Court Opinion

ID: 9896824
Source: CourtListenerOpinion
Date Created: 2023-11-14 16:22:38.883043+00
Date Added: 2024-06-11T09:14:24.297166
License: Public Domain

ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO
                       TRIBUNAL DE APELACIONES
                                PANEL V

      COMISIONADO DE                                   REVISIÓN
    SEGUROS DE PUERTO                                  procedente de la
           RICO,                                       Oficina del
                                                       Comisionado de
            Recurrida,                                 Seguros de Puerto
                                                       Rico.
                  v.
                                  KLRA202300438        Caso núm.:
      MAPFRE PRAICO                                    I-2022-73.
   INSURANCE COMPANY,
                                                       Sobre:
                                                       violación al Art. 27.161
            Recurrente.
                                                       (3)(4)(6) y (17) del
                                                       Código de Seguros de
                                                       Puerto Rico, 26 LPRA
                                                       secs. 2716a (3)(4)(6) y
                                                       (17).

 Panel integrado por su presidente, el juez Hernández Sánchez, la jueza
 Romero García y la jueza Martínez Cordero.

 Romero García, jueza ponente.

                                SENTENCIA

         En San Juan, Puerto Rico, a 30 de octubre de 2023.

         Comparece la parte recurrente, MAPFRE PRAICO Insurance

 Company (MAPFRE), y nos solicita que revisemos la Resolución emitida

 por la recurrida, Oficina del Comisionado de Seguros de Puerto Rico

 (OCS), el 18 de julio de 2023, notificada el 19 de julio de 2023. Mediante la

 misma, la agencia recurrida declaró sin lugar una solicitud de

 desestimación presentada por MAPFRE y ordenó al foro de adjudicación

 que señalara la celebración de una vista administrativa.

         Dado que la resolución recurrida no dispone de la totalidad de la

 controversia ante la agencia, nos encontramos ante un dictamen

 interlocutorio, no susceptible de revisión ante este Tribunal en esta

 etapa. En virtud de ello, desestimamos el presente recurso por falta de

 jurisdicción.

                                       I

         Con relación a una solicitud de investigación presentada por la

 señora Diana Carta Gerardino, la OCS notificó una orden contra MAPFRE

Número identificador

SEN2023_________________
KLRA202300438                                                                            2

el 12 de octubre de 20221. Mediante la misma, le imputó haber incurrido en

violaciones a los Artículos 27.161 (3), (4), (6) y (17) del Código de Seguros

de Puerto Rico, Ley Núm. 77 del 19 de junio de 1957, según enmendada,

26 LPRA sec. 101, et seq. En virtud de ello, ordenó a MAPFRE que

resolviera el pago de la reclamación y presentara prueba ante la OCS en

el término de veinte (20) días. Además, le impuso a la aseguradora una

multa administrativa de $20,000.00.

        Inconforme con la referida determinación, el 11 de noviembre de

2022, MAPFRE presentó una moción mediante la cual solicitó la

desestimación de la reclamación, el archivo de la orden y una vista

administrativa a tenor con el Art. 2.190 del Código de Seguros, 26 LPRA

sec. 2512. Arguyó que la orden emitida por la OCS era ultra vires y en

consecuencia nula. Adujo que la OCS carecía de autoridad para adjudicar

una reclamación y ordenar su pago. Además, alegó que la multa no le había

sido notificada de manera adecuada y no se le había ofrecido la

oportunidad de objetarla, en violación a la reglamentación vigente. En la

alternativa, solicitó la celebración de una vista administrativa que le

permitiera      demostrar     que     la   reclamación      había     sido    denegada

correctamente.

        Por su parte, el 17 de febrero de 2023, la OCS presentó su oposición

a la solicitud de desestimación3. En ella, arguyó que tenía la facultad por

virtud de ley para adjudicar los derechos y obligaciones de las partes

contratantes conforme a los términos de una póliza de seguros y, por tanto,

podía requerir el pago de una reclamación. Enfatizó que, mediante la

aprobación del Código de Seguros, se le confirió el deber de reglamentar y

fiscalizar la industria de seguros. Sostuvo que, en virtud de su deber

ministerial de hacer cumplir las disposiciones del Código de Seguros, tenía

1 Véase, apéndice del recurso, a las págs. 351-357. La señora Diana Carta Gerardino

presentó la referida solicitud el 6 de septiembre de 2022, con el fin de que se investigara
si la aseguradora había actuado correctamente al denegar el pago de una reclamación
por concepto de hospitalización y traslado aéreo de su padre señor Edoardo Carta Garau,
conforme a la póliza de seguro de viaje número 1221228013729.
2 Íd., a las págs. 20-40.

