Court Opinion

ID: 9941410
Source: CourtListenerOpinion
Date Created: 2024-02-16 15:32:48.380657+00
Date Added: 2024-06-11T13:46:36.989760
License: Public Domain

Estado Libre Asociado de Puerto Rico
                          TRIBUNAL DE APELACIONES
                                PANEL ESPECIAL

      EC WASTE, LLC                                        Revisión Judicial
                                                           procedente de la Junta
         Recurrente                                        de Subastas del
                                                           Municipio Autónomo de
              v.                                           Guaynabo
                                                           Solicitud de Propuesta
 MUNICIPIO AUTÓNOMO                                        23-RFP-003
    DE GUAYNABO
                                   KLRA202300599           Sobre:
          Recurrido                                        Cancelación de
                                                           Subasta sobre
                                                           Servicios de la
                                                           Operación de
                                                           Trasbordo, Acarreo y
                                                           Disposición Final de
                                                           Desperdicios Sólidos
                                                           Municipales
Panel integrado por su presidente, el Juez Rodríguez Casillas, el Juez
Ronda Del Toro y el Juez Campos Pérez1

Campos Pérez, Juez Ponente

                                   SENTENCIA

       En San Juan, Puerto Rico, a 26 de enero de 2024.

       Comparece la parte recurrente, EC Waste LLC. (ECW), quien

solicita nuestra intervención para revocar la cancelación de la Solicitud de

Propuesta 23-RFP-003, infra, realizada por la parte recurrida, el Municipio

Autónomo      de       Guaynabo   (Municipio).     Por   los   fundamentos       que

expondremos adelante, anticipamos la confirmación de la determinación

administrativa. A continuación, reseñamos el tracto procesal relevante.

                                          I.

       Surge del expediente que examinamos que el Municipio celebró la

subasta intitulada Solicitud de Propuesta 23-RFP-003 para la Contratación

de los Servicios de la Operación de Trasbordo, Acarreo y Disposición Final

de Desperdicios Sólidos Municipales (Solicitud de Propuesta 23-RFP-

003).2 La parte recurrente y Consolidated Waste Services, LLC

(CONWASTE) fueron los únicos dos licitadores.3 CONWASTE obtuvo la

1 El Hon. José I. Campos Pérez sustituyó al Hon. Carlos Salgado Schwarz, por virtud de

la Orden Administrativa TA-2023-212, emitida el 6 de diciembre de 2023.
2 Refiérase al Apéndice del recurrente o del recurrido, págs. 1-39.
3 Apéndice del recurrente, págs. 40-77; 273-309 (ECW); 78-271 (CONWASTE).

Número Identificador

SEN2024 _______________
KLRA202300599                                                                            2

buena pro, según fue adjudicado el 6 de octubre de 2023 y notificado el 10

de octubre de 2023.4 Inconforme, el 20 de octubre de 2023, ECW recurrió

la decisión ante este foro intermedio.5 Pendiente el trámite apelativo, el 9

de noviembre de 2023, notificado al próximo día,6 el Municipio emitió la

Notificación de Cancelación de Adjudicación de la Solicitud de Propuesta

23-RFP-003, aquí impugnada.7 Como fundamento para la determinación,

se esbozó lo siguiente:

        Consideramos necesario reevaluar las especificaciones de la
        solicitud de propuesta a la luz de la política pública del
        Municipio sobre el trasbordo, acarreo y disposición de
        desperdicios sólidos, así como evaluar otras operaciones
        de manejo de desperdicios llevadas a cabo por el
        Municipio que no formaron parte de la solicitud de
        propuesta, como lo son los materiales reciclables, para
        tener una perspectiva más abarcadora y comprensiva que
        beneficie el interés público.8 (Énfasis nuestro).

        A tales efectos, el Municipio solicitó la desestimación del recurso EC

Waste LLC v. Municipio Autónomo de Guaynabo, KLRA202300546.9 El 15

de noviembre de 2023, este Tribunal de Apelaciones dictó Sentencia,

mediante la cual desestimó la petición de revisión judicial del recurrente por

falta de jurisdicción, al ésta tornarse académica.10 ECW solicitó

infructuosamente la reconsideración del dictamen.11

        Así las cosas, el 20 de octubre de 2023, ECW presentó el recurso

de revisión del epígrafe y esbozó los siguientes señalamientos de error:

        PRIMER ERROR SEÑALADO
        ERRÓ Y ABUSÓ DE SU DISCRECIÓN LA JUNTA DE
        SUBASTAS DEL MUNICIPIO AUTÓNOMO DE GUAYNABO
        AL CANCELAR LA SOLICITUD DE PROPUESTAS 23-RPF-
        003 COMO SUBTERFUGIO PARA EVADIR EL PROCESO
        DE REVISIÓN JUDICIAL YA INICIADO EN EL TRIBUNAL
        DE APELACIONES BAJO EL CASO NÚMERO
        KLRA202300[546].

