Court Opinion

ID: 9890314
Source: CourtListenerOpinion
Date Created: 2023-10-12 19:14:31.655635+00
Date Added: 2024-06-11T13:11:42.610963
License: Public Domain

ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO
                      TRIBUNAL DE APELACIONES
                              PANEL VIII

                                                 Revisión Judicial,
  JOINT CONCESSION                               procedente de la
  MANAGEMENT LLC;                                Comisión de Practicaje
 TROPIGAS DE PUERTO                              de Puerto Rico
    RICO, INC.; PUMA
 ENERGY CARIBE LLC.;
PETROLEUM PRODUCTS                          Caso Núm.:
   SUPPLY LLC.; BEST                        Recurso de Revisión de
  PETROLEUM CORP.;                          Enmienda mediante
    TOTALENERGIES             KLRA202300433 Resolución al
  MARKETING PUERTO                          Reglamento 7214,
      RICO, CORP.                           Titulado “Reglas de
                                            Tránsito en los Puertos
     Parte Recurrente                       de Puerto Rico de 2006”

                v.                               Sobre:
                                                 Nulidad de Enmienda a
                                                 Reglamento
      COMISIÓN DE
     PRACTICAJE DE
      PUERTO RICO

      Parte Recurrida

Panel integrado por su presidente, el Juez Rivera Colón, el Juez Monge
Gómez y el Juez Cruz Hiraldo.

Monge Gómez, Juez Ponente

                              SENTENCIA

       En San Juan, Puerto Rico, a 29 de septiembre de 2023.

       Compareció ante este Tribunal la parte recurrente, Joint Concession

Management LLC, Tropigas de Puerto Rico, Inc., Puma Energy Caribe LLC,

Petroleum Products Supply LLC, Best Petroleum, Corp. y TotalEnergies

Marketing Puerto Rico, Corp. (en adelante, los “Recurrentes”), mediante el

recurso de revisión judicial de epígrafe. Nos solicitaron la revisión y

declaración de nulidad de lo que, a su juicio, constituyó una enmienda al

Reglamento Núm. 7214 de 31 de agosto de 2006 de la Comisión de

Practicaje de Puerto Rico, conocido como las “Reglas de Tránsito en los

Puertos de Puerto Rico de 2006” (en adelante, “Reglamento Núm. 7214”),

mediante la adopción de las LNG Vessel Safety Guidelines, sin cumplir con

el procedimiento formal de aprobación de reglamentos en nuestra

jurisdicción.

Número Identificador
SEN2023______________
KLRA202300433                                                             2
        Por los fundamentos que expondremos a continuación, se decreta

la nulidad de las LNG Vessel Safety Guidelines aprobadas por la Comisión

de Practicaje de Puerto Rico, por entender que constituyen una enmienda

al Reglamento Núm. 7214, supra, sin que se hubieran adoptado conforme

el proceso de reglamentación formal dispuesto en la Ley Núm. 38-2017,

según enmendada, conocida como la “Ley de Procedimiento Administrativo

Uniforme del Gobierno de Puerto Rico”, 3 LPRA secs. 9601 et seq.

Veamos.

                                          I.

        El caso de epígrafe tuvo su génesis el 31 de agosto de 2020, cuando

San Juan Bay Pilot (en adelante, “SJBP”), corporación compuesta por

pilotos que prestan servicios de practicaje para barcos que atracan o salen

del muelle de Cataño Oil Dock (en adelante, “COD”), presentó ante la

Comisión los LNG Vessel Safety Guidelines (en adelante, “las guías de

seguridad”). Ello, a raíz de unas enmiendas realizadas al 33 CFR 165.754,

debido a la construcción y operación de cierta infraestructura requerida

para descargar y transferir gas natural licuado (por sus siglas en inglés,

“LNG”) en el Army Terminal Turning Basin, localizado en la Bahía de San

Juan.

        Así pues, las guías de seguridad, en lo pertinente a las

embarcaciones en el lado este del COD, disponen lo siguiente:

                   • Vessel can dock at COD E and not to exceed a 22m
           beam if there is only one Bessel ay Puerto Nuevo A&B.
                   • LNG vessel can dock side by side (lightering operation)
           after the vessel at COD E is safely moored.
                   • No Vessel Movement at COD E while two vessels are
           docked side by side at Puerto Nuevo A&B.
                   • No vessel can dock at COD E while two vessels are
           docked side by side at Puerto Nuevo A&B. 1

        El 24 de noviembre de 2021, luego de realizar una serie de

simulaciones, la SJBP presentó unas recomendaciones a las guías de

seguridad por un periodo probatorio. Sostuvieron que, presuntamente, el

inicio de la operación del New Fortress Energy en los muelles de Puerto

Nuevo A/B parece haber creado un conflicto con respecto al tamaño de las

1 Véase, LNG vessel Safety Guidelines, Ap. pág. 003.
KLRA202300433                                                                          3

embarcaciones que pueden maniobrar con seguridad en el área adyacente

al COD Este.2 Ello pues, tanto la carga del gas natural licuado y el gas

licuado de petróleo, requieren consideraciones especiales y precauciones

de seguridad mejoradas.

