Court Opinion

ID: 9890353
Source: CourtListenerOpinion
Date Created: 2023-10-12 19:18:15.081095+00
Date Added: 2024-06-11T13:11:44.222324
License: Public Domain

Estado Libre Asociado de Puerto Rico
                    TRIBUNAL DE APELACIONES
                              PANEL VII

SUPER ASPHALT                                REVISION
PAVEMENT, CORP                               JUDICIAL
                                             Procedente del
Recurrente                                   Municipio
                                             Autónomo de
                                             Guaynabo, Oficina
v.                                           de Secretaría
                               KLRA202300367 Municipal

JUNTA DE SUBASTAS
DEL MUNICIPIO
AUTONOMO DE
GUAYNABO                                           Sobre: SUBASTA:
                                                   24-F-010A
Recurrida                                          ADQUISICIÓN DE
                                                   HORMIGON
                                                   ASFÁLTICO

Panel integrado por su presidenta la Juez Domínguez Irizarry, la
Juez Grana Martínez y el Juez Pérez Ocasio.

Pérez Ocasio, juez ponente.

                              SENTENCIA

En San Juan, Puerto Rico, a 27 de septiembre de 2023.

      La corporación Super Asphalt Pavement recurre ante nos para

que dejemos sin efecto la adjudicación hecha por la Junta de

Subastas del Municipio de Guaynabo, el 3 de julio de 2023,

notificada el 6 del mismo mes y año. Mediante la misma, el referido

organismo otorgó la Subasta Núm. 24-F-010A a favor de Puerto Rico

Asphalt, LLC.

      Por los fundamentos que expondremos a continuación, se

confirma la resolución administrativa recurrida.

                                  I.

      El Departamento de Obras Públicas de Guaynabo, en adelante

Departamento, solicitó la celebración de una subasta, con el fin de

adquirir hormigón asfáltico para varios trabajos en el Municipio. A

esos fines, el 15 de marzo de 2023, se publicó el aviso para la

Número Identificador
SEN2023
KLRA2023300367                                                                  2

Subasta Núm. 24-F-010A.1 En respuesta, tres (3) licitadores

sometieron ofertas: Super Asphalt Pavement Corp, en adelante

Super Asphalt o recurrente; Puerto Rico Asphalt, LLC, en adelante

PR Asphalt y Professional Asphalt, LLC, en adelante Professional

Asphalt. El 13 de abril de 2023, se celebró la subasta en cuestión.

El menor postor de los renglones cotizados fue el aquí recurrente. A

continuación, se detallan los renglones que se tomaron en

consideración con las distintas ofertas de los licitadores:2

   REGLÓN           DESCRIPCIÓN              SUPER     PR        PROFESSIONAL
                                             ASPHALT   ASPHALT   ASPHALT
                                             CORP      LLC
   A. 1033827       Hormigón asfáltico       $114.00   $150.00   $165.00
                    entregado al proyecto,
                    regado y compactado
                    tipo S-1, B-1 y V-B
                    (no reciclado) ton

   B. 1033829       Hormigón asfáltico       $83.00    $89.00    $89.00
                    tomado en planta tipo
                    S-1, B-1 y V-B (no
                    reciclado) ton

   C. 1009748       Primer para asfalto      $430.00   $440.00   $1,000.00
                    (drom)

        Así las cosas, el 3 de julio de 2023, la Junta de Subastas del

Municipio Autónomo de Guaynabo, en adelante Junta o recurrida,

adjudicó la buena pro a PR Asphalt.3 Del expediente administrativo

surge que la Junta acogió la recomendación que le hizo la Directora

de Obras Públicas del Municipio Autónomo de Guaynabo, la

Ingeniera Madeline Ortiz Morales, en adelante Directora, y no

adjudicó la subasta al menor postor, a saber, Super Asphalt.4 En su

recomendación, la Directora expuso que no favorecía a Super

Asphalt por las dificultades que enfrentó el Departamento durante

la vigencia del contrato con el recurrente, en el año fiscal 2022-2023;

entre ellas: (1) falta del material llamado primer; (2) problemas con

el recogido del hormigón asfáltico y (3) hormigón asfáltico entregado

1 Apéndice del recurso, pág. 13.
2 Id., pág. 4.
3 Id. págs. 1-11.
4 Id. págs. 4-7.
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en condiciones inutilizables.5 En apoyo a esas alegaciones, la