3 Íd., a las págs. 7-17.
KLRA202300438                                                             3

la facultad de, entre otras acciones, atender las querellas que imputaran la

comisión de prácticas contrarias al Código y a su reglamento. Por tanto,

para atender las querellas que surgieran al amparo del Código de Seguros,

resultaba necesario que recibiera prueba, pasara juicio y resolviera los

asuntos específicos de la controversia ante su consideración.

        Así pues, razonó que, al determinar que una aseguradora había

violado alguna disposición del Código de Seguros, poseía la facultad para

así declararlo conforme al trámite administrativo, ordenar el cese y desista

de la conducta constitutiva de violación a las leyes y reglamentos, e

imponer sanciones económicas o medidas correctivas como el pago de una

reclamación. Conforme a lo anterior, arguyó que también tenía la facultad

de ordenar el pago de una reclamación a la luz de los hechos y del

contenido de la póliza. De lo contrario, estaría impedido de velar por el

interés público y se vería frustrado su deber ministerial de salvaguardar la

confianza que los consumidores depositan en el negocio de seguros.

        Sometido el asunto, el 18 de julio de 2023, el Comisionado de

Seguros, Alexander S. Adams Vega, emitió la resolución impugnada4. En

ella, declaró sin lugar la solicitud de desestimación presentada por

MAPFRE y ordenó al foro adjudicativo que señalara la correspondiente

vista. Además, apercibió a la parte adversamente afectada que, de estar

inconforme con su determinación, tenía derecho a los remedios

administrativos provistos por la Ley de Procedimiento Administrativo

Uniforme del Gobierno de Puerto Rico, Ley Núm. 38-2017, según

enmendada, 3 LPRA sec. 9601, et seq., tales como la solicitud de

reconsideración o la solicitud de revisión judicial.

        Aún inconforme, el 18 de agosto de 2023, MAPFRE compareció ante

nos y formuló los siguientes señalamientos de error:

        Erró la OCS al ordenar a un asegurador a reabrir una
        reclamación cerrada y sin autorización legal para realizar su
        propia investigación ex parte y resolver la reclamación
        ordenando una indemnización.

4 Véase, apéndice del recurso, a las págs. 1-6.
KLRA202300438                                                                          4

        Erró la OCS al disponer de una controversia de cubierta entre
        partes privadas sobre la cual no tiene jurisdicción
        adjudicativa, la cual está reservada a los tribunales.

(Énfasis omitido).

        Por su parte, el 3 de octubre de 2023, la OCS compareció por

conducto de la Oficina del Procurador General y solicitó la desestimación

del recurso. En síntesis, adujo que el dictamen impugnado constituía una

resolución interlocutoria no susceptible de revisión por este Tribunal. En

particular, señaló que, contrario a lo propuesto por la parte recurrente, en

el caso del título no se configuraba la clara falta de jurisdicción que activara

la excepción que permitiría a este foro apelativo entender en el mismo.

Finalmente, enfatizó que el proceso adjudicativo ante la OCS continuaba

activo5.

        Con el beneficio de la comparecencia de las partes, resolvemos.

                                           II

                                           A

       La doctrina prevaleciente dispone que los tribunales tenemos la

obligación de ser los guardianes de nuestra propia jurisdicción; también,

que la ausencia de jurisdicción no puede ser subsanada, ni un tribunal

asumirla, atribuírsela o arrogársela cuando no la tiene. Martínez v. Junta

de Planificación, 109 DPR 839, 842 (1980); Maldonado v. Pichardo, 104

DPR 778, 782 (1976). De determinarse que no hay jurisdicción sobre un

recurso o sobre una controversia determinada, procede su desestimación.

González v. Mayagüez Resort & Casino, 176 DPR 848, 855 (2009).