        A esos efectos, las recomendaciones fueron las siguientes:

               Option A (Best and safest): Open up the space in order to
        maneuver alongside COD-E by shifting the LNG Tanker at Puerto
        Nuevo A/B by at least 40 meters.
               Option B: Considering the beam of the current tanker berthed
        at New Fortress Terminal PN A/B (Ineos Independence) the
        following guidelines would scale down the risk to an acceptable level.
                   - Max LOA 164m (as per TOTAL Vessel configuration
            table for COD E/W dated (10/09/19)
                   - Max Beam 32.2m
                   - Vessels with a beam of more than 22.0m:
                           o Day time Only
                           o 2 Pilots
                           o PPU unit (Portable Pilot Units)
                           o Tug assisted berthing and unberthing with 3
                   tractor tugs
                           o Wind less than 15 KTS
                   - Vessels less than 22m beam:
                           o Tug assisted berthing and unberthing with 2
                   tractor tugs.3

        En vista de que los Recurrentes tienen operaciones en el COD, en

donde atracan embarcaciones y tanqueros para descargar gasolina diésel,

gas propano, asfalto y otros productos derivados de petróleo que éstos

importan, y debido a que las referidas guías tuvieron un efecto directo sobre

dichas operaciones, presentaron una “Querella” el 22 de marzo de 2022

ante la Comisión de Practicaje de Puerto Rico (en adelante, la “Comisión”

o la “Recurrida”) en contra de SJBP y su presidente al momento de los

hechos.4 Solicitaron que se expidiera una orden de cese y desista

provisional y otra permanente para dejar sin efecto las guías de seguridad,

así como sus enmiendas y su implementación por parte de los prácticos.5

El 1 de agosto de 2022, SJBP presentó una “Moción Solicitando

Paralización Temporera de los Procedimientos” en la que peticionó que

2 Véase, Misiva dirigida a la Comisión por SJBP el 24 de noviembre de 2021, Ap. pág.

006; traducción nuestra.
3 Véase, Misiva dirigida a la Comisión por SJBP el 24 de noviembre de 2021, Ap. pág.

006.
4 Véase, “Querella” CPPR Q2022-001, Ap. págs. 009-023.
5 La Ley Núm. 226-1999, en su Artículo 2, define práctico como “la persona experimentada,

versada y diestra que, a través de la práctica, adquiere el conocimiento del lugar en que
navega cualificándolo para dirigir y dirige a vista el rumbo de las embarcaciones,
llamándose de costa o de puerto, respectivamente, según sea en una u otro donde ejerce
su profesión”. 23 LPRA sec. 361.
KLRA202300433                                                              4
se paralizaran los procedimientos administrativos ante la Comisión hasta

tanto se llevaran a cabo diez (10) manobras en las cuales fueran relevantes

las guías de seguridad.

       Mediante Resolución Interlocutoria y Orden de 25 de octubre de

2022, la Comisión ordenó la paralización solicitada por SJBP y le concedió

un término de catorce (14) días para que llevara a cabo las diez (10)

maniobras, utilizando las guías de seguridad impugnadas y para que

notificaran   su   posición   en   cuanto   a   la   necesidad   de   adoptar

permanentemente o no las mismas. Ello en consideración a que, de esa

forma, los pilotos tendrían la oportunidad de validar y corroborar la

aplicación de dichas guías a las maniobras reales, en las circunstancias en

las que se requiera la aplicación de éstas. Así las cosas, SJBP y su

presidente presentaron “Moción en Cumplimiento de Orden” e

informaron que concluidas las maniobras antes mencionadas y a base de

la experiencia adquirida, enmendaron las guías de seguridad nuevamente

y solicitaron que fueran adoptadas por la Comisión de forma permanente

para las operaciones futuras en las circunstancias descritas en las propias

guías. De conformidad con ello, las guías enmendadas disponían lo

siguiente:

       Considerando la manga del buque tanque actual atracado en
       New Fortress Terminal PN A/B (Ineos Independence/Coral
       Encanto), las siguientes medidas reducirán el riesgo a un
       nivel aceptable:

       LOA máximo según tabla de configuración TOTAL de
       embarcaciones para COD E/O del 2 diciembre de 2021 -
       Manga máxima de 32,2m.