Directora adjuntó a su “Recomendación” vasta documentación que

evidenció las comunicaciones con el recurrente, y los reclamos que

se le hicieron mediante cartas y correos electrónicos.6

         Inconforme con la referida adjudicación, el 17 de julio de

2023, el recurrente presentó ante esta curia una “Solicitud de

Revisión Judicial”. En ella, nos hace el siguiente señalamiento de

error:

         Cometió grave error la Junta de Subasta del Municipio
         Autónomo de Guaynabo que invalida su adjudicación
         por ser un error craso de derecho que demuestra
         perjuicio y parcialidad, al no adjudicar la subasta al
         licitador más bajo en precio, a base de una justificación
         incorrecta y sin corroboración en abierta violación a los
         más elementales principios de buena administración
         pública, despilfarrando el erario público y en grave
         perjuicio de los mejores intereses del municipio
         autónomo de Guaynabo.

         Ese mismo día, Super Asphalt presentó “Moci[ó]n Corrigiendo

Apéndices”, en la que informó que los apéndices del recurso

presentado fueron fotocopiados incorrectamente.

         Posteriormente, el 31 de julio de 2023, la Junta compareció

ante nos mediante un “Alegato en Oposición de la Junta de Subastas

del Municipio Autónomo de Guaynabo”. Examinado lo anterior, el 9

de agosto de 2023, ordenamos a Puerto Rico Asphalt a que se

expresara con relación al recurso de epígrafe. En cumplimiento, el

28 de agosto de 2023, la licitadora seleccionada presentó “Oposición

de Puerto Rico Asphalt LLC a la Solicitud de Revisión Judicial”.

         Con el beneficio de la comparecencia de las partes, y el

expediente administrativo, procedemos a resolver.

5 Id. pág. 5.
6 Apéndice del “Alegato en Oposición de la Junta de Subastas del Municipio
Autónomo de Guaynabo”, págs. 19-41. Cabe señalar que el recurrente no adjuntó
la referida documentación en el apéndice del recurso de epígrafe, por lo que nos
remitimos al alegato en oposición de la Junta.
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                                  II.

   A. Código Municipal de Puerto Rico de 2020

      La Ley 107 del 13 de agosto de 2020, 21 LPRA sec. 7001, et

seq., adoptó el Código Municipal de Puerto Rico, en adelante Código

Municipal, derogando, a su vez, la Ley de Municipios Autónomos de

Puerto Rico, Ley Núm. 81-1991, 21 LPRA sec. 4001, et seq.

(derogada). Dicho código “[d]eclara política pública proveer a los

municipios de aquellos poderes y facultades necesarias para que

puedan asumir su función fundamental a favor del desarrollo social

y económico de sus jurisdicciones”. A esos fines, el Capítulo V del

Libro II del Código Municipal establece la facultad de las Juntas de

Subastas de los municipios para entender y adjudicar todas

las subastas que se requieran por ley, ordenanza o reglamentos. Art.

2.040, 21 LPRA sec. 7216. Como norma general, la Ley de

Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico

regula los procedimientos de subastas administrativas. Ley Núm.

38-2017, 3 LPRA sec. 9601, et seq. Sin embargo, la Sección 1.3 de

la referida ley excluye a los municipios de su definición de “agencia”.

3 LPRA sec. 9603. Es por esto que las subastas municipales se rigen,

primordialmente, por el mencionado código.

      El Tribunal Supremo de Puerto Rico ha expresado que la

contratación de servicios por el gobierno debe buscar la “inversión

adecuada, responsable y eficiente de los recursos del Estado”.

Super Asphalt v. AFI y otro, 206           DPR 803, 820 (2021);

ECA Gen. Contrac. v. Mun. de Mayagüez, 200 DPR 665, 672 (2018).