        De otra parte, la falta de jurisdicción sobre la materia: (1) no es

susceptible de ser subsanada; (2) las partes no pueden voluntariamente

otorgarle jurisdicción sobre la materia a un tribunal ni el tribunal lo puede

hacer motu proprio; (3) los dictámenes son nulos (nulidad absoluta); (4) los

tribunales deben auscultar su propia jurisdicción; (5) los tribunales

apelativos deben examinar la jurisdicción del foro de donde procede el

5 Para el desglose de los trámites administrativos en curso, nos remitimos a la pág. 6 de

la oposición al recurso presentada por la OCS el 3 de octubre de 2023.
KLRA202300438                                                                5

recurso; y, (6) el planteamiento sobre jurisdicción sobre la materia puede

hacerse en cualquier etapa del procedimiento por cualquiera de las partes

o por el tribunal motu proprio. Vázquez v. A.R.P.E., 128 DPR 513, 537

(1991).

       Por su parte, la Regla 83(C) del Reglamento de este Tribunal de

Apelaciones, 4 LPRA Ap. XXII-B, R. 83(C), nos permite desestimar un

recurso de apelación o denegar un auto discrecional, incluso a iniciativa

propia, por los motivos consignados en el inciso (B) de la Regla 83. En

específico, la Regla 83(B)(1) provee para la desestimación de un recurso

por falta de jurisdicción.

                                      B

       La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de

Puerto Rico (LPAUG), Ley Núm. 38-2017, según enmendada, 3 LPRA sec.

9601, et seq., en lo pertinente al recurso de revisión judicial, establece que:

       [u]na parte adversamente afectada por una orden o
       resolución final de una agencia y que haya agotado todos los
       remedios provistos por la agencia o por el organismo
       administrativo apelativo correspondiente podrá presentar una
       solicitud de revisión ante el Tribunal de Apelaciones, dentro
       de un término de treinta (30) días contados a partir de la fecha
       del archivo en autos de la copia de la notificación de la orden
       o resolución final de la agencia […].

Sec. 4.2 de la LPAUG, 3 LPRA sec. 9672. (Énfasis nuestro).

       Por tanto, cónsono con la Ley de la Judicatura del Estado Libre

Asociado de Puerto Rico de 2003, según enmendada, en su Art. 4.002 y

4.006(c), 4 LPRA secs. 24(u) y 24(y)(c), una vez el ente administrativo

emite su determinación final, la parte afectada podrá comparecer ante

este foro intermedio, mediante un recurso de revisión judicial.

       Cabe recalcar que la Sec. 4.2 de la LPAUG es clara, a los efectos

de que las órdenes y resoluciones interlocutorias de una agencia no son

revisables directamente; ello incluye “aquellas que se emitan en procesos

que se desarrollen por etapas”. De querer impugnar una disposición

interlocutoria, esta “podrá ser objeto de un señalamiento de error en el

recurso de revisión de la orden o resolución final de la agencia”. 3 LPRA

sec. 9672.
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      Ahora bien, “para que una orden o resolución sea considerada final,

se requiere que esta le ponga fin al caso ante la agencia y que tenga

efectos sustanciales sobre las partes”6. Crespo Claudio v. O.E.G., 173 DPR

804, 812-813 (2008). Además, debe incluir determinaciones de hechos,

conclusiones de derecho y una advertencia sobre el derecho de solicitar la

reconsideración o revisión. Igualmente, dicha determinación debe estar

firmada por el jefe de la agencia o por algún funcionario autorizado para

emitir la decisión final de la agencia. Íd., a la pág. 813.

        Así pues, “el legislador se aseguró de que la intervención

judicial se realizara después de que concluyeran los trámites

administrativos y se adjudicaran todas las controversias pendientes

ante la agencia, de manera que no haya una intromisión de los

tribunales a destiempo”. Íd. (Énfasis nuestro). Acorde con lo anterior, es

evidente que es prematuro presentar un recurso de revisión judicial para

impugnar una determinación administrativa que no es final. “Ello, a su vez,

es cónsono con la finalidad del requisito de madurez empleado por los

tribunales […]”. Íd.