       -Embarcaciones con una manga de más de 22,0m:
         •   Sólo durante el día
         •   2 pilotos
         •   Unidad PPU (Unidades Piloto Portátiles)
         •   Atraque y desatraque para remolcar con 2
         remolcadores tractores
         •   Viento – discreción del piloto

       -Embarcaciones de menos de 22m de manga:
       •     Atraque y desatraque asistido por remolcador con
       2 remolcadores tractores.

       -Embarcaciones Side by Side (transferencia)
KLRA202300433                                                                         5

        •      Un ASD/remolcador de tractor con modo de espera
        cuando una embarcación de más de 450 pies (137m) está
        transitando por el Army terminal turning basin.6

        El 18 de julio de 2023, la Comisión remitió una misiva y notificó a los

usuarios de Puerto Nuevo A y B, y del COD, que las antes mencionadas

guías de seguridad habían sido adoptadas.7 No obstante, y en

consideración a dichas enmiendas, la Comisión dictó Orden mediante la

cual le concedió un término a los Recurrentes para que mostraran causa

por la cual no debía desestimar el caso por haberse tornado académico,

toda vez que las guías de seguridad habían sido enmendadas

sustancialmente.

        En    cumplimiento      con     dicho    dictamen,      comparecieron       los

Recurrentes mediante “Moción en Cumplimiento de Orden y Solicitando

Autorización para presentar Querella Enmendada”. Allí plantearon que

la controversia no se había tornado académica, puesto a que aún no

estaban de acuerdo con las enmiendas realizadas a las guías de seguridad,

por lo que solicitaron un término adicional para enmendar la “Querella”.

Específicamente, aludieron a que no estaban de acuerdo con la inclusión

de dos (2) pilotos para proveer el servicio y que el límite de vientos de un

máximo de 25 mph era inadecuado. No empece a dicha solicitud, la

Comisión emitió Resolución el 31 de julio de 2023. Mediante la misma,

expresó que las enmiendas a las guías de seguridad sometidas por SJBP

habían sido aprobadas el 27 de abril de 2023 y notificadas mediante aviso

de 21 de julio de 2023. Añadió que la adopción de dichas guías obedeció

6 Véase, Aviso dirigido a los usuarios de los muelles Puerto Nuevo A/B y Cataño Oil Dock

por la Comisión el 18 de julio de 2023, Ap. pág. 002.
Considering the beam of the current tanker berthed at New Fortress Terminal PN A/B
(Ineos Independence/Coral Encanto) the following guidelines would scale down the risk to
an acceptable level.
         - Max LOA as per TOTAL Vessel configuration table for COD E/W dated
            December 2, 2021 - Max Beam 32.2m
         - Vessels with a beam of more than 22.0m:
                o Daytime Only
                o 2 Pilots
                o PPU unit (Portable Pilot Units)
                o Tug assisted berthing and unberthing with 2 tractor tugs
                o Wind – pilot discretion
         - Vessels less than 22m beam:
                o Tug assisted berthing and unberthing with 2 tractor tugs.
         - Side by Side vessels (lightering)
                o An ASD/tractor tug on standby when a vessel larger than 450’ (137m)
                     is transiting Army terminal turning basin.
7 Véase, Aviso emitido por la Comisión el 18 de julio de 2023, Ap. pág. 002.
KLRA202300433                                                                      6
a la necesidad de garantizar la seguridad en los muelles Puerto Nuevo A/B

y COD Este, ello debido al espacio reducido entre los terminales y a la

naturaleza de las cargas que se manejan en ambos (gas licuado de

petróleo y gas natural licuado). Sostuvo que “[e]l manejo de estas cargas

requiere consideraciones especiales y precauciones de seguridad

actualizadas, consideraciones que esta Comisión entendió razonables

atender adoptando las nuevas medidas de seguridad recomendadas por la

SJBP el 9 de marzo de 2023”.8

        En consecuencia, entendió la Comisión que la “Querella” se había

tornado académica, por lo que la declaró No Ha Lugar y ordenó el archivo

de la misma.9 Determinó que no procedía la solicitud de cese y desista

contra SJBP, ya que las guías de seguridad en las cuales estaba basada

la “Querella” habían sido sustancialmente enmendadas y adoptadas por la

Comisión el 27 de abril de 2023.