(Énfasis nuestro). Por ser el medio, que de ordinario el Estado utiliza

para la adquisición de servicios, las subastas gubernamentales

están revestidas de un alto interés público, toda vez que aspiran a

promover una sana administración. Super Asphalt v. AFI y otro,

supra, pág. 820; ECA Gen. Contrac. v. Mun. de Mayagüez, supra,

pág. 672; Génesis Security v. Dpto. Trabajo, 204 DPR 986, 1008
KLRA2023300367                                                          5

(2020); CD Builders v. Mun. Las Piedras, 196 DPR 336, 343 (2016);

Transporte Rodríguez v. Jta. de Subastas, 194 DPR 711, 716 (2016).

El objetivo fundamental de un procedimiento de subasta es proteger

el erario del Estado mediante la adquisición de servicios de calidad

para el Gobierno al mejor precio posible. ECA Gen. Contrac. v. Mun.

de Mayagüez, supra, pág. 678. De igual forma, propenden a que el

Gobierno lleve a cabo sus funciones como comprador de una forma

eficiente y honesta, y al margen del favoritismo, dispendio,

extravagancia y descuido en el otorgamiento de los contratos.

Transporte Rodríguez v. Jta. de Subastas, supra, pág. 717; Aluma

Const. v. AAA, 182 DPR 776, 783 (2011).

      Conforme a lo anterior, en el inciso (a) del Artículo 2.040 del

Código Municipal, supra, se indica que las adjudicaciones se harán:

      [T]omando en consideración que las propuestas sean
      conforme a las especificaciones, los términos de entrega, la
      habilidad del postor para realizar y cumplir con el
      contrato, la responsabilidad económica del licitador, su
      reputación e integridad comercial, la calidad del
      equipo, producto o servicio y cualesquiera otras
      condiciones que se hayan incluido en el pliego de subastas”.
      (Énfasis suplido).

      El inciso citado dispone, de igual manera, que la Junta no

está obligada a adjudicar la subasta al postor más bajo, si con ello

“se beneficia el interés público”. Id. En adición, establece que si la

Junta otorga la subasta a un licitador que no sea el menor postor

“deberá hacer constar por escrito las razones aludidas como

beneficiosas al interés público que justifican tal adjudicación”. Id.

   B. Reglamento para la Administración Municipal

      Por otro lado, el Reglamento para la Administración Municipal

de la Oficina del Comisionado de Asuntos Municipales, Reglamento

Núm. 8873 de 19 de diciembre de 2016, en adelante Reglamento

Municipal, es un conjunto de normas que pretende fomentar la

eficacia, uniformidad y buena mayordomía municipal. Capítulo I,
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Sec. 3. En conformidad con el espíritu del Código Municipal de la

salvaguarda e integridad de los procesos de subasta gubernamental,

el Reglamento Municipal dispone que la Junta de Subastas

adjudicará la subasta al licitador que:

      a) cumpla con los requisitos y condiciones de los pliegos
      de especificaciones;

      b) que sea la más baja en precio o que, aunque no sea la
      más baja en precio, la calidad y/o garantías ofrecidas
      superan las demás ofertas o se justifique el beneficio de
      interés público de esa adjudicación. Capítulo VIII, Parte II,
      Sec. 11. (Énfasis nuestro).

      Además, el referido reglamento establece lo que constituye,

para efectos evaluativos, un “licitador responsable”:

      (1) Tiene recursos financieros adecuados para cumplir su
      obligación o la habilidad de obtener tales recursos.

      (2) Es capaz de cumplir con los términos requeridos o
      propuestos de entrega, según estipulados o requeridos.

      (3) Tiene un historial de cumplimiento satisfactorio.

      (4) Tiene un historial satisfactorio de integridad y ética
      comercial.

      (5) Tiene la organización, experiencia, contabilidad y
      controles operacionales y destrezas técnicas necesarias
      para cumplir sus obligaciones.

      (6) Tiene equipo técnico y facilidades necesarias, o la
      habilidad de obtener tal equipo y facilidades.

      (7) Está de otra forma cualificado y sea elegible para recibir
      una adjudicación de conformidad con las leyes y reglamentos
      aplicables.

      (8) Cualquier otro requerimiento impuesto por el Municipio
      para considerarlo como "licitador responsable". Capítulo VIII,
      Parte I, Sec. 5.