        De otra parte, la propia LPAUG dispone que dicha norma tiene

ciertas excepciones, es decir, detalla aquellas circunstancias en que el

trámite administrativo podría ser eludido; a saber:

        El tribunal podrá relevar a un peticionario de tener que agotar
        alguno o todos los remedios administrativos provistos en el
        caso de que dicho remedio sea inadecuado, o cuando el
        requerir su agotamiento resultare en un daño irreparable al
        promovente y en el balance de intereses no se justifica agotar
        dichos remedios, o cuando se alegue la violación sustancial
        de derechos constitucionales, o cuando sea inútil agotar los
        remedios administrativos por la dilación excesiva en los
        procedimientos, o cuando sea un caso claro de falta de
        jurisdicción de la agencia, o cuando sea un asunto
        estrictamente de derecho y es innecesaria la pericia
        administrativa.

Sec. 4.3 de la LPAUG, 3 LPRA sec. 9673. (Énfasis nuestro).

6 En ese sentido,    un dictamen final es el que pone fin a todas las controversias
presentadas ante el organismo administrativo, “sin dejar pendiente una para ser
decidida en el futuro”. Comisionado Seguros v. Universal, 167 DPR 21, 29 (2006). (Énfasis
nuestro). La finalidad de una determinación administrativa puede equipararse a una
sentencia en los procedimientos judiciales, “porque resuelve finalmente la cuestión
litigiosa y de la misma puede apelarse o solicitarse revisión”. Íd.
KLRA202300438                                                             7

      Nótese que el estatuto dispone cinco supuestos conforme a los

cuales un tribunal podrá relevar a una parte de tener que agotar alguno o

todos los remedios administrativos provistos: (1) en el caso de que el

remedio administrativo resulte inadecuado; (2) cuando requerir el

agotamiento resulte en un daño irreparable al promovente y en el balance

de intereses no se justifique agotar dichos remedios; (3) cuando se alegue

la violación sustancial de derechos constitucionales; (4) cuando sea inútil

agotar los remedios administrativos por la dilación excesiva en los

procedimientos; o, (5) cuando se trate de un caso claro de falta de

jurisdicción de la agencia o cuando sea un asunto de estricto derecho y

la pericia administrativa resulte innecesaria. ORIL v. El Farmer, Inc., 204

DPR 229, 240 (2020).

                                     C

      La Oficina del Comisionado de Seguros es la entidad encargada de

reglamentar todos los asuntos relacionados al negocio de los seguros en

Puerto Rico. Ello, conforme a las facultades que le fueron delegadas por la

Asamblea Legislativa a través de la Ley Núm. 77 de 19 de julio de 1957,

según enmendada, 26 LPRA sec.101, et seq., mejor conocida como el

Código de Seguros de Puerto Rico. Véase, ECP Incorporated v. OCS, 205

DPR 268, 275 (2020).

      Ahora bien, es preciso resaltar que en el campo del derecho

administrativo “[la] ley habilitadora es el mecanismo legal mediante el cual

se autoriza y se delega a la agencia administrativa los poderes necesarios

para que actúe conforme al propósito perseguido por el legislador al

crearla”. ECP Incorporated v. OCS, 205 DPR, a la pág. 277, citando a ASG

v. Mun. San Juan, 168 DPR 337, 343 (2006). En otras palabras, la

autoridad que se le confiere a una agencia administrativa está sujeta a los

poderes y las facultades que la Asamblea Legislativa le haya delegado a

través de su ley habilitadora. OCS v. CODEPOLA, 202 DPR 842, 879

(2019); Ayala Hernández v. Consejo Titulares, 190 DPR 547, 559

(2014); DACo v. AFSCME, 185 DPR 1, 12 (2012).
KLRA202300438                                                            8

       De conformidad con este este principio, el Tribunal Supremo de

Puerto Rico ha reiterado que una agencia “solo puede llevar a cabo las

funciones que se le han encomendado legislativamente, aquellas que

surgen de su actividad o encomienda principal y ejercer los poderes que

sean    indispensables    para    llevar   a    cabo    sus    deberes   y

responsabilidades”. OCS v. CODEPOLA, 202 DPR, a la pág. 852, citando

a Ayala Hernández v. Consejo Titulares, 190 DPR, a la pág. 559. Por lo

tanto, las entidades administrativas no pueden actuar más allá de los

poderes que le fueron concedidos por medio de su ley habilitadora, pues

toda actuación administrativa que se exceda de tales poderes es

considerada ultra vires y, consecuentemente, nula. ECP Incorporated v.