        Inconforme con tal determinación, el 17 de agosto de 2023, los

Recurrentes presentaron ante nuestra consideración el recurso de revisión

judicial que nos ocupa. Mediante el mismo, le imputaron a la Comisión

haber cometido los siguientes errores:

                   1. La Comisión no publicó un aviso que cumpliera
            con los requisitos de notificación de propuesta de
            adopción de reglamentación esbozados en la Sección 2.1
            de la LPAU, 3 L.P.R.A. § 9611;

                   2. La Comisión no proveyó oportunidad a la
            ciudadanía para someter comentarios por escrito durante
            un término no mayor de treinta (30) días, contados a partir
            de la fecha de la publicación del aviso según exige la
            Sección 2.1 de la LPAU, 3 L.P.R.A. § 9612;

                    3. La Comisión no celebró vistas públicas según
            requiere la Sección 2.3 de la LPAU, 3 L.P.R.A. § 9613, y
            el Artículo 21(b) de la Ley 226, su ley habilitadora;

                    4. La Comisión no presentó la enmienda al
            Reglamento en el Departamento de Estado según
            requiere la Sección 2.8 de la LPAU, 3 L.P.R.A. § 9612, y
            por tal razón

                  5. El Departamento de Estado no público en dos
            (2) periódicos de circulación general una síntesis del
            contenido de la enmienda al Reglamento, con expresión

8 Véase, Apéndice del recurso de revisión judicial, pág. 032.
9 El último trámite procesal que surge de la Resolución y del expediente ante nuestra

consideración fue la “Moción en Cumplimiento de Orden y Solicitando Autorización
para Presentar Querella Enmendada”, Ap. pág. 029.
KLRA202300433                                                              7

            de su número, fecha de vigencia y agencia que lo aprobó
            como también exige la Sección 2.8 de la LPAU.

       El 15 de septiembre de 2023, la Comisión presentó su “Oposición

a Recurso de Impugnación de Reglamento”.

       Con el beneficio de la comparecencia de las partes procedemos a

resolver.

                                     II.

                                     A.

       La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de

Puerto Rico, Ley Núm. 38-2017, 3 LPRA sec. 9601 et seq. (en adelante,

“LPAU” o “Ley Núm. 38-2017”), se creó a los fines de uniformar los

procedimientos administrativos ante las agencias. Consecuentemente,

desde la aprobación del procedimiento provisto por la LPAU, los entes

administrativos    están   precisados      a   conducir   sus   procesos   de

reglamentación, adjudicación y concesión de licencias y permisos de

conformidad con los preceptos de este estatuto y el debido proceso de ley.

López Rivera v. Adm. de Corrección, 174 DPR 247, 254-255 (2008). En

específico, la Ley Núm. 38-2017, supra, estableció unas reglas mínimas al

proceso de reglamentación a aquellas agencias cuya ley orgánica les

confiera dicho poder. Dicho estatuto dispone que el término “agencia”

incluye las corporaciones públicas que hayan sido autorizadas por ley a

llevar a cabo funciones de reglamentación. 3 LPRA sec. 9603 (a).

       Es norma reiterada en nuestro ordenamiento jurídico que, al

momento de aprobar, enmendar o derogar un reglamento, la LPAU les

exige a las agencias administrativas el cumplimiento de los siguientes

requisitos:

       (1) notificar al público la reglamentación que ha de aprobarse;
       (2) proveer oportunidad para la participación ciudadana,
       incluyendo vistas públicas cuando sea necesario u
       obligatorio; (3) presentar la reglamentación ante el
       Departamento de Estado para la aprobación correspondiente,
       y (4) publicar la reglamentación aprobada. FCPR v. ELA et
       al., 2023 TSPR 26, 211 DPR ___ (2023); Mun. de Toa Baja
       v. D.R.N.A., 185 DPR 684, 694 (2012); 3 LPRA sec. 9611–
       9613, 9618 y 9621.

       La referida ley define lo que constituye una regla o reglamento como:
KLRA202300433                                                              8
      [C]ualquier norma o conjunto de normas de una agencia que
      sea de aplicación general que ejecute o interprete la política
      pública o la ley, o que regule los requisitos de los
      procedimientos o prácticas de una agencia que tenga
      fuerza de ley. El término incluye la enmienda, revocación o
      suspensión de una regla existente. 3 LPRA sec. 9603(m)
      (énfasis suplido).

      Cabe destacar que la propia LPAU expresamente excluye de esta

definición, entre otros, los documentos guías. Íd. La Sección 1.3 (c) define

documento guía como sigue:

      [U]n documento físico o electrónico de aplicabilidad general
      desarrollado por una agencia, que carece de fuerza de ley[,]
      pero expresa la interpretación de la agencia sobre alguna
      legislación, la política pública de la agencia o que describe
      cómo y cuándo la agencia ejercerá sus funciones
      discrecionales. Incluye interpretaciones oficiales, según
      definidas en esta Ley. 3 LPRA sec. 9603(c).