      En lo que concierne al recurso de epígrafe, el Reglamento

Municipal    especifica    que    las   “Subastas      de    Adquisición,

Construcción y Suministros de Servicios No Profesionales”, serán

adjudicadas al licitador que goce de un satisfactorio historial de

cumplimiento y al postor más bajo. Capítulo VIII, Parte II, sec. 11.

No obstante, la misma disposición aclara que si el licitador

agraciado no es el postor más bajo, las garantías o calidad de
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este deben ser superiores, justificada así la decisión a favor del

interés público. Id.

   C. Reglamento de Adquisición y Subastas de Guaynabo

      El 9 de julio de 2009, el Municipio Autónomo de Guaynabo

aprobó el Reglamento de Adquisiciones y Subastas, en adelante

Reglamento de Guaynabo, mediante la Ordenanza Núm. 1, Serie

2009-2010.7 El referido reglamento, ratifica la postura de las

disposiciones estatutarias discutidas anteriormente, en cuanto a la

evaluación de capacidad y cumplimiento de los licitadores en las

subastas, qué constituye un licitador responsable y los deberes y

facultades de la Junta. Id., Artículo 2.011.

      Sin embargo, el Reglamento de Guaynabo incluye una sección

designada a la discreción que tiene el Presidente de la Junta, en

adelante Presidente, para recibir asesoramiento. Parte III, sec.

3.007. En lo atinente al recurso de epígrafe, dispone la referida

sección que el Presidente puede obtener asesoramiento de

funcionarios públicos, funcionarios del Municipio de Guaynabo

o profesionales “con experiencia en asuntos municipales”. Id.

      Discutido el derecho aplicable a la controversia ante nos,

procedemos a discutir el error imputado por el recurrente.

                                    III.

      En su recurso, Super Asphalt alega que la adjudicación de la

subasta número 24-F-010A fue contraria a derecho, por no haberse

adjudicado al menor postor, y por haberse amparado en la

recomendación de la Directora. Arguyó que la Junta basó su

decisión únicamente en dicha recomendación, por lo que violó su

debido proceso de ley, ya que no se le dio la oportunidad de refutar

sus alegaciones.

7 El reglamento de Guaynabo fue enmendado por la Ordenanzas Núm. 82, Serie

2010-2011 y Núm. 33, Serie 2015-2016.
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      Por su parte, la recurrida niega haber incumplido con los

procedimientos que rigen las subastas, ya que su decisión fue

conforme a sus facultades en ley. Además, argumenta que, conocido

el historial de Super Asphalt con el Municipio, si se le hubiera

adjudicado la subasta, se hubiese atentado contra los mejores

intereses del erario del Estado.

      De otra parte, PR Asphalt negó que se hubiese cometido el

error imputado por Super Asphalt. Señaló que la Junta no erró al

no   darle   la   oportunidad   a   Super   Asphalt   de   refutar   la

“Recomendación”, ni al descartar la licitadora con la oferta más

económica.

      Ahora bien, entendidas las posturas de las partes, nos

proponemos comenzar esta discusión evaluando los criterios de

incumplimiento que hace el recurrente en su señalamiento de error,

con relación a la manera que fue adjudicada la subasta en

controversia. Super Asphalt plantea lo siguiente: (1) que la Junta

erró al no adjudicar la subasta al menor postor (2) que la Junta

incurrió en perjuicio y parcialidad en su adjudicación y (3) que la

Junta basó erróneamente su decisión en una recomendación que

imputaba hechos no corroborados. No le asiste razón al recurrente.

      Sabido es que las subastas, máxime las gubernamentales, por

el interés público que las reviste, requieren, como regla general, que

se adjudiquen las mismas al menor postor. Super Asphalt v. AFI y

otro, supra, pág. 737; ECA Gen. Contrac. v. Mun. de Mayagüez,

supra, pág. 672; Génesis Security v. Dpto. Trabajo, supra, pág. 1008.

336. Ahora bien, tanto el Código Municipal como el Reglamento

Municipal permiten que los municipios adjudiquen las subastas, en

ciertas ocasiones, a un postor con una oferta más onerosa, siempre

que exista justa causa y este sea un postor responsable. Los cuerpos

estatutarios referidos describen al licitador responsable como uno

que es capaz de cumplir con los términos de la prestación, cuenta
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con la experiencia, los recursos adecuados y tiene un historial de

cumplimiento satisfactorio.