        SEGUNDO ERROR SEÑALADO
        ERRÓ Y ABUSÓ DE SU DISCRECIÓN LA JUNTA DE
        SUBASTAS DEL MUNICIPIO DE GUAYNABO AL
        CANCELAR LA SOLICITUD DE PROPUESTAS 23-RPF-003

4  Apéndice del recurrido, págs. 315-342; además, págs. 343-346.
5  Apéndice del recurrente, págs. 347-384.
6 Véase, Apéndice del recurrente, pág. 394.
7 Apéndice del recurrente, págs. 390-393.
8 Apéndice del recurrente, pág. 392.
9 Apéndice del recurrente, págs. 385-389.
10 Apéndice del recurrente, págs. 396-401.
11 Tomamos conocimiento judicial de la Resolución emitida el 6 de diciembre de 2023, por

virtud de la cual este foro revisor declaró No Ha Lugar la solicitud de reconsideración del
recurrente.
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      SIN EXPLICAR LAS RAZONES QUE BENEFICIAN EL
      INTERÉS PÚBLICO O LOS MEJORES INTERESES DEL
      MUNICIPIO CON DICHA ACCIÓN, DE MANERA
      ARBITRARIA, MEDIANTE FUNDAMENTOS ESCUETOS,
      GENÉRICOS E INSUFICIENTES.

      TERCER ERROR SEÑALADO
      ERRÓ Y ABUSÓ DE SU DISCRECIÓN LA JUNTA DE
      SUBASTAS DEL MUNICIPIO DE GUAYNABO AL
      CANCELAR LA SOLICITUD DE PROPUESTAS 23-RPF-003,
      Y NO ADJUDICARLA AL POSTOR RAZONABLE MÁS
      BAJO, EC WASTE, QUE CUMPLIÓ CON TODOS LOS
      REQUERIMIENTOS DEL PROCESO Y OFRECIÓ LA
      MEJOR OFERTA, EN REAL BENEFICIO DEL INTERÉS
      PÚBLICO.

      Por su parte, el 14 de diciembre de 2023, el Municipio presentó su

alegato. Con el beneficio de ambas posturas, resolvemos.

                                     II.

La revisión judicial

      Es sabido que, al revisar las determinaciones administrativas finales,

los tribunales apelativos estamos compelidos a conceder deferencia, por la

experiencia y conocimiento pericial que se presume tienen los organismos

ejecutivos y municipales para atender y resolver los asuntos que le han sido

delegados. Super Asphalt v. AFI y otro, 206 DPR 803, 819 (2021); Graciani

Rodríguez v. Garage Isla Verde, LLC, 202 DPR 117, 126 (2019); Rolón

Martínez v. Supte. Policía, 201 DPR 26, 35 (2018); Torres Rivera v. Policía

de PR, 196 DPR 606, 626 (2016). Al respecto, el Tribunal Supremo de

Puerto Rico ha reiterado que las determinaciones de los organismos

administrativos “poseen una presunción de legalidad y corrección que

los tribunales debemos respetar mientras la parte que las impugna no

presente la evidencia suficiente para derrotarlas”. (Énfasis nuestro).

Rolón Martínez v. Supte. Policía, supra; Torres Rivera v. Policía de PR,

supra; Batista, Nobbe v. Jta. Directores, 185 DPR 206, 215 (2012); Torres

Santiago v. Depto. Justicia, 181 DPR 969, 1002-1003 (2011). Por ende,

nuestra intervención sólo se justifica cuando el ente administrativo haya

obrado de forma arbitraria, ilegal o irrazonable. En esas circunstancias,

entonces, cederá la deferencia que ostenta en las aplicaciones e

interpretaciones de las leyes y los reglamentos que administra. JP, Plaza
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Santa Isabel v. Cordero Badillo, 177 DPR 177, 187 (2009). En torno a esto,

en Torres Rivera v. Policía de PR, supra, el Tribunal Supremo expuso las

normas básicas sobre el alcance de la revisión judicial:

      [L]os tribunales deben deferencia a las decisiones de una
      agencia administrativa, pero tal deferencia cederá cuando: (1)
      la determinación administrativa no está basada en evidencia
      sustancial; (2) el ente administrativo erró en la aplicación o
      interpretación de las leyes o reglamentos que se le ha
      encomendado administrar; (3) el organismo administrativo
      actuó arbitraria, irrazonable o ilegalmente, realizando
      determinaciones carentes de una base racional, o (4) la
      actuación administrativa lesionó derechos constitucionales
      fundamentales. Es importante destacar que, si el tribunal no
      se encuentra frente a alguna de esas situaciones, aunque
      exista más de una interpretación razonable de los hechos
      procede que se valide la interpretación que realizó la
      agencia administrativa recurrida. (Énfasis nuestro). Torres
      Rivera v. Policía de PR, supra, pág. 628.

      Así, pues, es norma asentada que el norte al ejercer nuestra

facultad revisora es el criterio de razonabilidad. Super Asphalt v. AFI y

otro, supra, pág. 821; Graciani Rodriguez v. Garage Isla Verde, LLC, supra,

pág. 127; Torres Rivera v. Policía de PR, supra, pág. 626; Empresas Loyola

v. Com. Ciudadanos, 186 DPR 1033, 1042-1043 (2012). Por lo tanto,

intervendremos únicamente cuando el organismo recurrido haya actuado

de una manera tan irrazonable que su actuación constituya un abuso de

discreción. Super Asphalt v. AFI y otro, supra, pág. 821; Graciani

Rodriguez v. Garage Isla Verde, LLC, supra, pág. 127; Rolón Martínez v.

Supte. Policía, supra.

La subasta municipal

      Como se conoce, el proceso de contratación de servicios por el

aparato gubernamental está revestido del más alto interés público, toda vez

que aspira “promover la inversión adecuada, responsable y eficiente de los

recursos del Estado”. (Cursivas en el original). Super Asphalt v. AFI y otro,

206 DPR 803, 820 (2021); ECA General Contractors, Inc. v. Municipio, 200

DPR 665, 672 (2018). De ordinario, el procedimiento de subasta es el

vehículo utilizado por el Gobierno en la adquisición de bienes y servicios.

Super Asphalt v. AFI y otro, supra, págs. 820-821; ECA General

Contractors,   Inc.   v.   Municipio,   supra,   pág.   672.   “[L]a   subasta
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gubernamental procura            establecer un        esquema       que     asegure   la

competencia equitativa entre los licitadores, evite la corrupción y minimice

los riesgos de incumplimiento”. Super Asphalt v. AFI y otro, supra, pág. 821;

ECA General Contractors, Inc. v. Municipio, supra, págs. 672-673.

Asimismo, ante la ausencia de un estatuto uniforme que regule la subasta

gubernamental, cada organismo ejerce su poder de reglamentación para

establecer las normas que regirán sus procedimientos de subasta. Super

Asphalt v. AFI y otro, supra. A tales efectos, el Artículo 2.035 del Código

Municipal, 21 LPRA secc. 7211, dispone cómo se llevará a cabo la solicitud

de propuestas, conocida en inglés como “Request For Proposal” (RFP):

        (d) Solicitud de Propuestas y/o Solicitud de Propuestas
        Selladas, conocida en inglés como Request For Proposal
        (RFP), este método de licitación será utilizado para adquirir
        bienes, obras y servicios no profesionales que admite la
        negociación entre el oferente y el municipio, mientras se
        evalúan las propuestas recibidas. El RFP permite la compra
        negociada y confiere a los licitadores la oportunidad de
        revisar y modificar sus ofertas antes de la adjudicación de la
        buena pro; el municipio podrá solicitar de los licitadores la
        presentación de su mejor y final oferta. El RFP debe contener
        los parámetros que se utilizarán para la adjudicación del
        contrato. Es decir, los requerimientos, los términos y las
        condiciones, así como los factores que han de considerarse
        en la evaluación para la adjudicación de la subasta. La fase
        de negociación no creará un derecho adquirido entre las
        partes. Las licitaciones, mediante Solicitud de Propuestas
        Selladas, serán requeridas cuando el costo de los bienes,
        obras y servicios no profesionales exceda la cuantía de cien
        mil (100,000) dólares y la adjudicación es realizada por la
        Junta de Subastas. La invitación será emitida por la Junta de
        Subastas.