OCS, 205 DPR, a la pág. 277.

       En lo pertinente al caso del título, el Código de Seguros dispone en

su Art. 2.010 para la creación del cargo del Comisionado de Seguros. 26

LPRA sec. 233. Además, en su Art. 2.030 regula lo relacionado a las

funciones delegadas al Comisionado. A saber:

       (1) El Comisionado tendrá la autoridad que expresamente
       se le confiera por las disposiciones de este Código o que
       resulten    razonablemente       implícitas   de   dichas
       disposiciones.
       .         .        .        .       .       .       .   .

       (10) El Comisionado dictará y notificará las órdenes que
       estime necesarias y adecuadas para hacer cumplir las
       disposiciones de este Código y de cualquier otra ley o
       reglamento administrado por éste. La orden expresará sus
       fundamentos y las disposiciones legales de acuerdo con las
       cuales se dicta la orden o se intenta tomar acción. La orden
       indicará, además, la fecha en la cual la misma surtirá efecto.
       .          .       .        .         .       .         .    .

       (12) El Comisionado podrá llevar a cabo las
       investigaciones y exámenes que considere necesarias
       para asegurar el cumplimiento de las disposiciones del
       Código, su Reglamento y las órdenes que ha emitido, y
       para obtener toda la información útil a la administración
       de éstas. Para ello utilizará aquellos mecanismos que estime
       necesarios. La investigación o examen podrá extenderse a
       cualquier persona o entidad que tenga o haya tenido
       negocios de seguros y a aquellas entidades comerciales o
       empresas que tengan relación comercial con éstas. El
       alcance de la investigación o examen podrá extenderse fuera
       de la jurisdicción de Puerto Rico.
       .          .        .         .        .      .       .    .
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      (14) El Comisionado tendrá el poder de adjudicar
      controversias sobre violaciones al Código o su
      Reglamento, cumpliendo para ello con el procedimiento
      dispuesto en la “Ley de Procedimiento Administrativo
      Uniforme”
      .        .      .       .       .       .       .    .

      (17) El Comisionado tendrá la facultad de imponer sanciones
      y penalidades administrativas por violaciones a este Código
      y a los reglamentos aprobados en virtud de éste y dictar
      cualquier remedio pertinente autorizado en el Código.

26 LPRA sec. 235. (Énfasis nuestro).

                                     III

      La controversia medular ante nuestra consideración trata de la

jurisdicción que podamos ostentar, en esta etapa, para entender en los

méritos de la determinación interlocutoria de la agencia, cuya jurisdicción

es cuestionada por la recurrente.

      La contención de MAPFRE es que la OCS carecía de jurisdicción

para dictar la orden impugnada, mediante la cual declaró sin lugar una

moción   de   desestimación,    ordenó     la   celebración   de   una   vista

administrativa, impuso a MAPFRE el pago de una reclamación y una multa

por incumplimiento con varios artículos del Código de Seguros. En sus dos

señalamientos de error, MAPFRE apunta que la OCS carecía de autoridad

para disponer de una controversia sobre la cubierta de una póliza suscrita

entre partes privadas, pues ello constituía un asunto de la exclusiva

competencia de los tribunales de justicia.

      Arguye que, si bien el Código de Seguros de Puerto Rico le concede

a la OCS la autoridad para imponer multas a las aseguradoras por incurrir

en prácticas desleales, según definidas en su Capítulo 7, 26 LPRA. secs.

701-706, no le confiere autoridad para adjudicar en sus méritos las

reclamaciones relacionadas a la denegatoria de cubierta. Sostiene que al

amparo del Art. 27.164 del Código de Seguros, 26 LPRA sec. 2716d, es el

poder judicial quien viene llamado a atender las controversias en que se

alegue haber sufrido daños como consecuencia de las actuaciones

indebidas de una aseguradora.
KLRA202300438                                                                           10

        Además, aduce que la falta de jurisdicción para atender la

controversia era de tal magnitud que el propio Código de Seguros guardaba

silencio al respecto, lo que había provocado la presentación del Proyecto

de la Cámara 15337, mediante el cual se pretendía otorgar la referida

autoridad al Comisionado. No le asiste la razón.

