is the Department, Agency, Public
       Corporations, or any other instrumentality of the Commonwealth of Puerto
       Rico as identified in the Agreement and is referred to throughout the
       Contract Documents as if singular in number and masculine in gender.
       The term Owner means the Owner or his authorized representative. It shall
       also mean any person, or entity, named as such in the Contract
       Documents. For purposes of this contract, Owner shall mean AFI, its
       successors and assigns.
46 Apéndice del recurso de Apelación presentado por Ferrovial, pág. 599.
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       proposal so that the total final payment is greater than the total
       original Contract Price, then the time allowance will be
       equitably adjusted taking into account the amount and
       difficulty of additional Work and only if the scope of the Work
       is increased or the critical path of the Project Schedule is
       affected.
       […]
       9.3.1.4 In case of delays or interruptions to the Work cause by
       any act of the Owner, or by any separate Contractor employed
       by the Owner or by any other cause not attributable to the fault
       or negligence of the Contractor, then the Contract Time shall
       be equitably adjusted.

       9.3.1.4.1 The Project reasonable fixed overhead cost incurred
       by the Contractor due to the time extension caused by the acts
       described in Article 9.3.1.4, will be reimbursed to the
       Contractor by the Owner. (Énfasis nuestro).47

       De los términos del contrato de construcción antes citados se

desprende que la AFI se obligó expresamente a reembolsar a Ferrovial los

gastos razonables de operación extendida en los que incurriera debido a

atrasos que afectaran la fecha de terminación del proyecto y que no fueran

atribuibles a la culpa o negligencia de Ferrovial. Al obligarse, en calidad de

dueño, la AFI garantizó la obligación que en cumplimiento con el mandato

contrajo con Ferrovial. Véase, Vélez Torres, op. cit.

       La obligación asumida por la AFI es además directa, pues los

términos del contrato de construcción no la condicionan a que el Municipio

no respondiera. Es decir, la AFI asumió una obligación de responder

directamente a Ferrovial independientemente de la posición del Municipio

al respecto. Esa fue la representación que la AFI le hizo a Ferrovial, quien

anticipando la posibilidad de eventos que atrasaran la fecha de terminación

del proyecto, consintió al contrato de construcción confiando en que la AFI

se haría cargo de los gastos de operación extendida cuando la razón del

atraso no le fuera atribuible.

       En vista de lo anterior, durante las negociaciones entre la AFI y

Ferrovial, la AFI aceptó que por eventos que no eran imputables a la culpa

o negligencia de Ferrovial, la ejecución del proyecto se extendiera por 896

días calendario adicionales a los originalmente pactados.                 48   Por

47Apéndice del recurso de Apelación presentado por Ferrovial, pág. 681.
48Según se estipuló en el Informe Enmendado: Renovación del permiso del COE,
obtención del Permiso General Consolidado, realización de estudios y mitigación de
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consiguiente, de conformidad con los términos del contrato de construcción

la AFI responde ante Ferrovial por los gastos de operación extendida en

los que incurrió por la extensión del contrato. La obligación expresamente

contraída no depende de la posición del Municipio al respecto, por lo que

Ferrovial tiene derecho a reclamar la cuantía en cuestión directamente a la

AFI.

        En este sentido, el error señalado por Ferrovial se cometió. Procedía

declarar Ha Lugar la solicitud de sentencia sumaria de Ferrovial y condenar

directamente a la AFI al pago de la cuantía reclamada.

                                          C.

        Nos corresponde ahora determinar si el Municipio es responsable a

la AFI por la totalidad o parte de la cuantía reclamada por Ferrovial a la luz

de las alegaciones de la demanda contra tercero. Veamos.

        En su demanda contra tercero la AFI alegó que según el Acuerdo

Interagencial el Municipio se obligó a aportar los costos de construcción.

Planteó además que en la eventualidad de que se le condene a pagar las

sumas reclamadas por Ferrovial, el Municipio le es directamente

responsable de dichas sumas ya que constituiría un costo reembolsable

bajo la doctrina del contrato de mandato o la del enriquecimiento injusto. El

Municipio negó su responsabilidad, aduciendo que en tanto la AFI fue

responsable del retraso ocasionado por la renovación del permiso del COE,

estaba obligada a responder por los daños reclamados por Ferrovial por el

atraso en la obra. Añadió que en virtud del párrafo décimo del Acuerdo

Interagencial, la AFI le había indemnizado por cualquier daño que surgiera

de su relación contractual con el contratista.

        Para empezar, es preciso subrayar que la AFI fue exonerada de

culpa o negligencia por la demora ocasionada al renovar el permiso del

COE, en virtud de lo resuelto por la sentencia del TPI en el caso Civil Núm.