      Por otro lado, nuestro Tribunal Supremo distingue entre las reglas

no legislativas o reglas legislativas que las agencias administrativas

pueden formular. Las primeras están exentas de cumplir con el

procedimiento     formal    de     reglamentación,     pues     “constituyen

pronunciamientos administrativos que no alteran los derechos ni las

obligaciones de los individuos”. Sierra Club et al. v. Jta. de Planificación,

203 DPR 596, 605 (2019). No obstante, debido a que las reglas legislativas

sí crean derechos, imponen obligaciones y establecen un patrón de

conducta que tienen fuerza de ley, requieren el cumplimiento del

procedimiento de reglamentación establecido por la Ley Núm. 38-2017,

supra. Ello, por su importancia y el efecto que pueden acarrear para el

público general. Íd. Dicho procedimiento “es indispensable para poder

reconocerle fuerza de ley a la regla promulgada, ya que ello forma parte

de las garantías procesales que permean todo el estatuto”. Íd., pág. 606

(citando a Centro Unido Detallista v. Com. Serv. Púb., 174 DPR 174, 183

(2008)) (énfasis suplido). De modo que, una regla legislativa que no cumpla

con los requisitos procesales que impone la LPAU, supra, sobre la

reglamentación formal, se entenderá nula. 3 LPRA sec. 9617.

      De entrada, la Sección 2.1 de la Ley Núm. 38-2017, supra, establece

que “[s]iempre que la agencia pretenda adoptar, enmendar o derogar una

regla o reglamento, publicará un aviso en español y en inglés en no menos
KLRA202300433                                                              9

de un periódico de circulación general en Puerto Rico, y en español e inglés

en la red de internet”. 3 LPRA sec. 9611. Este aviso contendrá:

       [U]n resumen o explicación breve de los propósitos de la
       propuesta acción, una cita de la adopción legal que autoriza
       dicha acción y la forma, el sitio, los días y las horas en que se
       podrán someter comentarios por escrito o por correo
       electrónico o solicitar por escrito una vista oral sobre la
       propuesta acción con los fundamentos que a juicio del
       solicitante hagan necesaria la concesión de dicha vista oral e
       indicará el lugar físico y la dirección electrónica donde estará
       disponible al público, el texto completo de la reglamentación
       a adoptarse. Al recibir comentarios por correo electrónico, la
       agencia acusará recibo de los mismos por correo electrónico
       dentro de dos (2) días laborables de su recibo. El aviso
       publicado en el periódico contendrá, además, la dirección
       electrónica de la página donde la agencia haya elegido
       publicar el aviso en la Red y el texto completo de la regla o
       reglamento. Íd.

       En cuanto a la participación ciudadana, el referido estatuto dispone

que “[l]a agencia proveerá oportunidad para someter comentarios por

escrito durante un término no menor de treinta (30) días, contados a partir

de la fecha de la publicación del aviso”. 3 LPRA sec. 9612. Sin embargo,

la celebración de una vista pública estará sujeta a que la ley orgánica o ley

aplicable la haga mandatoria o a discreción de la agencia. 3 LPRA sec.

9613. El Tribunal Supremo también ha reconocido que:

       Es imperativo que la agencia también mantenga un
       expediente disponible al público con todo lo relativo al
       procedimiento de adopción, enmienda o derogación de la
       regla o reglamento en cuestión, […] pues la participación
       ciudadana trae ante la consideración de la agencia
       perspectivas distintas sobre el alcance y la aplicación de las
       reglas que pretende aprobar. Grupo HIMA v. Dept. de Salud,
       181 DPR 72, 78 (2011) (citas omitidas).

       Culminado el proceso de participación ciudadana, la Sección 2.8(a)

de la Ley Núm. 38-2017, supra, requiere que toda agencia que haya

aprobado un reglamento lo presente ante el Departamento de Estado. 3

LPRA sec. 9618(a). De igual forma, el precitado artículo dispone que, como

regla general, el reglamento comenzará a regir pasados los treinta (30) días

desde su radicación, a menos que aplique una de las tres excepciones allí

detalladas. Íd. Así mismo, la Sección 2.8 (d) provee que: “[e]l Secretario

[de Estado] publicará en dos (2) periódicos de circulación general una

síntesis del contenido de cada reglamento radicado, con expresión de su

número, fecha de vigencia y agencia que lo aprobó. Esta publicación se
KLRA202300433                                                               10
llevará a efecto dentro de los veinticinco (25) días siguientes a la fecha de

su radicación”. 3 LPRA sec. 9618(d).