        Huelga mencionar que, si bien el Código Municipal, supra, excluye

del requisito de subasta pública los contratos relativos al manejo de

desperdicios sólidos,12 los ayuntamientos pueden preterir la exclusión y

celebrar el proceso de subasta para la contratación de estos servicios. Por

su parte, el Artículo 1.050 del Código Municipal, 21 LPRA sec. 7081,

dispone para la revisión de las subastas municipales por parte de este foro

intermedio:

        El Tribunal de Apelaciones revisará, el acuerdo final o
        adjudicación de la Junta de Subastas, el cual se notificará por
        escrito y mediante copia por correo escrito regular y
        certificado a la(s) parte(s) afectada(s). La solicitud de revisión

12 Refiérase al Art. 2.112 (k) del Cód. Municipal, 21 LPRA sec. 7334 (k).
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       se instará dentro del término jurisdiccional de diez (10) días
       contados desde el depósito en el correo de la copia de la
       notificación del acuerdo final o adjudicación. La notificación
       deberá incluir el derecho de la(s) parte(s) afectada(s) de
       acudir ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones para la
       revisión judicial; término para apelar la decisión; fecha de
       archivo en auto de la copia de la notificación y a partir de qué
       fecha comenzará a transcurrir el término. La competencia
       territorial será del circuito regional correspondiente a la región
       judicial a la que pertenece el municipio.

       Finalmente, en lo que atañe al caso del título, el ordenamiento

faculta a los municipios para la cancelación de la adjudicación de una

subasta. En particular, el Reglamento para la Administración Municipal,

Reglamento Núm. 8873 de 19 de diciembre de 2016 (Reglamento Núm.

8873), en su Capítulo VIII, Parte II, Sección 14 dispone como sigue:

       14. Cancelación de la Adjudicación

       La Junta podrá cancelar la adjudicación antes de la
       formalización del contrato o de emitida la orden de compra.
       Sin que se entienda como una limitación, se podrá cancelar
       la adjudicación bajo las siguientes circunstancias:

       (a) Si el municipio ya no tiene la necesidad que originó la
       subasta;
       (b) Cuando por alguna causa inesperada e imprevisible, se
       agoten los fondos asignados para la transacción o deban
       utilizarse para otro propósito;
       (c) Por otras razones que beneficien el interés público.

       Esta determinación será notificada por escrito y por correo
       certificado con acuse de recibo, a las partes involucradas y
       las fianzas prestadas serán devueltas. (Énfasis nuestro).

       Según la letra de la norma, los ayuntamientos tienen la potestad de

cancelar la adjudicación de una subasta, siempre y cuando, no se haya

suscrito el contrato. Si bien se esgrimen unas razones que pueden motivar

la cancelación, el listado no pretende ser taxativo. Sobre este particular, el

Tribunal Supremo ha expresado que los organismos administrativos tienen

derecho a “revocar la adjudicación de la subasta antes de que se formalice

el contrato correspondiente”. Cordero Vélez v. Mun. de Guánica, 170 DPR

237, 248 (2007), que cita a Justiniano v. E.L.A., 100 DPR 334, 340 (1971).

“El fin social que persigue la facultad de rechazar las licitaciones o de

cancelar la subasta una vez adjudicada es conceder cierto grado de

discreción y flexibilidad que le permita al ente administrativo proteger sus
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intereses adecuadamente”. (Énfasis nuestro). Cordero Vélez v. Mun. de

Guánica, supra.

        No obstante, nuestro máximo tribunal ha opinado que la anulación

de una subasta deberá fundamentarse y expresar los beneficios de dicha

actuación. RBR Const., S.E. v. A.C., 149 DPR 836, 852 (2012). Añadió el

alto foro que una determinación infundada es arbitraria. Id., págs. 856-857.

        Para que el derecho a obtener la revisión judicial de la
        decisión sea efectivo, es imprescindible exigir que la
        notificación de la decisión, además de informar la
        disponibilidad y el plazo para solicitar reconsideración o
        revisión, esté fundamentada, aunque sea de forma
        sumaria. (Énfasis nuestro). Id., pág. 854.

                                            III.

        Mediante los primeros dos señalamientos de error, ECW aduce que

el Municipio canceló la Solicitud de Propuesta 23-RFP-003 sin explicar las

razones que benefician el interés público; y con el propósito de evadir el

proceso de revisión judicial que se observaba en este Tribunal de

Apelaciones. Sostiene que este proceder fue caprichoso, arbitrario e

irrazonable. Ello así porque ECW no confiere credibilidad a las razones

esbozadas por el Municipio para cancelar la subasta; sino que infiere que

el verdadero propósito fue beneficiar al licitador agraciado.