        De conformidad con lo dispuesto en el Código de Seguros, la OCS

es la entidad encargada de reglamentar todos los asuntos relacionados al

negocio de los seguros en Puerto Rico. Para lograr esta encomienda, se

creó el cargo del Comisionado de Seguros y, entre las facultades que le

fueron conferidas, se le delegaron las siguientes: hacer cumplir las

disposiciones del Código y llevar a cabo investigaciones y exámenes que

considere necesarios para asegurar el cumplimiento de las disposiciones

del Código. Además, este cuenta con la facultad de imponer sanciones o

penalidades administrativas por violaciones al Código de Seguros. Aún

más, tiene el poder de adjudicar controversias sobre violaciones al Código

o a su reglamento. Por tanto, en virtud de las referidas disposiciones del

Código de Seguros no podemos sino concluir que el Comisionado está

facultado para ordenar el pago de una reclamación8 y, en lo aquí pertinente,

iniciar el trámite adjudicativo.

        En el caso del título, el Comisionado emitió una Orden el 18 de julio

de 2023, en la que denegó una moción de desestimación presentada por

la aseguradora y ordenó el señalamiento de una vista administrativa.

Por tanto, el Comisionado aún no ha dispuesto en los méritos y de manera

final la controversia sobre las imputaciones contra MAPFRE por sus

presuntas violaciones al Código de Seguros. En vista de ello, el efecto que

7  El referido proyecto fue radicado el 17 de octubre de 2022, con el propósito de facultar
al Comisionado de Seguros para determinar la valoración de daños en reclamaciones de
seguros de propiedad y para aclarar que la diferencia en las cuantías de las partidas no
se considerarán controversia para los fines del Art. 27.166(a) del Código de Seguros de
Puerto Rico, 26 LPRA sec. 2716f, en cuanto al pago parcial o adelanto por reclamaciones
ante un evento catastrófico.

8 Tanto en la Resolución impugnada como en su escrito de oposición la OCS planteó que

esta controversia había sido atendida previamente por otro panel de este Tribunal. Adujo
que el panel hermano concluyó que la OCS sí contaba con la facultad para ordenar el
pago de una reclamación, una vez evaluados los hechos y el contenido de una póliza.
Véase, Oficina del Comisionado de Seguros de Puerto Rico v. United Surety & Indemnity
Company, KLRA201001055.
KLRA202300438                                                             11

tuvo la Orden impugnada fue encausar el procedimiento administrativo de

adjudicación y no culminar las controversias entre las partes. Es decir, no

nos encontramos ante una clara de falta de jurisdicción de la agencia,

que justifique nuestra intervención en esta etapa interlocutoria.

       Cual apuntado, resulta prematuro presentar un recurso de revisión

judicial para impugnar una determinación administrativa que no es final. En

el caso ante nos, por tratarse de la denegatoria de una solicitud de

desestimación, queda pendiente de resolución la controversia

principal: si MAPFRE violó los artículos del Código de Seguros, según

imputado, y si procede tanto el pago de la multa como de la reclamación.

Lo anterior necesariamente implica que nos encontramos ante una

resolución interlocutoria no susceptible de revisión por este Tribunal de

conformidad con la Sec. 4.2 de la LPAUG, 3 LPRA sec. 9671. De interesar

impugnar la disposición final de las controversias ante la OCS, las mismas

podrán ser objeto de señalamientos de error en el recurso de revisión de la

orden o resolución final de la agencia; la supuesta actuación ultra vires de

la agencia, inclusive.

                                     IV

       Por virtud de los fundamentos expuestos, desestimamos el

presente recurso por falta de jurisdicción. La Orden impugnada es de

naturaleza interlocutoria y, en consecuencia, no susceptible de revisión por

este Tribunal en esta etapa de los procedimientos.

       Notifíquese.

       Lo acordó el Tribunal y lo certifica la secretaria del Tribunal de

Apelaciones.

                      Lcda. Lilia M. Oquendo Solís
                  Secretaria del Tribunal de Apelaciones