       Dicho proceso es imperativo para “cumplir con el requisito de

notificación, elemento indispensable para validar la reglamentación y

concederle virtualidad al principio básico, consignado en el Art. 2 del

Código Civil de Puerto Rico, de que la ignorancia de la ley no es excusa

para su incumplimiento”. Grupo HIMA v. Dept. de Salud, supra, pág. 79

(énfasis suplido). En fin, “el propósito de los procedimientos de notificación,

participación ciudadana, presentación y publicación es garantizar que a los

ciudadanos se les notificará y tendrán una oportunidad de que se

consideren sus puntos de vista antes de adoptar una norma que impacte

sus derechos y les imponga obligaciones”. Íd., págs. 79-80 (énfasis

suplido). Por consiguiente, “[u]na regla o reglamento aprobado después de

la fecha de efectividad de esta Ley será nulo si no cumpliera

sustancialmente con las disposiciones de esta Ley”. 3 LPRA sec. 9617(a).

Asimismo, la Sección 2.7(b) dispone que para impugnar de su faz un

reglamento por incumplimiento con las referidas disposiciones, se

presentará la causa de acción ante el Tribunal de Apelaciones en un

término de treinta (30) días contados a partir de la fecha de vigencia del

reglamento. 3 LPRA sec. 9617(b).

                                      B.

       En lo pertinente al caso de autos, la Comisión de Practicaje de

Puerto Rico es una corporación pública creada por virtud de la Ley Núm.

226 de 12 de agosto de 1999, según enmendada, conocida como la “Ley

de la Comisión de Practicaje de Puerto Rico”, 23 LPRA sec. 361 et seq. (en

adelante, “Ley Núm. 226 de 1999”), facultada para autorizar, reglamentar,

supervisar e imponer sanciones sobre el practicaje, así como para adoptar

y reglamentar el tránsito marítimo. Art. 5 de la Ley Núm. 226 de 1999,

23 LPRA sec. 361b. De igual forma, el Artículo 26 dispone que “[l]a

Comisión tendrá poder para adoptar y promulgar reglas y reglamentos para

hacer cumplir esta Ley, incluyendo aquellos cargos necesarios para
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financiar el costo administrativo y operacional de la Comisión”. 23 LPRA

sec. 361 nota.

       En vista de ello, el 31 de agosto de 2006, se adoptó el Reglamento

Núm. 7214, conocido como las “Reglas de Tránsito en los Puertos de

Puerto Rico de 2006” (en adelante, “Reglamento Núm. 7214”),10 de

conformidad con su ley orgánica. Íd. El mismo regula, entre otras cosas, la

zona de abordaje en el Puerto de San Juan,11 la velocidad de las

embarcaciones12 y la dirección del tránsito.13 En cuanto a esto último, la

Regla 38 dispone que el tránsito en los canales de Puerto Nuevo, Army

Terminal y/o Gravity Dock, así como en sus correspondientes turning basin,

“será en una sola dirección y no se podrá rebasar ni transitar en dirección

contraria hasta que el canal esté libre de tránsito”.14

                                         III.

       Por estar íntimamente relacionados, discutiremos conjuntamente los

señalamientos de error traídos ante nuestra consideración.

       En el presente recurso, los Recurrentes alegan que erró la Comisión

al no cumplir con los requisitos establecidos en la LPAU, supra, al momento

de aprobar e implementar las guías de seguridad sugeridas por la SJBP

aquí en controversia. Sostienen que las guías impugnadas fueron puestas

en vigor de manera inmediata e ilegalmente, ya que la Recurrida es la única

que tiene el poder para reglamentar el tránsito marítimo, conforme a la Ley

Núm. 266 de 1999, supra. Además, arguyen que las guías añaden

requisitos y restricciones al Reglamento Núm. 7214, supra, por lo que

este último fue enmendado sin cumplir con las disposiciones establecidas

en la LPAU, supra, sobre el proceso formal de reglamentación en nuestra

jurisdicción.

       Por otro lado, la Comisión expuso que no promulgaron una regla o

reglamento al adoptar las guías de seguridad, sino que éstas son

meramente un documento guía cuyo propósito es informar la discreción de

10 Resolución Núm. 2006-002.
11 Véase, Reglamento Núm. 7214, Sección II, Regla 34.
12 Véase, Reglamento Núm. 7214, Sección II, Regla 35.
13 Véase, Reglamento Núm. 7214, Sección II, Regla 38.
14 Véase, Regla 38 del Reglamento Núm. 7214.
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los prácticos al momento de enfrentarse a ciertas condiciones específicas.