       Además, el Código Municipal y el Reglamento Municipal

exigen que la adjudicación a un mayor postor este debidamente

fundamentada. Podrá rechazarse la oferta más baja cuando el

postor no cuenta con los recursos, equipos o facilidades necesarias

para cumplir con los servicios pactados. A su vez, se podrá denegar

dicha adjudicación cuando el licitador tenga un historial de

incumplimiento. Artículo 2.040 del Código Municipal, supra;

Capítulo VIII, Parte II, sec. 11, Reglamento Municipal, supra.

       Surge del expediente que en su alegato en oposición, la Junta

adjuntó varias cartas y correos electrónicos entre el Departamento

y el recurrente, enviados en el curso de una contratación

gubernamental del año fiscal 2022-2023, concedida en una subasta

previa. En ella, se evidencian los incumplimientos incurridos por el

recurrente durante la prestación de los mismos servicios que

pretende que se le adjudiquen nuevamente, mediante la subasta que

nos ocupa. Colegimos que esta documentación puso en posición a

la Junta para denegarle la adjudicación de buena pro a Super

Asphalt. De las comunicaciones que adjuntó la Directora en su

“Recomendación”, surgen los siguientes incumplimientos por parte

de la recurrente:

    1. El 21 de octubre de 2022, la Directora envió una carta a
       Super Asphalt en la que reclamó un viaje imprevisto que se
       vio obligado a hacer el Departamento hacia el municipio de
       Peñuelas, para buscar primer asfáltico. Surge de la misma
       que al llegar, solo se pudo cargar 200 galones del material,
       ya que la recurrente no contaba con más. Según la misiva,
       este incumplimiento afecto unos trabajos de tiros de
       hormigón pautados en áreas residenciales y rurales.8

    2. El 8 de noviembre de 2022, la Directora envió una carta a
       Super Asphalt indicando que el primer asfáltico entregado al
       Departamento no servía, por encontrarse en estado líquido.

8Apéndice del “Alegato en Oposición de la Junta de Subastas del Municipio
Autónomo de Guaynabo”, pág. 19-20.
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        Según la misiva, no se pudieron hacer los trabajos de asfalto
        pautados en el Mirador Gavillán de Guaynabo.9

    3. El 18 de noviembre de 2022, la Sra. Virgen Vélez Collazo,
       Administradora del Departamento, envió un correo
       electrónico a Super Asphalt en el que indicó que para ese día
       se había coordinado un tiro de hormigón en la Carretera 173,
       el cual requirió la coordinación de personal del
       Departamento y la Policía. Según la misiva, Super Asphalt
       no llegó al área acordada, y se tuvo que cancelar el evento,
       dejando así la carretera sin asfaltar.10

    4. El 9 de febrero de 2023, la Directora envió una carta a Super
       Asphalt relacionada a la situación con el primer asfáltico. En
       ella expone que la recurrente solo estaba proveyendo 300
       galones, cuando la capacidad de sus camiones es de 1,300 y
       700 galones. Según la misiva, el poco material que recibían
       no era suficiente para completar los trabajos programados
       diariamente.11

    5. El 10 de febrero de 2023, el Departamento envió un correo
       electrónico a la recurrente solicitando coordinación para
       buscar primer asfáltico. Sin embargo, no recibió respuesta.
       El 13 de febrero de 2023, tuvo que comunicarse nuevamente
       para dar seguimiento. 12

    6. El 28 de marzo de 2023, la Directora envió un correo
       electrónico a la recurrente solicitando coordinación para
       trabajos de repavimentación en la Carretera 169. Sin
       embargo, no recibió respuesta. El 28 de marzo de 2023, tuvo
       que comunicarse nuevamente para dar seguimiento.13

    7. El 25 de abril de 2023, la Directora envió una carta a Super
       Asphalt en la que hizo varios señalamientos de
       incumplimiento con la Ley de Seguridad y Salud en el
       Trabajo, Ley Núm. 16 del 5 de agosto de 1975. Expuso que
       los proyectos de la recurrente no contaban con abanderados,
       lo que generaba un riesgo a los ciudadanos y empleados.
       Además, indicó que en dichos proyectos no se estaban
       usando     chalecos     reflectores.  Advirtió    que   estos
       incumplimientos podrían resultar en multas.    14