        En la presente causa, es incuestionable el derecho del Municipio a

cancelar la subasta. Esto, porque la adjudicación no obliga al organismo

gubernamental ni siquiera con el agraciado, hasta tanto se formalice el

contrato. De hecho, la posibilidad de la cancelación fue advertida en el

Aviso de Solicitud de Propuestas.13 Igualmente, el Reglamento Núm. 8873

reconoce la cancelación de la subasta, previo a la otorgación del contrato.

Estatuye la reglamentación que la notificación de la determinación a las

partes se realice por correo certificado con acuse de recibo y se devuelvan

las fianzas prestadas.

        De otro lado, sin menoscabar la flexibilidad de los organismos

administrativos, la jurisprudencia sumó otros requisitos corolarios del

13 Véase, Apéndice del recurrido, pág. 1.
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debido proceso de ley, a saber: que la notificación de la cancelación

advierta a las partes los plazos para la revisión judicial y la consignación de

los   fundamentos         para    que     dicha     revisión     pueda      ejercitarse

adecuadamente. Acerca de la expresión de los fundamentos, el

Reglamento Núm. 8873 alude de forma amplia y no exhaustiva a razones

que beneficien el interés público.

        En el caso del título, debemos examinar si la cancelación de la

subasta por el Municipio satisfizo los requisitos antes mencionados.

Revisada la Notificación de Cancelación impugnada, corroboramos que

ECW recibió la comunicación por correo certificado y, entre sus

contenciones, el recurrente no reclamó el incumplimiento de la devolución

de la fianza prestada. Del mismo modo, constatamos que el Municipio

incluyó las advertencias de rigor para la revisión judicial de conformidad

con el Código Municipal, supra. En cuanto a los fundamentos para la

cancelación, según reseñamos, el recurrido explicó que consideró

necesario reexaminar “las especificaciones de la solicitud de propuesta…”;

así como “evaluar otras operaciones de manejo de desperdicios…” que no

fueron incluidas en el RFP original. En específico, el Municipio mencionó la

consideración de la disposición de los materiales reciclables, con el fin de

beneficiar el interés público. Es decir, el Municipio arguyó que evaluaría la

unificación de los servicios de disposición de desperdicios sólidos y los de

material reciclable en un solo contrato.14

        Evaluada la comunicación cursada al postor agraciado y al

recurrente y, ante la ausencia total de prueba en el expediente

administrativo que sostenga las alegaciones y sospechas de ECW, es

forzoso concluir que la Notificación de Cancelación observó los requisitos

delineados. Somos del criterio que, en su comunicación, el Municipio hizo

una relación de los hechos procesales, incluyendo el trámite judicial

14 Es meritorio mencionar que el Contrato de Operación y Manejo de la Planta de Reciclaje

que el Municipio suscribió con Carolina Recycling Corporation, cuya vigencia era hasta el
26 de noviembre de 2023, se extendió el 9 de noviembre de 2023 hasta el 29 de febrero
de 2024 para dar paso al proceso que culminará con la firma de nuevo contrato por el
servicio a ser adjudicado. Refiérase al Apéndice del recurrido, págs. 347-369.
KLRA202300599                                                                       9

apelativo, y fundamentó de forma compendiada las razones que

precedieron la cancelación: auscultar la posibilidad de solicitar propuestas

combinadas de los servicios de disposición de desperdicios sólidos y los

de material reciclable. Al colegir que la cancelación cumplió con los

requisitos estatuidos, debemos conceder deferencia a la determinación

administrativa, reconocer la presunción de corrección de su discreción y

abstenernos de modificar el proceder del Municipio.

       En cuanto al tercer y último error señalado, ECW pretende que, sin

jurisdicción para ello, revoquemos la adjudicación de una subasta

cancelada y ordenemos al Municipio a adjudicar la buena pro a su favor.

Evidentemente, no sólo estamos impedidos de conceder un remedio de

esa índole, sino que el asunto planteado, además, fue elevado ante la

consideración del Tribunal Supremo de Puerto Rico,15 por lo que no

tenemos nada que proveer.

                                         IV.

       Por los fundamentos expuestos, confirmamos la determinación

administrativa impugnada.

       Lo acordó y manda el Tribunal, y lo certifica la secretaria del Tribunal

de Apelaciones.

                                             Lcda. Lilia M. Oquendo Solís
                                         Secretaria del Tribunal de Apelaciones

15 El 12 de enero de 2024, ECW recurrió la decisión apelativa ante el Tribunal Supremo

de Puerto Rico (CC-2024-0015).