A AC2014-0090, Municipio de Aguadilla v. AFI, confirmada por este

elementos con contenido de plomo; altas marejadas; y necesidad de llevar a cabo trabajos
adicionales.
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Tribunal en la sentencia emitida en el KLAN202000842, la cual advino final

y firme. Por tanto, este es un asunto juzgado que no está ante nuestra

consideración. De otro lado, según veremos a continuación, los gastos

relacionados a la construcción del proyecto que el Municipio se obligó a

aportar a la AFI, incluyen los costos de operación extendida provocados

por el atraso.

       Como es sabido, los contratos de construcción están sujetos a

retrasos que pueden ser ocasionados por diversas razones. Es por ello que

en nuestro ordenamiento se ha reconocido que un contratista tiene derecho

a ser compensado por los gastos incurridos por atrasos en el tiempo de

construcción originalmente pactado. Levy v. Aut. Edif Públicos, 135 DPR

382, 390 (1994). A esos efectos, se conoce como extended project [field]

overhead “the costs associated with operating at the project site during the

delay period, a direct cost of the work”. R. Santana, S. Weinstein, Advanced

Construction Law in Puerto Rico, National Business Institute, 2004, pág.

141. De ordinario, estos gastos, también conocidos como jobsite overhead

incluyen: “project managers; superintendents; secretarial and clerical

workers; timekeepers; office trailers; storage trailers; office equipment;

office supplies; temporary electricity; temporary water; temporary sewer;

telephone costs; sanitary facilities and trucks and automobiles.” W.

Schwartzkopf, Jobsite overhead defined, sec. 10.02 JW-CCD. En suma, el

extended project overhead representa los costos adicionales en que incurre

el contratista como resultado de haber continuado operando en área del

proyecto durante el periodo de retraso. Se trata pues, de un costo directo

del trabajo y, por tanto, es recobrable.

       En atención a lo anterior concluimos que los gastos operacionales

incurridos por Ferrovial como consecuencia de la extensión del proyecto,

son parte de los costos de construcción que el Municipio se obligó a

sufragar en el Acuerdo Interagencial.

       Según los términos del acuerdo el Municipio habría de cubrir los

gastos de construcción mediante el método de transferencia, luego de que
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la AFI sometiera las certificaciones correspondientes. Sin embargo, no es

menos cierto que cuando la AFI le informó al Municipio del acuerdo

alcanzado con Ferrovial sobre los gastos reclamados por el atraso, el

Municipio se negó a aprobarlo. Por tanto, no puede el Municipio alegar que

no esta obligado a cubrir los gastos de operación extendida de Ferrovial

porque la AFI no presentó la orden de cambio correspondiente. Esa

posición es inaceptable, considerando además que el Municipio aceptó la

extensión del proyecto y de su fecha de entrega sustancial cuando la AFI

así lo solicitó. Tratándose de un retraso que no era imputable al contratista

lo razonable es que fuera cubierto por el verdadero dueño de la obra como

parte de los costos de construcción.

      En esta misma línea, es claro que el relevo de responsabilidad

invocado por el Municipio no aplica ya que la reclamación objeto de

controversia surgió por la falta de pago del Municipio. Veamos. Del párrafo

décimo del Acuerdo Interagencial antes citado, surge que la AFI se obligó

a indemnizar al Municipio por los daños que surgieran “como resultado del

incumplimiento por parte del Contratista … o como resultado de la relación

entre el contratista y la AFI”. A su vez, el párrafo undécimo añade que la

AFI relevaría al Municipio de toda reclamación que se instara entre la AFI

y cualquiera de sus contratistas “excepto que la reclamación surja como

consecuencia … de la falta de pago y/o identificación de fondos por parte

del Municipio”.

      En este caso Ferrovial reclamó los gastos de operación extendida

incurridos debido al atraso del proyecto. Tal cual indicamos, estos gastos

son parte de los costos de construcción que debían ser asumidos por el

Municipio luego de que la AFI presentara la certificación correspondiente.

Es luego de la negativa del Municipio en aprobar el acuerdo alcanzado, que

Ferrovial opta por instar la demanda de epígrafe contra la AFI. De manera

que, es indiscutible que la reclamación del contratista surgió como

consecuencia de la falta de pago del Municipio y como tal, está excluida

del relevo acordado por la AFI.
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      En consecuencia, los errores señalados por el Municipio no se

cometieron. Procedía que el TPI declarara Ha Lugar la demanda contra

tercero por haberse obligado el Municipio a pagarle a la AFI los costos del

proyecto.

                                     IV

      Por los fundamentos antes expuestos modificamos la Sentencia

apelada a los fines de disponer que Ferrovial puede reclamar directamente

a la AFI el reembolso de los gastos de operación extendida y que el

Municipio está obligado a responderle a la AFI por dicha cuantía por

tratarse de costos de construcción. Así modificada, confirmamos la

sentencia.

      Lo acordó y manda el Tribunal, y lo certifica la Secretaria del Tribunal

de Apelaciones.

                      Lcda. Lilia M. Oquendo Solís
                  Secretaria del Tribunal de Apelaciones