    8. El 5 de junio de 2023, el Departamento envió un correo
       electrónico a la recurrente, en la que nuevamente le solicitó
       el primer asfáltico. Sin embargo, no recibió respuesta, y el 9
       de junio de 2023 tuvo que comunicarse nuevamente para dar
       seguimiento.15

9 Id. pág. 21.
10 Id. pág. 31.
11 Id. pág. 24.
12 Id. págs. 22-23.
13 Id. pág. 34.
14 Id. pág. 38.
15 Id. pág. 28-29.
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      Por consiguiente, razonamos que Super Asphalt no cumple

con los requisitos del licitador responsable establecidos en el Código

Municipal y el Reglamento Municipal. Además, justipreciamos que

la documentación sometida por la recurrida merece entero crédito,

por ser producto de conocimiento personal. En consecuencia, la

“Recomendación” hecha por la Directora fue suficiente para

justificar la decisión de la Junta.

      Por otro lado, al amparo de un minucioso estudio del

expediente que obra en autos, es forzoso concluir que los últimos

dos (2) criterios de incumplimiento no se configuraron en ninguna

etapa del procedimiento. No estamos de acuerdo con la apreciación

del recurrente con relación a que, al haber considerado la

“Recomendación” de la Directora para su determinación, la Junta

denotó perjuicio y parcialidad. Surge del referido expediente que la

recurrida obró conforme a derecho durante los trámites que

culminaron en la adjudicación de la subasta que nos ocupa.

      Conforme esbozamos en nuestra previa exposición doctrinal,

la Junta está facultada para recibir recomendaciones de tres

personas, a saber, funcionarios públicos, del municipio y de

profesionales con experiencia en asuntos municipales. La Junta

recibió una recomendación para la adjudicación de la subasta

número 24-F-010A de una funcionaria municipal, la Directora.

Según la sección 3.007 del Reglamento de Guaynabo, supra, la

Junta podía recibir asesoramiento por funcionarios como la

Directora, para adjudicar subastas municipales. La Directora

encabeza la institución municipal que tiene conocimiento personal

de las labores y los incumplimientos incurridos por el recurrente. La

recomendación de la Directora no solo procedía como cuestión

procesal bajo el Reglamento de Guaynabo, sino que merecía la

credibilidad que se le adjudicó.
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      Finalmente, nos dirigimos al planteamiento del recurrente en

cuanto al debido proceso de ley. Es norma reiterada que uno de los

requisitos para el cumplimiento del debido proceso de ley es que la

decisión administrativa esté basada en el expediente. Graciani

Rodriguez v. Garage Isla Verde LLC, 202 DPR 117, 127 (2019);

González Segarra v. CFSE, 188 DPR 252, 277 (2013); Otero v. Toyota,

163 DPR 716, 728 (2005). La Junta contaba con prueba suficiente

en el expediente para adjudicar la subasta a PR Asphalt, quien no

era el postor menor, pero sí la segunda oferta más baja.

      Es meritorio señalar que a pesar a que el recurrente alega una

violación al debido proceso de ley, por no haber tenido la

oportunidad de refutar las alegaciones de la “Recomendación” de la

Directora, lo cierto es que nada planteó en su recurso para impugnar

las mismas. El recurrente se limitó a decir que la Junta actuó

ultravires al adjudicar la subasta en cuestión, y no negó las

imputaciones de esta, ni presentó ante este Tribunal prueba en

contrario.

      La documentación y la “Recomendación” de la Directora fue

evidencia adecuada para negarle la subasta a la recurrente.

Colegimos que la Junta no incurrió en perjuicio ni parcialidad al

adjudicar la subasta número 24-F-010A, y actuó de manera

razonable y dentro de sus facultades en derecho. En virtud de lo

anterior confirmamos la adjudicación de la Subasta Núm. 24-F-010A.

                                IV.

      Por los fundamentos antes expuestos, se confirma la

resolución recurrida.

      Lo acordó y manda el Tribunal y lo certifica la Secretaria del

Tribunal de Apelaciones.

                          LCDA. LILIA M. OQUENDO SOLÍS
                        Secretaria del Tribunal de Apelaciones