Añadió que no están facultados para reglamentar la discreción de los

prácticos y, en vista de ello, los Recurrentes no pueden alegar que

incumplieron con el proceso de reglamentación dispuesto en la Ley Núm.

38-2017, supra.

      En múltiples ocasiones nuestro máximo foro judicial ha validado el

axioma de que “el nombre no hace la cosa”. Natal Albelo v. Romero Lugo,

206 DPR 465, 498 (2021); OCS v. CODEPOLA, 202 DPR 842, 880 (2019).

Así pues, indistintamente del nombre que se les hubiera otorgado a las

guías de seguridad en controversia, nos corresponde determinar su

alcance y aplicabilidad para determinar si las mismas son o no reglas

legislativas que requieren cumplir con el procedimiento de reglamentación

instituido en la LPAU, supra.

      Del examen detenido y sosegado de las LNG Vessel Safety

Guidelines, a la luz de la normativa expuesta en el acápite anterior, es

incuestionable que nos encontramos ante unas enmiendas al Reglamento

Núm. 7214, supra. Si bien es cierto que los documentos guías carecen de

fuerza de ley y no crean derechos u obligaciones a diferencia de las reglas

o reglamentos, no es menos cierto que las reglas legislativas alteran

derechos de individuos y/o del público en general, y su aprobación debe

ser conforme a los requisitos que establece la LPAU, supra, para el proceso

de reglamentación, so pena de nulidad.

      Para efectos de la Ley Núm. 38-2017, supra, la Comisión de

Practicaje es una entidad gubernamental facultada, mediante el Artículo 5

de su ley orgánica, para adoptar reglamentos que promuevan y garanticen

la protección del tránsito marítimo en las aguas y puertos de Puerto

Rico. 23 LPRA sec. 361b. Precisamente, ello fue lo que hizo al adoptar las

guías de seguridad aquí impugnadas. La Recurrida, mediante éstas,

enmendó la Sección II del Reglamento Núm. 7214, supra, sin antes cumplir

con el proceso de reglamentación dispuesto en la LPAU, supra. Dichas

medidas fueron adoptadas para garantizar la seguridad para el servicio de

practicaje a embarcaciones de más de 22 metros de manga, hasta un
KLRA202300433                                                                          13

máximo de 32.2 metros de manga, que atracan en Puerto Nuevo A y B, y

del lado este del COD, los cuales forman parte del Puerto de San Juan.

        Nótese que su adopción por parte de la Comisión se dio porque el

espacio entre ambos terminales es uno reducido para la naturaleza de las

cargas que manejan las embarcaciones que allí atracan. Por esa

consideración especial, han de tener unas precauciones de seguridad

actualizadas, las cuales la Comisión entendió razonable atenderlas

mediante la adopción de las medidas de seguridad impugnadas por los

Recurrentes.15 Ello, indefectiblemente, constituye una medida                         de

protección del tránsito marítimo en unos puertos de Puerto Rico que

precisamente es lo que persigue regular el Reglamento Núm. 7214, supra.

Así lo establece taxativamente la Regla 3 del aludido cuerpo reglamentario

al establecer que sus disposiciones aplicarán:

        [A] los Prácticos y las embarcaciones, incluyendo, entre otras
        personas,      a    sus   agentes,   dueños,     operadores,
        representantes, así como a los operadores o dueños de
        muelles o facilidades, y los dueños u operadores de
        remolcadores o embarcaciones para la asistencia en la
        maniobra de embarcaciones en su transitar por las aguas
        navegables de Puerto Rico. Regla 3, Reglamento Núm. 7214
        de 31 de agosto de 2006, Comisión de Practicaje de Puerto
        Rico.

        Al añadir estas restricciones de cómo, cuándo y bajo qué

circunstancias      los   prácticos     podrán      atracar    en       dichos   muelles,

dependiendo del tipo de embarcación, se enmienda el Reglamento Núm.

7214, supra, el cual dispone las reglas de tránsito y establece normas que

tienen fuerza de ley para toda persona que ejerza el practicaje en los

puertos de Puerto Rico. Entiéndase, se crean requisitos adicionales de

aplicación general para todo individuo u ente que lleve a cabo el practicaje

en el área del Puerto de San Juan. Contrario a lo argumentado por la

Recurrida, entendemos que las guías aquí impugnadas no son una mera

expresión de la Comisión para ofrecer claridad al Reglamento, sino que

regulan específicamente aspectos del proceso en muelles del Puerto de

San Juan.

15 Véase, Apéndice del recurso de revisión judicial, págs. 002 y 032.
KLRA202300433                                                            14
      Por ejemplo, la Regla 14 del Reglamento Núm. 7214, supra,

establece la cantidad mínima de remolcadores a utilizarse, mientras que la

Sección II del precitado Reglamento, Reglas 34 a la 40, establecen todo lo

relativo al manejo de embarcaciones en los muelles del Puerto de San

Juan, como lo es la dirección del tránsito en los canales de Puerto Nuevo,

el Army Terminal y sus respectivos turning basin, velocidad y abordaje,

entre otras. A nuestro juicio, las guías enmiendan el Reglamento Núm.

7214, supra, al añadir requisitos restrictivos en cuanto a una situación

específica, como lo es la naturaleza de las cargas de las embarcaciones y

el tipo de embarcación que atraca en los puertos de Puerto Nuevo A y B, y

del lado este del COD, bajo circunstancias particulares. Sobre lo anterior,

no podemos perder de perspectiva que la necesidad de implementar dichas

normas obedeció a consideraciones de seguridad por el tipo de cargas que

se manejan en ambos terminales.

      En fin, las guías que aquí enmiendan el Reglamento constituyen la

regla general de cómo han de manejarse las embarcaciones que habrán

de atracar en los puertos de Puerto Nuevo A y B y al lado este del COD,

bajo ciertas circunstancias particulares. No obstante, así como el mismo

Reglamento les concede la discreción a los prácticos para tomar decisiones

dependiendo de las situaciones en las que se encuentre, ello también podrá

hacerlo en estos casos. Por consiguiente, debido a que lo aprobado en las

guías afecta las reglas de tránsito en canales del Puerto de San Juan, y sin

su cumplimiento no se le provee el servicio de practicaje, la Comisión tenía

que cumplir con las garantías mínimas del proceso de reglamentación

dispuesto en la LPAU, supra. Somos de la opinión de que las referidas

medidas de seguridad implementan unas enmiendas sustantivas al

Reglamento Núm. 7214, supra.

      En otras palabras, para poder adoptar las guías de seguridad y, por

ende, correctamente enmendar el Reglamento Núm. 7214, supra, la

Comisión debió: (1) notificar al público la reglamentación que ha de

aprobarse, es decir las guías de seguridad sugeridas por la SJBP; (2)

proveer oportunidad para la participación ciudadana, incluyendo vistas
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públicas     cuando      sea     necesario      u    obligatorio;    (3)    presentar

la reglamentación ante el Departamento de Estado para la aprobación

correspondiente, y (4) publicar la reglamentación aprobada. FCPR v. ELA

et al., supra; Mun. de Toa Baja v. D.R.N.A., supra, pág. 694; 3 LPRA

sec. 9611–9613, 9618 y 9621.16

        Debido a que la Comisión únicamente adoptó las guías de seguridad

con vigencia inmediata y notificó las mismas mediante un Aviso a los

usuarios de los canales de Puerto Nuevo A y B, y del COD, incumplió

sustancialmente con las Secciones 2.1, 2.2, 2.3 y 2.8 de la Ley Núm. 38-

2017, supra, y erró al así hacerlo. Por consiguiente, las guías o medidas de

seguridad en controversia son nulas por constituir enmiendas al

Reglamento Núm. 7214, supra, sin haber cumplido con el procedimiento de

reglamentación que exige nuestro ordenamiento jurídico.

                                          IV.

        Por los fundamentos que anteceden, los cuales hacemos formar

parte integral de la presente Sentencia, declaramos nulas las LNG Vessel

Safety Guidelines aprobadas por la Comisión de Practicaje de Puerto Rico,

por entender que constituyen enmiendas al Reglamento Núm. 7214, supra,

adoptadas sin cumplir con el procedimiento de reglamentación formal

establecido en la Ley Núm. 38-2017, supra. Así pues, la Comisión deberá

asegurarse de, como requisito previo a su implementación, cumplir con las

disposiciones relativas a la notificación, participación, presentación y

publicación de reglamentos, entre otras, conforme lo establecido en el

Capítulo II de la LPAU, 3 LPRA secs. 9611-9630.

        Lo acordó y manda el Tribunal, y lo certifica la Secretaria del Tribunal

de Apelaciones.

                         Lcda. Lilia M. Oquendo Solís
                     Secretaria del Tribunal de Apelaciones

16 Nada impide que, ante circunstancias particulares, se puedan implementar las aludidas

enmiendas mediante el procedimiento de emergencia dispuesto en la Sección 2.13 de la
LPAU, 3 LPRA sec. 9623.